第十一章行政组织的编制管理

第十一章行政组织的编制管理行政组织编制的含义和种类

（1）行政组织编制：是指行政组织的结构表现形式。它的核心是行政人员的构成方式。狭义行政组织编制是指一个行政组织、一个行政单位的人员定额，以及各种人员的比例结构。广义的编制还包括各级行政组织机构的设置、机构的大小以及各种机构配置的方式。

（2）现代人类社会有五大类组织：国家机关组织、党组织、人民团体组织、企业组织、事业组织。

行政编制具体管辖的类别1、行政组织编制：国务院所属的整个系统（各部、各委员会、国务院直属机构、办事机构、归口机构、非常设机构以及各级地方人民政府）2、国家权力机关、司法机关（各级人大、各级检察院、人民法院）3、中国共产党各级委员会的领导机关（中央委员会、地方各级委员会）4、各民主党派的中央与地方的各级委员会的办事机关（八个民主党派）5、各人民团体的领导机关（工会、共青团、妇联等等）6、中国人民政治协商会议各级委员会的办事机关特殊编制：1、专项编制：检察院、法院、公安部、司法部直接体现国家及上级编制主管部门关于编制结构的积极意图，加强该类机构人员。2、单列编制：属于国家正式在岗职工，不属于国家一般编制管理对象的人员编制。为离休干部配备的秘书、司机。3、临时编制：暂定性质的人员编制（新建的筹备机构）4、机动编制（弹性需要）行政组织编制管理的内容

（1）职能管理-------是指配置、协调各级机关及其各部门职能的一种行政行为，它是根据国家在一定时期内的方针政策以及社会经济文化等发展的需要，对各组织机构的职能进行配置、协调的活动过程。

（2）机构管理-------是指对机构设置与调整的管理，具体包括对机构的总量、性质、级别、规模等诸多内容的管理。

（3）人员管理（最大量、最经常的工作）------人员编制是行政组织为了实现组织目标、履行法定职能，经过被授权的机关批准而确定的单位内部人员数额、结构、领导职数、员工数额等。（1）行政编制管理的性质

①政治性。编制管理的内容是根据国家的职能、权限而设置的国家机构、人员结构及数额，它是国家意志表达和执行的载体，反映了国家的政治意图，并为统治阶级的利益服务。②服务性。编制是组织形式的具体化，在我国它是为改善国家机关工作，为社会更好地全面发展服务。③系统性。必须用系统的整体观点和方法，正确处理好纵横之间的各种关系的编制配置。（2）行政组织编制管理的意义

①科学的编制管理有利于廉政、勤政、高效。可以克服部门林立、机构臃肿、层次重叠、职责不分，人浮于事等导致效率低下的情况；

②科学的编制管理有利于节省财政开支。行政管理费用中有很大一部分是用于人员的编制，行政管理费用在国家财政支出中占有很重要的份额。③科学的编制管理有利于整个行政组织管理的法制化。编制本身就是法规。强化编制管理事实上就是强化行政组织的法制化。

当代国外行政组织编制管理的特点1、行政编制管理的范围和对象仅限于各级政府行政机构。（三权分立）2、政府编制管理机构的规格级别高，直接对行政首脑负责。（美国“行政管理和预算局”；英国“管理和人事局”）3、编制管理法规与技术并重（新方法、新手段）4、注重编制管理的刚性约束（法定文件规定与经济手段）5、积极探索新的编制管理理论和方法（“柔性组织”、“扁平化”）行政组织编制设计的基本原则

（1）职能决定原则：职能必须依靠人来行使和发挥，职位的设置就是为了完成机构的职能。（2）职位设置原则：只有赋予特定职位以相应的权力和责任，才能保证组织目标的落实，才能体现编制管理的作用。

a、经过调查，制定分工明确、流程规范、协作良好的职位体系。b、根据职位、职数配置人员。（3）协调平衡原则：编制的设计必须坚持行政组织内外协调平衡的原则。

（4）动态调整原则：兼顾编制的稳定性和变动性

（5）精简节约原则：宁可少些、但要好些；节约人力、财力（6）依法管理原则：必须使编制的确定、执行、监督和控制都以法律为依据，用法律手段管理编制，保证编制的规范化和权威性。行政组织编制总体设计依据（即宏观设计）：（1）职能的种类。职能的种类是确定各级行政组织机构多少、规模大小、员额多少的基本因素。政治、经济、教育、科学、文化、社会事务、外交、国防。

（2）人口数量。各级政府机关所辖人口的多少，决定了该政府机关工作量的大小。（3）地域面积和地势面貌。所辖地域面积大小决定了各级政府的管理空间大小；同时，由于各个地区的地势地貌不同，也导致了政府工作的难易度不同。

（4）经济发展水平。经济发展水平对政府工作量的影响有双重作用，它既可减少工作量，又可增加工作量。（5）行政区划。行政区划多，其管辖幅度就宽，工作量当然大，但所辖行政区划数与人口数、地域面积数有关，故由这个因素所决定的编制比率应比较小为宜。

行政组织编制单元设计依据

（微观设计）

行政编制单元设计依据是微观层次的定编，包括各个部门机构与机构内编制设计的依据。1、部门设计①部门设计依据是根据各地实际业务需要设置机构；②要将业务性质的种类与数量大小相结合；③上下级业务对口，但机构不一定对口；④根据机关不同的性质核定编制。

