预案管理与预案重构培训教材81

预案管理与预案重构

中科院研究生院：杨文国2021年3月19日第一节预案管理概述什么是预案？预案的意义？现在预案工作存在的问题？预案包括的要素？预案的设计原那么？预案和预案管理的根本概念预案：有时也称应急预案，是针对可能的重大事故〔件〕或灾害，为保证迅速、有序、有效地开展应急与救援行动、降低事故损失而预先制定的有关方案或者方案。预案的意义预案是应急救援系统的重要组成局部。其意义在于：1〕消除隐患2〕及时出动3〕动态调整当前重大突发事件应急预案工作存在的问题

①预案开展不平衡从预案的整体制定情况来看，目前国家级别的专项预案体系比较完善，指导性强，这一点在国家对此次汶川大地震做出的快速响应中，得到了充份表达。而省级的应急预案建设工作相对薄弱，表现在覆盖面不够，实操性不强。而到了地县级特别是广阔农村地区，预案的建设工作根本上呈现空白状态。而那些比较落后的地区，由于存在更多的风险和隐患，因此特别需要加强预案编制工作。②

预案缺乏系统性上下级预案、同级预案、政府与企业或者相邻地区之间的预案没有很好地衔接，从组织结构、处理程序到职责划分等都存在一些盲点、重叠、矛盾的现象。③预案缺乏完整性目前，很多预案，特别是政府层面的预案，主要是一个根本的预案和一些应急功能的设置，而特殊风险管理、标准操作程序等方面根本上没有。④

预案缺乏针对性、科学性很多预案的编制没有针对实际情况进行风险分析和应急资源的调查。有些部门或单位为了在短时间内完成编制预案的任务，简单地参考上一级部门或者其他同类的预案，闭门造车，让一两个人在短时间内编出来的。因此缺乏针对性、科学性。⑤

应急预案缺乏演练，难于事先评估预案的实施效果。⑥应急预案缺乏动态调整方法，使得预案难以做到随机应变。预案的要素6大要素：情景：自然情景和人文情景；工程性情景和非工程性情景。客体：预案所要实施的灾害对象。例如：受灾的人、工程对象、地点、建筑等。主体：预案实施过程中的决策者、组织者和执行者等组织或个人。预案要素：目标：预案实施所欲到达的目的或效果，尽可能减轻灾害造成的生命财产损失。措施：预案实施过程中所采取的方式、方法和手段。方法：运作管理的方法。预案的设计准那么科学性〔基于机理、符合规律〕可操作性动态性系统性第二节预案的根本结构和内容预案的类型预案的根本结构预案的根本内容预案的类型1按照应急对象的类型划分；2按照预案的编制与执行主体划分；3按照功能与目标划分；4按照预案的性质划分；按照应急对象的类型划分自然灾害事故灾难〔生产〕公共卫生社会平安按照执行主体划分国家预案省级预案市级预案机构/企业/个人预案注：指导性有强变弱；操作性由弱变强按照功能与目标划分综合预案：总体、全面的预案，以指挥和协调为主。专项预案：针对某种特殊、具体的事故采取的综合性与专业性的预案。现场预案：以现场设施或活动为具体目标而制定和实施预案。按照预案的性质划分指导性预案操作性预案预案的根本结构综合预案=根本预案+应急功能设置+特殊风险预案+标准操作程序+其他支持附件根本预案：又称领导预案，包括最高行政领导承诺、根本方针政策、任务与目标、应急程序等。功能设置分预案：明确从应急准备到恢复全过程中每一活动各相关部门应承担的责任和目标。特殊风险分预案：在评价和分类的根底上，提出不可接受风险，具其特点划分相关部门主要责任、协助支持和有限介入3类具体职责。预案的根本内容核心内容：1预测、预警：确定启动预案的条件，评价—分级。2职责分配：明确相关部门的、人员的职责，谁指挥、谁救援，负责人是谁，有哪些权利和义务。3处置的根本方案：救灾的具体措施及其逻辑关系流程。4应急资源：资源的布局与调度，获取、征用与补偿。5灾后恢复：灾后评估、恢复方案、资源补偿等。操作性预案必须细化的内容预案适用的范围和条件资源的布局和配置状况所要采取的具体措施实施措施的管理方案及动态调整方法资源配送方案及方法必须明确：谁负责做？什么时候做？做什么？怎么做？用什么资源？资源怎么得到？第三节预案的编制1预案编制步骤2预案编制本卷须知预案编制步骤成立预案编制小组风险识别与风险评估分类分级具体措施的制定应急机构及其人员职责确实定应急能力评估评审与发布演练与评估预案编制本卷须知预案编制必须基于城市重大事故风险的分析结果、城市应急资源的需求和现状以及有关的法律法规要求；编制预案时应充分收集和参阅已有的应急预案，尽可能地减少工作量和防止应急预案的重复和交叉，并确保与其他相关应急预案的协调和一致。在编制和检查预案时，应考虑组织是否合理，是否具有连续性、一致性和兼容性。第四节预案的演练与评估预案的演练预案的评估预案的演练演练是指按一定的程序所开展的救援模拟行为。演练的目的演练的形式培训的范围演练的根本要求预案的评估预案评估就是评估预案的科学性和可操作性，其目的就是发现问题，提高预案质量。诊断性评估评估方法

