政府绩效评估 教案 （蔡立辉） 第5-10章 政府绩效评估立法-政府绩效评估在当代中国的推进

PAGEPAGE148第五章政府绩效评估立法一、政府绩效评估立法的意义政府绩效评估的目的在于进一步提高政府行政管理的效率、能力和服务质量，改善公共责任机制，实现绩效目标。但政府绩效目标不是政府部门自身利益和意志的体现，而是公众利益和意志的体现，是一种国家意志的体现。因此，它来自于国家立法。只有使符合公众利益与意志的绩效目标、绩效标准、评估指标、评估程序以及评估结果如何运用通过法的形式加以确认和固定下来，才能真正实现基于绩效的管理（performance—basedmanagement）。政府的服务标准、服务流程和服务质量要充分反应公众的利益和意志要求，评估主体对政府绩效的评估就是以政府服务标准、服务流程和服务质量为主要内容的法律规范作为评价尺度，不是以个人利益、部门利益的实现程度作为评价尺度。实施政府绩效评估必然要进行政府绩效目标、绩效标准、行为规范、服务标准与服务质量立法。（一）政府绩效评估立法有助于建立政府绩效评估秩序在现代市场经济和民主政治条件下，法把各种社会关系和各种利益关系都纳入了秩序的范围，使冲突保持在“秩序”和社会存在所允许的范围之内，从而建立起一种国家管理秩序。法通过设定权利与义务来分配资源和产品，以调整或制止各种冲突，从而建立起正国家管理秩序、社会生活秩序、社会生产和交换秩序、权力运行秩序只有依靠法来建政府绩效评估秩序是国家管理秩序、社会生活秩序、社会生产和交换秩序、权力运行秩序的集中体现。因此，政府绩效评估立法也会有助于政府绩效评估秩序的建立和维护，包括政府绩效目标和政府绩效标准的确立、政府绩效评估主体制度的建构、政府绩效评估结果的确认与运用、政府绩效评估程序的建立等，都只有国家立法加以明确规定，才能具有权威性，才能取得一体遵行的法律效力；从而使政府绩效评估有法可依。市场经济是一种以市场主体的平等独立和平等自由的交换为基础的经济形式。在这种经济形式下，大量的经济关系和经济行为表现为独立的市场主体之间横向的平等的契约关系和平等的竞争关系，以及行使约定的权利和履行约定的义务的行为。市场主体为着各自的利益而进行经济活动，参与市场竞争和交易。因而，这种经济形式，它一方面要求具有强制力的各种法律以其内含的广大公众所认可的价值标准对利益是否正当、合理作出权威性的区分与认定，并以法定权利的方式鼓励对正当、合理利益的追求；它另一方面又内在地要求由权威化的法律来保护平等与自由，限制或制止对不当的非法利益的追求，从而维护市场经济秩序和国家管理秩序，实现市场主体自身的最大化利益。否则，正如进行一场没有规则的球赛，市场竞争的正常秩序和环境没有建立或一旦遭到破坏，市场经济就难以正常运行和充分发展。正是在这个意义上，制定政府绩效评估立法就是确认政府绩效评估活动的规则。同时，加强政府绩效评估立法，可以加强政府行政权力的自身建设、促进政府绩效评估健康地发展。从本质上说，反映社会主义市场经济要求的政府绩效评估法是一种民主的法制，即是民主的制度化和法律化。因此，加强政府行政权力自身建设所表现出来的政府绩效评估制度，必然要反映制度化、法律化了的社会主义民主政治的内容，也就是政府公共行政活动必须符合公众的根本利益和意志，按国家一切权力属于人民的宪政原则办事，严格依法行政，积极塑造一个高效率的政府和对公众负责的政府。（二）政府绩效评估立法有助于维护和实现公众的利益法是人民根本利益和意志的体现，是国家机关和政府部门与人民沟通达成共识的结果，由此而具有了合法性。马克思主义坚持法作为上层建筑与经济基础之间的辩证关系，在充分肯定法制上层建筑对经济基础反作用的同时，又反对庸俗的“机械决定论”，认为，整个伟大的社会发展过程都是在相互作用的形式中进行的，法律上层建筑与经济基础的关系也是这样。“经济运动会替自己开辟道路，但是它也必定要经受它自己所造成的并具有相对独立性的政治运动的政府绩效评估立法作为公众根本利益和意志的表达途径与方式，不仅可以确认公众已有的利益，能够促进立法者自觉追求公众利益的形成和发展；而且，公众可以通过政府绩效评估法来监督政府、规范政府行政行为、促进政府行为公正、维护和实现公众自身的利益。政府绩效评估立法通过设定权利与义务，为政府绩效评估这一社会关系的参加者提供行为模式，实际上就是使符合公众根本利益的各种不同层次的具体利益得到协调，取得合法的形式。政府绩效评估的参加者按这种行为模式享受权利和履行义务，实际上也就是使其利益得到了满足。因此，政府绩效评估立法成为了公众依法表达利益、维护和实现利益的重要途径。政府绩效评估立法的过程，实际上就是在调查研究、总结经验的基础上，认识各种利益的过程；就是在公众根本利益一致的基础上，协调各种利益的过程。因此，这种立法又为各种利益的协调提供了一般的原则和规范，成为协调和实现各种利益的有效手段。（三）政府绩效评估立法有助于政府部门提高行政绩效法最重要的特征就是它具有最高的权威性，具有全体社会一体遵行的效力。因此，把政府绩效评估所涉及的绩效目标、绩效标准、评估程序、评估结果的应用等事项用法律的形式确认和固定下来，不仅使评估者的评估活动有法律依据，而且还使这种依法评估的结果具有了权威性。这就更进一步增强了绩效评估活动对政府部门的监督，从而有助于公共服务供给者提高效率与服务质量，增强公共责任。我国正处在社会发展的历史转轨时期，在这个转变过程中，我们面临着两个关键性的问题：一是如何对转轨时期政府及各部门的绩效目标进行科学定位，做出合理的界定；二是如何使这种定位的政府绩效目标具有权威性，得到全面履行。但是，在我国已有的法律制度安排中，找不到当代意义上的政府绩效评估的制度设计和法律规定。只存在着一套政府行政体系内部自身的考核体系，并且这种考核的结果绝大部分是没有向社会公众公开的。政府绩效评估立法中通过对政府部门履行职责及其结果的规定，包括规定政府责任的种类、由什么主体以何种方式来追究责任、负责追究政府责任的机关、追究责任的程序、责任追究的执行等方面的规定，促进政府部门全面履行职责。因此，通过国家立法或制定行政法律规范，对政府绩效评估作出明确的规定，它不仅能够排除开展政府绩效评估的制度性障碍，从而规范绩效评估的方法、标准和程序；而且，还能够把政府应该做什么、做到什么程度等方面的问题作出明确的规定，从而促进政府转变职能、加强科学化管理、发展和完善政府责任、提高政府绩效。二、国外政府绩效评估立法随着西方市场经济发达国家政府行政改革的日益发展，政府绩效评估作为加强政府管理、改善政府服务质量和提高政府绩效的重要措施，不仅成为公众检查、监督和了解政府工作计划的实施状况、工作成就和存在问题的重要方式；而且也成为政府部门了解公众需求、调整和完善工作计划、提高行政效率和政府服务质量，更好地满足公众需要的一种重要形式。但政府绩效评估是一个十分复杂的系统工程，它要涉及评估主体、评估对象、评估指标、评估方法、评估程序和评估结果运用等一系列环节和问题，与利益密切联系。如果处理不当，就会影响评估结果的客观性和公正性，影响评估结果的运用，影响行政行为。这不仅不利于改善和提高政府绩效，反而可能造成极大的负面影响，给行政以误导。因此，西方市场经济发达国家在积极推进政府绩效评估措施的时候，为政府绩效评估制定了相应的法律和制度，注重政府绩效评估立法建设，用法律手段来保障政府绩效评估活动的规范化和制度化，规范政府绩效评估参与者的行为，促进政府绩效评估活动的法制化和制度化，促进政府绩效评估活动的健康发展。政府绩效评估法制化和制度化是国外政府绩效评估发展的重要趋势，美国、英国、澳大利亚和日本等国都制定了相应的法律、法规，保障、规范和促进本国政府绩效评估活动的健康发展，并以此推进行政改革。（一）美国政府绩效评估立法这是20世纪50年代以来美国国会监督体系的第一次根本性转变，标志着国会对行政部门的监督开始转到“绩效”和“结果”上来。这个法案作为美国政府绩效管理的基本法律，以国家财政预算改革作为切入点，全面规定了立法目的、战略计划、年度绩效计划、年度绩效报告、管理责任等内容，并着重鼓励行政管理中的放权与减少程序控制。