2、机构内部编制设计：①以最少的职位（精简精干）完成最大的工作量：事事有人做、人人有事做②将业务相同的工作任务交给一个具体的单位或个人去完成③员额的结构合理：严格控制副职行政组织编制设计程序

编制方案从设计到批准实施的流程，应以调查研究为基础，自始至终均在调查研究的基础上进行。编制设计程序，一般而言有四个阶段：（1）发现问题，确定目标。（2）拟制方案，分析选优。

（3）试行实施，反馈调整。（4）依法呈报，核定实施。岗位结构领导职数编制数额职能配置、与相关部门职责分工机构管理机构（含内设机构）设立、更名、加挂牌子、撤销、级别12345机构编制审批项目、权限和程序审批项目“五不准”：一是不准超编进人。二是不准擅自设立内设机构和提高内设机构的级别。三是不准违反领导职数配备的有关规定。四是不准越权审批机构编制。五是不准上级业务部门干预下级的机构编制。行政组织编制审批程序

《中华人民共和国国务院组织法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定了行政机构设立的审批权限和具体程序。1、审批权限及程序（1）中央政府机构编制的审批及程序（2）地方政府机构编制的审批及程序1988年6月，国务院决定成立国家机构编制委员会，由总理兼任主任，办公室设在人事部。1991年，党中央、国务院决定成立中央机构编制委员会（以下简称中央编委）。中央机构编制委员会办公室（以下简称中央编办）是中央编委的常设办事机构，既是党中央的机构，又是国务院的机构。2004年4月，经民政部同意，成立了中国机构编制管理研究会。审批权限

2、行政编制审批的要求是：

（1）依法进行审批。根据国家立法机关制定的编制法、编制审批程序法，以及辅助这些法规执行的方针政策，决定审批的内容是否合法合理。（2）应该设置一个具有权威性的编制管理机构负责编制的执行，并将其纳入编制法规，任何其它首长个人都不能代替这个机构自行审批编制。（我国“机构编制委员会”）（3）审批工作应根据编制程序法严格执行。（4）应严格执行编制程序法中有关编制管理的纪律。行政组织编制管理的方法：（1）编制管理工作的规范化：

①标准化。根据设计的原则和依据，制定出各个层级的行政组织人员编制的总额、机构总额、各种人员比例结构、动态调整幅度等四项编制标准。

②程序化。行政编制工作应该按照其客观的系统性，制定出一套相互衔接、相互协调、相互配合完整的编制工作程序。这个程序要简单、明确、具体，以达到科学、高效地完成编制工作的目的。（三道程序p294）

③制度化。编制管理的制度化，就是将编制工作的要求订成规章条例，使之规范化，成为一种人人都要遵守的严格的、统一的、稳定的制度。

（2）编制管理手段的全面化：法律（编制立法）、经济（国家行政预算）、行政手段（下达命令、指示）（3）编制管理技术的现代化（数理统计技术、计算机技术、网络管理技术）三种手段相结合、交互使用单选1、不仅规定员额，而且规定特定适用对象和范围的特殊编制是A单列编制B专项编制C临时编制D机动编制B2、我国正式把职能管理作为编制管理内容之一是在Ａ1978年B1988年C1993年D1998年B3、我国地方各级人民政府行政编制总额的批准机关为A省，自治区，直辖市人民政府

B国务院机构编制管理机关C国务院

D地方各级人民政府组织部门C4、英国政府中负责编制管理的是Ａ财政部B管理和人事局C公务员委员会D枢密院B5、行政组织编制总体设计依据中，确定编制的基本依据是A地域面积及地势地貌B经济发展水平C职能种类

D人口数量，质量与人口密度C6、下列可以一次确定各个同级政府的“基本机构数”，以及这个基本机构数所决定的编制总额的是A经济发展水B人口数量，质量与人口密度C行政区划D职能种类B7、行政组织编制方案从设计到批准，都要以为基础。A调查研究B理论学习C上级政策D国家法令A8、依据《国务院行政机构设置和编制管理条例》（1997年）规定，国务院组成部门的设立，撤销或者合并由决定。A国务院总理B国务院机构编制管理机关C国务院常务会议D全国人大或全国人大常委会D9、有权决定国务院行政机构职能调整方案的是A国务院B国务院机构编制管理机关C国务院办公厅D国务院行政机构A10、国务院行政机构的司级内设机构的增设，撤销须报请批准的机关是A国家人事部B国务院机关事务管理局C国务院D中国共产党中央委员会C11、我国的编制管理机构是各级政府内设立的，直接由该级政府首脑负责的A“机构编制委员会”B“机构编制监督委员会”C“机关人员编制委员会”D“公务员定额委员会”A多选1、广义的行政组织编制包括：A权责关系B机构设置C人员结构D职位配置E人员数额ABCD2、在下列诸项中哪些属于我国各人民团体的领导机关编制？A中国民主建国会B共产主义青年团C九三学社D归国华侨联合会E天主教爱国会ABCD3、使用专项编制的机关有A抗洪救灾指挥部B检察院C法院D公安部E司法部BCDE4、编制管理的内容包括A权利管理B职能管理C责任管理D机构管理E人员编制管理BDE5、我国编制管理中的“三定”方针是指A定权力B定体制C定职能D定机构E定人员C