《行政单位内部控制存在的问题及优化建议：以A行政单位为例》9600字（论文）

行政单位内部控制存在的问题及完善对策研究—以A行政单位为例目录TOC\o"1-3"\h\u17240绪论 I绪论我国行政单位内部控制体系不完善，导致国有资产的流失、资源的浪费、账务混乱、工作效率不高等不良现象。所以国家对各级行政单位管理进行了改革，财政部于2012年11月颁布了《行政事业单位内部控制规范》，在之后的几年时间里，先后发布了《财政部关于全面推行行政事业单位内部控制建设的指导意见》和《行政单位内部控制报告管理制度》等一系列文件。这些文件出台后，行政单位内部控制建设方面也得到了一些进步，但是很多单位完全没有意识到构建内部控制的必要性和认识不足原因，内部控制工作还是没有落到实处。因此，进一步研究行政单位内部控制建设、找出存在的问题、完善行政单位内部控制体系及提高行政单位工作的水平是十分必要的。本文用文献研究法和案例分析法，在内部控制相关理论和COSO内部控制五要素基础上，以A行政单位研究对象，研究主要存在的内部环境薄弱，缺乏风险意识，控制活动效率低，缺乏健全的信息沟通机制和有效的监督机制等问题，从而提出完善内部控制的对策和建议。本文研究行政单位内部控制的主要意义在于以下两个方面：一是，以A行政单位作为研究突破口，通过案例分析，对我国行政单位内部控制现状进行分析，为行政单位内部控制制度理论建设提供案例支撑。二是，通过分析A行政单位内部控制存在的问，为其他我国行政单位完善内部控制提供工作流程和参考样本。一、行政单位内部控制概述（一）内部控制的概念国内外对内部控制的定义也在不断地完善和变化，没有形成标准的说法。美国审计准则委员会对内部控制提出的定义是：“内部控制是在一定的环境下，单位为提高经营效率、充分有效地获得和使用各种资源，达到既定管理目标，而在单位内部实施的各种制约和调节的组织、计划、程序和方法。”目前来看，COSO对内部控制提出的定义是最为广泛认可的。1992年提出的对内部控制的定义为：由一个企业的董事长、管理层和其他人员实现的过程，旨在为财务报告的可靠性、经营的效果和效率、符合使用的法律和法规等三大目标提供合理保证的过程。我国《企业内部控制基本规范》当中，内部控制的定义是：企业为实现经营目标，确保财产安全完整，会计信息资料正确、可靠和经营方针贯彻执行，确保内部各项经济活动提高质效，而公布并执行的自我完善、监督、调整、评估和管控的系统性控制手段的统称。（二）行政单位内部控制的概念行政单位是国家为了行使其职能依法设立的各种机构是专司国家权力和国家管理职能的组织。通常来说，行政单位的范围比较宽泛，广义的行政单位指各级行政、党、团机关在内的各种行政类机构，狭义的行政单位仅指政府部门。行政单位的主要目标是提高管理效率和能力，加强和维护基本社会秩序，协调发展社会经济，提高人民生活水平。最早英国和美国等发达国家对内部控制进行了研究，他们不仅仅在企业内部控制方面获得了成就，在政府机构的内部控制理论研究方面也获得了很大的成就。随着内部控制理论的不断成熟和变化，内部控制的概念也在不断拓展，比较有代表性的政府内部控制的定义是美国审计总署提出来的的内部控制定义：“政府为了实现运行的有效性和效率、财务报告可靠性和符合适用的法律和法规而进行管理的组成部分。”我国财政部2012年颁布了《行政事业单位内部控制规范》。《规范》中从静态和动态不同的角度提出了：“行政单位内部控制是指单位为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动风险进行防范和管控。”二、行政单位内部控制的发展阶段及特点自1978年改革开放以后，我国的学者们慢慢受到发达国家先进的内部控制思想，开始对内部控制进行研究并且与我国行政单位的基本情况结合，然后慢慢地形成了我国目前的行政单位内部控制制度。我国行政单位内部控制制度的发展历程及特点详见下表1。