《政府绩效与结果法案》使美国政府绩效评估和管理全面走上制度化轨道，实施以来有力推动了美国政府改革。同时，《政府绩效与结果法案》促进了美国政府部门绩效评估的发展。根据《政府绩效与结果法案》的规定，对政府行政管理及结果的评估从以往的投入——产出模式转换为目标——结果模式。这样，不再是简单地对政府管理资源的过程和数量进行考察，而是根据各机构所设定的任务目标来衡量其结果。政府绩效评估成为了具有更大权威性、持续性和强制作用的改革举措。根据《政府绩效与结果法案》的规定，政府绩效评估立法目的表现在六个主要方面：1．通过制度使联邦部门负责任地达到项目成果目标，以提高美国人民对联邦政府的信任度。2．启动项目绩效改革，在设定项目目标、按照目标衡量项目的绩效、公开报告进度方面采取一系列试点措施。3．将重点放在关注成果、服务质量和公众的满意度方面，改善联邦政府部门的工作效果与公开性，从而提高政府计划项目的效力和对社会公众负责的责任心。4．通过要求政府工作人员的工作计划与社会公众的需求相符合，以及通过要求制定项目绩效目标计划和为公众提供有关项目成果和服务质量的信息，帮助联邦政府改进公共服务的提供。5．通过提供更多的关于实现法定目标和有关联邦政府项目和支出成效及效率方面的信息，来改善国会的政策制定。《政府绩效与结果法案》要求各联邦机构制定覆盖未来五年的战略规划（strategicplans）报告；同时，要求联邦机构每年提供将战略规划分解为定量化实施目标的年度绩效规划（annualperformanceplans）报告，并对照年度绩效规划中的定量目标检查其完成情况，形成年度绩效评估报告（performancereports）。《政府绩效与结果法案》的作用不仅在于要求各联邦机构提供上述三份报告，更重要的还在于《政府绩效与结果法案》要求国会、审计总署（GAO）和管理与预算办公室（OMB），把对这三份报告的审议与预算的批准过程结合起来。也就是每个政府机构每年所能得到的经费预算，将与其制定的战略规划、绩效规划和绩效评估结果直接相联系。这就从制度上进一步保证了《政府绩效与结果法案》得以贯彻实施，这也是《政府绩效与结果法案》为何具有强制力的重要原因所在。6．要求联邦政府部门从法定任务和工作预期的最终结果出发，设定明确的定量绩效目标，并对照预设目标来检查工作进展和成果，以改善联邦政府的内部管理。在美国，除了联邦政府和州政府以外，地方政府普遍推行了政府绩效评估制度，绝大部分州都通过立法来推行这种制度。比如1993年佐治亚州通过的“预算责任与规划法”、加利福尼州通过的“绩效与结果法案”、在地方政府中，实行评估制度有助于发展政府责任机制，有助于改进决策程序，有助于提高政府服务质量，有助于政府有效配置资源，有助于加强战略规划和目标设定。政府绩效评估立法强调了成本——效益分析原理，围绕成本确定了投入、产出、效益、服务质量和结果五方面指标的具体规定。根据政府部门的不同，在这五方面分别制定具体的成本核算指标，收集与核算成本效益相关的资料。（二）英国政府绩效评估立法政府绩效评估涉及十分复杂的利益关系，各政府部门参加绩效评估的动机复杂以及在评估中具有防御性等因素，在雷纳评审初期，在被评估对象选择、评估人员选择、评估程序以及评估结论的应用上，都充分体现自愿原则，通过发自内部自愿与外部协调、指导结合，才使雷纳评审得以顺利实施并取得相当的成就。随着绩效评估的深入和绩效意识的树立，政府逐渐采用规范化的法律制度来要求政府及部门必须加入绩效评估中来。1982年5月，英国财政部颁布了《财务管理新方案》（financialmanagementinitiative，FMI）。这个方案虽称为财务管理，但其内容并不仅限于政府部门的财务管理方面，而是涉及政府行政管理的诸多方面。在管理体制、机构设置、资源分配等方面提出了一些新原则、新观念、新措施，为20世纪80年代英国政府绩效评估奠定了坚实的制度基础。20世纪80年代中期，撒切尔首相在行政改革过程中要求中央各部门建立适当的绩效评估机制，由财政部负起督促和监督的责任，使英国的绩效评估进一步制度化。1989年的《中央政府产出与绩效评估技术指南》使英国政府绩效评估进一步规范化。1997年5月，工党政府掌权后，积极推行地方政府改革，倡导通过最佳评估体系来改革地方政府服务质量。英格兰于1998年3月3日发表了《地方政府现代化：以最佳评估增进地方服务》的绿皮书。威尔士政府于1998年4月也发表了相同的绿皮书，7月，英格兰和威尔士政府又分别发表了白皮书，进一步使地方政府绩效评估制度明确化。1999根据1999年的《地方政府法》，英国地方政府必须实行最佳绩效评估制度。被列入实行最佳绩效评估系列的地方政府必须咨询纳税人代表的意见和有利害关系的行政相对人的意见，并按照国务大臣的指示确定咨询意见的方式、程序、内容和时限。在政府绩效评估中，要考虑是否有必要实行该项职能，行使该项职能是否符合应有的方式和水准，其绩效是否符合绩效指标体系的要求，是否达到了绩效目标等问题。在英国，地方政府要制作每一财政年度的最佳绩效规划，在每年度的3月31日以前公开发表。政府最佳绩效规划的内容包括：政府职能履行的目标；履行方式和水准的评估；绩效指标体系、标准、目标；前一财政年度的评估情况；取得进步的评估；在新财政年度将采取的行动计划；说明确定行动计划和绩效目标的前提条件等。在地方政府绩效评估的监督方面，还实行审议制度。审计官必须对地方政府的财政年度绩效规划进行审计。审计的任务主要是检查有无依法制定和公开发表年度绩效规划。审计官要对绩效规划发布审计报告。审计报告可以建议对绩效规划做修改。审计官必须将审计报告提交有关当局和审计委员会。根据1998年《审计委员会法》的规定，审计官还拥有获取有关信息和文件的权利。1999年《地方政府法》还对绩效规划审计报告的提交期限和地方政府审计官的审计权限等做出规定。除了地方政府审计官的审计外，必要时还可以由中央审计委员会进行检查。中央审计委员会的检查权利和义务、检查程序和费用、检查报告等在1999年《地方政府法》中都有明确规定。（三）澳大利亚、新西兰政府绩效评估立法澳大利亚的政府绩效评估工作从20世纪80年代中期开始。澳大利亚于1984年制定了《财务管理新方案》（financialmanagementimprovementprogram，FMIP）。《财务管理新方案》的设计仿效英国的《财务管理新方案》，目的在于提高澳大利亚政府的行政效率与财务状况。《财务管理新方案》的内容与美国《政府绩效与结果法案》的内容类似，都为应用策略规划的概念，要求行政机关以结果为导向，从而建立更有效的预算与资源分配制度。《财务管理新方案》加强了澳大利亚政府部门的财务责任管理和预算项目绩效评估，并成为以后实施绩效奖励制度的财政基础。1984年，澳大利亚还通过了《功绩保护法》（meritprotectionact），1985年成立了直属内阁的业绩保护和评估局，以进一步完善对政府部门及其公务员的绩效评估，并建立相应的奖励、惩罚机制。根据1994年修订的《公共服务法》（publicservicebill），澳大利亚政府将公共服务委员会和业绩保护与评估局合并为公共服务和业绩保护委员会，并设立公共服务专员和业绩根据1997年颁布的《审计法》，澳大利亚成立了直属于国会的澳大利亚国家审计署，以负责联邦各部、局、实体和附属机构的政府绩效审计，并赋予五项主要职责和权利。《审计法》还对绩效审计的审计对象、审计组织方式、审计报告征求意见、审计报告发送范围等事项作了明确规定。1997年，澳大利亚议会通过了新的《公共服务法案》和《财务管理与责任法案》等法律，进一步完善了政府部门绩效的责任管理机制，使结果导向的政府部门绩效评估机制进一步规范化和制度化。同年，还发布了《联邦政府服务宪章》（commonwealthgovernmentservicecharters），根据公众的需要为联邦政府各部门制定服务标准。作为绩效评估的重要依据，1999年又对《公共服务法案》进行了全面的修订。