《S省非税收入管理现状及其中的突出问题研究》22000字（论文）

IIS省非税收入管理现状及其中的突出问题分析目录TOC\o"1-3"\h\u228961引论 1177891.1论文背景 1263191.2论文意义 215641.3文献综述 2172411.3.1国外文献综述 229211.3.2国内文献综述 3791.3.3研究评析 553872非税收入的理论基础及管理难点 7113972.1非税收入的理论基础 754362.1.1准公共物品补偿理论 7320232.1.2负外部性及政府干预 744042.1.3国有资产所有权理论 873612.2非税收入的管理难点 8249853陕西省非税收入管理发展现状 11243283.1陕西省一般公共预算非税收入规模和结构 11152403.1.1陕西省一般公共预算非税收入的总体情况 11157623.1.2陕西省一般公共预算非税收入项目情况 12284223.1.3陕西省罚没收入的规模变动分析 14310743.2非税收入管理的政策变动 16281183.2.1全国性政策变动 16181323.2.2陕西省政策变动 1715334陕西省非税收入管理问题及分析 21252244.1陕西省非税收入管理存在的普遍性问题 21218944.1.1相关法律制度不够完善 2178414.1.2未贯彻实施“收支两条线” 22269434.1.3征管信息化水平不足 22130594.1.4票据管理体系不完善 24180574.1.5监督机制不完善 25124044.2陕西省罚没收入管理存在的突出问题 25246844.2.1罚没收入的用途背离设立初衷 25137704.2.2罚没收入纳入预算管理存在一定不合理性 26149924.2.3罚没收入的使用信息透明度不高 26162704.2.4罚没收入按比例分成存在负面激励 27206895陕西省非税收入管理改进建议 29280965.1非税收入普遍性问题改进建议 29206045.1.1完善非税收入法制化建设 29144895.1.2彻底实现收支脱钩 30226575.1.3提高征管信息化水平 3052475.1.4完善票据管理体系 31245985.1.5完善非税收入监督机制 31180605.2罚没收入突出问题改进建议 3281035.2.1提高陕西省政府财力水平 32302925.2.2将罚没收入从预算中取消 33302095.2.3成立罚没收入管理基金 33119825.2.4提高透明度，强化外部监督 3421530参考文献 351引论1.1论文背景2001年，财政部、人行下发的《财政部中国人民银行关于印发财政国库管理制度改革试点方案的通知》首次提出了“非税收入”这一概念。2004年，财政部文件《关于加强政府非税收入管理的通知》初步界定了非税收入的内涵与范围。2016年，财政部发布《政府非税收入管理办法》，以管理办法形式正式将非税收入界定为“除税收以外，由各级国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织依法利用国家权力、政府信誉、国有资源（资产）所有者权益等取得的各项收入”，并对非税收入的范围进行了明确规定。根据统计局统计数据，全国大多数城市的非税收入占政府财政收入的20%至30%左右，税收收入占政府财政收入的80%至70%左右。可以看出，非税收入是国家财政收入的有机组成部分，是不可或缺的政府收入来源，对于政府职能的逐步完善，调节宏观经济，增强人民福祉等方面有着至关重要的作用。随着经济的发展，相关政策制度的完善，非税收入的管理实践也愈发的规范。然而，近几年在多方面因素的影响下，实体经济存在下行压力，国家颁布多项措施，要求减税降费、简政放权，侧面造成了地方财政收入压力的增加，加之地方政府的财权、事权不匹配，地方财政收支矛盾日益加剧，使得地方政府越发依赖非税收入。自从2016年颁布《政府非税收入管理办法》以来，全国非税收入出现了2017年和2018年连续两年下降，但在2019年出现了较大幅反弹，从2018年的26956.98亿元增长至2019年的32389.62亿元，增幅达20.15%，占全国财政收入的比例由2018年的14.70%增长至2019年的17.01%。就陕西省而言，非税收入常年占据财政收入较大比例，甚至在2011年和2015年达到了37%，2016年开始稳步下降，截止2019年已下降至19.31%，处于较为合理的水平。面对越来越严峻的经济形势和丰富繁杂的非税收入门类，不规范的管理会对政府调节经济的有效程度造成不良影响，进一步加重社会和各个企业的负担，影响公众利益，不利于社会安定和国民经济的稳定运行。因此，改善非税收入管理工作中的种种不规范是当下亟待解决的重要问题。本文以陕西省为例进行实证研究，探讨地方上非税收入管理规范化所需要解决的问题以及解决对策。1.2论文意义党的十七大和十八大报告均提出“健全中央和地方财力与事权相匹配的体制”，十九大报告要求“加快建立现代财政制度”。完善政府非税收入管理体制，有利于充分发挥非税收入在深化财税体制改革过程中的重要作用，对于健全公共财政体系有重要意义。本论文从公共经济学知识出发，结合政府收费理论等内容分析全国非税收入管理的现状及现存问题，并对陕西省进行研究，采用实证与规范分析相结合的方法，对该省份近几年的非税收入结构、规模、管理现状进行分析，提出解决其中存在的不足的方法与对策。希望本论文能够为陕西省乃至全国非税收入管理制度的完善提供切实有效的参考和借鉴。1.3文献综述1.3.1国外文献综述相较于国内，国外对于政府非税收入的相关研究较少，甚至国外研究较少提及非税收入（non-taxrevenue）这一概念，而是从使用费（user-fee）和规费（regulator-fee）这两个角度来研究政府收费，这些收费与国内的非税收入这一概念较为近似。国外学者中，RichardA.Musgrave认为，政府应当将受益者按照受益比重进行划分，然后依照受益程度收取成本补偿。Browmlee提出，将税收收入确定为政府提供纯粹的公共产品的成本，并把提供准公共产品的费用确定为非税收入。JohnMikesell把使用费定义为补偿性收入，是向购买准公共产品者征收的收入。HarveyS.Rosen也有相似的观点，他同时认为使用费必须按照谁使用谁支付的原则收取，不使用则不支付，不应该采用平摊的方式收取。HolleyH.Ulbrich的研究表明，美国在上世纪就采取增加收费以弥补财政支出的方法，降低预算赤字，一旦出现税收不足，使用费和规费可以成为有效的补充。JohnMikesell也有类似观点，他认为非税收入种类繁多，虽然占财政收入的比例有限，但仍然在政府税收不足时形成了较为有效的弥补。同时，对公共产品进行成本补偿收费可以有效避免“搭便车”现象，以此提高公共产品与服务的提供效率。