土地复垦方案编制实务（上册）

土地复垦方案编制实务

上册

国土资源部土地整理中心编著

中国大地出版社

北京

《土地复垦方案编制实务》

编写组

主编吴海洋刘仁芙罗明

副主编刘喜韬白中科

编写人员张清春李树志黄元仿梁成华潘英杰

王琼周妍王金满周伟赵中秋

余建新周际周连碧代宏文王敬

刘飞刘立忠李丽平陈运春张世文

金家明鲁叶江李小平叶回春陈昊

张继栋

前言

人多地少、耕地有限且后备资源不足，是我国的基本国情。十分珍惜、合理

利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。然而长期以来，在我国工业化、城

镇化进程中，矿产资源开发、交通能源等基础设施建设损毁了大量土地。同时，

我国又是一个自然灾害频发的国家，每年因自然灾害造成损毁土地的数量十分巨

大。据统计，截至2009年，我国生产建设活动和自然灾害共损毁土地约13507

万亩（其中生产建设活动损毁土地约11407万亩，自然灾害损毁土地约2100万

亩）。其中，己复垦约3382万亩，还有约10125万亩未复垦。土地复垦是保护耕

地红线、保障经济增长最有效的手段之一，对确保国家粮食安全、促进社会和谐

稳定有着十分重要的意义。

土地复垦方案是指土地复垦义务人针对生产建设项目损毁的土地制定的土

地复垦活动的规划及具体工作计划，是土地复垦义务人实施复垦活动和国土资源

主管部门监督土地复垦义务人履行复垦义务的重要依据。2006年国土资源部等7

部委联合发布《关于加强生产建设项目土地复垦管理工作的通知》（国土资发

[2006]225号），2007年国土资源部发布《关于组织土地复垦方案编报和审查有

关问题的通知》（国土资发[2007]81号），初步建立了土地复垦方案编报与审查

制度。2011年3月5日公布实施的《土地复垦条例》，从立法角度明确建立了土

地复垦方案编报与审查制度。2011年5月4日，国土资源部发布《土地复垦方

案编制规程》（TD/T1031.1-2011至TD/T1031.7-2011）,对土地复垦方案编制的

原则、工作内容、工作深度和报告编写要求等做了全面规定C

尽管土地复垦方案编报与审查制度经过4年多的发展己经逐步走向正轨，但

方案编制、咨询论证与审查管理中仍然存在着一些问题，如方案设定的复垦目标

任务界定不清、复垦措施与标准针对性不强、复垦费用测算不符合实际、工作计

划安排不科学、保障措施操作性不强等；咨询论证与审查管理的组织形式与管理

程序有待完善、咨询论证要点需要进一步完善等。与此同时，《土地复垦条例》

和《土地复垦方案编制规程》的发布，对土地复垦方案编报与审查制度提出新的

要求，等等。

为此，《土地复垦方案编制实务》编写组在总结以往大量研究成果的基础上,

结合多年土地复垦管理实践经验以及近年来土地复垦咨询论证与审查管理经验，

第一次较为系统和全面地介绍了土地复垦方案编制有关技术知管理要求，以期为

土地复垦方案编制，咨询论证与审查管理提供参考。

本书分为上、下两册，分别为管理篇与编制篇。全书由国土资源部土地整理

中心组织编写。管理篇共两章，分别为土地复垦概述、土地复垦方案编报与审查

制度，附录中列出了土地复垦有关法律法规与政策文件；编制篇共八章，分别为

生产建设项目区现状调查、生产建设项目土地损毁类型及复垦限制因子、生产建

设项目土地损毁分析与预测、土地复垦方向可行性分析、土地复垦措施、土地复

垦投资估算、土地复垦工作计划安排、保障措施，由国土资源部土地整理中心、

中国地质大学（北京）、煤炭科学研究总院唐山研究院、中国农业大学、北京矿

冶研究总院、沈阳农业大学、中国核工业集团公司矿冶部相关人员编写。同时，

该书的编写得到了国土资源部耕地保护司相关领导的大力支持。

本书引用了土地复垦领域大量研究成果以及近几年咨询论证与审查通过的

土地复垦方案实例，在此谨向相关作者致以诚挚的谢意。

由于水平有限、时间仓促，且土地复垦方案编报与审查制度建立时间尚短，

有关理论、要求还需在实践中进一步总结和完善，本书难免存在一些疏漏和错误,

恳请读者批评指正。

《土地复垦方案编制实务》编写组

2011年6月于北京

目录

第1章土地复垦概述.....................................................1

1.1土地复垦的概念及其发展.............................................1

1.1.1土地复垦的概念..................................................1

1.1.2国外土地复垦概况................................................2

1.2土地复垦的对象.....................................................7

1.2.1自然灾害损毁土地的复垦对象......................................7

1.2.2生产建设活动损毁土地的复垦对象..................................8

1.3土地复垦的目标及标准..............................................10

1.3.1土地复垦的目标.................................................10

1.3.2土地复垦的标准.................................................11

1.4土地复垦的责任主体及相关义务......................................12

1.4.1土地复垦的责任主体.............................................12

1.4.2土地复垦义务人的相关义务.......................................12

1.5土地复垦的监管主体与相应职责......................................15

1.5.1对历史遗留和自然灾害损毁土地复垦的管理职责.....................16

1.5.2对生产建设活动损毁土地复垦的管理职责...........................18

1.6土地复垦实施监管..................................................20

1.6.1土地复垦监管模式与思路.........................................20

1.6.2土地复垦监管制度...............................................21

笫2章土地复垦方案编报与审查制度..........................................26

2.1土地复垦方案概述..................................................26

2.1.1土地复垦方案编报与审查制度的由来...............................26

2.1.2土地复垦方案编制目的和意义.....................................27

2.2土地复垦方案的内容与特点..........................................27