根据该法案规定，联邦各部门均得设立秘书长办公室，由内阁总理直接任命各部门秘书长为各部的最高长官，即所谓的“常务首脑”；部门秘书长有协助部长（大臣）为国会提供准确绩效信息的责任。根据1912年《公共服务法案》（publicserviceact）的精神，新西兰建立了直属于首相的国家服务委员会，代表皇家全权负责聘用、考核政府的全部公务员及各部委的首席执行官，统一负责有关政府部门的绩效评估事务。1962年通过的《政府服务法案》（thestateserviceact）规定，责任大臣不得随意干预本部门的绩效评估工作，各个部门的工作绩效由国家公共服务委员会主导进行独立客观的评估，试图促进政府部门及其公务员将服务重心转向社会公众，切实改善政府部门的服务质量，提高服务效率。1988年，新西兰议会通过了《政府部门法案》（thestatesectoract）。该法案规定政府各部门的首席执行官应打破职称终身制，而根据其工作绩效与政府就其任期、工资等签约，政府服务委员会及各部部长有权对首席执行官进行绩效评估。同时，首席执行官对本部门雇员的雇用、解雇、工资等也拥有更大的决定权。根据《政府部门法案》，新西兰设立了政府服务专员，专门负责政府部门的绩效评估工作。该法案更加注重政府部门的绩效，强化了绩效责任制管理。1989年的《公共财政法案》（thepublicfinaceact）决定推行预算改革，从以投入为基础转变为以产出为基础的预算，把过去的现金会计转为权责会计（accrualaccounting）。另外，1991年的《雇用合同法》和1994年的《财政责任法》，进一步加强了中央政府部委、执行局的财政责任、考核关系及绩效评估。（四）日本政府政策评估法日本对政府绩效的评估侧重于事后评估，如采取行政监察、会计审计等事后监督措施。为了强化监督效果，减少损失，在借鉴国外立法经验的基础上，日本于2002年4月1日施行了《政府政策评估法》，强化了事先评估制度。具体做法就是事先确定一个目标，然后制定措施为实现此目标而努力，这一过程就是政策评估。根据《政府政策评估法》的有关规定，部门和公务员制定工作目标和措施应从必要性、效率性和有效性三个方面出发，有关研究与开发、公共事业和政府援助的决策，必须进行事前评估。政策评估必须听取外部人员的意见，评估结果要公开，并要求反映到预算编制上。评估结果比较低的，要请专家评议，以便进一步明确政策。产业省大臣官房长官专门设置了政府政策评估宣传课，负责对各业务课申报的工作进行评估。日本政府在1995年还颁布了《科学技术基本法》，明确了政府绩效评估的地位，1996年制定的《科学技术基本计划》和1997年8月科学技术会议通过的《国家研究开发实施办法大纲指针》规定，政府绩效评估机构不能随意设立和撤消。除了从国家立法层面对政府绩效评估加以规定以外，很多国家还制定了相应的计划、框架及指南等具有规范性意义的文件来确保政府绩效评估的有效开展。如英国政府相继发表了《公民宪章》、《政府现代化》白皮书、《绩效审计指南》、《绩效审计手册》等；加拿大先后制定了《绩效审计方法》、《绩效审计指南》等；澳大利亚颁行了《财务管理改进计划》及《项目管理及预算》等。这些规范性文件在更加具体和可操作层面上有效地推进了政府绩效评估的开展，有效地推动了政府绩效评估立法的实施。法制化、制度化是开展政府绩效评估的前提、基础和保障，是西方市场经济发达国家政府绩效评估发展的重要趋势。尽管各个国家由于历史条件、政治体系、经济基础和行政文化等方面存在差异，各国政府绩效评估法制化的程度有所不同，但它们在强调政府绩效评估立法方面有着共同的特征：1．从立法上确立了政府绩效评估的地位，为政府绩效评估成为政府公共管理的基本环节提供了法律保障，有效地推动了政府评估工作的开展。2．政府绩效评估立法的目的明确，都通过立法明确规定开展政府绩效评估就是为了提高政府的行政效率与服务质量、发展和完善政府责任机制、提高政府绩效；3．从法律上树立了绩效评估的权威性，绩效评估机构在政府中应具有相应的地位，享有调查、评估有关政府活动的权利，不受任何行政、公共组织或个人的干扰；评估结论能够得到有效传递和反馈，切实用于改进政府行政管理；评估活动能引起公众的关注，有充分的可信度和透明度；4．颁布绩效评估工作的制度和规范，对政府绩效评估的内容、绩效目标与绩效标准、评估主体、评估程序与形式、评估结果的应用、评估涉及的各种利益关系等做出了明确的规定；对政府行政管理过程哪些项目应该进行评估、开展什么形式的评估、评估应注意的事项等问题，做出明确的规定。这样，使评估工作有法可依，把政府绩效评估纳入了法制化、制度化的轨道，取得了全社会一体遵行的法律效力。我国施行政府绩效评估还处于自发、半自发状态，缺乏全国统一的、相应的制度规定和法律作保障，缺乏系统的理论作指导，表现出一定的盲目性，照搬西方国家或企业绩效评估措施的现象普遍存在。我国台湾地区在美国《政府绩效与结果法案》的影响下，2002年起草了《政府绩效成果法》。三、政府绩效评估立法的主要内容（一）规定政府绩效评估的目的绩效评估过程中的各种价值判断，包括政府部门及其提供服务的效率、管理能力、服务质量、公共责任和公众的满意程度的价值判断，都是绩效评估目的的具体体现；同时，政府绩效评估目的也是确定政府绩效评估功能、构建政府绩效评估指标体系的重要依据。因此，作为政府绩效评估立法首先把政府绩效评估的目的确定下来，这为绩效目标的确定和进行具体评估奠定了基础。从西方国家政府绩效评估立法的实践来看，政府绩效评估的目的是多方面的，在开展政府绩效评估的实际过程中都把政府绩效评估的具体目的与要解决的政府公共管理实际问题结合起来。（二）明确政府绩效目标政府绩效评估始于绩效目标与实际取得效果的比较，政府绩效目标是政府绩效评估的方向。因此，政府绩效评估立法必须明确绩效目标。纵观美国政府绩效评估立法，包括国会通过的法案和总统签署的行政命令，都详细规定了不同的政府部门的绩效目标。每个政府部门的职能不同，以及所提供公共服务的内容不同，因而会导致政府部门具体的绩效目标也不同；再加上政府部门的类型多样化，一部统一的绩效评估法很难将涉及如此广泛的主体和如此庞杂的内容包含进去。这也是导致绩效评估立法分开立法的重要原因。因此，在明确政府绩效目标时，必须根据每个不同政府层级、不同政府部门和不同工作岗位功能职责、职能的不同，既要有反应共性的绩效目标，又要有根据职能、职责的不同来分门别类地确定具体不同的绩效目标。同时，要注重绩效目标明确时的科学性的问题，如果绩效目标规定得不明确、不科学，就不可能形成科学的政绩观，就不可能获得科学合理的绩效评估结果，就不可能对政府部门及公务人员产生有效的激励。（三）规定绩效评估的程序政府绩效评估的程序是指以信息交流与沟通为核心的、各种评估绩效的方式、方法、步骤、时间和顺序等要素所构成的行为过程。政府绩效评估的程序包括：1．编制政府绩效计划（包括明确政府绩效目标、明确绩效评估目的）。2．划分评估项目、构建政府绩效评估指标体系，根据评估目的确定评估指标、明确绩效标准、确定各个权重。3．明确政府绩效评估主体，选择确定适当的评估主体，注意评估主体与被评估对象、评估目的和评估内容之间的内在联系，并根据实际开展评估主体的培训。4．在广泛调查、深入了解的基础上收集政府绩效评估资料与信息。5．选择确定具体的评估方法与方式。6．运用评估指标、根据获得的各种资料与信息，对被评估对象实际取得的效果进行测量、划分绩效等级。7．撰写政府绩效评估报告。8．公布评估结果，明确评估结果的使用。对上述各类程序的具体内容、每个程序如何科学开展，进行规范和做出明确规定，是政府绩效评估立法的重要内容。只有这样，才能做到绩效评估程序的科学化、规范化和透明化；绩效评估程序的科学化、规范化和透明化是政府绩效评估科学化、规范化的重要前提。因为，政府绩效评估除了绩效目标、绩效评估指标与绩效标准等实体内容对评估结果产生重大影响之外，评估程序也是影响评估结果是否客观、准确的重要因素。（四）明确政府绩效评估结果的效力及其使用政府绩效评估结果的效力是指评估结果对政府部门有无拘束力和影响力。