公共组织理论 第二章 公共组织理论

第二章公共组织理论

随着阶级和国家的出现，对国家和各种社会事务进行管理的组织就产生了，对组织问题的探寻和研究也就

从此开始而始终不曾间断过。在漫长的历史发展过程中，无论是在东方国家还是在西方世界，人们对组织问题

都进行了大量深入而有成效的探究，总结出许多关于组织建设和发展的经验及教训。然而，由于时代的局限，

这些探索只能停留在经验或想象的层面，表现为•种零散的、不戌系统和体系的思想或观点，而且大多包含在

思想家或政治家们的治国方略中。使组织问题的研究真正形成为一种科学、系统和完整的理论，现在人们公认

是在十九世纪末、二十世纪初的西方国家。自此以后，随着社会的不断发展和生产力水平的不断提高，对管理

和组织问题的研究越来越深入，越来越细致，相应的有关管理和组织方面的理论也越来越丰富，越来越全面。

纵观公共组织理论产生与发展的过程，可以发现这样几个特点：一是对其研究阶段的划分呈现出多样性。

不同的学者由于研究的依据、对象、内容不同，其划分的标准也就不同，根据不同的标准，他们提出了三阶段

说、四阶段说和六阶段说等等，而且每一阶段的名称也不尽相同；二是代表人物的身份具有多样性。在提出组

织理论和学说的代表人物中，有政治学家、社会学家、经济学家、行政学家、管理学家等等。尽管研究对象不

尽一致，许多学者也并非只是单纯论述组织问题，但他们都对组织问题进行了深入探讨，分别从不同角度论述

了包话政府在内的国家机关、非营利性组织等公共组织和宗教组织、企业组织等各种非公共组织的结构、职能、

运作、管理、效率等问题，提出了组织设置和建设的一些重要原理和原则，这些理论不仅反映了资本主义国家

政府和企业的特点，也反映了各种组织的共同规律，有许多成为了公共组织理论的重要内容和主要渊源；三是

组织学说流派表现为多样性。由于时代背景及研究的角度和切入点不同，对组织理论研究的内容和重点就不•

样，所得出的结论各有千秋，由此形成了组织理论研究中的各种学术流派。尤其是201也已60年代以来，各种

管理理论和组织理论相继涌现如雨后春笋，争相竞荣，异彩纷呈，公共组织理论的发展更具辉煌的前景。

本章主要根据西方国家组织理论产生和发展的时间顺序，参考传统的管理理论的分段划分方式，在对各种

学派及理论内容概括的基础上，将公共组织理论的发展分为四个阶段，即传统科学管理时期的组织理论、行为

科学管理时期的组织理论、系统科学管理时期的组织理论和公共组织理论的现代发展，对每一时期的理论着重

选择几种价值较高、影响较大、权威性强、代表性比较突出的进行介绍。

第一节传统科学管理时期的组织理论

十九世纪末、二十世纪初，是资本主义社会从自由竞争转变为垄断的重要阶段，这时的“资本主义最典型

的特点之一，就是工业蓬勃发展，生产集中于愈来愈大的企业的过程进行得非常迅速”。当这种“集中发展到一

定阶段，可以说，就自然而然地走到垄断。……这种从竞争到垄断的转变，是最新资本主义经济的最重要的现

象之一，甚至是唯一的最重要的现象”。在这个时期，西方各主要资本主义国家在经济上已先后完成了工业革命，大规模

的工厂生产取代了小规模的手工工场生产，众多工人的集中劳动取代了少量劳动者的分散作业，复杂的生产过

程和技术手段取代了简单落后的手工劳动。生产规模的急剧扩张、生产力的迅速发展、劳资之间的严重对立、

生产关系的日益复杂以及经济结构的巨大变化，强烈冲击着旧的企业组织结构与经验型的管理方式。如何应对

这种魂战和变化，改革原始落后的生产方式和管理方式，建立符合社会化大生产特点的新的管理制度和管理方

法以亮高生产效率，成为人们普遍关注和迫切需要加以解决的问题。现实实践的需要促进了科学研究的发展，

作为重中之重，人们对管理与组织问题进行了更为悉心地研究和更为深入地探讨。正是在这种背景下，以泰罗

为代表的科学管理理论应运而生了。在科学管理理论的影响下，首先在美国，继而在整个西方主要资本主义国

家的工商企业界掀起了一场“科学管理革命”的浪潮，打破了陈旧生产方式和管理方式的桎梏，极大地促进了

资本主义生产力的进一步提高和社会的进一步发展，这一时期也因此被管理学界称为科学管理时期。与此同时,

法国的法约尔和德国的韦伯通过各自的研究，分别建立起了组织管理理论和科层组织理论，他们的思想理论又

被英国的厄威克和美国的古利克予以归纳、总结和发挥，最终确立了这些理论在管理学界不可撼动的权威地位。

由于他们的理论是人类历史上第一次以科学的方法来探讨管理和组织问题，并且都着重研究了管理与组织的重

要性和必要性、管理与组织的职能和原则、管理与组织的过程和方法等最基础、最本质的问题，因而又被合称

为“古典管理理论”，成为现代管理理论的基础和圭臬。由于“科学管理”这一概念当时和现代在内涵与外延上都

有很大差异，所以本章在当时的“科学管理”之前加上“传统”二字，以示和现在有别。

一、泰罗的科学管理组织理论

弗雷德里克•温斯洛•泰罗(FrederickWinslowTayIon1856-1915年)，出生于美国宾夕法尼亚州杰

奥顿的一个富有的律师家庭，自幼聪慧勤奋，对任何事情都想找出“一种最好的方法”。少年时代过度勤奋的学

习使池患了严重的眼疾，不得不中途微学，到工厂当了一名普通工人。由于泰罗工作努力，表现突出，仅用了

六年时间就被逐步提升为总工程师。在此期间，他通过业余学习获得了新泽西州斯蒂芬斯学院的机械工程学位。

1906年，他担任了声誉很高的美国机械工程师协会主席。在工作实践中，他勤于观察、仔细分析，认真研究可能