2.2.1土地复垦方案报告书与土地复垦方案报告表.........................28

2.2.2阶段土地复垦计划与年度土地复垦实施计划........................34

2.2.3土地复垦方案的特点.............................................35

2.3方案编报与审查有关规定............................................36

2.3.1土地复垦方案编制依据...........................................37

2.3.2土地复垦方案编制原则...........................................38

2.3.3编制土地复垦方案时需注意的主要问题............................39

2.3.4土地复垦方案咨询论证与审查权限.................................41

2.4土地复垦方案编报与审查管理程序....................................42

2.4.1土地复垦方案编制程序...........................................42

2.4.2土地复垦方案咨询论证与审查程序.................................44

2.4.3土地复垦方案咨询论证要点.......................................48

上册附录..................................................51

土地复垦条例...........................................................51

关于加强生产建设项目土地复垦管理工作的通知.........................60

关于组织土地复垦方案编报和审查有关问题的通知.........................64

关于放射性矿山土地复垦方案编报审查工作有关问题的函...................67

国土资源部关于石油天然气（含煤层气）项目土地复垦方案编报审查有关问题的函

............................................................................................................................................................68

国土资源部关于开展煤炭矿业权审批管理改革试点的通知....................70

国土资源部关于贯彻实施《土地复垦条例》的通知（国土资发[2011]50号）......73

土地复垦方案编制规程...................................................78

土地利用现状分类......................................................208

第1章土地复垦概述

1.1土地复垦的概念及其发展

1.1.1土地复垦的概念

在《新编说文解字》中对复、垦的解释是：“复，行故道也”，其本义是“返

回、回来。引申为“恢复”；“垦，耕也”，本义是翻土，开垦。复、垦两字组

合在一起的字面意思则是：“重新开垦、恢复可耕。”所以，在我国“土地复垦”

一词最早称之为“造地覆田”、“复田”、“垦复”、“复耕”、“复垦”、“综合治理”

等，直到1988年11月国务院颁布了《土地复垦规定》，“土地复垦”一词才被

正式确定下来。

根据《土地复垦条例》（2011年3月5日国务院令第592号发布，以下简

称《条例》），土地复垦是指对生产建设活动和自然灾害损毁的土地，采取整治

措施，使其达到可供利用状态的活动。

该定义指出了土地复垦的对象分为两大类，既包括有生产建设活动损毁土

地，也包括自然灾害损毁土地。生产建设活动往往以生产建没项目为载体，且

以工业和矿业活动为主，因此生产建设活动土地复垦，也被称为工矿废弃地复

垦或生产建设项目损毁土地复垦。其中，生产建设项目是生产项目和建设项目

的统称，生产项目是指具有相应审批权的国土部门批准的开采矿产资源、挖沙

采石、烧制砖瓦等项目；建设项目是指依法由国务院和各级人民政府批准的交

通、水利、能源等项目。土地损毁是指各种人为和自然因素使土地表面或表层

土壤的形态或物理化学性质发生变化，致使土地不能继续利用的一种过程，其

中，由采矿、工业和建设等活动挖损、塌陷、压占和污染而造成损毁的土地，

是土地损毁的主体。

该定义也明确了土地复垦不仅仅是将损毁的土地复垦为耕地，而且还指对

生产建设活动和自然灾害损毁的土地，通过采取工程、生物和化学等整治措施，

使其达到可供利用（包括用作农用地、建设用地等）状态的活动。复垦后土地

的利用方向，应按照因地制宜、综合治理、经济可行、合理利用的原则，结合

自然条件和土地损毁情况来确定，宜农则农、宜林则林、宜渔则渔、宜建则建。

土地复垦是解决经济社会发展，矿产资源开发与土地资源保护的矛盾，防

止环境污染、恢复生态平衡、见进社会和谐的有效途径。据统计，截至2009年,

我国生产建设活动和自然灾害共损毁土地约13507万亩(其中生产建设活动损

毁约11407万亩，自然灾害损毁约2100万亩)。其中，已复垦约3382万亩，还

有约10125万亩未复垦。如能对所有损毁土地进行复垦，可以为国家增加6000

多万亩耕地、3000多万亩其他农用地。

从管理角度划分，土地复垦有生产建设活动损毁土地的复垦、历史遗留损

毁土地的复垦和自然灾害损毁土地的复垦三大类型。生产建没活动损毁土地由

土地复垦义务人负责复垦，国土资源主管部门负责监管；历史遗留损毁土地指

由于历史原因无法确定土地复垦义务人的生产建设活动损毁土地。历史遗留损

毁土地和自然灾害损毁土地的复垦，国家按土地整治项目实施管理，由县级以

上人民政府负责组织复垦。

1.1.2国外土地复垦概况

土地复垦，尤其是矿区土地复垦历来为世界各国所重视。欧美常用

Restoration(复原)、Reclamation(恢复)和Rehabilitation(重建)三个词进行

描述。如美国常常用Reclamation,加拿大和澳大利亚习惯用Rehabilitation,英

国则常用Restorationo

“复原"(Restoration)是在土地复垦工作初期提出的，实践证明是很难实

现的，除非有独特的地貌特征需要保存下来，“复原”是不应考虑的。“恢复”

(Reclamalion)是大部分环境工作者支持的概念，也是可以实现的。“重建”

(Rehabilitation)则具有更大的灵活性，可以不受原地形条件的限制，完全可以按

照公共利益及经济条件来确定复垦土地的利益方案。所以“恢复”(Reclamation)

和“重建”(Rehabilitation)是目前国外常用的两个术语。

总结国外有关土地复垦的定义，土地复垦不仅要求恢复土地的使用价值，

而且要求恢复的场所保持环境的优美和生态系统的稳定，其目的就在于使扰动

或损毁的环境得到恢复。

为提高土地复垦率，世界各国从法律法规、技术标准、管理手段、科学研

究等方面做了许多积极的探索。目前开展土地工作较好的国家有美国、澳大利

亚，加拿大，德国等.