而对比我国，非税收入项目最初设立是为了扩大政府财政收入，而不是为了提高公共服务和需求，使得非税收入征缴初衷进入误区，非税收入定位不准确，为后来的管理存在的问题埋下了伏笔。国外政府征收非税收入时更加强调受益原则，更容易让缴费人接受，这也使得国外政府非税收入能够实现平稳快速的增长。在发达国家，非税收入项目的制定和征收都严格保证法制化，都必须经过法定程序才可确定，收费标准也必须遵循成本补偿原则，每项政府收费不得以盈利为目的，价格水平不得超过产品或服务成本。为了保障自愿性缴费，政府会充分征询缴费人的意见，每当需要设定新收费项目或标准时都需要通过议会审批，召开听证会，以求每项收费公开透明。例如在美国，在新收费项目或标准设定前，政府需要在所辖区域内向缴费人解释说明收费变动的原因、标准变动情况、现有的收费、相关环境分析，并评估收费带来的影响，然后通过听证程序与缴费人进行协商，如若协商意见不一，或者未进行听证征询，则不能进行收费。同时，为了对收缴全程进行严格监管，美国还建立了一套完整的非税收入计算机网上征缴系统，实行统一的预算管理，反映综合的联邦政府收支情况，实行专款专用，并受到议会和公众的双重监督，充分保证非税收入征管和使用的规范。1.3.2国内文献综述国内在非税收入及其管理方面的研究较为丰富。在非税收入定义方面，部分学者持有和国外学者相似的观点，即认为非税收入是政府向公众提供公共服务而收取的补偿性费用，应该纳入价格体系。另一部分学者则认为，非税收入应包括政府除税收以外的其他财政收入，其中包含公众向政府支付的费用，以及政府提供公共服务的补偿性收入。例如，贾康、罗刚认为政府收入扣除税收收入的剩余部分就是非税收入。更多的学者则认为，非税收入既不是税收，也不是价格，而是介于两者之间的特别的经济范畴：首先，对于非税收入，收费并不是唯一的形式，还存在国有资本收益、罚没收入等其他形式；其次，非税收入不存在无偿性，这一点又明显区别于税收。随着非税收入在政府财政资金中所起到的作用越来越大，非税收入管理的不规范问题日益凸显，国内学者对于这些问题也做了大量的研究。高梅娥认为，非税收入相关的法律制度较为滞后，地方政府在非税收入征管问题上无法可依，只能依靠政府规章行事，直接导致政府执收行为缺乏强制性，管理力度严重不足。闫文蕾认为，非税收入的征收存在较大的随意性，且模糊的征管主体使得征缴行为难以扩展到位。在地方上，由于政府财税管理体制不完善，并且行政管理体制改革也没有全面落实到位，极易造成非税收入规模过大现象。张振玉认为，征管部门自身也存在较大的问题，比如管理基础薄弱、政出多门问题严重、缺乏有效行为规范机制、部门员工培训不充分等，汪建国也有相似观点，他认为非税执收过程中存在较广泛的胡作为、乱作为现象。对于实现非税收入的规范化管理，国内学者也提出了很多建议。第一，在非税收入征收管理方面，郭佩霞认为应设立“征、管、查”三个相互分离的机构，并按“征收、预算、支付”的步骤进行管理。王存、李少峰则认为，对于需要进行成本核算的非税收入，可以先在结算账户中核算，再由征管部门把余额缴入国库；而对于不需要进行成本核算的非税收入，直接上交各个级次国库。黄尊倩提出，征管部门应当制定相应的专项管理政策，实行收支分类管理，同时提高监督管理水平。第二，在非税收入预算管理方面，蒋德贵、陈有亮认为关键是建立财政专户管理体系。谭立提出，相关部门收缴的非税收入应该全部纳入预算管理，统一上缴财政，政务所需资金统一由预算安排，实施收支两条线管理。黄孝佑提出，除收支纳入预算以外，还应实施非税收入专款专用，并披露相关用途。第三，在非税收入监督方面，刘仁川、王永超提出，建立健全的监督机制是十分必要的。建立完善且相对独立的监管体系，有利于非税收入管理逐渐法制化和规范化。刘桂梅认为，非税收入监管效率的提高离不开非税监管的法制化。侯东强、王彦军的调研显示，在项目繁多和相关单位不重视的双重作用下，非税收入的稽查难以保证全覆盖，并且稽查制度相对落后也导致了稽查效率的低下。第四，在非税收入法制化方面，谭立表示非税收入的立项、计收依据、减免等方面必须由法律明确规定，这不仅体现了财政法定主义的内涵，更是治理“三乱”，规范非税征管行为的内在要求，全国性非税法规的缺位不利于非税的良好发展。王思轩也提出，现存的非税收入相关规范分类混乱且法律层级较低，偏行政而立法不足，不具合法性及合理性。1.3.3研究评析综合国内外研究可以看出，国外对非税收入的研究大多侧重于理论，并从收费的依据与效果等方面出发进行研究。而国内对非税收入的研究更加广泛也更加深入，对非税收入的定义进行了符合我国国情的补充，充分探讨了我国非税收入管理中存在的各种问题以及造成这些问题的原因，并提出了解决这些问题的具体可行的方法。不足之处在于，多数研究止步于理论层面，大多没有结合具体的实例和统计数据。同时，仍有部分重要问题的相关研究较为欠缺，主要有以下几个方面：第一，在当前科技水平迅速发展，互联网+技术应用日益广泛的背景下，缺乏对非税管理信息系统的创新研究；第二，国有资产（资源）有偿使用收入和国有资本经营收入在非税收入中占据重要位置，然而对于这两部分收入的相关研究较为欠缺；第三，在理论研究方面对于非税收入监督稽查的研究较少。2非税收入的理论基础及管理难点2.1非税收入的理论基础2.1.1准公共物品补偿理论公共经济学理论中把纯公共物品定义为同时具备消费的非竞争性和非排他性特征的物品，把私人物品定义为同时具有竞争性与排他性的物品。消费的非竞争性指一个物品一旦被提供，消费此物品的另一人的额外资源成本为零；消费的非排他性是指要阻止某人消费一种物品，要么不可能，要么代价十分巨大。公共产品的这两个特性决定了其需要由政府通过向社会统一征税筹资来提供。而准公共物品介于公共物品与私人物品之间，分为两类：第一类具有非竞争性和排他性，称为俱乐部产品或自然垄断产品；第二类具有非排他性和竞争性，称为共有资源。准公共物品如果完全由市场提供，容易形成垄断，高昂的定价和少量的供给导致效率低下，不能满足社会需求，可以看出准公共物品适合由政府提供。然而，如果政府仍采用普遍征税的方式筹资提供准公共物品，很可能会出现拥挤现象，大量的不必要消费会造成资源浪费；同时，准公共物品的效用可分割性决定其消费者并不一定是全体社会成员，而征税会让全体社会成员承担部分人消费的成本，这是破坏社会公平的不合理做法。因此，政府应该按照“谁受益谁付费”原则，通过收费的方式进行准公共物品成本补偿，既可以排除“搭便车”现象，防止拥挤及过度消费，又可以保证社会公平，使社会福利最大化。综上，准公共物品的成本补偿需求决定了各项非税收入的需求，也体现了政府采用非税收入措施的必要性。2.1.2负外部性及政府干预外部性是指某个经济实体的活动通过市场机制以外的某种方式给他人造成损失（或受益）而没有承担相应的成本（或取得应得的收益），例如工厂排污对环境造成的损害会严重影响周边企业和个人的利益，而这样的现象无法通过市场机制来调节。