这是能否真正实行以结果为本、以绩效为本的保证，是政府绩效评估权威性的重要体现。因此，政府绩效评估立法应当对评估结果的效力做出明确规定。凡是依法定程序并符合客观事实的绩效评估结果都是具有效力的。政府绩效评估结果的效力与绩效评估结果的使用是密切联系的，评估结果的效力具体表现为评估结果是如何使用的。绩效评估结果的使用包括：1．改善政府部门之间的合作。2．改进公共政策与政府决策。3．改善政府部门预算。4．完善政府责任实现机制。5．提高政府服务质量。因此，把评估结果作为国家权力机关、政府及各部门做出重大决策、决定的依据和参考，作为政府部门财政预算的依据和参考，作为确定政府部门职能、编制的重要依据和参考，作为政府部门所属工作人员获取各种利益的依据和参考，实际上就是政府绩效评估结果效力的充分体现。同时，打破制约政府绩效评估推行的体制性障碍最根本的途径就是要通过制定相关的法律法规来解决施行绩效评估与已有制度和措施之间的矛盾冲突，通过立法来确认政府绩效评估的效力与地位。第六章美国政府绩效评估及其经验借鉴一、美国政府绩效评估的兴起与发展演进历史地考察美国政府绩效评估的兴起与演进过程，我们可以发现政府绩效评估与预算的发展演进与政府改革、特别是与当代美国政治发展之间的内在联系，我们还可以洞察到决定美国政府绩效评估功能定位的各种因素。因此，研究美国的政府绩效评估，首先就要从研究美国政府绩效评估的兴起与发展演进开始。（一）美国绩效预算的历史演进从20世纪50年代到70年代，美国经历了几次重大的预算改革，每一次预算改革的目的都在于在预算编制过程中添加更多的理性。这种理性集中体现在对项目绩效的评估之中。预算反映的是通过规定或限制行政机构与部门如何开支来选择和决定其将做什么、不做什么与先做什么。因此，预算是政府活动或者将要进行活动的财务反映，预算的内容也就决定了政府活动的内容。绩效预算涉及的两个关键性问题是“要多少资金”、“用来做什么”。在民主政治理论看来，预算涉及的“要多少资金”、“用来做什么”这两个关键问题，必须由选民同意，选民是否同意通常表现为它的代表机关是否同意。所以，预算包括收税、借款、支出等都必须由国家权力机关决定，就成为理所当然的事了。国家权力机关正是凭借这个决定财政预算的权力对行政权力和行政机关的活动进行控制。预算是国家意志的体现，预算的实质是政治。因此，预算改革与发展取决于政治改革与政治发展，预算不可避免地与政治联系在一起。美国预算发展的过程，正是美国政治在不同历史阶段上的反映。1．规划、立项、编制预算（planningprogrambudgeting，PPB）它是依据国家确定的目标，按项目安排和运用定量分析方法编制预算的一种方法。具体做法是：按政府确定的目标划分项目，并确定用于完成目标所必需的资源，以及对选定的项目配置资源，确定这部分资源的费用；把政府活动的长期计划和年度预算所包括的各项活动规划结合起来，利用各种数量分析方法对方案进行分析，参照各种成本和效益的数据，选择出最佳的方案。实行计划规则预算的特点主要是重视成本效益，有利于降低各个项目的费用和提高财政资金的使用效果。通常认为，规划、立项、编制预算这一预算方法体现了横向的全面性——比较不同的支出，以决定哪一项支出最有助于实现更大的项目目标。相反，零基预算方法被认为体现了纵向的全面性——每年以零为基数考虑不同的支出选择，所有的政府活动或者目标都被看作是不连续的。简而言之，规划、立项、编制预算这一预算方法比较的是项目；而零基预算方法比较的是同一项目的不同资金提供水平。规划、立项、编制预算这一预算方法的作用在于它强调提高项目实行效果的政策分析方面：进行项目评估，确定需求内容，并寻找效果更好的项目。但不幸的是，规划、立项、编制预算这一预算方法造成了识别错误和纠正错误之间的冲突。对一个需要改正的错误来说，它必须相对较容易被纠正；而规划、立项、编制预算这一预算方法很难做到这一点。规划、立项、编制预算这一预算方法的“制度”特征，被它的反对者概括为非常容易识别错误，但又与错误紧密相连。正因为这样，由于如何科学地衡量社会投入成本与社会产出效益缺乏标准及资料搜集与分析的困难，许多投入与产出无法进行量化。因此，难以推广和应用。2．零基预算（zero-basebudgeting，ZBB）零基预算编制过程是确定预算所要达到的目的，然后按不同的预算目标订出几个不同预算方案，并进行成本效益分析，说明其成本、效益与风险程度；再进一步根据对组织效益递减的顺序，把这些方案排列起来，由此确定对有限资源和资金的最佳分配，最后编制详细的行政预算。零基预算的优点是可以对非优先项目删减，以利于控制支出和提高效益，但也需要较好的经济技术条件和管理制度。零基预算不考虑反映在预算基数中的历史支出数字，是从零开始制定预算，使得对支出的说明脱离了与其他活动和目标的联系，从而导致零基预算在实际使用中逐渐减少。3．绩效预算（performance-basebudgeting，PBB）1939年，美国预算署被划归总统办事机构后，管理职能得到了强化。预算署力图在预算的编制中加进对项目和政府绩效的考虑，并为此制订了工作绩效测量办法和工作绩效标准。这种预算关注点的转移得到了胡佛委员会的认可，并被称之为绩效预算。“所谓绩效预算是这样一种预算，它阐述请求拨款是为了达到什么目标，为实现这些目标而拟订的计划需要花多少钱，以及用哪些量化的数据衡量在实施每项计划的过程中取得的成绩和完成工作的情况。”因此，绩效预算要求对每笔拨款所要达到的目标进行描述，并提出衡量所达到目标的量化标准等。具体的绩效预算步骤涉及确定项目及计划所需费用；将项目分解为活动；确定每项活动所做工作的计量单位；计算每项活动的工作量和所需的时间和费用；将这些材料归纳在为每项活动制定的工作计划中；将各工作计划汇总成整个部门预算；确定执行中的拨款计划；在执行中，以预算实施中的季度绩效报告为基础为各部门拨款；报告实际绩效与成本，并同预期绩效和成本比较；确定每项活动指标的实现在多大程度上实现了项目目标。由此可以看出，对于项目绩效的测量与评估是绩效预算的核心和基础，而且，以绩效为基础拨款将管理职能纳入了预算过程中来，从而有助于政府从投入控制转向绩效标准。当然，绩效预算也存在明显的缺陷，它在要求对项目绩效进行评估的同时，却没有考虑目标的适当性与政策的合理性。1949年的《国家安全法》（修正案）、1950年的《预算与会计程序法》，使绩效预算在美国国防部和联邦政府中得到了推广。通过绩效预算的实施，政府开始注重其活动或项目的产出，而不再只是狭隘地关注投入。然而，以绩效预算替代传统的逐项预算给联邦预算编制人员带来了很多不适，并且绩效预算要求将内部资料公之于众，要求决策者1993年《政府绩效与结果法案》对美国推行绩效预算具有里程碑的意义。《政府绩效与结果法案》延续了早期预算改革努力中的一些传统做法，又吸取了早期预算改革的一些教训；它要求行政机构和立法机构协商决定项目和目标，它使用现有的预算分类，在强调结果评估的同时，也考虑了其他的衡量方法。（二）政府行政职能的扩张引起公众对政府不信任从20世纪40年代开始到70年代末期，美国政府行政职能的扩张引起公众的反感。战后美国政府行政职能的扩张，缘于两方面的原因：一是为应付和摆脱1929～1933年席卷全球的经济危机带来的影响，社会公众强烈要求政府以积极的干预措施全面地介入经济生活，帮助企业迅速摆脱危机，给人们以就业、医疗等福利性的保障。在此背景下形成的凯恩斯主义成为主流经济理论流派，给政府职能的扩张提供了理论上的支持。（三）政府管理的规章制度过多过滥已到了无以复加的程度这些以了20世纪70年代，美国政府的有关规章制度之多几乎达到泛滥的地步。仅美国政府制定的工商规制条例的篇幅在1970年到1979年就增加了两倍；联邦条例法典的页数增加了2／3；联邦规制记录1970年达到424000页，至1977年这个数字上升到742000页。不仅企业受到政府过多的规制约束和钳制，政府行政机构内部管理所依据的规章制度也是浩繁细致。