1.1.2.1法律法规

美国和德国是最早开展土地复垦的国家。1920年，美国的《矿山租赁法》

中明确要求保护土地和自然环境。1950年德国颁布的《普鲁士采矿法》提出了

矿区土地复垦与景观生态重建的要求。20世纪50年代末，一些国家的矿区已

系统地复垦绿化。20世纪60年代许多工业发达国家加速复垦规划的制定和复

垦工程实践活动，进入了科学复垦时代。20世纪70年代以来，复垦技术逐渐

形成一门多学科、多行业、多部门联合协作的系统工程，许多企业自觉地把土

地复:垦纳入采矿设计、施工和生产过程中。前苏联1976年6月部长会议颁布了

《关于有用矿物和泥炭开采、地质勘探、建筑和其他工程的土地复垦、肥沃土

壤保存及其合理利用规定》，并成立了“国立土地复垦研究所”，研究矿区损毁

土地的复垦利用技术。

1.1.2.2组织管理

国外土地复垦的组织管理也十分成功。美国、英国、加拿大、匈牙利等国

政府对复垦资金给予补贴，或者建立复垦基金，疏通各种渠道筹集资金，支持

土地复垦工作，并且都有专门的土地复垦学术团体、研究机构。如美国专门成

立了“国家矿山土地复垦研究中心（NMLRC）”，并由国家每年拨付资金作为土

地复垦研究的专项经费，组织多学科专家攻关。美国露天采矿与土地复垦学会

还定期出版会讯，组织全国学术会议。加拿大政府也每年出资支持土地复垦研

究以保护环境，土地复垦协会每年召开一次学术年会。英国、美国等国家多由

专业复垦公司承包矿山、市政复垦工程。前苏联、德国、匈牙利等国家有自行

联合组织的土地复垦机构和专业队伍，承担矿山企业复垦任务。澳大利亚在新

南威尔士州成立了“采矿工业土壤保持服务公司”，能够为企业提供各种服务。

1.1.2.3复垦措施

德国在20世纪20年代初就开始对露天开采褐煤区进行绿化；美国Indiana

煤炭生产协会1918年就自发地在煤肝石堆上进行种植试验。美国土地复垦研究

的重点是露天矿的复垦（特别是煤矿）和开采废弃地复垦，尤其关注复垦的长

期效果和可持续性。但美国只有30%左右的开采量为井工开采，且煤层最厚只

有3.6m。美国对开采沉陷地的土地复垦有三种做法，即①挖沟排水；②充填；

③挖沟与充填相结合。其充填材料包括采选砰石及客土充填，客土充填复垦的

土地和挖沟平整充填的地区可用作农作物种植用地，而砰石等废弃物充填复垦

土地大多用于种草、植树或娱乐用地。德国主要是对露天煤矿废弃土地复垦，

其主要目标是复垦为林业和农业用地。

澳大利亚的土地复垦特点：一是采用综合模式，实现了土地、环境和生态

的综合恢复，克服了单项治理带来的弊端。二是多专业联合投入，包括测量、

矿冶、地质、化学、物理、环境、生态、农艺、经济学，甚至包括医学和社会

学等多学科多专业。三是高科技指导和支持，卫星遥感提供复垦设计的基础参

数并选择各场地位置，计算机完成复垦场地地形地貌的最佳化选择以及工程量

优化选择和最适宜的经济投入一产出选择，即费用一效率优化方案。高科技成

果为矿山复垦提供了各种先法设备和技术，高科技的引入产生了高效益的生态

复垦。加拿大和美国也同样开展了广泛的土地复垦研究，除在多个领域开展研

究外，对油页岩复垦以及由于石油和各种有毒有害物质造成污染的土地复垦问

题也给予了高度重视。

最近10年国际上对团队复垦的研究特别关注，除国外一些组织召开专门的

国际土地复垦会议外，在有矿山环境及矿山开采等国际会议中也经常将土地复

垦列为主要的论题。国外在技术手段方面比我国先进，国外较好的做法有利用

CAD和GIS技术设计绘制采前与采后及复垦后的地貌、采掘空间作为排土场的

使用、剥离岩土的分别堆放与腐殖土保护、露天开采区水环境的综合整治、露

天区域的生态恢复、开采沉陷地作为湿地加以保护、无覆土的生物复垦及抗侵

蚀复垦工艺以及清洁采矿工艺与矿山生产的生态保护等。

国外土地复垦工作开展较好的国家一般都有以下特点：①有健全的复垦法

规；②有专门的土地复垦管理机构；③有明确的复垦资金渠道和复垦基金；④

将复垦纳入采矿许可证制度中；⑤实行复垦保证金制度；⑥建立严格的土地复

垦标准；⑦重视土地复垦的研究和多学科专家的参与合作；⑧有土地复垦的学

术团体和研究机构，且学术活动十分活跃。

1.1.3我国土地复垦的发展概况

20世纪50年代末，我国部分矿山职工自发地在排土场、尾矿场上垫土种

植蔬菜和粮食。这可以看作是新中国土地复垦工作较早的形态。在当时的社会

经济背景下，土地复垦目的在于“造地复田”，将废弃的土地重新开垦为农田种

植农作物。

与发达国家相比，我国土地复垦的立法相对滞后。但随着经济实力的增强、

损毁土地的增加和认识水平的提高，土地复垦的有关要求逐步在各相关法律法

规中有所体现。《国家建设征用土地条例》第18条规定国家建设占用临时用地

应当“恢复土地的耕种条件”。《中华人民共和国矿产资源法》明确规定：“开采

矿产资源，应当节约用地。耕地、草原、林地因采矿受到破坏的，矿山企业应

当因地制宜地采取复垦利用、植树种草或者其他利用措施。”《中华人民共和国