如果放任自流，排污企业出于成本考虑将会变本加厉地排放污物，负外部效应会逐步扩大，极大地影响了社会整体福利。此时，政府的介入可以很好地矫正这种负外部性，而如果采取税收的方式对全体社会成员征税，显然会破坏公平，加剧社会福利的损失。可见，采用征收非税收入的方式是更合理的做法，政府可以对排污企业收取排污费，不但可以补偿环境治理的成本，还能使排污企业的外部成本内在化，以消除内部成本和社会成本之间的差距，促使排污企业减少负外部性行为，实现社会公平，提高整体社会福利。2.1.3国有资产所有权理论国有资产指国家拥有的所有财产及财产权利的总和，是国家所有权的客体，对于这些资产国家有权占有、使用、处置及收益。国有资产可以分成三大类，分别为：经营性国有资产、行政事业性国有资产和资源性国有资产。经营性国有资产指国家以出资者的身份在企业中合法拥有的资本和权益。这部分资产大多处于国家垄断的企业当中，如电力、石油等，国家作为投资者，这些国有企业产生的分红等投资收益构成了非税收入的重要内容。行政事业性国有资产指依法确认为国家所有，但由行政事业单位占有并使用的各项经济资源，这些资产大多源于国家转移支付，也包括接受捐赠等途径确认的收入。行政事业单位处置、出借和出租这些资产的收入也构成非税收入的一部分。资源性国有资产指国家依法拥有的森林、土地、矿藏等自然资源。《宪法》规定，这些资源归国家占有及管理，公众需要缴纳有偿使用费才可使用这些资源，例如土地出让金、矿产资源补偿费等，这些收费也归入政府非税收入。2.2非税收入的管理难点罚没收入作为非税收入的分类项目，始终占据了相当一部分，且一直保持着快速的增长水平。根据统计局数据，我国一般公共预算非税收入中，罚没收入逐年攀升，从2011年的1301.39亿元增长至2019年的3062.09亿元，九年间增幅达到了135.29%。单看2019年，罚没收入增长15.15%，占非税收入的比例达到了9.45%，相比2018年的9.86%有所提高。可见，无论是看绝对规模还是相对规模，罚没收入已经是非税收入的重要组成部分。罚没收入是执法行为的产品，是执罚单位为了惩处违法违规行为而收取的惩罚性质的收入。这种收入本质是国家为了矫正违法违规行为带来的负外部性而设立的，国家通过对违法人员罚款、没收财产等方式将违法行为的外部成本内在化，矫正社会福利的损失。显然，罚没收入的存在需要以存在这种负外部性，即存在违法违规行为作为前提，只有先发生违法行为，执收部门才能收取罚没收入。然而，随着分税制体制改革的进行，地方财权与事权不匹配问题逐渐突出，经济的快速发展使地方财政支出压力越来越大，使地方政府把目光投向了非税收入。不同于税收的固定性，非税收入具有非固定性。首先，非税收入的征收项目是不固定的，根据实际情况的变化，政府可能会新增收费项目，亦或是对某些项目减免、停征；也有可能在某些情况下调整非税收入的征收范围、征收对象、标准等。其次，非税收入的征收时间是不固定的。非税收入不需要像税收收入那样定时缴纳，而是只需缴款人在享受对应服务或利益时才上缴。最后，非税收入的征收数额是不固定的。与税收收入大多按固定比例征收不同，非税收入很容易收到政策、经济等因素的影响，导致征收数额有较大的变动。而非税收入中的罚没收入除了非固定性外又具有税收的强制性和无偿性特点，加之罚没收入设立程序简单、相关法律制度不完善等原因，罚没收入的征管渐渐地与其初衷相背离，逐渐变成了地方政府扩大财政收入的一种手段，导致了地方上对罚没收入的依赖越来越严重，引发了一系列的征管乱象。例如，2021年4月12日，网上爆出广东佛山一高速路段的“电子警察”在启用的一年时间内共罚款624149人，车流高峰期甚至出现了三分钟内27人违规被罚的现象，前后累计取得罚没收入1.2亿元。事件迅速发酵，大量被罚的司机认为该路段标志标线不明确，若不做出预判则很大概率会被罚款，处理方式极不合理；更有网友质疑佛山政府是否存在利用该路段罚款“创收”的情况。在事件持续发酵下，佛山政府回应称网曝数据不实，自2020年3月18日启用至2021年4月1日，该电子警察仅累计抓拍184373宗违规，并非网上流传的624149宗，随后佛山交警部门对该路段进行了全面改造，增设了醒目标识。然而，即使是184373宗罚款案件也并非一个小数目，按照每单违规罚200元来算，一年内该路段共罚款3.69千万元。这一案例仅为冰山一角，地方政府利用罚没收入违规增收的情况在全国范围内绝非孤例。由此可见，对于罚没收入的规范征收和管理是目前非税收入管理的重点和难点之一，这对于完善非税收入管理体制、预防违法违规行为、提高人民福祉具有重要的意义。3陕西省非税收入管理发展现状3.1陕西省一般公共预算非税收入规模和结构3.1.1陕西省一般公共预算非税收入的总体情况从表3-1中可以看出，陕西省非税收入在2011-2019年间波动起伏较大，分别在2011年和2015年出现过两次峰值，其中2015年前后出现的先增长后下降的倒U形趋势主要和2016年《政府非税收入管理办法》的实施以及国家减税降费政策的推进有关。从整体上看虽然每年非税收入波动没有明显的规律性，但能体现出下降的趋势，从2011年的56634.66百万元下降至2019年的44179.13万元，下降21.99%。表3-12011-2019年陕西省一般公共预算非税收入情况表年份陕西省非税收入（百万元）陕西省非税收入增长率陕西省财政收入（百万元）陕西省财政收入增长率陕西省非税收入占财政收入比例陕西省GDP（十亿元）非税收入占GDP比例201156634.66128.70%150018.3856.56%37.75%1217.514.65%201246913.28-17.17%160068.626.70%29.31%1414.243.32%201349208.704.89%174833.059.22%28.15%1590.543.10%201455472.0012.73%189040.448.13%29.34%1740.253.19%201576963.0038.74%205995.008.97%37.36%1789.884.30%201662960.00-18.19%183399.00-10.97%34.33%1904.583.31%201752111.11-17.23%200669.399.42%25.97%2147.352.43%201846884.92-10.03%224313.9111.78%20.90%2394.191.96%201944179.13-5.77%228789.832.00%19.31%2579.321.71%通常认为，非税收入占财政收入比例保持在20%以下属于合理范围，所占比例越低说明财政收入质量越高，大多来自于税收，发达国家的非税收入占比大多小于15%，而发展中国家大多处于20%-30%之间。