其中，联邦人事手册厚多达1万多页，农业部所依据的人事法律、条例、指南、判例及内部条例重达405.824kg。极其复杂的人事制度把人事职位分成4599个系列、15个级别，每个级别又分为10等，联邦采购条例有1600页，具体部门必须遵循的条例有2900多页。国防部的采购条例则长达2000页，有些规定琐碎到令人瞠目结舌的地步，如采购条例中有12页谈如何购买奶油夹心甜饼，14页谈如何购买水果蛋糕。特别是由于知识信息时代的到来，政府公务员素质普遍提高，对很多事务他们完全有能力独立决策和经办，过多地对其规制，不仅不必要反而压制了其积极性、创造性。（四）美国绩效评估的应用领域美国把绩效评估视为重新调整政府与社会关系能否取得成功、能否再造出有效的政府责任机制的决定性条件。1993年美国政府发表的“国家绩效评论”（reportofthenationalperformancereview）、“戈尔报告”（《从繁文缛节到以结果为本——创造一个工作更好而花钱更少的政府》Fromredtapetoresults-creatingagovernmentthatworksbetter&costsless）和“1993年政府绩效与结果法案”（governmentperformanceandresultsactof1993）是美国政府绩效管理的纲领性报告。概括起来，美国政府绩效评估制度突出地表现为预算体制、采购体制和公务员体制三个方面。1．应用在政府预算方面美国政府部门的预算体制具有专款专用的特点。美国各级政府过去几十年来采取了各种预算制度，包括50年代的绩效预算制、60年代的规划设计预算制和70年代的零基预算制。80年代以来，（theomnibusbudgetreconciliationact），这是预算改革方面的一个比较重要的法律。2．应用在政府采购方面1993年“戈尔报告”对改革采购体制提出了六条建议：重新起草采购条例，简化采购过程，通过“电子市场”和绩效信息简化采购程序，小额采购由部门自主决策，更多地依赖商业市场，制定新的联邦采购法等。1993年10月克林顿总统签署了一份备忘录，指出在1997年1月尽可能在整个联邦政府建立电子化商业采购体制。1994年国会通过联邦制采购改善法案（thefederalacquisitionimprovementactof1994）。3．应用在公务员管理方面1984年，美国国会以绩效管理和确认体制根据1993年国家绩效评论报告，克林顿与5个内阁部长和2个独立机构签订了绩效合同。“明确绩效目标，确立奖惩标准”，使所有的政府雇员都对结果负责。美国政府人事行政的改革体现了“以绩效为本”的改革方向，具体包括：淡化职位分类，加宽工资级别；按绩效付酬；公务员管理的分权以绩效为基础，人力资源管理受到定期评审，只有达到绩效标准基线指标者才能继续拥有权力；新型的公务员通过绩效合同对二、《政府绩效与结果法案》1989年美国管理与预算局（USOfficeManagementandBudget，OMB）起草的《管理报告》正式提出了政府绩效管理的建议并描述了其操作性方案，构成了美国政府绩效评估法案的基本形态。不久，参议员威廉姆·罗斯以加利福尼亚州桑尼维尔市实施政府绩效管理10年来成功的经验为个案，向国会提交了推动政府绩效评估的立法议案，在国会引起了广泛的关注和热烈的讨论，赢得了众多议员的支持。1991年，奥斯本（DavidOsborne）和盖布勒（TedGaebler）合著的《重塑政府——企业精神如何改革公共部门》直接催生了戈尔主持的国家绩效评估委员会的《国家绩效评估报告》，其标题就是《从繁文缛节到以结果为本——创造一个工作更好而花钱更少的政府》。所有这一切，构成了1993年美国《政府绩效与结果法案》的立法渊源。在克林顿总统的大力支持并在美国管理和预算局的推动下，1993年8月3日，美国第103届（一）明确规定了政府绩效评估立法的目的从美国政府公共管理中反映出来的问题表明，联邦项目中的浪费与无效破坏了美国人民对于政府的信心，削弱了联邦政府充分满足重要公共需求的能力。同时，由于缺乏充分的项目目标可操作性和关于项目绩效的信息，联邦管理者已严重无力于提高项目的效率和效力；对项目绩效与结果的不充分关注，严重阻碍了国会的政策制定、支出决定和项目审定。鉴于上述分析，《政府绩效与结果法案》明确规定了立法的目的，不仅要提高效率，而且还要注重政府部门的工作内容和工作结果。具体来说，立法的目的包括：1．2．启动项目绩效改革，在设定项目目标、按照目标衡量项目的绩效、公开报告进度方面采取一系列试点措施。3．将重点放在关注成果、服务质量和公众的满意度方面，改善联邦政府部门的工作效果与公开性，从而提高政府计划项目的效力和对社会公众负责的责任心。4．通过要求政府工作人员的工作计划与社会公众的需求相符合，以及通过要求制定项目绩效目标计划和为公众提供有关项目成果和服务质量的信息，帮助联邦政府改进公共服务的提供。5．通过提供更多的关于实现法定目标和有关联邦政府项目和支出成效及效率方面的信息，来改善国会的政策制定。6．要求联邦政府部门从法定任务和工作预期的最终结果出发，设定明确的定量绩效目标，并对照预设目标来检查工作进展和成果，以改善联邦政府的内部管理。（二）确定了战略计划《政府绩效与结果法案》设计了一个正式的绩效计划过程，它规定了以下内容：具根据该法案的规定，每个政府机构都必须制定战略计划，但每隔三年必须对其进行调整。战略计划是执行政府绩效与结果法案各项规定的基础，其内容包括说明机构的目标，即机构及其项目存在的意义、项目所要完成的任务及其时间要求，说明机构长期的发展方向，及机构管理者的近期行动等。根据《政府绩效与结果法案》，各机构的战略计划由以下六个要素构成：1．陈述机构的综合性使命。它必须覆盖该机构的主要职能及其履行过程。2．总目标和分目标。它们包括与该机构主要职能及其履行要求相对应的产出目标和分目标。3．说明如何落实目标的策略。它要对操作过程、操作技巧与技术以及为满足达到目标所需要的人力、资金、信息和其他资源等做出说明。4．说明绩效目标与前述总目标和分目标的相互关联性，绩效目标如何与战略规划中的总目标与和具体指标相联系。5．对关键因素做出陈述。部门外部的和无法控制的但能对总目标和具体指标结果产生重大影响的关键因素。6．项目评估的说明。这种评估用于确立或修改总目标和分目标，具有对未来项目评估的具体安排。在制定战略计划之前，要对部门、机构项目的发展方向及其安排进行广泛的讨论，听取各方面的意见。部门、机构要向议会进行咨询，也可以向其他相关部门或团体征求意见，避免在项目执行过程中发生争执。同时，给项目管理者创造稳定的工作环境，使按绩效计划设计的年度特定的目标有序地进行。（三）确定了年度绩效计划管理和预算办公室主任应该要求每个机构都准备一个年度绩效计划。该计划应该覆盖每一个已经列入该机构预算的项目活动。《政府绩效与结果法案》明确规定年度绩效计划主要由以下要素构成：1．建立绩效目标，确定项目活动所能达到的绩效水准。2．用客观、可数和可计量的形式表述目标。3．简要说明操作的过程、技巧和技术以及为实现绩效目标所需要的人力、资金、信息或其他资源。4．建立绩效指标以用于测量或评估相应的产出、服务水平和每个项目活动的结果；5．为将实际项目活动结果同已建立的绩效目标进行对比提供一个基础。6．说明用于验证和确认测量价值的手段与工具。在年度绩效计划中选择目标和指标时，应遵循下列原则：一是项目管理者能通过目标和绩效指标来判断项目在达到预期目标方面做得怎样；二是在部门的负责人或利益相关者评论项目完成情况时，能够以系统的绩效评估结果为依据。年度绩效目标来自于战略计划的总目标；年度计划实现的目标是实现战略计划总目标的一部分；年度绩效计划的目标更多地关注产出，总目标更多地关注结果。美国从14个主要部门选取了70个试点项目，试点项目的范围非常广泛，涵盖政府功能的各个方面，大到涉及社会安全的项目，小到具体的社区服务项目，进行试点的目的是让机构积累绩效评估的经验。从试点的结果看，一方面多数试点项目能够编制高质量的绩效计划。