土地管理法》第四十二条明确规定：”因挖损、塌陷、压占等造成土地破坏，用

地单位和个人应当按照国家有关规定负责复垦；没有条件复垦或者复垦不符合

要求的，应缴纳土地复垦费，专项用于土地复垦。复垦的土地应优先用于农业」

1988年11月8日国务院令第19号发布《土地复垦规定》。这是我国第一

部关于土地复垦的专门法规。《土地复垦规定》中明确了土地复垦的概念和“谁

破坏、谁复垦”的基本原则，第一次全面而系统地对土地复垦的概念、基本原

则、企业的义务、资金来源、政府和部门的职责等关键性问题进行了论述。这

是我国土地复垦历史上具有划时代意义的里程碑，标志着土地复垦开始纳入法

制化管理的轨道。

为提高土地复垦质量，确保土地夏垦的实施效果，1995年，原国家土地管

理局发布试行《土地复垦技术标准（试行）》。这是我国第一个土地复垦行业标

准。《土地复垦技术标准》包含四个具体标准，分别为《采挖废弃土地复垦技术

标准》、《建设破坏废弃土地复垦技术标准》、《工业排污破坏土地复垦技术标准》、

《水毁土地复垦技术标准》，对各种类型损毁土地的复垦技术进行了规范。之后，

在《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国矿产资源法》、《中华人民

共和国环境保护法》、《中华人民共和国煤炭法》，《中华人民共和国铁路法》，《中

华人民共和国循环经济促进法》等相关法律的修订和制毫中，都对土地复垦有

关内容做了补充完善。

进入21世纪以来，随着中国经济的高速发展，土地损毁、耕地锐减的势头

十分强劲。由于《土地复垦规定》制定时，我国还处于计划经济为主导的发展

阶段，生产建设活动的主体以国有企业为主，在土地复垦的资金保障、政府监

管措施、企业的监管制约等制度设计方面强制性手段不够完善。随着生产建发

活动强度不断增大，土地复垦实践中出现了一些新情况、新问题，需要在法串

上进一步完善。

2001年，国家和省级投资土地复垦项目开始逐步实施，由各级土地整理机

构承担。据测算，截至2009年，我国生产建设活动和自然灾害共损毁土地约

13507万亩（其中生产建设活动损毁约11407万亩，自然灾害损毁约2100万亩）。

其中，已复垦土地约3382万亩。2005~2009年间，中央和地方财政共投入资金

约133.88亿元，实施土地复垦项目29549个，复垦土地约552.54万亩，增加

耕地约468.6万亩。

2006年，国土资源部联合国家发改委、财政部、铁道部、交通部、水利部、

国家环保总局7部委（局］共同下发了《关于加强生产建设项目土地复垦旨理工

作的通知》。该通知指出了我国土地复垦工作面临的形势和任务，地位和作用；

强调了加强土地复垦管理的重要性和紧迫性；强化了土地复垦义务人的责任和

应采取的措施；提出各有关部门加强协作配合，共同做好土地复垦工作的要求;

同时还规定了征收土地复垦费，加强复垦后土地使用管理等政策措施。为加强

土地复垦前期管理，做好生产建设项目土地复垦方案的编制、评审和报送审查

工作。2（X）7年，国土资源部下发了《关于组织土地复垦方案编报和审查有关问

题的通知》。该通知明确了土地复垦方案编制的目标和对象，规定了方案编制单

位的基本条件，提出了方案的评审机构和评审办法，确定了土地复垦方案的格

式和内容。自此，土地复垦方案编报与审查制度逐步建立。土地复垦方案为生

产建设单位实施土地复垦提供了规划指导，为管理部门监督睑查提供了参考依

据。

为贯彻落实党中央的有关要求，加快建设资源节约型、环境友好型社会，

加强土地复垦，合理利用土地资源，提高土地复垦的法律地位，2003年，国土

资源部开始全面修改《土地复垦规定》并修订为《条例》，于2011年3月5日，

国务院令第592号发布实施。这是我国土地复垦发展史上的一个新的里程碑。

《条例》在全面总结《土地复垦规定》实施成效的基础上，全面提升了多

年来土地复垦方面有益的探索与实践，针对实践中的新情况、新问题，做了多

方面的改革和创新，为完善土地复垦制度提供了重要法律保障。主要有以下几

点：一是针对多年来大量历史遗留损毁土地和自然灾害损毁土地的责任主体缺

失的问题，《条例》明确了土地复垦责任主体；二是针对每年新损毁的土地不断

增加，企业普遍缺乏土地复垦责任意识的情况，《条例》完善了监督制约机制，

设计了多个有效抓手督促复垦义务履行到位；三是针对实践中存在的复垦投资

规模与复垦资金需求不匹配、复垦投资渠道“有渠无水”的情况，《条例》顺应

市场经济规律，摸索出一套激励措施；四是针对实际存在的企业违法成本低，

往往不依法履行、不完全履行土地复垦义务的情况，《条例》进一步强化了法律

责任，加大了对不履行责任的处罚力度。《条例》还首次明确了监管责任，规定

负有监管职责的部门及其工作人员不履行监管职责的，也要承担法律责任。

为敦促生产建设单位或个人（以下简称“土地复垦义务人”）自觉履行复垦

义务，《条例》规定了一系列制度措施：一是建立土地复垦方案编制与审查制度;