从图3-1中可以看出，陕西省2011-2016年间非税收入占比普遍较高，达到了30%左右，不利于市场主体减负，处于较为不合理的状态。自2016年减税降费政策开展以来，2017开始非税占比下降至2019年的19.31%，小于20%，进入了合理的区间。从变动总体趋势来看，非税收入占财政收入的比例经历了起伏变化，表现了非税收入的非固定性。从图中还可以看出，非税收入占GDP的比例变化趋势和占财政收入比例变化基本一致，占比整体呈现下降的趋势。图3-12011-2019年陕西省非税收入占比情况3.1.2陕西省一般公共预算非税收入项目情况从表3-2和图3-2中可以得出非税收入的各项分类收入变化情况：专项收入每年虽起伏较大但始终占据非税收入的最大比例，大约在35%左右。其中2012年跌幅较大，同比下降52.14%，主要是因为2011年探矿权和采矿权价款一次性收入大幅增加，抬高了基数；2015年出现大幅上升，同比增长85.29%，主要是因为2015年开始陕西省将水利建设基金、地方教育附加等九项政府性基金列入了公共预算管理。国有资源(资产)有偿使用收入显示出先升后降的趋势，且一直占据非税收入的较大部分比例，截止2019年占据非税收入的25%（见图3-3）。2012年大幅上涨193.58%，主要原因是矿产处置权收入及利息收入大幅增加；2014年出现51.5%的涨幅，来自于矿权转让收入；2016年开始出现的连续下降和能源市场不景气有关，为避免贱卖矿权，陕西省从2016年开始推行矿产资源资本化，矿权转让收入逐年下降。国有资本经营收入在2018年出现了断崖式下跌，跌幅达到了96.97%，2019年该项收入在非税收入中的占比已不足1%，这主要是因为从2018年开始国有资产经营收入不再反映在一般公共预算中，而是划入西安市单独编制的国资预算中。行政事业性收费从2015年起处于下降趋势，主要原因为陕西省响应国家减税降费政策，深化供给侧结构性改革，政府持续降低行政事业性收费项目的收费标准，取消和缓征部分涉企收费。2014-2016年期间共计取消83项行政事业性收费；2017年全年则分三批次取消41项行政事业性收费，降低5项收费标准，全年为企业直接减负44亿元。综合各项收入变动情况，我们可以明显体会出非税收入最大的特点之一：非固定性，非税收入每年的变化趋势不稳定且难以预测，受到政策变化、经济波动等各种因素的影响较大，基本不能形成长期稳定变化预期。表3-22011-2019陕西省一般公共预算非税收入项目明细（单位：百万元）年份201120122013201420152016201720182019专项收入36516.3117477.0114777.5212341.9722868.0015666.0015959.2417594.1816780.80行政事业性收费收入6960.338723.0012546.6814647.7813381.0011798.0010316.687811.267814.60罚没收入2499.072906.803922.213620.775021.003948.004159.744307.434721.04国有资本经营收入6115.602641.413008.104455.657440.009564.003257.4198.6584.78国有资源(资产)有偿使用收入3194.969380.368360.7512681.2117732.0015914.0013617.7813385.8811195.30其他收入1348.395784.706593.447724.6210520.004406.004800.263687.523582.61合计56634.6646913.2849208.7055472.0076963.0062960.0052111.1146884.9244179.13图3-22011-2019年陕西省非税收入变化情况图3-32019年陕西省非税收入项目占比3.1.3陕西省罚没收入的规模变动分析从全国范围来看（见图3-4），我国罚没收入的绝对规模逐年攀升，从2011年的1301.39亿元上升到2019年的3062.09亿元，提高了1.35倍。而在相对规模上，罚没收入占非税收入比例九年间有所起伏，但始终在8%左右，较为稳定。根据图3-5，在绝对规模上，陕西省的罚没收入在2015年出现了较大的增长，增幅达38.6%，主要原因是各级清理取消财政收入专户，一次性清缴以前年度欠缴收入较多，剔除这一因素，可以看到罚没收入也呈现出整体上涨的趋势，从2011年的2499.07百万元涨至2019年的4721.04百万元，增长88.91%，年均增长9.89%，增长速度较快。在相对规模上，罚没收入占非税收入的比例整体上涨，从2011年的4.41%涨至2019年的10.69%。值得注意的是，从2016年开始，在陕西省非税收入逐年下降的背景下，罚没收入的相对规模反而逐年大幅上升，可以看出罚没收入在陕西省非税收入中的重要程度越来越高，非税收入对罚没收入部分的依赖性越来越强。图3-42011-2019全国罚没收入规模（单位：亿元）图3-52011-2019陕西省罚没收入规模（单位：百万元）3.2非税收入管理的政策变动3.2.1全国性政策变动改革开放后，国家为了节约财政资金，促进经济发展，允许行政事业单位开展有偿服务进行创收，于是出现了以各种收费为主的“预算外资金”，这些收入谁征收谁所有谁使用，用以弥补短缺的财政资金。这一政策导致了严重的“三乱”现象，即乱收费、乱罚款、乱摊派，严重干扰国民经济稳定发展。为了解决“三乱”现象，2001年国务院发布《国务院办公厅转发财政部关于深化收支两条线改革进一步加强财政管理意见的通知》，文件中明确要求预算外资金必须全额纳入专户进行预算管理，禁止出现“坐收”及“坐支”现象，并提出了“收支两条线”的管理要求，揭开了非税收入管理的序幕。同年，文件《财政部中国人民银行关于印发财政国库管理制度改革试点方案的通知》首次提出非税收入这一概念。2004年，财政部下发文件《关于加强政府非税收入管理的通知》首次对非税收入做出了明确定义，使其区别于税收收入，同时对政府非税收入的管理范围做出了限定，并要求政府对非税收入纳入财政预算管理，破除了谁征收谁所有谁使用的弊病，有效遏制了三乱现象。文件中明确了非税收入征收主管机关是各级政府部门，主管机关应当对非税收入实行分类规范管理，对每一分类分别制定不同的管理制度，文件还对非税收入的分成管理作出了要求，规定分成比例依据所有权、事权和相应管理成本等来确定。文件中还强调了非税收入的票据管理、监督检查机制以及法制化建设，至此我国非税收入管理体系初现框架。2010年，财政部文件《财政部关于将按预算外资金管理的收入纳入预算管理的通知》要求各级政府自2011年1月1日起将预算外资金（除教育收费外）分为三种类别管理：纳入财政专户管理、通过一般预算管理和纳入政府性基金预算管理。