调研报告：基层临时用地管理现状及对策建议

调研报告：基层临时用地管理现状及对策建议基层临时用地管理是土地利用管理的重要内容，而实践中基层临时用地使用的混乱无序，也是土地利用管理面临的难题之一。笔者在分析基层临时用地管理现状的基础上，提出了严格限定用地范围、强化审批全过程监管、规范补偿租赁标准、明确恢复标准等4个方面的对策建议。一、基层临时用地管理现状分析范围不清晰。从安徽的情况看，日常工作中随意扩大基层临时用地范围的现象普遍存在，比如将采矿（制砖厂、轮窑厂）、小型码头、临时简易棚、临时堆放场等用地也纳入基层临时用地范围，并未得到有效控制。审批管理缺乏系统性。一是分级审批用地的规模缺乏标准,尤其是占用耕地的基层临时用地审批，目前还没有高层级的规范性文件来规定占用不同规模耕地的审批权限。二是审批程序及要件模糊。实践中的困惑是：基层临时用地由县级以上人民政府自然资源主管部门审批，这里是否包括设区的市自然资源主管部门的派出机构自然资源和规划分局？在概念界定上有些模糊。进一步，如果由市自然资源和规划局授权派出机构分局承担审批基层临时用地，是否具有合法性？也没有权威的解释。同时，城市规划行政主管部门和自然资源主管部门合并后，城市规划区内基层临时用地办理规划行政许可，是否为办理基层临时用地的必要前置条件，法律法规规范性文件也未明确。补偿原则和租赁费用标准缺乏规范性。以安徽省阜阳市颍州区为例，基层临时用地涉及占用农村集体土地的，大都是由使用人通过当地村委会或社区协商；对于使用经省人民政府批准的，已实施征收而未供应的土地，一般由实施征收的主体与使用人签订国有土地租赁合同；对于国有土地租赁费是否缴入财政专户、专款专用更没有明确规定，常常导致国有资产的流失或难以保障土地所有权人和使用权人的合法权益。审批管理缺乏严谨性。一是审批缺乏科学性。基层临时用地项目一般不做可行性研究分。二是审批时限与项目建设周期不一致；对于超过2年的基层临时用地，延期1年后仍需继续使用的基层临时用地，目前还缺乏有效的法律界定；有的施工期限长达四五年，原本应修建的简易施工用房设施也提高了标准，变成了永久性建筑物，目前还没明确的处理规定。二、完善基层临时用地管理的对策建议一是严格界定基层临时用地范围。凡符合基层临时用地特征的用地行为，均应纳入基层临时用地范围予以规范。针对农村集体经济组织或农村居民在承包地上开发建设，极易破坏土地耕作层，形成固化硬化的地面，造成耕地向建设用地不可逆的转化，应当办理农用地转用手续，按农村集体建设用地相关政策和规定予以规范和管理。二是加强审批事前、事中、事后全过程监管。规范审批程序，所有基层临时用地一律由所在地的市县级人民政府自然资源主管部门批准（不包括市辖区分局）；落实耕地保护属地人民政府责任，基层临时用地应尽量在征地范围内安排；占用永久性基本农田的基层临时用地，须经省级自然资源主管部门审批。因临时使用土地造成永久性破坏确实不能复垦为耕地的，由辖区政府负责落实耕地占补平衡责任。依法严肃查处违法违规行为。自然资源主管部门应把基层临时用地纳入常态化管理；不符合基层临时用地规定的，要限期拆除，恢复土地原状。对于已经批准的基层临时用地，存在不按合同约定使用、建设永久建筑物、到期没有恢复原状等情况的，要依法处罚，限期恢复土地原状。三是建立规范补偿和租赁标准体系。基层临时用地双方为一般民事主体，使用集体土地的，应当依照《合同法》之规定，双方平等协商补偿标准。因公共利益或为公共利益需要使用基层临时用地的，补偿费用应参照当地征收集体土地的补偿费标准，规定在一个合理的范围之内。四是明确复垦标准。基层临时用地期满后，用地单位在约定的期限内，严格按照土地复