提高生产效率的每一项因素和每一个步骤,进行了一系列有关管理和技术的试验,在此基础上逐渐形成了科学

管理的思想和理论。他去世后，其墓碑上刻着：科学管理之父一一F・W•泰罗。泰罗一生成就巨大，仅获得的专

利就达一百多种，并获得多种荣誉、奖励和两所大学的荣誉博士学位。他在管理方面最著名、最权威也最有影

响的著作是1911年出版的《科学管理原理》。

泰罗的科学管理理论是一个较为完整的管理思想体系，正如英国管理学家林德尔•厄威克指出的：“泰罗所

做的工作并不是发明某种全新的东诙，而是把整个19世纪在英、美两国产生、发展起来的东西加以综合而形成的

一整套的思想，他使一系列无条理的首创事物和实验有了一个哲学的体系，称之为科学管理”。在泰罗的科学管

理理金中，提高劳动生产率是他的中心问题，他对一切问题的论述都是围绕着如何提高劳动生产率来展开的。

他认为作为企业组织的领导者和管理者在指挥生产和实施管理时，必须根据科学管理的原理和原则来进行，这些

原理和原则的基本内容主要包括以下方面：

（一）工作定额原理.泰罗认为,在传统生产方式下，无论是企业主还是丁人，对一个人每天应该干多少

工作都是不清楚的，因而生产效率低下还常常引起纠纷。解决这一问题的主要方法在于制定一个科学合理的工

作定额。泰罗通过试验找到一种方法，即选择合适而熟练的工人，对他们工作时每一项动作所需的时间进行分

析和累计，再加上必要的休息时间和不可避免的一些被耽误的时间，得出完成某项工作所需的总时间，以此为

基础制定出“合理的日工作量”。这就是泰罗所谓的工作定额原理。

（二）标准化原理。泰罗认为制定标准化的工作方法是企业管理者的首要职责，包括作业方法的标准化、

使用工具的标准化、工作环境的标准化等等。泰罗认为，科学管理就是过去曾存在的多种要素的结合，把工人

多年积累的经验知识和传统的技巧归纳整理并结合起来，进行分析比较以从中找出具有共性和规律性的东西，

并制定成法则和规则，这样就形成了科学的方法。

（三）管理职能专门化原理。泰罗认为要提高劳动生产率，必须改变传统的凭经验工作的方法，把计划

职能同执行职能分开.计划职能归管理当局,现场的T长和工人则只能从事执行职能.不得自传主张、自行其

是。这使得分工理论进一步拓展到了管理领域。与此同时，泰罗还把管理职能进一步细化，设计出了“职能工

长制”，把原来一个工长的职责分给凡个工长来履行，每个工长只承担一种管理职能，工人同时接受不同的职能工长

发出的指示。尽管这种“职能工长制”因有产生多头指挥而易引起混乱的弊端，在实践中没有得到普遍推广，

但泰罗的这种职能管理的思想却为以后职能部门的建立和管理职能的专业化提供了思路。

（四）劳资双方密切合作原则。泰罗认为，科学管理在实质上包含着要求工人和雇主双方都要进行一场

全面的“心理革命”。由于雇主想的是降低成本，工人要的是提高报酬，而只有提高劳动生产率才能解决这一矛盾,

才都使双方都达到自己的目的。所以，劳资双方必须不再互相敌视，必须变相互指责、怀疑、对抗为相互信任、

密切合作，这就需要双方都要进行“心理革命”。如果劳资双方“肩并肩地向同一方向迈进时，通过他们的共同

的努力所创造的剩余额将多得简直令人目瞪I」呆”，但如果“没有双方的这种全面的心理革命，科学管理就不能存

在”,在那个时代，泰罗看到了劳动者与管理者之间相互配合、紧密协作对提高劳动生产率所起到的重要作用是很

有远见的，也是对当时劳资双方矛盾尖锐对立的一种真实回应，但在当时的历史条件卜.并没有也不可能得到实

现。

（五）例外原则。是指企业的高级管理人员只保留对“例外事项”即重要事项的决策权和控制权，如企

业的重大战略问题和重要人事任免等，而把一般的日常事务授权给下级管理人员去负责处理，这样就能集中精

力处理重大的或最主要的事情。泰罗的例外原则首创了组织机构管理控制上的授权或分权化模式，至今仍是现

代管理的重要原则之一。

除上述原理和原则之外，泰罗认为要提高劳动生产率，还必须挑选“第一流的工人”，而每个工人只要

安排适合于他的工作并且他也愿意干的话，他就能成为“第一流的工人”。企业领导者和管理者的责任在于为工

人找到最合适的工作，培训他们成为第一流的工人，并激发他们的最大潜力来开展工作。泰罗的这些观点已为

现代人事管理所接受，成为现代人事管理中“人尽其才，才尽其用，各尽所能，适才适所”原则的重要理论渊

源。

二、法约尔的组织管理理论

亨利•法约尔（HenriFayol,1841-1925年）是法国杰出的管理学家。他一生的经历虽不复杂但很丰富

也极有成就。他25岁担任经理，负责领导一批矿井。1872年，在公司处于破产边缘时，31岁的他受命于危难

时刻，出任公司总经理。法约尔采用了一系列科学方法对公司进行改革、整顿和管理，使公司绝处逢生，从此

欣欣向荣，取得了骄人的业绩，至今仍是法国最著名的冶金工业公司之一。法约尔的管理理论与同时期的泰罗

的科学管理理论是相互补充、相得益彰的，不同的是，泰罗是从最基层的工作实践中归纳、提练出科学管理的

基本原理而形成为•般结论，法约尔则是从高层管理者的角度总结、概括出他的•般管理体系，再应用到下级

的组织机构中，而且法约尔对组织问题的研究比泰罗更专注、更深入。同时，法约尔认为他的管理理论虽然是

以大企业为研究对象的，但除了适用于各类公私企业外，也普遍适用于政府、社会团体、军事组织、宗教组织

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和其池各种事业的一般的组织管理，也即是适用于今天所说的公共组织和非公共组织的管理。法约尔的代表作