该文件的发布标志着“预算外收入”这一概念彻底被非税收入替代，财政资金双轨制管理退出了历史舞台。2016年，财政部发布《政府非税收入管理办法》，办法共六章四十一条，在第一章第一条中将非税收入定义为“除税收以外，由各级国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织依法利用国家权力、政府信誉、国有资源（资产）所有者权益等取得的各项收入”，并将非税收入分为了十二个类别。同时，办法在其他章节对非税收入管理的各方面制定了细致化要求：第一，办法明确了财政部门是非税收入主管部门，并对各级财政部门对非税收入设立和征管的权限、收取流程以及审批程序做出了限定。第二，办法强调了非税收入票据的重要地位，指出非税票据是相关部门监督检查的重要依据，并规范了非税票据的管理；票据分为三类：非税收入一般缴款书、非税收入专用票据以及非税收入通用票据。第三，在资金管理方面，办法要求非税收入的资金分成应匹配事权和支出责任，且纳入预算管理；在监督管理方面，要求非税收入征管应接受来自财政部门的内部监督和来自审计部门、社会公众等的外部监督。由于我国非税收入分类繁杂，除上述专门针对非税收入大类的政策规定外，国家还前后出台过多项针对非税收入明细分类的规定。例如国务院文件《彩票管理条例》，财政部文件《政府性基金管理暂行办法》，财政部、发改委《行政事业性收费标准管理办法》分别对彩票公益金收入、政府性基金收入、行政事业性收费收入的管理作出了规范。此外，一些单行法律中还包含对部分非税收入的规定，例如土地出让金收入的征收依据的规定就出现在《土地管理法》中。3.2.2陕西省政策变动一、法制化方面陕西省在非税收入管理政策制度完善方面一直走在各省份前列，始终保持不断探索，致力于完善非税收入法制化建设。2004年，陕西省政府下发《陕西省人民政府办公厅转发省财政厅关于深化收支两条线改革进一步加强非税收入管理意见的通知》，此文件旨在落实2001年国务院文件《国务院办公厅转发财政部关于深化收支两条线改革进一步加强财政管理意见的通知》中提出的深化收支两条线的要求。文件中强调了强化非税收入管理的意义，分别从征收和支出两方面提出了完善非税收入管理体系的具体做法。2006年11月6日，陕西省政府第30次常务会议审议通过了《陕西省政府非税收入管理暂行办法》（下称《办法》），《办法》标志着陕西省非税收入法制化管理体制建设迈上了新的台阶。《办法》共包含八章三十六条，对非税收入的定义、类别、征管、资金安排、票据管理、监督检查、法律责任等方面进行了详细的规定。2017年，陕西省财政厅联合中国人民银行西安分行下发《陕西省财政厅中国人民银行西安分行关于印发陕西省政府非税收入收缴管理办法的通知》（下称《通知》），《通知》根据《办法》和《政府非税收入管理办法》结合陕西省实际情况对非税收缴制度做出了进一步规范，《通知》全文分八章五十三条，从非税收入相关各部门职责、票据管理、账户管理、收缴管理、退付管理、法律责任等方面做出了详尽的规范。2019年，陕西财政厅发布《陕西省财政厅转发财政部关于印发<政府非税收入管理办法>的通知》,文件转发了财政部《政府非税收入管理办法》，并结合陕西省实际提出了全面实施执收单位公示和报告制度、完善统计报告制度、完善非税收入目录清单管理等要求。非税收入项目管理方面首先，2006年《办法》明确规定了非税收入的具体十一个项目类别，要求各个执收单位严格按照所列项目征收，不得多征或少征。同时将所列项目透明公开，接受全体社会公众的监督，不包含的非税项目缴费人有权拒缴并向有关部门举报。其次，陕西省在规范非税收入项目、清理无用收费方面取得的成效显著。2014-2017年五年期间共计取消124项收费，单2017年一年就为企业减负44亿元。2021年，陕西省还计划清理取消供水供电供气供暖行业不合理收费，有力减轻了人民群众的负担信息化管理方面陕西省一直保持积极的态度开展多项措施提升非税收入收缴和票据管理的信息化水平。2010年陕西省已经开展票据电子化试点工作，到2014年，改革全面推进，票据电子化系统正式在全省运行。电子票据发挥源头管控作用，对非税收入管理进行全过程监控。2016年，陕西省非税收入网上缴费平台上线运行，平台与陕西省互联网交通安全综合服务管理平台实现对接，缴费人能够通过该平台进行省内交通违法罚款异地缴纳功能。2019年，“陕西省非税暨票据管理一体化平台”在陕西省汉中市开展试运营取得成功，该平台整合了线上线下支付渠道，开通了支付宝、微信、云闪付等多种缴费方式，缴费完成后自动生成电子票据，实现了非税收入收缴“一网通办”，缴费人从以往的至少跑两次变成了最多跑一次，告别了线下人工收缴费时费力的旧模式。另外，2017年，陕西省非税收缴管理系统和人民银行财税库银横向联网系统成功对接，填补了全国非税收入电子化缴库的空白，使得陕西省成为全国首个实现非税收入电子化缴库的省份。非税收入的电子化缴库能够保证省内非税收入实时缴库以及数据共享，使非税收入的收入质量以及入库效率有较大幅度的提高，可以通过机制保障消除部分地区虚增非税收入、故意延压款项的问题。监督检查方面《办法》第八章对陕西省非税收入的监督检查做出详细规定，要求审计、物价、监察等部门应当依法对政府非税收入有关情况进行监督检查；《办法》和《通知》均有单独章节对相关法律责任进行了规定，对于违规行为明确了处罚依据和处罚方式。两份文件都为非税收入监督检查提供了制度基础，形成了法律、财政部门、社会公众三方监督体系；同时采取日常与突击检查结合，事前事中事后兼顾的检查方式。4陕西省非税收入管理问题及分析4.1陕西省非税收入管理存在的普遍性问题4.1.1相关法律制度不够完善首先，对比部分省份，陕西省的非税收入相关法律制度建设尚显不足，仍存在许多需要完善改进之处。截止目前，我国没有制定任何全国统一的专门法律对非税收入进行明确规范，陕西省在日常征管非税收入的过程中主要依据的是陕西省政府出台的地方政府规章《陕西省政府非税收入管理暂行办法》、陕西财政厅联合中国人民银行西安分行出台的《陕西省财政厅中国人民银行西安分行关于印发陕西省政府非税收入收缴管理办法的通知》以及财政部《政府非税收入管理办法》等，而这些办法、通知大多都是实操性较弱的原则上的规定，并且省内各个地区具体情况又有差别，具体实施有所困难。其次，这些办法、通知法律层级过低约束性较差，容易出现乱执行、不执行的现象，三乱现象时有发生，而对于违规行为大多依照2004年国务院文件《财政违法行为处罚处分条例》进行处罚，且大多采取警告、罚款等形式，处罚力度往往不足以形成威慑性。例如在2016年陕西省开展的非税收入收缴情况专项检查工作，检查了2014和2015年两年新增的非税项目收缴情况，发现新增项目征收过程中存在坐支、票据混用的现象，对矿产资源专项收入的征收还出现了收费标准不严的情况，对于上述违规行为仅对相关人员进行了罚款。