表2-SEQ表\*ARABIC1我国行政单位内部控制制度发展历程及特点时间标志性政策文件（发布机构）主要特点无行政单位内部控制停留在内部牵制阶段1986年《会计基础工作规范》（财政部）财政部正式提出了行政单位和企业内部控制概念1996年《会计基础规范》和《独立审计具体准则第九号—内部控制与审计风险》（财政部）第一次对内部控制打造了明确的规定；行政单位内部控制建设完全进入了内部会计控制阶段并且成为了单位审计工作新的基础续表2-SEQ续表2-1\*ARABIC11999年《中华人民共和国会计法》（财政部）对行政单位内部控制给出了根本性规定；保障了会计信息真实性和完整性2001年《内部会计控制规范—基本规范》（财政部）拉开了内部控制建设的序幕，先后发布了《中华人民共和国采购法》《行政事业单位会计预算报告制度》《行政事业单位国有资产管理暂行办法》2008年《企业内部控制基本规范》（财政部、证监会、审计署联合发布）国内企业进入了全面风险管理阶段并且为我国行政单位内部控制进入全面风险管理框架阶段打造了一个基础2012年《行政事业单位内部控制规范》（财政部）我国行政事业单位内部控制制度逐步确立起来了2015年财政部发布《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》（财政部）针对《规范》执行问题，提出指导意见及为了行政单位内部控制建设指明了方向，尊定了基础

三、基于COSO的内部控制分析框架COSO内部控制的五个要素是指单位建立和实施内部控制的主要内容。COSO内部控制五要素分别是内部环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、监督，如下图3-1所示。图3-1内部控制五要素（一）内部环境内部环境是行政单位内部控制的主要部分，也是COSO框架其他要素的基础，内部环境包含单位组织结构设置、单位内部审计机构设置治理结构，还包括单位领导、管理层和其他员工等所有单位内部工作人员及员工的价值观和控制意识。（二）风险评估风险是指主体因某些因素而遭受损失或者不能实现目标的可能性。风险评估是指对行政单位各项业务活动进行调查及研究，及时发现，运用方法分析影响行政单位实现内部控制目标过程的因素，并且运用应对措施的过程。风险评估是行政单位内部控制活动的重要部分，它包括设定目标，风险识别分析和风险应对处置。（三）控制活动控制活动是行政单位通过进行风险评估对应采取防控措施，将可能存在的风险控制在合理的区间的活动。控制活动主要包括不同岗位分离控制、内部授权审批制度、预算控制、会计系统控制、财产保护预算控制等。单位通过建立重大风险预警机制和突发事件应急处理机制，做好风险应急处理准备工作，对重点环节和高风险事项建立控制制度，应急预案明确贵任和追究机制，确保相关风险得到有效处理。（四）信息与沟通信息与沟通是行政单位收集信息，对其进行科学合理的筛选、核对和整合，并将信息传递给相关的机构或人员，使相关工作人员能够了解并充分利用信息履行其职责。信息与沟通，即包含“信息”和“沟通”两个含义。除了行政单位内部的财务信息和其他信息以外，还包括单位外部的各种信息。信息是在上级单位和下辖部门之间及部门和部门之间的传递是叫沟通。（五）内部监督监督是行政单位内部控制的重要环节。只有不停的对内部控制的效果进行监督，才能优化内部控制的各个环节、提高内部控制的质量。内部监督是业务部门和所有岗位都应对照行政单位的监督制度，对本部门或个人的内部控制效果进行自评。其次，行政单位应设立内部审计部门，设立内部审计岗位，考评各业务部门的内部控制实施情况，并提出完善建议。

四、行政单位内部控制存在的问题—以A行政单位为例（一）A行政单位的基本情况A行政单位是新疆某市的一个职能部门，由自治区相关的厅级单位领导，同时接受地区相关单位的管理。A单位是全额财政拨款单位，经费来源为自治区财政拨款。A行政单位主要职责是贯彻执行国家、自治区和地方城乡建设、交通运输、人民防空工作的方针、政策和法律法规。A单位内设机关科室10个，下辖6个事业单位，其中一个为参公管理事业单位。2019年年末A行政单位的在职工作人员23人，A局行政机关行政编制14名。A行政单位机构设置如图4-1所示和行政单位2019年的财务收支总体情况如表4-1所示。图4-1单位组织结构表4-1A单位2019年财务收支总体情况2019年年度总收入54739.94万2019年财政拨款收入51069.11万上年结转和结余3670.83万2019年财政拨款支出34637.91万（二）A单位内部控制概况1.内部环境现状内部环境，是内部控制体系基础和内部控制体系存在的前提条件，行政单位是很重要的特别的组织，行政单位的内部环境是否优良关系到单位内部控制工作的效果和质量。