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按等级路线要求必须从E到A层层上报，再从A到P层层下转，极费时误事。如果F通过一条“联系板”直接

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与P联系，那就即简单又快捷，当然，其前提是F与P各自的领导E和。要同意，这就不会破坏等级制度。这

种联系方式称为“法约尔跳板”.

（10）秩序。包括物品秩序和社会秩序。物品秩序是每样东西都有一个为它正确选择的位置，社会秩序是

每个人都有一个为他选择的位置。只有位置适合于人，人也适合于位置，这才是完善的、最理想的社会秩序。

（11）公平。公平由公道和善意产生，公道是实现已订立的协定，为了鼓励所属人员能全心全意和无限忠

诚地执行职责，就应该善待他们，并特别注意他们希望公平、希望平等的愿望。领导者应尽最大努力使公平感

深入人心。

（12）人员的稳定。频繁更换人员不利于工作的圆满完成，时负有领导职责的人来说，尤其需要稳定。

（13）首创精神。首创精神能激发组织成员的热情与积极性。对于组织来说，全体成员的首创精神是一股

巨大的力量，特别在困难的时刻更是这样。一个能发挥下属人员首创精神的领导要比一个不能这样做的领导高

明得多。

（14）人员的团结c全体人员的和谐与团结是一个组织的巨大力量.为了实现团结，要特别注意强调统一

指挥，避免自己队伍的分裂，多用口头交流，不要滥用书面联系。

法约尔认为以上原则对于管理来说是非常重要的，但是，他并不认为这些原则是死板的、绝对的东西，相

反，池认为“原则是灵活的，是可以适应一切需要的，问题在于懂得使用它。这是一门很难掌握的艺术，它要

求智慧、经验、判断和注意尺度。由机智和经验合成的掌握尺度的能力是一个管理者的主要才能之一。”

此外，法约尔还主张从具备管理能力的人当中来选拔各级领导人员，呼吁大众参与管理理论的建立，国家

应该建立一套健全的管理教育的体制，通过各种形式实行普及性的管理教育等。

法约尔作为对欧洲早期管理运动作出贡献的最杰出人物，其主要功绩在于对组织管理进行了系统地、独创

地研究，他提出的管理五要素说和管理的14条原则以及把管理作为一种知识加以教育和普及的思想，不仅对以后

管理和组织问题的研究和深化起到了巨大的推动作用，而且由于其在实践中所取得的非凡成就而成为各类组织

所普遍遵循的准则.他在法国和很多其他欧洲国家的思想史卜留下的影响并不逊于泰罗给美国遗下的影响,正

因为此，他被人们称为“现代管理理论之父”是很有道理的。

三、韦伯的科层（官僚）组织理论

被称为“组织理论之父”供用伯与泰罗、法约尔是西方古典管理理论的三位先驱。马克斯由白（MaxWeber,

1864-1920年）是德国著名的社会学家、经济学家和政治学家。在他一生中，先后担任过大学教授、政府顾问、编

辑和著作家，他对社会学、经济学、政治学、历史学和宗教学等许多学科领域都进行了深入研究并发表了独特

的、具有开拓性的研究成果，其学术思想和观点对后世产生了极为深远的影响。韦伯是■位百科全书式的学者,

但他最有影响、最有权威也是贡献最大的，是他的行政管理组织理论，即科层（官僚）组织管理理论，反映这

种理会的代表作是他去世两年后出版的《经济与社会》和《社会组织与经济组织理论》。

1、对组织基础一一权威的分析

韦伯对组织形式的研究是从对权威的研究开始的，因为他认为任何一种组织都是以权威为基础，任何组织

的存在都是靠权威来维持的。权威不同于权力，权力在行使时不顾及人们的意愿，而权威则是人们对权力的自

愿服从，因而权威是合法的，它能消除组织的混乱，使组织的运行有秩序地进行。韦伯把权威分为三种类型：

（1）合理型权威（法定权威，这种权威的基础是依法建立起来的各种组织规则，人们对权威的服从不是

服从领导者个人，而是服从那种建立权威的非个人的组织制度和组织规则，由于个人在组织内部被制度和规则

赋予了领导职务，因此他也就具有了权威，但人们对这种权威的服从也仅仅限于在“合理界限的事务管辖范围

之内”。领导者与被领导者一样受到组织规则的约束。

（2）传统型权威。这种权威是以不可侵犯的古老传统和行使这种权力者的正统地位为依据的，先例和惯

例是命令和权威的基础，整个社会管理组织呈现为高度的集权控制。在这种类型的组织中，统治者不是“上司”