二是加强对土地复垦实施环节的监督管理；三是建立土地复垦资金保障机制；

四是完善土地复垦验收的程序和要求；五是强化对土地复垦义务人不依法履行

土地复垦义务的制约手段。此外，《条例》还明确了对土地复垦义务人积极主动

复垦的税收激励措施以及在复垦活动中可能出现的各种违法行为的法律责任。

《条例》的颁布和实施将全面推进土地复垦工作，使我国土地复垦迈入高

速发展的新时期。

1.2土地复垦的对象

1.2.1自然灾害损毁土地的复垦对象

广义的自然灾害包括地震、火山爆发、崩塌、滑坡、泥石流、海啸、台风、

洪水等突发性灾害；也有地面沉降、土地沙漠化、干旱、海岸线变化等在较长

时间中才能逐渐显现的渐变性灾害；还有臭氧层变化、水体污染，水土流失，

酸雨等人类活动导致的环境灾害。在我国，一般情况下，自然灾害损毁土地的

复垦对象主要有地震、崩塌、滑坡、泥石流、台风、洪水等突发性灾害损毁的

土地。突发性的特征决定了此类损毁土地复垦，需要建立应急机制。

1.2.2生产建设活动损毁土地的复垦对象

生产建设活动损毁土地的复垦对象，是指生产建设过程中因挖损、塌陷、

压占等损毁的各类土地，具体包括以下几种类型：①露天采矿、烧制砖瓦、挖

沙取土等地表挖掘所损毁的土地；②地下采矿等造成地表塌陷的土地；③堆放

采矿剥离物、废石、矿渣、粉煤灰等固体废弃物压占的土地；④能源、交通、

水利等基础设施建设和其他生产建设活动临时占用所损毁的土地。

生产建设活动损毁土地中，大多数为矿产资源开发和基础设施建设损毁的

土地。各类矿产资源开发和基础设施建设项目土地复垦的对象及特点如下所述。

1.2.2.1矿产资源开发损毁土地的复垦

矿产资源开发在生产建设活动中占有极重要的地位。开采矿产资源有两类

方法：一是露天开采，是将矿石层上部的岩石和土层全部剥离后开采；二是井

工开采，即通过挖掘井巷开采。

与井工开采方式相比，露天开采方式具有开采采出量大、效率高、成本低、

回采率高、卫生条件好等优点，但土地损毁的范围和程度都比井工煤矿严重得

多。全世界约有90%的铁矿和40%的煤矿采取露天开采方式，由于我国人多地

少、土地资源紧缺，且许多矿产资源都压覆于优质耕地下，矿产资源开发在我

国以井工开采方式为主。

以下介绍几种重点矿产资源开发损毁土地的特点和复垦对象：

(1)露天煤矿损毁土地复垦。露天煤矿开采会对地形地貌、地表附着物、

土壤、岩层等产生颠覆性损毁。露天煤矿损毁土地复垦对象主要包括露天采场

和排土场(堆放采矿剥离物的场地)。我国的大型露天煤矿主要分布在内蒙古和

山西北部的朔州地区。现代露天煤矿在生产过程中，要求做到“采、录IJ、排、

覆”一休化，通过地貌重塑、土壤重构、植被重建，景观再现四个步骤实现，

损毁土地的复垦主要采取边损毁、边复垦方式。

(2)井工煤矿损毁土地复垦。井工煤矿开采会引起地表沉陷、地裂缝，矿井

中排出的砰石会压占土地。井工煤矿土地复垦的对象主要为地表沉陷区和砰石

堆放场。我国井工煤矿开采的典型区域有四个：①西北的山西、陕西、甘肃等

干旱半干旱地区。开采沉陷后地形地貌无明显变化，基本不积水；局部出现裂

缝或漏斗沉陷坑；个别区域可因开采沉陷而引发山体滑坡和泥石流，导致水土

流失加剧，植被破坏，地面建筑物破坏。②黄淮海平原中东部的高潜水位平原

区。开采沉陷后地表大部分常年积水，积水区周围沉陷斜坡地大部分发生季节

性积水；原地面农田水利设施遭受严重破坏；地表建(构)筑物破坏，房屋出

现裂缝甚至倒塌、淹没；道路出观扭曲，路面破坏，甚至被淹没；电力设施遭

到破坏；林地、草地、园地被淹没，植被死亡。③内蒙古草原区。采煤沉陷后

形成塌陷及地裂缝，导致水土流失，甚至土壤盐湖化和草场退化；草原区的风

蚀作用会加剧对土地的破坏。④西南岩溶山石区，主要有贵州、云南、广西等

地。开采沉陷后地形、地貌无明显变化，基本不积水，但可能会出现山体滑坡

和泥石流，对地表水体、建筑物等破坏较大。

(3)金属矿损毁土地复垦。金属矿也存在露天和井工开采两种方式。开采

后会造成对土地的挖损、压占、塌陷和污染破坏。金属矿土地复垦的对象重点

是露天采场、尾矿库(堆放矿石选别后排出尾矿的场所)和排土场。与井工开

采煤矿的塌陷区相比，井工开采金属矿的地下采空区诱发的溺陷地具有明显的

时间滞后效应，往往在采空区形成后若干年才能稳定。因此，对塌陷区采取监

测和防范为主的措施。此外，矿山酸性废水、重金属等对矿区周围土地和水体

的污染，也是金属矿土地复垦中需要关注的问题。

(4)石油天然气项目损毁土地复垦。石油天然气项目损毁土地，包括了石油

天然气开发、运输整个过程中损毁的土地，土地损毁形式有挖损、压占和污染。