由于这些项目承载着政府的职能，因此，它们能说明政府建立起可行的绩效计划。联邦政府从试点项目中按照25％的比例选出18个项目作为今后的范例。另一方面许多试点项目也存在一些问题。大约10％的试点项目最后被取消了，原因在于绩效目标很难确定，项目和人员难以组织，加上机构外部变化，导致编制绩效计划和绩效报告所必需的绩效信息受到影响。另外，一些试点项目的绩效计划所包括的一些绩效措施可操作性差。由于有些绩效计划没有可操作性，影响了绩效评估的实施，1997年，管理和预算办公室采取了以下措施：一是对所有从事绩效测量的专职人员进行统一培训，使他们能够为部门、机构选择适当的、可行的绩效措施；二是促使各政府机构提供更多、更好的绩效信息；三是将前一年的预算程序作为下一年度绩效评估的基础，要求各部门在绩效计划中描述绩效测量的详细情况，并附带前一年的预算报告；四是要求各部门及时收集绩效数据，为确定下一年的绩效目标做准备。（四）撰写和提交年度绩效报告《政府绩效与结果法案》规定，每一个机构在一个财政年度后向总统和国会提交一份前一年度的绩效报告。年度绩效报告主要包括以下三个方面的内容：1．每一个绩效报告应该陈述已经在机构绩效计划中确立的绩效指标，同时要对实际取得的绩效成绩和年度绩效计划中的绩效指标进行比较。2．检查是否达到了本财政年度的绩效目标，对比报告财政年度完成绩效目标的情况，评估当前财政年度的绩效计划。3．如果没有达到绩效目标，就要说明没有达到目标的原因，以及将来完成绩效目标的计划和时间表；如果某个绩效目标是不实际或不可行的，就要提出改进目标的计划或终止目标的理由。（五）明确管理责任和机动权自1999年财政年度起，该法案规定年度绩效计划中也可以包括以下内容：绩效目标返还给具体个人或组织的托付责任，放宽行政程序要求和控制，如具体的员工结构、补贴、薪酬限制以及禁止或限制资金在预算科目之间进行调剂的限制。该法案规定，在提交年度绩效计划过程中，管理和预算办公室主任将审查并可以批准关于权力下放的建议。建议要对因扩大了管理者和组织的机动权和自主决策权而对绩效成果可能产生的影响进行说明，并对因放宽控制而预期能提高的绩效成果进行量化说明。预期提高的成果要与现行的实际绩效进行比较，应具体到各方案因放权所能独立达到的绩效水平。任何关于放宽对补贴和薪酬限制的建议均应准确说明补贴和薪酬资金数额的变动，如在完成、超过或未能完成绩效目标时得到的资金或奖品。任何执行部门不能在绩效计划中包括关于放宽程序要求或控制的建议，除非该建议已得到制定要求的部门的认可，且已经包括在该部门的绩效计划之中。权力下放的有效期按管理和预算办公室主任批准的，为一年或二年，其后可以进行更新，在连续实行三年后，除了关于补贴和薪酬的限制权，可以按绩效计划中的建议将该权力永久下放。（六）确定试点方案为检验上述各项要求的实际效果，《政府绩效与结果法案》还确定了一些试点项目。通过试点项目，检测绩效措施是否有效，明确年度绩效计划和绩效报告的结构、解释、说明项目是否达到了预期的目标，检测项目管理者及其雇员是否具有适当的管理权限，并承担相应的责任。根据这项法案的要求，管理和预算办公室主任在与各部门负责人协商之后，应指定10个以上部门作为1994年、1995年和1996年财政年度绩效评估的试点部门，被选上的部门应在政府职能和项目绩效评估、报告的能力方面具有代表性。指定的试点部门应针对本部门的一项或多项职能和工作，根据绩效计划准备项目绩效报告，在制定部门一年或多年试点期的绩效计划时应运用战略规划。管理和预算办公室主任应在1997年5月1日之前向总统和国会提交一份报告，内容包括：评估试点部门按《政府绩效与结果法案》要求所准备的计划和报告，其受益、成本和有用性；查找试点部门在准备计划和报告时遇到的主要困难。《政府绩效与结果法案》给各州、市政府绩效评估工作以充分的法定自主权，这极大地促进了各州政府、各地方政府绩效评估的开展。纽约州政府视绩效考评为雇主与雇员共同协商讨论发展大计和雇员工资与职务晋升的有效机制。他们在年初协商确定个人工作计划；年中进行一次初评以调整目标，及时提示和推动，也可以缓解年终的许多矛盾；最后到年终进行书面的正式评估。他们将考评结果由在各政府内普遍流行的五级缩减为满意、不满意两级，认为这样有利于操作，也减少了许多阻力和矛盾。对于考评结果为“不满意”者，该州政府各机构允许他们申诉，每年全州17.5万公职雇员中，仅有100人左右进行申诉，胜诉率约占30％左右。纽约州教育局还设置了季度绩效考评，它没有固定的程序，而是采用集中在一个会场对各下属部门提问的方式，达到上下通气、互相了解、推进工作的目的。这种问答式考绩的问题主要是围绕着你做了什么、达到了什么程度、你所做的事对完成全年目标有什么推动作用等进行的。三、戈尔报告：创造一个工作更好、花钱更少的政府1993年克林顿出任美国总统后，开始了大规模的政府改革——“重塑政府运动”。重塑政府向人们允诺建立一个“工作更好而花钱更少”的政府。克林顿指定副总统戈尔负责成立了国家绩效评估委员会。该委员会提交的第一份报告是《从繁文缛节到以结果为本——创造一个工作更好而花钱更少的政府》（简称《戈尔报告》）。《戈尔报告》指出，从20世纪30年代到60年代，美国建立起庞大的、从上而下的、集中化的官僚体制来处理公共事务。这种体制采用分等级的科层制形式，将任务加以分解，落实到不同层次的雇员，而这些雇员及机构则由严格的规章制度所约束。由于对标准化程序的先人之见、垂直的指挥链条和标准化的服务，这些官僚机构是稳定的，但是也造成了机构臃肿和反应迟缓的问题。当代迅速变化着的世界、闪电般的信息技术、全球性竞争和需求式的顾客，对庞大、自上而下的官僚体制提出了挑战。《戈尔报告》提出了政府改革的四项主要原则：①放松规制，由注重过程的控制模式转变为注重结果控制模式；②把顾客放在首位；③授权雇员以取得成果；④减少财政支出，创造出一个工作更好而花钱更少的政府。（一）放松规制《戈尔报告》认为，有效的、企业型的政府应该没有繁文缛节的各种规制。在新的规制下，公务员对自己的工作结果负责，而不是一味地遵循各种规制。为此，需要简化预算制度、人事制度和采购制度，提高效率；建立的管理制度重在把事情防患于未然，而不是单纯惩罚那些出错的人；裁减那些抑制创新的不必要的管理层；对那些有资金依存关系的机构解除管制。《戈尔报告》将放松规制的改革明确界定为抛弃繁文缛节，摆脱那种驱使人只对规制负责的旧体制，创立一种激励人对结果负责的新体制。放松规制的目的，就是要把行政组织中的公务人员从陈规旧俗中解脱出来，以提高政府绩效和对公众需求的回应性。《戈尔报告》专门提出了放松规制的六个具体步骤，它们是：1．简化预算程序大多数美国人对预算程序不满意，主要包括分析专家、复杂的程序、稀奇古怪的语言和大量的时间等问题。对于任何政府部门而言，最重要的是资金的分配。因此，删减（1）总统应该从预算执行决议开始执行预算程序，制定大的政策优先权，根据各部门的职能分配资金。（2）制定两年预算制。（3）管理和预算办公室，其他部门和机构应该将预算限制最小化。（4）限来控制支出，进行预算。（5）将国会对项目及指定用途的限制最小化，废除全职当量底线。（6）允许各部门滚动使用50％的年结余。2．实行人事分权政策分散人事权，赋予管理者雇用、提升、奖励和解雇的权力，使他们能够进行有效管理。可以采取的具体行动方案包括：（1）人事管理办公室将逐步淘汰1万多页的联邦人事手册和其他各部门的实施细则，解除人事管理。（2）把招聘权和审查权下放给各部门，废除所有的集中登记和标准申报表。（3）大幅度简化现行的分级制度，使各部门灵活掌握分级标准和工资标准。（4）各部门可以设计它们的绩效管理制度和薪酬制度，提高个人绩效和部门绩效。（5）将解雇联邦雇员的时间缩短一半，改进制度处理绩效差的员工。3．简化采购程序政府采购制度要求严格的规章制度和程序、大量的文书工作、详细的说明、多重检查及审计，它是官僚政治繁文缛节的典型例子。简化程序的主要行动方案包括：（1）简化采购程序，修改规章制度，从硬性规定转向指导性原则。