最后，由于当前陕西省各项政策未对非税收入征管主体和职责进行详细规定，造成了较为严重的征管主体混乱分散的问题。各个执收部门间职责不能准确划分，项目的设立和取消没有经过严格的法律程序批准，也未满足项目设立和取消部门保持一致的要求，容易形成执收单位违规收取已取消的收费等情况。例如，《国家发展改革委、财政部关于不动产登记收费标准等有关问题的通知》在2016年取消了收取部分情况下的不动产登记费，并降低了补证工本费。然而延安市不动产登记服务中心在2018年1月至2019年11月期间仍按照原规定违规收取登记费和工本费99.61万元，被市场监管总局处罚。4.1.2未贯彻实施“收支两条线”陕西省当前非税收入征收采取“四个一”的方式，即“建立一个系统”、“确定一种模式”、“填开一种票据”和“缴入一个账户”。其中“缴入一个账户”规定全部非税收入统一缴入国库单一账户体系，取消非税收入财政专户，专户收入统一缴入唯一国库集散账户。同时各部门实施部门综合预算管理，要求各个部门的收入全部纳入国库预算，支出按照预算规定来拨付，实现收支脱钩。而在陕西省的实践过程中，非税收入在上缴国库账户后，财政部门会按照资金性质和分成比例统筹使用，所产生的部分结余资金则会通过一定渠道返回相应的执收单位。可想而知，执收单位收费越多，收取的非税收入越多，按照比例被拨付的资金就会越多，返还的资金也越多，本质上仍然是“谁征收谁所有谁使用”，没有完全做到“收支两条线”，为执收部门乱收费乱罚款提供了动机。4.1.3征管信息化水平不足在目前大数据和“互联网+”等新时代技术不断发展的背景下，非税管理必须适应新的发展，不断探索更高效的管理方式。陕西省财政厅在2019年5月启动“陕西省非税暨票据管理一体化平台”，同年12月在汉中市开展试点成功，表明陕西省非税收入征管信息化建设初步形成，但距离完全成型尚有不小的距离。根据陕西省财政厅与北京博思致新互联网科技有限责任公司签订的政府采购合同，该平台将会整合非税收缴电子化管理系统与统一支付平台为一体，是涵盖非税收入征收管理各个方面的一体化平台。其中：①非税收缴电子化管理系统包括：全省统一的非税收入项目库系统、收缴电子化管理系统（功能包括查缴、收入退付、资金清算、对账、缴库、记账、分析等）、本地化系统（功能包括项目变更、TIPS缴库接口、省本级账务系统接口等）等；②统一支付平台包括：非税对接模块（用于与收缴电子化相关系统库对接，完成电子缴款书的生成）、电子票据对接模块（用于与财政电子票据相关系统的对接）、支付渠道接口（用于实现与支付宝、微信支付等主流互联网支付渠道的对接）、在线缴款挂件（用于与业务办理平台对接，可供单位网站、微信公众号、APP等形态嵌入调用，也可通过支付宝、微信扫码支付）；③平台还包括：交罚、车驾管业务系统接口（用于交罚、车驾管系统线上缴费）、非税票据管理系统接口（用于非税缴款书生成、缴款确认、票据信息同步、退付数据同步）。在此平台推出前，按照以往的收缴程序，执收单位首先向缴款人开出《非税收入一般缴款书》，然后缴款人持一至三联去代收银行缴款。代收银行收账完成后，缴款人或代收银行将加盖银行收讫印章并打印收款受理码的第一联，退执收单位，执收单位在第四联加盖印章后交缴款人作为缴款收据，并办理相关业务。此流程繁琐复杂，需要缴费人在执收单位、代收银行之间来回奔波，效率十分低下。而通过“陕西省非税暨票据管理一体化平台”，执收单位先向缴款人开具电子缴款书，然后缴款人可自由选择使用银行柜面、自助终端、网上银行、手机银行、支付宝、微信等方式缴纳非税收入，如果选择线上缴纳，缴纳完成后可立即收到电子票据，实现了非税收入的一体化应用、一站式管理，缴费人从至少跑两趟变成了最多跑一趟，能够足不出户完成缴费流程，极大提高了征收效率和服务质量，方便了缴费人。由于该平台基于专户收缴的模式建设，经财政厅与人行沟通，资金缴库途径需从银行待解缴科目缴入国库，然而这种模式不能满足资金缴库、财政退付以及财务总账对账业务需求，因此陕西省财政厅与2020年12月开始了为期两个月的平台升级工作，将平台线上及线下业务的非税收缴模式由专户模式升级为科目模式。本次升级的主要内容是：取消主管部门和执收单位设立的收入过渡性账户；规范收入收缴方式；健全非税收入票据管理体系；建立省本级政府非税收入收缴系统，通过财政部门、人民银行、执收单位、代理银行间联网，实行非税收入电子缴款，实现资金和信息自动匹配收缴至代理银行待解缴科目并直接缴入人行国库。“陕西省非税暨票据管理一体化平台”的创立让陕西省非税收入的信息化管理位于全国前列，然而，该平台的推广部署进度较为缓慢。2020年4月平台初步开发完成，2021年2月平台升级完成，截至目前，省本级仅覆盖了23家执收单位，覆盖率不足16%；各市区则仅接入了铜川市交警部门、汉中市、西安市阎良区的非税资金专户收缴。现阶段全省实际正在使用的非税系统共有超过十个，且各个非税系统相互独立，存在信息互通困难的问题。同时现存的管理系统大多数已经过于老旧，功能单一且技术水平落后，难以满足要求越来越高、业务越来越多的非税收入管理工作。4.1.4票据管理体系不完善陕西省目前使用的财政票据共有三十多种，都采用人工保管的方式，种类繁多且保管和使用成本较高，且部分基层执收单位的执收人员对于财政票据的发放使用规范重视程度不足，经常会出现乱开票的现象。加之省内没有完全取消手工票据，更加助长了违规用票的现象。例如，相关人员填制手工票据过程中常常会出现因为不能准确区分非税收费项目而混开不同种类票据、错填项目、或者错填金额的情况。此外，少数执收单位还存在利用非税票据乱收费的情况，例如某些社会团体利用社团会费票据，名义上征收会费，实际却违章收取广告费。陕西省目前正逐步推进社团会费电子票据改革，已在宝鸡市、铜川市、安康市等地开展了试点工作，有望改善这种乱象。2013年，陕西省响应财政部文件《关于推进财政票据电子化改革的方案》制定开发了适用于本地的财政票据电子管理系统，采用的管理软件是由福建博思软件公司开发提供的。到目前为止，虽然陕西省在票据电子化管理上取得了一定成效，但相较于其他部分省份尚显不足。首先，电子票据管理系统在省内推进速度缓慢，从2013年该系统开发以来，直到2019年才达到试点覆盖省内大部分县市，仍有部分地区尚未使用该管理系统。其次，该财政票据管理系统是单机版软件，尚未接入“陕西省非税暨票据管理一体化平台”，此软件可以做到控制开票金额，但是却不能将开票信息实时在全省范围内共享，不利于开票信息的交换，为违规开票行为的实时监测制造了障碍。4.1.5监督机制不完善陕西省非税管理在监督方面也存在全国普遍性问题，大多监督针对事后检查，涵盖事前、事中的监督介入尚未形成，即没有形成非税征管的全过程监督。政府部门对于监督工作的安排也不是十分重视，没有形成定时不定时监督检查机制，日常检查工作不到位。