油田项目土地损毁呈现出点多、面广、线长、单宗用地面积较少的特焦。采油

气井场、油气站(所)占地属于永久用地，用地点多、面积小、零星分散呈块

状型。道路、油气集输管道用地呈线状型，涉及范围广，占地面积大。石油天

然气项目土地复垦的对象主要有井场、道路和管线。

L222交通、能源、水利等建设项目损毁土地的复垦

交通、能源、水利等基础设施建设在勘探和施工过程中，对土地造成了大

量的挖损和压占破坏。建设项目土地复垦的对象为临时占用的挖损和压占土地,

包括施工便道、临时驻地、临时表土堆放场、取土场和弃土场等。此类土地复

垦的特点主要为点多面广，零星分散，线性或呈块状分布。

1.3土地复垦的目标及标准

1.3.1土地复垦的目标

为达到将损毁土地修复到“可供利用的状态”的复垦目标，需要采取工程、

生物、化学等综合措施，实现水的可用、地层的稳定、土地的无污染等目标，

决定了土地复垦目标具有多方向、多用途、多层次的特征。

(1)复垦目标的多方向性。土地复垦的目标有三个方面：一是保护土地，尽

可能减少对土地，特别是对耕地的破坏；二是及时复垦损毁土地，合理利用土

地；三是保护并改善生态环境。

(2)复垦目标的多用途性。土地复垦应当依据土地利用总体规划，在对损

毁土地调查评价的基础上，按照因地制宜地原则，宜耕则耕、宜林则林、宜草

则草、宜渔则渔、宜建则建。土地复垦利用方向是多样的，复垦目标是多用途

的，复垦后的用途绝对不仅仅是恢复土地的耕种条件，而是因地制宜地采取复

垦利用，并优先用于农业。

(3)复垦目标的多层次性。要达到“可供利用的状态。土地复垦要兼顾社

会、经济、生态效益，使复垦利用具有最低的社会成本、长期的经济价值和稳

定的复垦效果，尽量实现生态环境的多样性。复垦的目标分以下三个层次：一

是完全恢复到以前的状况；二是保留以前的土地利用价值和生态价值，恢复到

与以前相似的状况；三是重新规划设计，达到更高更佳利用价值。

1.3.2土地复垦的标准

《条例》规定“编制土地复垦方案、实施土地复垦工程、进行土地复垦验

收等活动，应当遵守土地复垦国家标准；没有国家标准的，应当遵守土地复垦

行业标准。制定土地复垦国家标准，应当根据土地损毁的类型、程度、自然地

理条件和复垦的可行性等因素，分类确定不同类型损毁土地的复垦方式、目标

和要求」即指出了土地复垦标准的地位和作用，也明确了土地复垦标准制定的

依据。土地复垦标准既是土地复垦工作开展的技术基础，也是国土部门行政执

法的技术依据。

根据土地复垦行业的特点以及标准体系的内在联系，土地复垦标准体系可

指为实现土地复垦调查、评价、规划、设计、预算、施工、监测与管理等目的,

将土地复垦的整个过程中各影响因素、控制手段、控制目标等所涉及的技术要

求，按照其特定的内在联系组成的科学有机整体。从本质上说，土地复垦标准

体系就是“土地复垦标准的一个集合体”。在这个标准集合体中，各种土地复垦

相关标准保持着一定的内在联系，存在着一定的秩序和层次。土地复垦标准体

系既能反映出土地复垦标准层级和标准属性等特征，也能反映标准之间相互关

联、相互协调、相互制约的内在联系。

当前我国土地复垦标准体系亟待健全。1995年发布试行的《土地复垦技术

栋准(试行)》由于对不同区域、不同行业的特点考虑不够全面，已经失去可操

作性。因此，必须针对我国不同区域和土地损毁的特点开展土地复垦标准体系

研究，制定相应的技术规范和标准，以保证和促进土地复垦工作各个环节的有

效监管。2008年，国土资源部启动“土地复垦方案编制规程”研究。2011年5

月4日国土资源部发布《土地复垦方案编制规程第1部分：通则》(TD/T1031.

1-2011).《土地复垦方案编制规程第2部分：露天煤矿》(TD/T1031.2-2011)、《土

地复垦方案编制规程第3部分：井工煤矿》(TD/T1031.3-2011)、《土地复垦方

案编制规程第4部分：金属矿》(TD/T1031.4-2011)、《土地复垦方案编制规程

第5部分：石油天然气(含煤层气)项目》(TD/T1031.5-2011)、《土地复垦方

案编制规程第6部分：建设项目》(TD/T1031.6-2011)、《土地复垦方案编制规

程第7部分：铀矿》(TD/T1031.7-20U)共7项推荐性行业标准，并规定于2011

年5月31日起实施。《土地复垦方案编制规程》(以下简称《规程》)规定了土

地复垦方案编制的原则、工作内容、工作深度和报告编写要求，是土地复垦方

案编制的技术规范.目前，国土资源部正组织开展“土地复垦标准休系与土地

复垦技术标准修订”、“矿山土地复垦投资标准体系”、“矿山土地复垦估算标准”