（2）总务管理局将大幅度增加各政府部门的信息技术采购权，包括硬件、软件和其他服务的采购权。（3）总务管理局将简化采购程序，允许各部门买其所需，试行一个完全电子市场；（4）低于10万美元的采购可以使用简单的采购程序。（5）更多地依靠商业市场。（6）更新联邦采购法。4．改革检察长制度该法案要求通过检察长制度，审查各项目的支出情况，检查可能存在的欺骗和滥用，提高联邦项目的效率、经济效益和完整性。5．清除过度规制成千上万过时的、重复的规章制度还在起作用，这些规章制度影响政府工作人员以及与政府打交道的外部人员，因此重新设计预算制度、人事制度和采购制度需求淘汰那些过度管制的规章制度。可以采取的主要行动方案包括：（1）总统应该发布指令，要求所有政府部门在今后三年审阅内容的各项规章制度，淘汰其中的50％。（2）加强政府部门间的合作，减少不必要的繁文缛节规定。（3）建立一个程序，使各部门可以更大范围地不受规章制度的束缚。（4）减轻国会要求的报告负担。6．授权州政府和地方政府对州政府和地方政府解除管理制，使他们把更多的时间花在顾客需求上，而不是官场上，这样可以节约各个层次的行政费用，设计更灵活的解决办法，更有效地使用有限资源，更好地服务于公众。可以采取以下一些具体的行动方案：（1）总统应建立一个内阁级理事会，该组织监督检查对社区授权的主动性。（2）总统应发布指令，限制使用“没有经费支撑的命令”。（3）将55个直接补助项目（需要129亿美元）合并为六大类。（4）允许州及地方自下而上将各个补助进行合并。（5）授予所有内阁部长和部门领导权力，允许州及地方选择不受联邦规定的约束。（6）将公共住房管理权下放给那些具有有效管理经验的地方公共住房管理当局，最大限度地解除其余管制。（二）顾客至上在1991年之前的20年中，美国公民对政府的信任率下降了17％，他们抱怨政府没有治理好国家，没有运用好纳税人的钱。所以，政府雇员首先要改变思想观念，把公民放在第一位，确立为纳税人服务的观念。政府要向私营企业学习，到私营企业了解它们是如何为顾客服务、满足顾客需要的。满足顾客的需要，而不是官僚政治的需要，即政府把公共服务对象重新界定为“顾客”，让顾客们来选择公共服务。政府经常调查顾客的需求，倾听顾客的意见，并及时做出灵敏反应，改善服务质量，建立一个真正方便公众的公众驱使型政府，而不是与之相反，仅仅方便机构运作的机构驱使型政府。戈尔副总统1993年3月26日在住房和城市发展部城镇会议上的发言中说，我们将合理化联邦与美国人民的关系，使他们更加友好，很多人认为联邦政府没有顾客，但我们有顾客，那就是美国人民。《戈尔报告》指出，政府行政改革过程不会快速完成，也不会简单，但将会出现一个完全不同的政府，一个真正为顾客——公众负责的政府。“顾客至上意味着联邦政府为美国人民提供能够得到的最高质量的服务”。1994年美国国家绩效评论专门出版了《顾客至上：为美国人民服务的标准》（reportofthenationalperformancereview:puttingcustomersfirst-standardsforservingtheamericanpeople）。《戈尔报告》为了充分体现顾客至上，建议通过四个步骤给顾客更多的权利，打破联邦垄断，提供激励联邦雇员提高服务质量的机制。1．给顾客发言权和选择权很多政府部门都不重视他们的顾客，因为政府的顾客很难在其他地方获得这些服务，垄断使得政府部门对顾客的需求缺乏敏感。因此，要求所有政府部门将顾客放在第一位，定期调查顾客的需要、存在的问题以及机构如何提高服务水平，保证每个顾客都有发言权和选择权。可以采取以下一些具体的行动力案：（1）总统应该发布指令，要求提供公共服务的所有政府部门建立顾客服务项目、确定服务质量标准，即服务质量达到市场上的最佳服务标准。（2）对于主动进行顾客调查的，管理和预算办公室将把文书工作减少法案中的调查审批权下放给那些能够遵循该法案的部门。（3）建立一个制度，为所有美国人提供竞争的、一站式的事业发展中心。（4）（5）总统应该发布指令，建议立法重新组织科学、工程、技术协调委员会，成立国家科学技术委员会，使其在制定科技政策方面发挥更大的作用。（6）总统应该发布指令，给贸易促进协调委员会更大的权力，促进联邦出口。（7）总统应该发布指令，在政府间建立生态系统管理政策。（8）建立一个经济发展联邦协调委员会。（9）废除那些阻碍部门合作（这些合作是有益于公众的）的法定限制。2．建立服务机构的竞争机制尽管政府部门一直以来都反对私人垄断，但实际上他们却造成了公共服务的垄断。因为，没有从顾客这里得到的反馈，垄断者不知道自己是否提供了差的服务，也不能利用降低成本的新技术。当顾客选择其他企业时，竞争企业就立刻意识到自己的不足了。引入竞争，打破政府垄断，包括购买产品和服务的领域、获得和维修办公场所、出版政府文件等。可以采取的主要行动方案包括：（1）解除政府印刷局的垄断。（2）总统应该结束总务管理局的不动产垄断权，使该部门参与商业竞争。总务管理局将寻求立法、修正规章制度，让顾客有权在竞争性的不动产管理机构间（包括私营机构）进行选择。（3）管理当局应该鼓励一个机构去竞争其他机构的工作。（4）国家海洋和大气局将试行一个公共部门和私人部门相互竞争的项目，更好地实现目标。（5）国防部将实施一个综合项目，把不重要的工作承包出去。（6）修改就业培训合作法案，让政府部门和私人部门进行竞争，运作就业服务团。（7）到1994年年底前，联邦会计准则咨询委员会将发布一系列的成本会计准则，这些准则将为确定所有政府活动的实际成本提供一个方法。3．建立市场激励机制不是所有的公共服务都可以参与竞争，在私营部门中，我们称这样的部门为公用事业部门，他们像企业那样运作，并面向市场，不同的是他们没有竞争。在竞争不可行的领域，应该将政府垄断改造成更加企业化的组织，受市场机制的激励，深入顾客。4．利用市场机制解决问题政府不能总是创造新的项目来解决国家面临的每个问题，不能只是提高税收、增加开支，需要的不仅仅是政府的项目，更需要的是加强政府的管理。我们必须将某些联邦功能从旧的官僚体制转变为市场机制。例如，运用联邦权力营造私人市场，解决就业培训和安全工作场所等问题。（三）扩大授权《戈尔报告》强调，将管理自主权理念，对官僚机构僵化呆板和负面影响的批评，对恢复信心丧失的警告，对公共部门效益、效果和快速反应的渴望，对商业方法的赞赏，以及对公共项目的作用及其如何执行等问题的理想和现实的关注结合在一起，是美国“重塑政府”的社会背景条件。因此，《戈尔报告》强调，根据政府部门的职能以及为这些职能所为此就要改变政府内部的工作氛围，使政府官僚机构更为民主，所需要的不仅仅是信任，更需要实践，必须从过去的控制转向协作、从集权转向分权，让基层工作者有更多的决定权，更好地解决问题；允许那些面对决策的人做出决策、参与决策；要尽量保证联邦政府工作人员在做出决策时已经具备最有用的信息、最好的分析和最佳的工具；要让管理者和工作人员学会失败，而不能对失败束手束脚，在成功路上不断跌倒是努力走向成功的重要条件。最终要改变整个行政文化氛围，就必须学会放权。这样，政府部门及工作人员才可以将各种创造力、能力、生产力和政府服务的绩效发挥出来。《戈尔报告》提出了扩大授权的六个具体的步骤，它们包括：1．决策权下放对那些在大型机构中工作的人来说，总部很可能是一个令人害怕的词，因为那些扰人的规章制度正是在总部生产的，而好的主意也是在总部被埋没的。总部很少能够了解问题，听取雇员意见。因此，把决策权交给那些做实际工作的人，清理错综复杂的管理层和授权基层，有助于使政府有精力将事情处理得更巧妙、更好、更快和花费更少，因为在有限的时间里将有更多的人来完成任务。2．所有联邦雇员都对结果负责以往政府并不是根据作用大小来决定项目的，他们更多是根据钱花了多少、用了多少人来衡量项目的效果。正是因为政府注重投入而不是实际结果，资金的使用结果平平，即3．给联邦工作人员工作所需的工具改进联邦政府的工作意味着对政府工作重新定位，从老板变为指导员，从管理者变为谈判者，从雇员变为思想家和实干家。