而是“主子”，组织成员不是“官员”而是“仆从”，他们之间的关系不是事务上的职务职责，而是奴仆的个人忠诚。

组织在进行管理时，其成员的任意专断性很大，导致贪污受贿等风气要延。

（3）魅力型权威。魅力是一种天赋特质，魅力型权威是以人们对个人特殊的超凡能力、英雄行为和楷模

样板的崇拜和信仰为基础的。但是，这种信仰和崇拜是自愿而非强制的，如果一个领导者长期不能取得成就，

尤其是他的领导不能给被领导者带来幸福安康时，人们对他的信仰和崇拜就会丧失，这种权威就会崩溃。

韦伯认为，这三种“纯粹的”权威类型在历史上和现实中几乎是不存在的，之所以要将它们区分开来进行

研究：是为了勾画出一种纯粹的、抽象的、标准的组织形态，对它们本身的特点以及它们与其他社会组织进行

对比和分析，以判断出不同组织所具有的特点和性质。

2、理想的行政组织体制一一科层（官僚）制

韦伯认为，在由上述三种权成所决定的三种组织类型中，传统型权威组织的效率最差，而魅力型权威组

织因其带有浓厚的神秘色彩也不可取。只有合理型权威组织是依法通过公职或职位来进行理性化管理，并形成

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一个科层（官僚）制的组织结构，因而是“理想的”行政组织体制。在这里，韦伯所说的“官僚制”并非现在

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意义上使用的概念，它仅指一种具有精密性、层级性、集权性和统一性特质结构的组织类型，与工作效率、工

作作风等因素无关。韦伯认为.理想的科层（官僚）制具有以下特征：（1）有明确合理的职能分工：（2）

有明确的职务等级序列；（3）有明确可行的规章制度；（4）有明确正规的书面文件和档案制度；（5）有非

人格化的组织管理；（6）有专业的培训机构。

由于科层（官僚）制具有以上特点，因此，韦伯认为它最符合理性原则，在许多方面都优于其他组织，其

效率最高，因而是“理想的”行政组织体制，甚至是“合法型统治的最纯粹类型”。

3、理想行政组织的结构与管理制度

韦伯认为，理想的行政组织的体系应有三个层级：最高层为高级管理层，也就是决策层；中间是中级管理

层，也就是管理层；下面是基层管理层，也就是执行层，这三个层级构成一个完整的组织体系。

韦伯认为，科层（官僚）制组织的管理意味着根据知识（包括专业知识和公务知识）来进行控制，因此领

导者应在能力上胜任其工作，并根据事实而不是随意主观地进行领导。韦伯指出：官员的任命和职能的行使应

按卜冽准则进行：（1）每个人在人身上是自由的，仅仅在工作中对职务的规定和要求负有责任；（2）每个人所在

的职位都是等级制度中的一个环节，并按照明确规定的职务等级系列组织起来；（3）每一职务都有固定的法律意

义上的职权范围；（4）职务是通过自由契约而担任的，因此，从原则上说，每个人都可以自由选择适合自己的职

位；（5）每个人所担任的职务都是根据他的专业业务资格而被任命的，这种专业业务资格在最合理的情况下是通

过考试获得或是通过证书予以确认的；（6）组织中有固定的货币工资制度，大多数人还可领取退休金。工资标准

基本上按等级系列中的级别、职位的责任大小以及社会地位来确定；（7）组织中的职务是任职者惟一的或主要的

工作；（8）人员的升迁是根据年资或政绩，是根据其中一种还是二者兼而有之得到升迁，由上级来决定（9）行

政人员应该完全和自己所管理的物质资料的所有权分开，他只能在职位上尽忠守责，而不能视职位为己有，更不

能滥用其正式职权；（10）行政人员在担任职务、履行职责时，必须接受严格的、统一的职务纪律的约束、控

制和监督。

在韦伯看来.科层（官僚）制由干具有精确、稳定、有纪律、严肃紧张和可靠的特点,它在形式卜可以应

用于一切任务，纯粹从技术上看它可以达到最高的完善程度，因此，科层（官僚）制是实施统治和管理的形式

上最合理的形式，它可以广泛适用于各种管理形式和大型的组织，包括国家机构、企业、教会、学校、军队和

各种团体等等。

韦伯的科层（言僚）制理论在西方管理思想史上占有极其重要的位置.，是管理理论尤其是组织理论研究发

展过程中的一个里程碑。尽管韦伯认为科层（官僚）制仅仅是一种抽象的、纯粹的组织类型，但它对后世的影

响却非常巨大，也推进和加强了对组织问题研究的广度和深度。时至今口，这一理论仍为分析实际生活中各种

组织形态提供着一种规范典型，并被人们广泛应用于各种组织设计当中，发挥着有效的指导作用。韦伯的一系

列有关组织理论的精辟见解和观点也不断地予后人以有益的启发，甚至在二十世纪中后期，西方国家还产生出

了“新韦伯主义”，结合发展了的社会实际对韦伯的理论重新进行了诠释和发展，使之对于•当代社会具有更强的应

用性：这也赋予了韦伯的理论以更强盛和更久远的生命力。

在传统科学管理时期，对管理理论和组织理论作出贡献的还有其他的一些管理学家，其中成就较大的当属

英国的林德尔♦福恩思•厄危克（LyndallE.Crwick）和美国的卢瑟•哈尔西♦古立克（LulherH.Gulick）,

他们的突出之处主要在于他们对泰罗、法约尔、韦伯以及其他•些研究者所提出的理论进行了归纳、总结和发

挥，变之系统化和条理化，并努力使之得到迅速传播。同时，他们也结合自己的管理实践，提出了有关组织管

理的一系列要素和原则。如厄危克提出了他认为可以适用于一切组织的八条原则：（1）目标原则（2）职责原

则⑶权责相符原则；⑷物系列原则；⑸专业化原则；（6）协调化原则；⑺明确性原则；⑻管理

幅度原则。而古立克则提出了他著名的“P0SDCRB”职能理论，即他认为所有行政组织者都应具有七项职能：

（1）计划（Planning）；（2）组织（Organization）；（3）人事（Staffing）；（4）指挥（Directing）；（5）协

调（Coordination）；（6）报告（Reporting）；（7）预算（Budgeting）,行政组织就应该围绕着这些职能来建

立。尤其值得一提的是，厄危克和古立克于1937年合作编辑的《行政科学论文集》，荟萃了当时一批著名管理

学家的理论精华，不仅曾经而且继续对西方国家，尤其是美国的公共行政产生着重要的影响。

第二节行为科学管理时期的组织理论

20世纪30年代，传统的科学管理理论开始受到一种新的管理理论的批判与挑机这种理论认为，传统的科

学管理理论是建立在人是以追求最大的经济利益为一切活动目的的“经济人”假说基础之上的，它漠视人的存

在和需要，只重视管理体制、组织机构、规章制度、职能权责等的研究，重物重事不重人，把人作为“机器人”