(1)单位规章制度A行政单位建立了人事管理、行政事务办理、后勤管理、信息安全、党风廉政监视方面30多项重要制度，详见表4-2。表4-2行政单位规章制度财务管理《A单位财务管理制度》《A单位收支管理制度》人事管理《A单位干部人事管理制度》《A单位机关干部学习制度》《A单位档案保管制度》《A单位领导干部外出报备制度》行政事务办理《A单位行政执法载量基准制度》《A单位行政执法公示制度》《行政权力公开透明运行工作责任追究办法》《A单位政务督查工作暂行规定》《A单位服务承诺制度》《A单位首问贵任制度》《A单位年度目标管理责任制实施办法》《A单位工作汇报和请假制度》后勤管理《A单位机关纪律管理制度》《A单位车辆管理制度》《机关公务接待管理制度》《A单位库房安全制度》信息安全《A单位党政领导干部保密工作责任制实施办法》《A单位公文处理程序细则》《A单位密件管理制度》《A单位资料室管理制度》《A单位销毁、鉴定工作制度》党风廉政监视《A单位党委，局行政领导干部党风廉政建设岗位职责》《A单党委关于党风廉政建设责任制的实施细则》《A单政务公开责任追究制度》《A单干部员工诚勉制度》根据表4-2，A单位人事管理、行政事务办理、后勤管理、信息安全、党风廉政监视等各方面构建了制度，但是没有对预算管理、合同管理等做出较为清晰的说明。(2)建立内部控制的组织框架情况A行政单位由于该单位工作人员少和机构较为集中，并没有建立独立的内部控制管理部门，A行政单位办公室包含财务和政工两科室，财务室具体开展该单位的财务工作之外，还同时负责该行政单位的内部控制工作。从这方面说，A行政单位并没有建立单独的内部控制管理部门，但是财务部门牵头负责该单位的内部控制管理工作，也算是明确了牵头部门。2.控制活动现状（1)货币资金管理和不相容岗位管理2019年A单位按照上级有关部门的命令对该单位资产控制和不相容岗位分离进行了一次全面性的检查，总体情况如下表4-3所示。表4-3A单位货币资金管理和不相容岗位管理情况检查内容结果货币资金管理制度没有建立货币资金管理制度，按照上级部门制度执行不相容岗位分离财务不相容岗位不相容职位未分离控制，会计与出纳由一人担任（2）采购业务控制A行政单位2015年到2019年间政府采购总额300万左右，每年的政府采购需要报上级单位，批准后进行政府采购业务。2018年按照上级有关单位的要求，为了进行办公自动化和信息化建设，该行政单位购买了20台电脑，后来决定暂时停止信息化建设。2017年A单位向上级单位申请后购入了三台商务车，其中一台车长期没有用闲置在仓库。（3）A单位预算和收支总体情况2018年A行政单位的预算金额为240万元，决算金额为1180万元，结果决算金额超过了预算金额940；2018年A单位批复的人员经费额为124.5万元，但是人员经费实际支出额为143万元详见下表4-4。表4-4单位2018年预算及决算总统情况（单位：万元）2018年预算金额2402018年决算金额1180决算金额超过预算金额940财政预算124.5人员经费实际支出143超出金额18.53.信息与沟通现状有用的信息与良好的沟通能够帮助行政单位构建完善的内部控制体系。快速的收集与传输单位各个部门之间的信息才能充分利用内部信息。但是A行政单位目前是处于内部控制制度建设初始阶段，经济业务还没全部被内部控制信息系统覆盖，信息化建设仍处于起步，还没进入全面的内部控制信息化建设阶段。该行政单位在信息沟通主要靠在传统的纸质媒介传递信息。在日常工作中发生沟通不顺畅、单位领导与下属工作人员不能及时交流和沟通、财务部门与单位内部各部门沟通中还存在部分障碍等现象，导致了工作效率低。4.监督一是，A单位没有单独的内部监督部门，该单位的财务部门日常工作中对A单位的经济业务活动进行检查。二是，一般是上级单位每年一次不定期的对A单位进行一次全面性的巡视。上级单位对A行政单位进行一次检查工作时发现的问题如下表4-5所示。表4-5上级单位巡视工作反馈意见情况问题问题细化党建工作软弱党费“以缴代缴”；“三会一课”记录不完善；续表4-5政治理论学习不深入学习形式单一；学习内容深度广度不足；经费管理不规范年底突出使用经费;支出审核不严；办公用品超标领导办公用品超标；（三）A单位内部控制存在的问题1.