例如，全省范围内的非税收入专项检查近十年仅在2016年进行过一次，检查分为各部门自查和检查组检查两阶段，检查组检查阶段采用人工检查单位自查报告、票据领购证、会计账簿等相关资料。可以看出，非税检查不仅滞后性严重，检查手段还十分单一，在制止非税征管违规行为上的作用十分有限。此外，由于《陕西省政府非税收入管理暂行办法》以及《政府非税收入管理办法》中对于的监督检查章节中的条款较为粗略，在具体实施过程中可操作性不强，不能很好地指导非税检查工作，不利于提高督查效率。加之上述办法的法律层级过低，对非税征收违规行为具体处罚方式没有明确说明，造成处罚的随意性较强，大多采取警告、罚款的方式，威慑力不强，难以起到震慑和防范违规行为的作用。4.2陕西省罚没收入管理存在的突出问题罚没收入除了非税收入普遍存在的管理问题以外，还存在其独有的问题。4.2.1罚没收入的用途背离设立初衷罚没收入本是行政执法过程中所产生的副产品，其设立的目的理应是为了矫正行政违法违规行为的负外部性并减少违法行为的发生，理想状态下，罚没收入会完全消除此类行为。根据非税收入的成本补偿特点，罚没收入应该用于进行公民普法教育、对违法行为造成的效益损失进行补偿等方面。然而，我国的罚没收入的主要用途在于构成非税收入，与税收共同形成财政收入的来源，显然不符合罚没收入的设立目的。4.2.2罚没收入纳入预算管理存在一定不合理性根据《陕西省政府非税收入管理暂行办法》和《政府非税收入管理办法》，罚没收入应当统一纳入一般公共预算管理。对于罚没收入，其预算显然是执收单位对次年罚没收入的一种预测，而罚没收入的征收必须要以违法违规行为的发生作为前提，也即预算本质上是对次年违法违规案件的发生数的预测。结合非税收入的非固定性特点，准确预测次年罚没收入的数量几乎不可能，这导致预算效率低下，形同虚设。就陕西省来看，2015至2019年间，每年的罚没收入预算执行情况均不同程度超支，2019年罚没收入完成预算的比例甚至达到了273.9%。可见，罚没收入的预算并不能很好地为次年的征收工作提供指导。此外，罚没收入的预算在一定程度上对执罚部门提供了一种征收目标，致使执罚部门为了达到预算目标而有目的性的完成罚没任务，对执罚部门产生了负面的激励效果，严重影响执法的效率，偏离了罚没收入的设立目的，甚至会产生乱罚款的现象。罚没预算指标的存在会对执法部门施加压力，并将预算指标下达给执法人员，导致执法人员一定程度上忽视了执法的合理程度，有意识有目的的放弃批评教育手段而统一采取罚款这种“一刀切”的办法。最终，本应作为预防违法行为手段的罚没收入，却成为了一种增收手段，执收部门为了罚款而罚款，以罚代管，乱象丛生。为了解决以罚代管的乱象，陕西省人大常委会在2020年11月26日修订通过的《陕西省优化营商环境条例》中明确禁止执法部门下达或变相下达罚没指标，然而条例的实施贯彻需要时间，陕西省目前仍然存在一定的罚没乱象。4.2.3罚没收入的使用信息透明度不高目前陕西省对于罚没收入的使用安排方面的信息公开程度很低，数量庞大的罚没收入上缴至财政后究竟用于什么用途，公众无法得知。根据相关规定，在全国范围内来看，罚没收入主要存在三种用途：构成财政收入的组成部分、按一定比例返还执法部门、对罚没贡献突出的相关方面给予奖励等。陕西省近几年的罚没收入无论是绝对规模还是相对规模都处于高速增长状态，然而查遍相关资料，陕西省仅仅对2015年的罚没收入做出了部分解释说明，其余年份只字未提。从公开渠道公众无法得知陕西省罚没收入资金的具体用途，即不利于提高罚没收入资金使用效率，更对罚没收入的外部监督造成了极大的障碍。4.2.4罚没收入按比例分成存在负面激励全国三十四个省级行政区中仅九个省份明确规定罚没收入不得以任何方式返还至执收部门，而陕西省不在此九个省份中。查阅陕西省相关法律法规，没有任何一条规定对罚没收入的按比例返还提出禁令，甚至在陕西省宝鸡市政府出台的《宝鸡市罚没物资管理暂行办法》中还明确规定“市财政局按上缴罚没物资收入比例的35％作为执法单位办案费用补助”。此外陕西省非税收入管理模式中也提出非税收入上缴国库后会按照一定比例返还执收部门，我们有理由认为罚没收入也是按此规定管理。这样一来，执罚部门的罚没收入越高，按比例收到的返还收入就越高，财政部门和执罚部门有动机最大化自身利益，刺激了乱罚款现象的发生。例如，2021年5月2日，陕西省西安市一出租车司机在车内猝死，然而交警却以其违法停车为由在其车上贴了罚单，全程没有发现司机已然死亡。事情一经曝光在网上引起了讨论，有人质疑交警执法程序是否合规，按照规定交警应当先观察司机是否在车内，如果司机在车内应当先驱离，司机不在时才能贴罚单，此交警显然没有遵守规定；更有人质疑这样的罚款手段是否合理有效，能否起到纠正违法行为的作用，此交警只重视罚款而未尽到批评教育的责任，显然不符合处罚的初衷。最终，西安市公安局对相关责任人员给予了警告和通报批评等处分，事件才得以平息。此案例侧面反映了罚没收入比例返还会对执法机构执法的合理性、合规性造成严重的影响，为了罚款“创收”以罚代管，产生了对死者开罚单的荒唐现象，既对政府形象造成了损害，又不利于打击违法行为，得不偿失。5陕西省非税收入管理改进建议5.1非税收入普遍性问题改进建议5.1.1完善非税收入法制化建设西方发达国家非税收入征管的关键核心就是法制化，非税收入的设立、征收、预算、支出等方方面面都有相应的法律来严格约束。完善我国非税收入法律制度，不仅体现了依法治国的政策理念，更能充分保障人民群众的利益。陕西省目前与非税相关的现存问题大多都和非税法律缺位有直接和间接的关系，要将这些问题从根本上解决，必须把非税立法提上日程，让陕西省非税收入的征管做到有法可依。完善陕西省非税收入法律制度需要国家和地方通力合作。从国家角度来说，可以参照税收法律制度的完善过程，按计划、按步骤地推进非税法制化建设。例如，可以先通过国务院推出行政法规对非税收入制定相应的管理条例，并在实施中不断完善；时机成熟时将行政法规通过人大立法上升为法律，出台《政府非税收入管理法》，将非税收入的概念、立项、各方主体的权利义务、预算、征收、资金安排、监督稽查等纳入法律制度的约束。国家还应针对非税收入各个分类制定相应的管理条例，对不同类别的非税项目，按照其特点将管理方法具体细化，提供实际操作性较强的管理指导意见。此外，国家应该通过立法明确财政部门对地方各级政府部门收入的管理权，为推动部门预算改革提供坚实的基础。从地方的角度来说，2006年省政府出台的《陕西省政府非税收入管理暂行办法》过于陈旧和笼统，已经难以起到实践性的规范作用；而2017年省财政厅、省人行联合出台的《陕西省政府非税收入收缴管理办法》虽然做出了许多补充规定，但也有部分内容从在相似的问题，并且该办法将于2022年12月31日到期。