来看冷，即压抑了人积极性、创造性的发挥，也无法做到极大地提高生产效率。这种理论强调，必须在对传统

科学管理理论反思的基础上，重:新界定管理的核心与主体，这就是在管理中必须把人作为有感情、有需要、有追

求、有价值，以及与周围环境和社会有密切联系的“社会人”来对待，以人为中心，对人的行为所产生的动机、

支配动机的因素、行为可能产生的结果，个人与个人、个人与群体、群体与群体等行为之间的关系进行

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研究.找出其内的规律性，以开发人的潜质，激发人的积极性和划造性，协调人与人、人与组织之间的关系，

最大限度地提高生.产效率，达到组织的目标。这种理论就是行为科学管理理论。行为科学管理理论的出现并不

是偶然的，这个时期的西方国家，一方面由于生产资料的口益集中，垄断的进一步加剧，人民生活水平的急剧

下降，工人的阶级觉悟、文化程度和组织能力不断提高，导致劳资双方的对立更加严重，阶级矛盾异常尖锐和

突出，在生产中如何解决人与人之间的关系问题成为社会关注和研究的焦点问题；另一方面，传统的科学管理

理论在复杂多变的社会关系和社会矛盾面前显得捉襟见肘，力不从心，难以有效地控制工人来达到提高生产率

和增加利润的目的。因而，管理学家们开始广泛采用心理学、社会学、人类学、生理学、生物学以及其他相关

学科的成果，通过系统分析的方法.来研究管理过程中人的行为和人与人之间关系的规律，以提高和加强对人

的行为的预测、引导和控制的能力.有效地调整生产关系，缓和社会矛盾，推动生产和社会的发展与进步，这

就使行为科学逐渐形成为一门综合性、多学派的独立学科。从三十年代到六十年代，它始终在西方组织理论研

究中占据着主导地位。至于“行为科学”这一概念，是1949年在美国芝加哥大学的一次学术讨论会上提出来的。

1953年，在美国福特基金会召开的科学会议上，把研究人的行为的科学正式定名为行为科学.一、

梅奥与霍桑实验

行为科学是在人际关系学派佗基础上发展起来的，而梅奥的人际关系学说以及为这一学说奠定基础的著名的

“霍桑实验”则是人际关系学派产生的标志。乔治•埃尔顿•梅奥(Gcarg。EltonMayo,1880—1949年)，原

籍澳大利亚，后移民到美国。曾获得逻辑学和哲学硕士学位，乂对医学和精神病理学进行了学习和研究。1927年他在

美国哈佛大学工商管理学院从事工业管理研究时，应邀到美国西方电气公司所属的霍桑工厂，与罗茨力斯伯格、

怀特二位教授一起，主持组织管理与生产效率之间关系的实验,经过长达五年的试验和研究，他于1933

年发表了《工业文明的人类问题》，又在1945年发表了《工业文明的社会问题》。这两本著作，既是对霍桑实

验的总结,也是梅奥人际关系学说的代表件论著,其主要观点可以概括为以下二个方面：

1、关于“社会人”的观点。传统组织理论把人当作“经济人”来对待，认为金钱是刺激人的枳极性的惟一

动力。而梅奥则认为，每个人都是独特的社会动物，都是复杂社会系统的成员，任何一个人都只有把自己完全

投入集体中才能实现彻底的“自由”。因此，人在组织中不仅仅只单纯追求金钱收入，他还有社会及心理方面的需

求，即还要追求人与人之间的友情、安全感、归属感和受人尊重等。这就要求企业管理当局在进行组织和管理

时，要考虑到人的社会和心理方面的需求，把工人当做不同的个体来对待，当做一个社会群体中的社会人来对

待，不能将其视为无差别的机器或机器的一部份。对于社会人来说，重要的是人与人之间的合作，而不是人们

在无组织的人群中互相竞争，每个人行动的目的并不是为自我的利益，而主要是为保护自己在集团中的地位，人

的行动更多的是由感情而不是由逻辑来引导的。

2、关于“非正式组织”的观点。传统组织理论只重视组织结构、职权划分、规章制度等“正式团体”的

问题，但梅奥在霍桑实验中却认为：一切组织中都存在着两种类型，一种是正式组织，这是由职位、权力、责

任及其相互关系和规章制度明确界定、相互衔接而构成的组织体系，它以效率逻辑作为价值标准；还有一种是

非正式组织，这是人们在正式组织的共同劳动过程中，因相同的情趣、爱好、利益等而结成的自发性群体组织，

它以感情逻辑作为价值标准，具有群体成员自愿遵从的不成文规范和惯例，对成员的感情倾向和劳动行为具有

很大的影响力，这两种类型的组织相伴相生，相互依存。因此，作为管理者来说，必须正视非正式组织的存在，

并利用它来影响人们的工作态度，为正式组织的活动和目标服务。

3、关于“新型领导”的观点。传统组织理论认为生产效率主要受工作方法、工作条件、工资制度等的制约，只

要改善工作条件、采用科学的作业方法、实行恰当的工资制度，就可以提高生产效率。梅奥通过研究则认为，生

产率H勺升降在很大程度上取决于工人工作的积极性、主动性和协作精神，即取决于工人的“士气”，而工人的士

气则取决于他们对各种需要的满足程度，满足程度越高，士气就越高，劳动生产率也就越高。在这些需要中，金

钱和物质方面的需要只占很少的一部分，更多的是要得到友谊、尊重、安全与保障等方面的社会需要。因此，新

型领导应尽可能满足工人的需要，不仅要解决他们物质生活或生产技术方面的问题，还要善于领听工人的意见,

沟通上下的思想，适时、充分地激励工人，在了解人们合乎逻辑的行为时，也必须了解人们不合逻辑的行为，

使正式组织的经济需要与非正式组织的社会需要取得平衡，以最大可能地提高工人的士气，从而从根本上提高

生产效率。

基于对人以及人际关系的作用和重要性的认识，梅奥认为，是否重视人际关系以及是否具有协调、处理人

际关系的能力，是一个经理人员是否成熟的一个重要标志，也是一个组织是否有效的一个重要标志。

梅奥的人际关系学说以及霍桑实验所得出的结论所产生的影响是巨大的，它用实证的方法揭示了作为管理

主体和管理客体统一于一身的人在组织中的重要地位和作用，指出了人的本体需要、思想情感、行为方式等对

于提高生产效率起着多么重要的作用，这实质上也是对资本主义制度卜.的生产关系所进行的重大调整。它不仅

为改进资本主义的生产方式提供了新途径，为管理学的研究拓展了新的领域，同时也为行为科学学科的形成奠

定了坚实的理论基础。