内部环境薄弱A行政单位的权限和职责分配还不够科学。A行政单位制订了《岗位责任制度》并且明确的规定了单位各部门必须按照该制度制定本部门岗位责任制度，将每个项业务职责详细分解，落实到单位的每一个工作人员，使单位内部每一个工作人员能够尽自己最大的努力完成自己的职责，并对其负责。但是根据A行政单位的组织结构情况，该单位的工作业务量大，会导致单位内部工作人员的数量与单位工作量不够匹配，单位内存在多岗一人的现象，从这些方面能看出来在权限和职责方面的分配不科学。2.缺乏风险意识A行政单位本来就是一个国家财政拨款的单位，属于非盈利性单位，资金来源是固定的，不同于企业为了确保市场地位加强内部控制，也不会在意单位资金使用率，更不在乎资金的回报率怎么样等一些问题，导致了A单位执行力上偏弱。其次，A单位的内部审计和对各项经济业务活动是单位财务部门来负责，这样难以保证单位财务会计报告的完整性、正确性，单位可能会面临一些风险。3.控制活动效率低（1）资产控制A行政单位一直是按照上一级单位的货币资金管理制度执行，自己并未建立单位货币资金管理制度。上级部门的货币资金管理制度是按照本单位的具体情况制定的，A单位是基层单位，情况比上级单位更具体化。所以会导致A单位的资产控制效率低，直接影响A单位控制活动效率。(2)政府采购业务首先A单位政府采购业务经办人员对业务认识不够，对相关业务工作程序不了解；其次，A单位政府采购项目立项不严格。因此，导致了资产的闲置，造成了资源浪费的情况。(3)预算控制第一，A单位的预算编制不合理。从上一章的内容能看出来，2017年决算金额超过预算金额的总额是940万元。各部门在上报预算申请时，并没有调查本部门的实际需求。财务部门缺乏与各部门的沟通，会导致预算数据和实际需求不匹配。其次，预算执行力度不够。审核程序不完整和单位财务人员缺乏预算执行意识以及单位领导对预算执行没有重视直接导致了年底决算金额超过预算金额的不良现象。(4)不相容岗位未完全分离。为提高单位业务工作水平，A行政单位制订了不相容职务分离办法，以规范会计行为，保证会计信息真实可靠，防范徇私舞弊，减少差错，保证资金安全，保护单位资产安全完整。具体工作中，将不相容职务分为负责人、经办人、财产保管、会计记录、稽核检查等职务、经济业务和会计事项的审批人、经办人、记账人等人员的职责相互分离、相互监督。这些措施起到了规范内部管理的作用。但是具体工作中由于人手短缺，仍然是一人多岗，人员未分离，使职责分离流于形式。4.缺乏健全的信息沟通机制随着科学技术的迅速发展，信息技术在很多领域被广泛使用。信息技术对社会发展和进步有重要作用，也在加强单位内部管理和提高行政单位工作效率上发挥很大的作用。但是A行政单位技术差，信息化建设处于在起步阶段，导致了该单位整个内部控制建设处于滞后状态。(1)信息传递性差。信息化建设的目的就是要畅通工作和提高单位的工作效率。目前A单位领导与下属之间、各部门之间、财务部门与其他部门之间信息阻塞。信息传递仍然存在传统的文件、汇报、开会、上级下属信息接收不对等。各业务系统因信息的阻塞而独立存在，信息资源形成单独存在形式，无法进入开放平台被共享。单位的共享程度低，难以全面使用信息资源，直接影响信息的通畅及A单位的科学决策。(2)信息处理滞后。A行政单位的信息化建设处于在起步阶段，单位多数部门对网络与信息化技术认识不足，不能有效且及时地帮助单位决策层处理信息、实现信息的快速流通。(3)政务公开滞后。A行政单位虽然有办公平台，但是从A行政单位的信息与沟通状况能看出来该单位的信息化建设不完善，所以信息的参与性和互动性不足，缺乏广大的民众参与决策的途径。5.缺乏有效的内部监督巡视工作对A行政单位各项工作起到了一定程度上的监督作用。按照巡视反馈意见，A行政单位进行了修改，但是还是存在效果不够、不充分、整改不到位等现象。从第二次对A行政单位进行检查工作中发现一些存在的问题如表4-6所示。表4-6上级单位巡视工作反馈意见及A行政单位整改情况问题问题细化整改情况党建工作软弱党费“以缴代缴”；“三会一课”记录不完善；一定程度的存在政治理论学习不深入学习形式单一；学习内容深度广度不足；一定程度的存在经费管理不规范年底突出使用经费;支出审核不严；一定程度的存在办公用品超标领导办公用品超标；整改到位A行政单位内部控制上存在年底突出使用经费、支出审核不严等不良现象。