因此，当前的首要任务是出台适应新形势的省级非税收入管理办法，按照陕西省当前实际情况对非税收入管理的方方面面进行细致化规范。待全国《政府非税收入管理法》出台后再及时制定本省的实施细则，对上位法进行明细的解读，形成完整详细的非税管理法律体系，做到非税管理有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。5.1.2彻底实现收支脱钩要从根本上实现陕西省非税收入的收支脱钩，必须改变其征管机构体系，明确各部门职责。2018年国家实施的国地税征管体制改革要求将非税收入划转税务机关征收，以形成“税务收、财政管、部门支、审计查”的多方分权管理的模式。然而，到目前为止全国包括陕西省普遍仅有部分非税项目例如社保费由税务机关征收，其余大部分非税项目仍然采用“部门收、财政管、部门支”的模式，此模式没有实现分权管理，不利于贯彻“收支两条线”政策。陕西省应当把握国地税征管体制改革的契机，改变现存的征管体系，逐步将非税收入项目全部划转税务部门征收，财政部门只负责非税资金的预算管理和支出。陕西省税务部门应当充分利用自身优势，培养专门负责非税征收的队伍，并在金税工程三期系统中设置专门用于非税征收的模块，用于联网管理，不仅能大大提高非税征管效率，还能起到监督作用。此外，非税划转税务部门征收后，原先占用负责征收的政府部门的人力、物力等资源可以更多的投入到部门其他事项的管理工作当中，提高相关部门工作效率。同时，审计部门还应履行好监督职责，形成税务部门负责征收、财政部门负责预算管理和支出、审计部门负责监督检查的三方分权管理体制。体制建成后，执收、支出主体不再重合，执收单位不再存在违规收费的动机，可以实现真正的“收支两条线”。5.1.3提高征管信息化水平陕西省应该尽快废除省内各地区老旧的非税管理系统，在各个非税收入执收单位接入“陕西省非税暨票据管理一体化平台”，尽快把非税收入的设立、征收、票据、资金和监督管理等活动有机地串联起来，形成一个完整的管理链条。这不仅能将全省非税收入纳入信息化征管系统，实现各地区无缝对接、互联互通，完成非税收入的一体化应用、一站式管理，还能够提供多种缴款渠道及缴费方式，打造高效便民、跨地域无障碍的非税收入收缴公共服务平台，全面提升政府非税收入收缴管理水平。此外，目前陕西省15家代理银行仅工行和中行接入了“陕西省非税暨票据管理一体化平台”，可以实行互联网缴费。省财政部门应该积极推进其余13家代收银行接入平台，拓宽非税缴费渠道，进一步给缴费人带来便利。5.1.4完善票据管理体系陕西省财政票据种类繁杂，每种票据的联次普遍较多，既不利于财政部门平时管理，又提高了印制和保管的成本。陕西省应该采取措施合并财政票据种类，例如将现行的《陕西省政府非税收入一般缴款书》大力推广，逐步替代其他票据成为通用的财政票据。此外，目前的《陕西省政府非税收入一般缴款书》共一式五联，联次偏多，应当压缩联次，一来节省印制成本，二来方便执收单位和缴费人使用，一举两得。陕西省还应强化针对财政票据的监督工作。在非税收入票据的领购、保管、发放、使用、核销、检查等日常管理工作的各个方面贯彻统一印制、分级管理、核旧领新的原则。增加票据日常抽检的频次，同时认真执行票据年检，一旦发现违规用票问题，应当按规定给予严厉处罚。此外，陕西省应积极推进票据电子化管理改革，全力推广“陕西省非税暨票据管理一体化平台”。省政府应当加强各地区的沟通合作，尽快推进各地区财政、执收部门、代收银行的平台接入工作，将省内各县市财政票据管理系统全部接入该平台，实现票据信息的全省范围内交流共享、互联互通。5.1.5完善非税收入监督机制目前陕西省非税收入监督方面存在的问题根源来自于相关法律制度的缺失。想要实施覆盖非税征管全过程的监督，必须针对性地制定《陕西省非税收入监督办法》，对现有的《陕西省政府非税收入管理暂行办法》及《政府非税收入管理办法》的监督管理相关章节进行细化补充，可将非税收入监督检查分为以财政部门为主体的内部监督和以审计、物价和监察部门为主体的外部监督。陕西省人大应当严格审核非税项目的设立，对非税项目的合理合法性进行充分评估，发挥事前监督作用，把违规收费扼杀在萌芽状态，同时人大部门应该依照职权对存在违规现象的部门责任人启动问责程序；物价部门应当认真核定非税收入收费标准是否合理、是否存在超范围征收的情况，防止出现过量、超标收费；审计部门应当发挥好全程监督的作用，覆盖非税收入征收涉及的财政部门、执收单位、代收银行各方，定期和不定期审查非税收支预算执行情况，资金使用是否合规合法，是否存在乱收费、乱罚款、擅自挪用非税资金等现象。非税执收部门应当详细公示非税收入的名称、收取范围、收取标准、资金安排等，实行透明化的非税征管，充分接受人民群众的监督检查，对人民负起责任，对于非税征收过程中存在的违规行为，赋予群众权力向监督部门检举，同时监督部门应当及时受理。此外，充分利用“陕西省非税暨票据管理一体化平台”，运用大数据手段发挥信息共享的优势，对非税管理实施信息化动态化监督。5.2罚没收入突出问题改进建议5.2.1提高陕西省政府财力水平罚没收入等非税收入始终在陕西省财政收入中占比较高，主要是因为地方政府财力水平不足。经济社会日益发展，人民对公共服务的要求越来越高，地方政府相应的对财力需求越来越高，只依靠税收已经不能满足地方政府的需求，而非税收入就成为了很好的补充，其中包括通过罚没收入补充财政收入，导致了罚没收入出现较多的管理问题。要解决这一问题，陕西省应当改进现有的财政制度，让财权与事权的划分更加的符合实际情况。当前，政府的财权一般根据其事权的大小以及具体程度划分，政府拥有的事权更大、更具体，财权也会相应的更大，然而这样的划分依据较为片面。就陕西省来说，应当全面考虑全省的宏观经济，考虑财政体制如何运转等方面，也即应当考虑到全省的经济水平、人口数量及结构、地理位置因素等等。陕西作为西北五省之一，经济水平较为落后，可以采取以下方法提高地方财力水平：首先，逐步出台相应法律法规对陕西省内各个市区政府的事权进行明确界定；其次，充分评估各市区当前的发展水平，针对性地强化财权，对于事权适当的弱化，并将部分税种的分成比例适当提高；最后，国家应当采取提高转移支付力度等手段对罚没收入执罚部门进行补贴，以弥补罚没收入减少带来的财政压力。5.2.2将罚没收入从预算中取消罚没收入由于其非固定性等特点，难以进行合理的预测，不宜对罚没收入进行预算编制。同时，将罚没收入纳入预算的负面激励效果过于明显，导致执罚部门按预算指标进行罚款，为完成完成任务而罚款，偏离了罚没收入的设立初衷。另外，陕西省对每年的罚没收入进行增量预算管理，言外之意其预期每年的违法违规现象会越来越多，而罚没收入的设立就是为了减少和预防违法行为，这种预算管理显然不符合罚没收入的设立目的。因此，陕西省应当逐步将罚没收入从预算管理中取消，有利于罚没收入的健康发展，同时营造良好的执法环境。5.2.