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二、组织协作理论

在霍桑实验进行的前后一段时期，许多管理学家和思想家都注意到了组织的行为方式和管理方式离不开人

的主动进行和参与，而个人的心理因素和行为方式也会对组织的整体功能产生极大影响，个人和组织的良好关

系以及彼此间的协作、配合程度对于造就成功的个人和组织至关重要。他们因此而对这些问题进行了广泛而深

入的理论研究。其中，比较具有代表性的是福莱特的伙伴关系理论和巴纳德的组织协作系统理论。

玛丽•帕克•福莱特（Ma“P.Follett,1868-1933年）是美国著名的哲学家、历史学家和管理学家。

从年代上讲，她生活丁•“科学管理”时期，并曾府科学管理的某些原理和原则进行过研究和概括，但她的哲学

思想和管理思想又具有明显的行为科学的特征，这使她成为科学管理与行为科学这两个时期链接的重要环节。

针对传统的只重视个体人的管理理论，福莱特认为更应该重视的是人类群体的作用，群体的价值和生命是社会

人行为的真正基础。在群体中，个人与个人之间、个人与组织之间存在着冲突是正常的，只要正视冲突并采用

正确的方法夫解决冲突,冲突也会产生积极的和建设性的效果,会导致新思想和新局面的产生,就能为组织谋

利，这就是她著名的“建设性冲突”理论。福莱特重新界定了权力和权威的概念，把权力分为两类，即“统治

的权力”和“共享的权力”，她主张用“共享的权力”来代替“统治的权力”，用“共同行动”来代替同意和强制，以

创造出一种同某人一起工作而不是在某人手下工作的感觉，使管理者与被管理者之间不存在任何的分界线。同

时，她主张应该把权威转向知识，这样可以避免个人之间的冲突，能较少磨擦地实现整合的统一性。福莱特非

常重视群体中人际关系的协调问题，甚至把协调看作是组织的首要任务。为了有效地进行协调，福莱特提出了

组织的四条基本原则：（1）交互联系原则；（2）直接协调原则；（3）早期协调原则；（4）持续过程原则。福莱特

的管理理论都是从人的角度提出来并加以阐述的，其基本点在于"伙伴关系”这一概念。她认为，管理的根本

任务在于使人和组织协调起来，并创造一种环境和形势，使人们自愿地、主动地给予合作。这可以说是福莱特

管理理论的核心。

切斯特•欧文•巴纳德（ChesterI.Barnard,1886—1961年）,出牛干美国的马萨诸塞州.曾长期担任

美国新泽西州贝尔电话公司的总经理，并担任过许多社会职务，退休后还担任过美国洛克非勒基金会主席和国

家科学基金主席。尽管他只在哈佛大学上过三年的经济学课程，但对组织问题的高度关注和热情、丰富的工作

经历和认真刻苦的钻研精神，使他在组织管理学界作出了巨大成就，成为这个领域的权威人物，他也因此而获

得了7个名誉博士学位。巴纳德一生发表了大量有关组织管理的著作和论文，尤其是1938年出版的《经理人员

的职能》一书，至今再版过20多次，被誉为管理学的经典著作。巴纳德的组织协作系统理论归纳起来主要表现在

以下几个方面：

1、组织本质理论。巴纳德从人与人之间的协作关系来看待组织，把组织界定为“有意识地协调两个以上的

人的活动或力量的一个系统”o把组织看作是一个协作系统，这指出了组织的本质特征：任何组织都是由人构成的,

都存在着人与人之间的互动关系，任何组织要生存下去，都必须有两个或两个以上的人愿意为达到一个确定的

目标而协作活动。巴纳德认为这个定义广步适用于各种形式的组织,如行政、军事、宗教、学校、企业等方面

的组织。

2、组织三要素理论。巴纳德认为，任何一个正式组织都必须具备三个基本要素：一是协作意愿：二是共同

目标：三是信息沟通。协作意愿指的是个人为实现组织目标贡献力量的愿望，这意味着个人要进行自我克制，

交出对个人行为的控制权，形成个人行为的非个人化。组织为获得和提高其成员的协作意愿，一方面要提供金

钱、威望、权力等各种客观的刺激,另一方面要通过说服等方式来影响成员的主观态度。共同目标亦即组织目

标，是协作组织成员产生协作意愿的必要前提，组织成员协作意愿的强弱大小在很大程度上取决于他接受和理

解组织目标的程度。由于组织的共同目标与组织成员的个人目标之间总会存在差异，所以管理人员的一项重要

职责就在于帮助组织成员正确理解组织目标，努力避免组织目标与个人目标的不一致或理解上的背离。信息沟

通是办作组织一切活动的基础和必不可少的重要条件，组织的共同目标和组织成员的协作意愿只有通过信息沟

通才能相互联系，形成动态的过程，及时有效的信息沟通，能确保组织成员行为的合理性、合目的性和协作性。

3、组织平衡理论。巴纳德认为，组织作为一个协作系统能否持续存在，关键在于能否维持纪织内部和外部

的平衡。组织的内部平衡是指组织成员为组织所做的贡献与组织对其成员的满足要达到平衡。当组织所给予的

与组织成员所付出的平衡一致时，组织就能生存和发展，否则组织就可能衰弱甚至消亡。组织的外部平衡是指

组织与外部环境要相适应，当环境发生变化时，组织也要相应发生变化，不断地去努力适应各种复杂多变的外

部环境，力求使组织与环境和谐一致。

4、非正式组织理论。为保证组织协作的持续和有效，必须重视非正式组织的问题。巴纳德指出，在任何正

式组织中都存在着非正式组织，正式组织与非正式组织是相生相伴、相互影响和相互作用的。所谓非正式组织

是人们在工作中通过个人接触、相互影响、自由结合而形成的集合体。这种集合体的形成是偶然的、无意识的，

没有正式的组织结构和自觉的共同目标，但它能使人们形成一定的风俗、道德观念、习俗、民俗、社会规范和

理想：从而影响到正式组织。非正式组织对正式组织的影响作用主要表现在三个方面：一是具有信息沟通的功

能，能够沟通正式组织所不便沟通的意见和信息；二是具有激励和凝聚功能，能够影响和激发成员为正式组织

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努力工作的愿望，并维护正式组织的团结，增强组织的凝聚力；三是具有控制功能，正式组织可以借助非正式

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组织的互动关系，避免正式控制过多过滥，有利于保持个人的尊严和人格完整。咐于管理者来说，一方面要正