等研究。“十二五”期间还将开展“矿山土地复垦调查评价标准”、“矿山土地复

垦工程建设标准”、“矿山土地复垦验收规程”等标准的研究工作，逐步构建完

善土地复垦标准体系。

1.4土地复垦的责任主体及相关义务

1.4.1土地复垦的责任主体

根据《条例》规定，按照“谁损毁，谁复垦”的原则，除由于历史原因无

法确定土地复垦义务人的生产建设活动损毁的土地，即历史遗留损毁土地由县

级以上人民政府负责组织复垦外，其他生产建设活动损毁的土地，均应由土地

复垦义务人负责复垦。

1.4.2土地复垦义务人的相关义务

土地复垦义务人应当履行的复垦义务主要包括以下7个方面。

1.4.2.1土地复垦方案编报

根据《条例》，土地复垦义务人应当按照土地复垦标准和国务院国土资源主

管部门的规定编制土地复垦方案。土地复垦方案是土地复垦义务人申请建设用

地和采矿许可证的必备要件，也是土地复垦义务人实施土地复垦的重要依据。

土地复垦义务人应在办理建设用地申请或者采矿权申请手续时，随其他的“一

书四方窠”（即建设用地呈报说明书，农转用方案、补充耕地方案、征地方案和

供地方案）或矿产资源开发利用方案等有关报批材料，一并报送国土资源主管

部门审查。本书第二章将详细论述土地复垦方案编报与审查制度。

2011年3月5口《条例》施行前已经办理建设用地手续或者领取采矿许

可证，《条例》施行后继续从事生产建设活动造成土地损毁的，土地复垦义务人

应当按照国务院国土资源主管部门的相关规定补充编制土地复垦方案，原则上

应根据生产建设规模大小及损毁土地复垦难易程度，分阶段在规定时间内完成

补充编制工作，目前正在制定的《条例》配套制度文件中将对具体补报时间提

出具体要求。同时，《条例》第三十七条明确规定“本条例施行前已经办理建设

用地手续或者领取采矿许可证，本条例施行后继续从事生产建设活动造成土地

损毁的土地复垦义务人未按照规定补充编制土地复垦方案的，由县级以上地方

人民政府国土资源主管部门责令限期改正；逾期不改正的，处10万元以上20

万元以下的罚款”。

1.4.2.2土地复垦实施

土地友垦义务人应当按照土地曳垦方案开展土地友垦工作。鉴于矿产资源

开发周期长、生产活动对土地扰动及损毁情况较为复杂，矿山企业应当对土地

损毁情况进行随时的动态监测和评价，并根据要求，将监测和评价结果定期向

项目所在地国土资源管理部门进行报告。

生产建设周期长、需要分阶段实施复垦的，土地复垦义务人应当对土地复

垦工作与生产建设活动统一规划、统筹实施，根据生产建设进度确定各阶段土

地复垦的目标任务、规划设计、费用安排、工程实施进度和完成期限等。同时，

在土地复垦方案基础上，原则上以5年为周期制定阶段性土地复垦计划，并根

据年度任务，细化编制年度土地复垦实施计划来落实和指导具体实施工作。

土地复垦义务人应按照具体实施计划，将土地复垦任务与生产建设活动同

步实施，并加强任务落实的考核和土地损毁及复垦效果的监测与评价工作。其

具体实施土地复垦工程的方式可以按照本企业或单位的规定或要求，采取公开

招标.议标、邀标等方式选择施工单位，也可以直接安排本单位下属施工队伍

自行完成复垦任务。

《条例》第四十三条明确规定“土地复垦义务人拒绝、阻碍国土资源部门

监督检查，或者在接受监督检查时弄虚作假的，由国土资源主管部门责令改正,

处2万元以上5万元以下的罚款；有关责任人员构成违反治安管理行为的，由

公安机关依法予以治安管理处罚；有关责任人员构成犯罪的，依法追究刑事责

任。破坏土地复垦工程、设施和设备，构成违反治安管理行为的，由公安机关

依法予以治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。

1.4.2.3土地复垦费用落实

为确保土地复垦任务的落实，土地复垦义务人应当将土地复垦费用列入生

产成本或者建设项目总投资。并且依据土地复垦方案，遵循毙前预存、分阶段

足额预存原则，将土地复垦费用专户存储、专项用于土地复垦。土地复垦义务

人应通过与国土资源主管部门签订土地复垦费用监管协议的方式和建立定期土

地复垦费用使用和管理情况报告机制，主动接受国土资源主管部门的监督和管

理。同时，《条例》第三十八条明确规定“土地复垦义务人未按照规定将土地复

垦费用列入生产成本或者建设项目总投资的，由县级以上地方人民政府国土资

源主管部门责令限期改正；逾期不改正的，处10万元以JL50万元以下的罚款”。

1.4.2.4土地复垦质量控制

为落实土地复垦义务人对社会的义务和责任，土地复垦义务人应当建立土

地复垦质量控制制度，遵守土地复垦标准和环境保护标准，保护土壤质量与生

态环境，避免污染土壤和地下水等，严禁将重金属污染物或者其他有毒有害物

质用作回填或者充填材料，《条例》规定了责令限期改正、责令停止违法行为、

限期治理、罚款、吊销采矿许可证等相应的法律责任，如第三十九条规定“土

地复垦义务人未按照规定对拟损毁的耕地、林地、牧草地进行表土剥离，由县

级以上地方人民政府国土资源主管部门责令限期改正；逾期不改正的，按照应

当进行表土剥离的土地面积处每公顷1万元的罚款”；第四十条规定“土地复垦

义务人将重金属污染物或者其他有毒有害物质用作回填或者充填材料的，由县

级以上地方人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为，限期采取治理措施,

消除污染，处10万元以上50万元以下的罚款；逾期不采取治理措施的，环境

保护主管部门可以指定有治理能力的单位代为治理，所需费用由违法者承担”