政府必须给予员工工作所需求的工具，为员工提供培训和其他有利于提高效率的项目，使他们更好地掌握和应用现代信息技术，建立人文化的工作环境。可以采取的主要行动方案包括：（1）去除那些限制雇员培训的规定，建立一个多技能的工作组。（2）行政署将建立一个一致的财务管理制度，加强责任感，提高财务负责人的标准。（3）在18个月之内，联邦会计准则咨询委员会将为联邦政府发行一系列可靠的会计准则。（4）管理当局将向市民发布年度责任报告。（5）管理当局将制定关于在联邦政府中使用信息技术的战略计划。4．提高工作及生活质量招聘、留住最好的人才及激励他们提高生产力的关键之处在于创造一个令人满意的工作环境。联邦政府要求把工作地方变成一个人道、健康的地方，创造更好的工作环境、工作任务、工作规则和工作条件以激励员工创新和提高绩效。可以采取的主要行动方案包括：（1）联邦政府将更新制度，提供更多的选择权，改善工作及生活条件。（2）行政署将废除那些标准工作周的时间表和时间卡。（3）总统应该发布指令，要求各管理当局创造更加公平的就业机会，吸纳各种不同类型的工作人员。5．建立劳工管理合作制度联邦工作成员正在发生变化，尽管数十年来人员数量相对固定，但增加了较多少数民族和妇女，人员的文化水平更高，更容易变动，更多工作人员从事专业工作、技术性更高的工作。这样要求必须形成一种新的合作关系。政府应该向企业学习，如果领导层和雇员不能齐心协力，那么就不会发生新的变化。可以采取的主要行动方案包括：（1）总统应该发布指令，建立劳工管理合作关系并作为行政署的目标，建立全国合作理事会促进该目标的实现。（2）全国合作理事会将提议一些法定改革，实现劳工管理合作。6．为自下而上的决策提供自上而下的支持尽管联邦政府拥有坚实的核心即能干的雇员，但它缺少有效的领导阶层和管理战略。多数政府部门对未来没有设想，并且没有收集和运用财务信息的好制度，没有衡量工作业绩和责任的制度，很多人没有能力胜任工作。《戈尔报告》建议，总统、副总统、管理委员会和各部门负责人一起努力开展管理变革和文化变革，重新设计工作流程，评估绩效，为自下而上的决策提供自上而下的支持。可采取的主要行动方案包括：（1）每个政府部门将指定一个主要负责人。（2）总统应该任命一个总统管理委员会来领导改革，确保国家绩效评估委员会计划的实施。（3）总统管理委员会将领导质量管理活动。（四）精简机构美国作为官僚制极为成熟的国家，其政府内部管理体制充满了陈旧过时的繁文缛节，不仅严重影响了政府的工作效率，遏制了公务员的创造性，而且过度的规制也使机构过度膨胀，造成了人力、财力的巨大浪费。美国联邦政府负责管理规制（专门对一线人员进行管理、控制、监督、审计）的公务员就有70多万人，相当于联邦永业公务员的1／3。他们一年的工资与补助高达350亿美元。所以，精简机构成为美国行政改革的主要内容。《戈尔报告》提出的精简机构的基本思路包括：1．清除不需要的项目最简单、最有效的方法是，让总统有更大的权力来清除这些过时的或者重复的项目。清除不需要项目的主要行动方案包括：（1）农业部将关闭或合并1200个地方机构。（2）住房和城市发展部将精简地方办公室制度。（3）能源部将合并和改变实验室、生产设施等的用途，以适应“冷战”后的国家优先需要。（4）美国工兵将减少地方办公室。（5）小企业管理局将减少地方办公室，合并一些服务项目。（6）国际开发机构将减少海外办公室。（7）美国信息处将减少图书馆以及向国外付费的资料中心。（8）国务院将减少11个海洋警戒舰队。（9）通过立法，允许出售阿拉斯加州电力管理局。（10）停止对联邦航空管理局高等教育项目的补助。（11）关闭保健科学军医学院。（12）中止获得新联邦办公场所。（13）结束总统的智囊团，合并失业人员的培训项目。（14）将退役军人就业及培训机构和食品培训项目合并到就业及培训管理局。（15）把教育部的项目从230个减少到189个。（16）食品安全检查局不再作为一个独立的机构，将食品安全责任归并到食品和药物管理局。（17）合并非军事的国际广播，建立一个单独的民用人造卫星系统。（18）将铁路退休福利会的职能转到其他机构。（19）将禁药取缔管理局，及酒精、烟草和武器局的执法功能转到联邦调查局。（20）停止对毛纺织品的联邦扶持。（21）停止对蜂蜜的联邦价格扶持。（22）废除现行公路示范项目的所有未指定用途的订约授权和拨款。（23）减少基本航空服务补助金。2．考虑到联邦赤字的规模，政府必须寻找更好地、更有效的办法来支付其活动经费。提高收入的主要行动方案包括：（1）允许所有政府部门更自由地设定服务费和决定这些收入的用途。（2）通过发行新债或提高水电费以承担所有的运营成本来增加收入。（3）各政府部门可以灵活使用收回的部分延期债款，支付以后收集债款的费用，保持一个上升的回收率。（4）去除那些阻碍政府部门利用私人收账机构代为收债的限制。（5）允许司法部保留不超过1%的民事债务收集费来补偿成本。（6）矿区使用管理项目将采用计算机系统分析和交叉核实数据，并根据成本提高矿区的使用费。（7）住房和城市发展部应该给私营部门提供激励性的协议，帮助联邦补助金获得者以更低的利率重新获得抵押贷款。（8）对故意撒谎欺骗联邦雇员酬劳法案中的福利待遇的人给予重罚，修改联邦法律，使那些被证实有欺骗行为的人再也得不到其他利益。（9）改进程序，将那些不再伤残的人从残疾保险名单中除去。（10）建立一个票据交换所，报告和披露死亡资料。3．为更大的生产力进行投资政府创新的一个最大障碍是，缺乏投资资本。大多数政府部门得到的拨款只能维持一年，年末的任何结余都不属于部门所有。因此，各部门很难节省一定的资金用于培训、技术、新工作流程、项目创新等方面的投资开发。该报告建议，允许政府部门设立创新基金，政府应该确保对长期投资没有预算偏见。4．重新设计项目，降低成本重新安排政府活动，利用计算机系统和通讯系统，改革提供服务的方式。该报告认为，如果我们能够采取这些步骤，我们的政府将会减少成本，更好地工作，更精简、更有效率、更公平和更先进。那将是一个值得我们为之付出的政府。降低成本的主要行动方案包括：（1）支持全国系统的快速发展，电子传送政府服务。（2）政府部门将会扩大电子政务的使用范围。（3）政府部门将开发基础数据并出售给企业。（4）在与州政府、地方政府和私营企业的合作中，我们将创造一个国家空间基础数据结构。（5）国家税务局将建立一个系统，让纳税人用信用卡缴税。（6）总统管理委员会将帮助各部门设计更好的项目。（7）各部门将更好地利用商议规则。（8）各部门将更多地使用可选择的纠纷解决方法。1992年至1996年，美国政府的员工减少了24万人，关闭了近2000个办公室，减少开支1180亿美元。在对居民和企业的服务方面，政府的200个局确立了3000条服务标准，作废了1.6万多页过时的法规，简化了3.1万多项规定。在美国，全国雇主税务管理系统、联邦政府全国采购系统和转帐系统的建立，不仅节省了大量的人财物，而且提高了政府工作的透明度。四、美国政府绩效评估指标体系政府绩效评估指标的研究，是近10年来美国公共管理研究的一个热门话题。通过10年来的理论研究与实践探索，美国在政府绩效评估指标体系建立方面已取得了很大进展，积累了丰富的经验，为进一步完善政府绩效评估指标体系提供了基础，有力地促进了美国政府绩效评估实践的发展。我们从如下几类政府绩效评估指标来分析美国政府绩效评估指标体系。（一）美国坎贝尔研究所的政府绩效评估指标坎贝尔（Campbell）教授曾任美国联邦人事总署署长，卡特总统人事改革顾问。1990年退休以后，他筹集到一笔公共行政基金，创办了坎贝尔研究所，开始了大规模的政府绩效研究和评估活动。仅仅几年的时间，坎贝尔研究出来的政府绩效评估指标体系得到了政府部门和美国民众的普遍关注和认可。坎贝尔研究所是美国早期颇具代表性的政府绩效评估研究机构，主要侧重于政府组织的绩效评估研究，其政府绩效评估指标主要包括五个方面的内容：1．财政管理指标财政管理指标主要包括：（1）政府举债能力管理是否符合法律规定的比例；（2）