视非正式组织的存在及其本身的习惯和规范,并正确利用非正式组织来促进组织的和谐发展,另一方面，要避

免非正式组织所带来的消极影响和不良后果，以保证组织的健康发展。

5、权威接受理论。巴纳德一反认为权威是自上而下所形成的传统观点，主张管理者的权威是自下而上形

成的，权威的来源不在于所谓的权威者，也不在于发布命令的人，而在于组织成员是否接受了另一个组织成员

的命令、指示或建议，如果接受了，就表明他们之间形成了权威关系，反之，权威就不存在。巴纳德认为，权

威要得到组织成员的承认，必须具备四个条件：一是所发出的命令必须让接受者理解，不能被人理解的命令不

可能具有权威性；二是所发出的命令必须与组织的目标相一致，与组织目标相矛盾的命令不会被人们所接受；

三是所发出的命令必须与接受者的利益相一致，破坏组织成员利益的命令是不会被服从的；四是命令要与接受

者的能力相一致，超出人们能力的命令就属于无效命令。

巴纳德的组织管理理论从人性的特点和需要出发，运用系统分析的方法，充分论述了人与人、人与组织、

组织与组织之间建立相互支持、相互协作关系的重要性、必要性以及各种途径和方式，其目的在于创造一种良

好的工作环境，使人的主观能动性得到充分的发挥，他由此而成为行为科学管理时期的代表人物,但是，巴纳

德的学术思想和在组织管理理论方面的独创性贡献远远超出了行为科学的框架，对以后的组织理论和管理思想

产生了深远的影响，这使他成为西方现代组织理论中社会系统学派的创始人，并被誉为“现代管理理论之父”。

三、需要与激励理论

在组织活动中，影响人的工作行为的因素是多种多样的，但就行为发生的过程而言，人的一切行为都是在

动机的支配下产生的，而动机又是在人的需要的影响下形成的，管理者要想使人们的行为朝向并达到组织的目

标，就必须通过对人的需要给予满足来强化人的行为动机，这就是激励。因此，关于人的需要、动机与激励问

撅一直是行为科学组织理论研究的重点。

1、需要理论

美国心理学家亚伯拉罕•马斯洛（AbrahamH.Maslow,1908—1970）在他的《人类动机理论》（1943年）

和《动机与人格》（1954年）等著作中，把人的各种需要按其重要性和发生的先后秩序划分为五个层次，这五

个层次依次为：（1）生理的需要；（2）安全的需要；（3）交往的需要；（4）尊重的需要；（5）自我实现的需要。

马斯洛认为，当下一个较低层次的需要得到满足后，人们自然地会追求上一个较高层次的需要，这个满足与追

求的近程就是激励发生作用的过程。尽管一个已被满足的需要不再具有激励的价值，但是随着需要层次的不断

提升，激励所起的作用会越来越大，而自我实现的需要由于其超越的无限性，在其得到满足时会变得更为强烈，

它的激励作用也是最大的。

马斯洛的需要层次论第一次从理论上系统地阐述了人的需要与行为之间的关系，把人的需要看作是由低级

向高级发展的多层次的动态系统，并指出人们对物质的需要是最甚本的也是较低层次的需要，前精神的需要则

是高层次的需要，相对于物质生活的追求来说，对精神生活的追求层次更高，对人的激励作用更大，这些观点

无疑是正确的，其总的趋势符合人的需要的发展规律，也符合历史唯物主义的基本观点。当然，需要层次论也

有不足之处，比如对需要层次的划分缺乏科学的依据和论证，对人的一切需要是否都合理、都要给予满足的问

题没有说清楚，尤其是人只有满足了低层次的需要后才能进入高层次的需要的观点，具有浓厚的机械论色彩，

也无法解释现实生活中的许多现象。

20世纪50年代初，美国心理学家大卫•麦克利兰（DavidMeclelland）从另一角度提出了他的成就需要

理论。他认为，在人的生存需要基本得到满足的前提下，人最主要的是三种需要，即成就需要、权力需要、友

谊（合群）需要,其中，成就需要对人们的激励效果最好，激励作用最大。

2、X理论、Y理论和超Y理论（Z理论）

在马斯洛需要层次论的理论基础之上，美国著名的社会心理学家、麻省理工学院教授道格拉斯•默里•麦

格雷戈（DouglasM.Mcgergor,1906-1924年）在他1960年出版的《企业的人性方面》一书中，对管理中的

人性问题进行了更为深入的研究和探讨，他认为不同的人性理论会导致不同的管理理论和管理方式。麦格雷戈

首先假设出两种相对立的人性观，一种他称为“X理论”，其中心思想是：一般人天性懒惰，会想尽可能少干工