等，以加强对土地复垦义务人在复垦质量控制方面的约束力度。

1.4.2.5土地复垦情况报告

除日常向国土部门及时沟通反馈土地复垦工作进展情况外，土地复垦义务

人还应当于每年12月31日前向县级以上地方人民政府国土资源主管部门报告

当年的土地损毁情况、土地复垦费用使用情况以及土地复垦工程实施情况。并

且《条例》第四十一条明确规定了报告制度的法律责任：“土地复垦义务人未按

照规定报告土地损毁情况、土地复垦费用使用情况或者土地复垦工程实施情况

的，由县级以上地方人民政府国土资源主管部门责令限期改正；逾期木改正的,

处2万元以上5万元以下的罚款二

1.4.2.6土地复垦验收申请

土地复垦义务人按照土地复垦方案的要求完成土地复垦任务后，应当按照

国务院国土资源主管部门的规定做好相关验收准备工作后，及时向县级以上地

方人民政府国土资源主管部门申请验收。

1.4.2.7复垦土地的后期管护

土地复垦义务人应对复垦为农用地的损毁土地加强后期管护工作，并重点

在验收合格后的5年内，针对国土资源及其他有关部门提出的改善土地质量的

建议和措施进行落实，以确保土地复垦质量。

1.5土地复垦的监管主体与相应职责

国务院国土资源主管部门负责全国土地复垦的监督管理工作。县级以上地

方人民政府国土资源主管部门负责本行政区域土地复垦的监督管理工作，其他

有关部门依照《条例》规定和各自的职责做好土地复垦有关工作。其相应职责

主要包括以下两个方面。

1.5.1对历史遗留和自然灾害损毁土地复垦的管理职责

1.5.1.1开展损毁土地调查评价

县级以上人民政府国土资源主管部门应当对历史遗留和刍然灾害损毁土地

进行调查评价。具体应包括：

(1)建立集中统一的土地复垦基础信息采集、备案制度，尽快摸清查实家

底。

(2)开展损毁土地的调查评价，调查内容包括损毁类型、损毁程度、分布情

况等。

(3)通过动态监测，掌握每年新损毁土地情况。充分利用土地整理复垦开发

报备系统，尽快构建土地复垦管理信息系统，形成全国统一的土地复垦信息报

备制度.对历史遗留废弃地、自然灾害损毁土地等土地复垦情况进行全面摸底

和统计分析。

L5.1.2编制土地复垦专项规划和年度计划

县级以上人民政府国土资源主管部门应当在调查评价的基础上，根据土地

利用总体规划编制土地复垦专项规划，确定复垦的重点区域以及复垦的目标任

务和要求，报本级人民政府批准后组织实施。

在全面掌握并综合分析历史遗留废弃地、自然灾害损毁土地等情况基础上,

根据工作需要，此类损毁土地规模较大的省(市、县)应组织编制本行政区域

的土地复垦专项规划，确定土地复垦目标、任务和复垦重点区域、重点工程。

充分发挥专项规划的控制、弓导作用，科学安排复垦工作，逐步消除旧账。

历史遗留废弃地和自然灾害损毁土地的复垦应在土地复垦专项规划的基础

上，制定年度土地复垦计划，以安排土地复垦项目方式逐步开展复垦。

1.5.1.3组织实施土地复垦项目

国家对历史遗留损毁土地和自然灾害损毁土地的复垦按土地复垦项目实施

管理。县级以上人民政府应当投入资金对历史遗留损毁土地和自然灾害损毁土

地进行复垦，并应根据土地复垦专项规划和年度土地复垦资金安排情况确定年

度复垦项目。

(1)政府投资土地复垦项目。此类项目的资金来源主要有新增建设用地土

地有偿使用费、土地复垦费、用于农业土地开发的土地出让收入部分等。主要

有以下几个方面的内容：①负责组织实施土地复垦项目的国土资源主管部门应

当组织编制土地复垦项目设计书，明确复垦项目的位置、面积、目标任务、工

程规划设计、实施进度及完成期限等。②有关国土资源主管部门应当依照招标

投标法律法规的规定，通过公开招标的方式确定土地复垦项目的施工单位。③

土地复垦项目的施工单位应当按照土地复垦项目设计书进行复垦。施工单位不

得擅自变更土地复垦项目设计书内容；如确需变更的，必须由施工单位会同设

计单位、监理单位编制土地复垦项目设计书变更申请书，报组织实施土地复垦

项目的国土资源主管部门批复后方可变更。④负责组织实施土地复垦项目的国

土资源主管部门应当健全项目管理制度，加强项目实施中的指导、管理和监督。

(2)土地权利人自行复垦。按照“谁投资，谁受益”的原则，政府应当吸引

社会投资(包括社会资金和土地权利人自有资金等)。土地权利人明确的，可以

采取扶持、优惠措施，鼓励土地权利人自行复垦。主要内容如下：①土地权利

人或者投资单位、个人应当组织编制土地复垦项目设计书，并报负责组织实施

土地复垦项目的国土资源主管部门审查同意后实施。②土地权利人自行复垦或

者社会投资进行复垦的，土地复垦项目的施工单位由土地权利人或者投资单位、

个人依法自行确定。③土地复垦项目的施工单位应当按照土地复垦项目设计书

进行复垦。

L5.1.4加强土地复垦项目监督检查

县级以上人民政府国土资源主管部门应当依据职责加强对土地复垦项目实

施情况的监督检查。被检查的单位或者个人应当如实反映情况，提供必要的资

料。

1.5.1.5验收土地复垦项目

政府投资的土地复垦项目竣工后，负责组织实施土地复茎项目的国土资源

主管部门应当按项目管理规定进行初步验收。初步验收完成后，负责组织实施

土地复垦项目的国土资源主管部门应当按照国务院国土资源主管部门的规定向

上级人民政府国土资源主管部门申请最终验收。上级人民政府国土资源主管部

门应当会同有关部门及时组织验收。

土地权利人自行复垦或者社会投资进行复垦的土地复垦项目竣工后，由负

责组织实施土地复垦项目的国土资源主管部门会同有关部门进行验收。

1.5.1.6开展