主要原因是A行政单位只靠外部监督，并没有认识到单位内部监督的重要性。A单位从单位内部抽调财务人员开展内部审计活动，难以保证经济活动和财务会计报告的完整性、审计的独立性。A行政单位每年的内部审计活动，对业务进行独立检查中内部审计缺乏独立性。五、完善行政单位内部控制的对策（一）优化内部控制环境组织结构设置是否合理会影响单位决策是否科学，计划任务执行是否有力，监察督促效果，组织结构设置同样的也影响内部控制能否在单位得以有效贯彻和执行。决策机构是行政单位的权力中心，执行机构是决策的具体承载部门，决策机构和执行机构的设计有无合理直接影响到决定内部控制的效果；监督机构是约束前两者的关键，监督机构的设计是否合理间接影响单位内部控制的效果。组织机构如图5-1所示是最为理想的组织框架。决策机构权力机构执行机构决策机构权力机构执行机构监督机构监督机构图5-1组织框架模型（二）提高风险意识和应对能力1.建立风险评估体系。行政单位应该从风险识别、分析及风险应对这些方面开展工作，如下图5-2所示。建立健全的风险评估体系、正确识别风险类型、建立风险管理体系及评估机制、对单位业务中存在的风险进行全面性、系统及客观的评价及制定和采取方法。风险评估设定范围风险评估设定范围制定对应预案设定目标风险识别设定目标风险识别图5-2风险评估流程2.提高风险意识。首先加强行政单位管理部门的风险意识。其次加强行政单位工作人员的风险意识。主要是通过宣传、安排培训等方式让工作人员认识风险、了解风险及发现风险。（三）提高控制活动效率1.完善预算控制行政单位预算控制一般包含预算编报控制、预算批复控制、预算下达控制、预算追加调整控制、决算控制、考评控制等重要环节。建立预算管理制度必须做好一下几个点。预算业务控制流程：健全单位预算管理制度，规范预算管理工作流程、设置预算管理组织机构，明确预算管理职责、健全预算表准体系、推进预算公开。预算批复控制流程：明确预算批复的责任主体、规范预算批复的程序、合理选用预算批复的方式。预算下达控制：合理选用预算指标分解的方法、严格控制预算批复下达的进度。预算追加调整控制：明确预算追加调整条件、强化预算调整原则、规范程序。这就几个业务环节互相关联构成了预算业务管理体系。2.完善政府采购控制行政单位采购控制不完善，很容易导致舞弊、腐败等不良好的一系列问题。所以行政单位必须健全政府采购控制，避免一些违法事情的发生。首先要坚持先预算、后计划、再采购。其次，必须要严格审批政府采购计划;最后要加强对政府采购验收管理。（四）强化信息沟通机制1.加快行政单位信息化建设进度。首先，借助外力，如信息化建设的专业机构、信息化建设的软件商及专业人员，提高行政单位的信息化水平。其次，行政单位给工作人员安排培训，不断提高本单位工作人员的信息技术水平及对信息化建设的认识。通过外部和内部因素的融合加快行政单位建设内部控制信息化工作的速度。2.行政单位必须加强信息的公开。单位信息的公开是加强单位沟通和监督的有效办法。建立信息公开制度不仅仅让本单位工作人员明确自身岗位的职责，还能让更多公众了解单位。信息的公开对防腐工作方面有极大的作用，能提高单位的服务意识。（五）完善内部监督制度1.建立内部审计部门。首先，要建立一个完善的内部审计部门，必须确保内部审计部门在单位中一定重要地位。其次，单位必须拥有独立的执行任务能力，确保监督时不受其他相关工作人员和部门的影响。2.强化内部监督。内部监督是行政单位内部实施内部控制监督的重要力量和内部控制体系的重要要素；也是行政单位对单位内部环境、经济业务及财务部门进行监督工作中有很重要的作用。结论本文在对我国和国外内部控制理论梳理的基础上，采用案例分析法进行研究：以A行政单位为例进行案例分析，研究A单位内部控制现状、找出了存在的问题，并依据COSO五要素提出完善行政单位内部控制的对策，并从中得出了几个结论：一是，我国行政单位内部控制发展滞后，目前仍然存在一系列问题。通过上述分析，能够发现我国行政单位内部控制工作中存在的问题，比如:缺乏内控意识，信息建设滞后，监督力不够，控制方法不到位等。二是，我国行政单位内部控制建设需要内外兼修。建设行政单位内部控制，要从行政单位内部工作人员和领导自身意识抓起，这些是内部控制建设的内在动力；还要从内部控制方法、流程、信息化建设和外部监督等外部因素上着手。融合内在因