作；他们缺乏抱负和上进心，不愿承担责任，宁愿被人领导；人生而以自我为中心，漠视组织的需要；人习惯

于保守，在本性上反对改革；没有管理部门的积极干预，人们会对组织的需要采取消极的甚至是抵触的态度，

所以必须对他们进行劝说、奖惩和控制，这就是管理部门的任务。

麦格雷戈对X理论持批判态度，他认为，传统的管理理论以X理论为指导思想，主张的是一种“胡萝卜加大

棒”式的管理方式。这种管理方式只对追求低层次需要的人有效，而对于追求自尊和自我实现等高层次需要的

人来说是不会有效的。在人们的基本生活需要己得到相当程度满足的现代社会，这种管理理论和管理方式已不

再有叶么价值。因此，麦格雷戈提出了另一种人性假设，即Y理论，这种理论的基本内容主要有：（1）人并非

天生厌恶工作；（2）控制和惩罚不是使人实现组织目标的唯一方法，人们对于自己参与制定的目标能够实行自

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我指挥和自我控制；（3）人们的参与同获得成就的报酬直接相关，而报酬中最重要的是自我实现等高层次需

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要的满足；(4)逃避责任和缺乏抱负并不是人的天性，在适当条件下，人们不但能接受，而且能主动承担责任；

(5)对于解决组织方面的问题,大多数人都具有相当高的想象力、独创性和创造力：(6)在现代工业条件下，

一般人的智慧和潜力只是部份地得到发挥和利用；(7)管理者的主要职责在于创造某种适当的环境与条件，让人

们认混到人的特性，使人们的智慧却潜力能够充分发挥出来。麦格雷戈把Y理论称为“个人目标与组织目标的结

合”，认为它能使组织的成员在努力实现组织FI标的同时，最好地实现自己的个人目标。麦格雷戈强调指出，在管理中,

重要的问题不在于管理方式的选择，而在于指导思想的确定，也即应该将管理指导思想上的X理论变为Y理论。

如果管理者对人性问题有正确的认识，将象20世纪30年代发现原子能一样，可以发掘出人们想象不到的巨大的

人力资源。

麦格雷戈的X理论和Y理论仅仅是一种假设而不是科学实验的产物，它本身也存在着片面性和局限性。后来

美国管理心理学家莫尔斯(MorseJ-J)和洛斯奇(LorschJ-W)根据他们对工厂和研究所进行试验的结果，于

1970年和1974年分别发表了《超Y理论》一文和《组织及其成员：权变法》一书，提出了所谓的“超Y理论”。

他们认为,X理论并非一无是处,而Y理论也不是万能的•由于人性的复杂性和单位性质的差异性,用同一种人件

假设指导不同类型的单位，或同一类型单位用不同的人性假设为理论指导，所得的结果都不相同。所以，他们

的结注是：工作单位的性质不同，组织成员的素质和工作特点不同，就应该采用不同的指导理论和管理方式，

这就要求管理者具体问题具体分析，根据实际情况灵活地采用相应的管理理论和管理方式。1981年，日裔美国

管理学家、加利福尼亚大学教授威廉•乔治•大内在他的《Z理论：美国企业界怎样迎接日本的挑战》一书中，

构想;I；一种“理想的Z型组织”，这种组织结合了基于Y理论假设而建立的FI本组织管理模式和基于X理论而建立

的美国组织管理模式的特点，即结合了对个人价值观基本的文化承诺与责任和奥体性很强的非个人化人际关系

模式，从而使它成为一种既符合独立性较强的美国管理文化的特点，又满足了相互信任的新型人际关系的需要

的理想组织形式。由此，“超Y理论”也被有的人称为Z理论。

有关需要与激励的理论非常丰富，在这方面作出突出贡献的美国心理学家还有：弗雷德里克•赫茨伯格

(FreddrickHerzberg,)的“保健一一激励”理论：弗鲁姆(VroomV•H)的“期望理论”(动机水平=期望

值X效价)；亚当斯(AdamsJ・S)的“公平理论”；克里斯・阿吉里斯(ArgyrisChris)的“不成熟一成熟”

理论.以及德国心理学家卡特・卢因的“团体动力学”理论等等.

四、决策组织理论

二十世纪三十年代，人们开始注意到了决策在组织和管理中的重要作用。古立克于1937年发表的《组织理

论》一文中曾明确提出决策是行政的主要功能。1938年，巴纳德在他著名的《经理人员的职能》一书中，第一

次把决策看作为组织的中心过程来加以认识，并将组织作为决策的相互作用的系统来加以分析。但是，真正使

决策成为一种理论学派并使之