1专家评估

2计算机模拟

3演习研究方法面向情景的重大突发事件专项应急预案内容研究重大突发事件〔北京市〕指突然发生，事态复杂，对一定区域内的公共平安、政府稳定和社会经济秩序造成严重危害或威胁，已经或可能造成重大人员伤亡、重大财产损失或严重生态环境破坏，需要调度多个部门、区县和相关单位力量和资源进行联合处置的紧张事件。情景在应急预案编制中的作用

预案即预先制定的行动方案，指的是根据国家、地方法律、法规和各项规章制度，综合本部门、本单位的历史经验、实践积累和当地特殊的地域、政治、民族、民俗等实际情况，针对各种突发事件类型而事先制订的一套能切实迅速、有效、有序解决问题的行动方案或方案，旨在使得政府应急管理更为程序化、制度化，做到有法可依、有据可查。它是在辨识和评估潜在的重大危险、事故类型、发生的可能性、发生过程、事故后果及影响严重程度的根底上，对应急管理机构与职责、人员、技术、装备、设施〔备〕、物资、救援行动及其指挥与协调等方面预先做出的具体安排。

情景在应急预案中的作用

专项预案针对某种具体的、特定类型的紧急情况，例如危险物品泄漏、火灾、某一自然灾害等的应急而制定的。专项预案是在综合预案的根底上，充分考虑了某特定危险的特点，对应急的形势、组织机构、应急活动等进行更具体的阐述，具有较强的针对性。[1]

[1]刘功智,刘铁民.应急预案编制指南.劳动保护,2004,12情景在应急预案中的作用

情景就是对未来情形以及能使事态由初始状态向未来状态开展的一系列事实的描述。情景在应急预案中的作用

情景的构成Fahey认为一个情景应该包括结束状态、情节、驱动力和逻辑四个要素。结束状态：情景结束时的范围、状态以及目标。情节：描述了竞争者为了到达结束状态所必须做的。驱动力：构成了形成或驱动情节的动力。情景逻辑：构成了情节中假设的变革的内容、方向、强度的解释或根本原理。情景在应急预案中的作用

情景类型情景类型第一种是即时情景。这种类型由分析竞争者当前市场策略为起始，探讨如果竞争者改变他现在的策略将会出现什么变化。第二种是不受限制的“如果-那么〞情景分析。这种类型来自开放式结局或者是不受限的“如果-那么〞问题，这些问题通常暗示着可能的结束状态，例如一个完全新的竞争策略。第三种是受限的“如果-那么〞情景分析。受限的“如果-那么〞问题产生的情景需要设想出完全不同的方案，这些方案允许情景设计者深入地评估一些迥然不同的竞争者的行动和行动造成的结果。情景在应急预案中的作用

受限的“如果-那么〞应急预案制定过程中应当把握一个“度〞的问题。应急预案是不是越详细越好呢？显然不是。任何事情的都有发生、开展的一个变化过程，而处理事情的主体——人同样存在着认知上的缺陷，再加上获取真实信息的渠道、时间问题，没有任何事情是可以完全得到预测的。而重大突发公共事件又具有紧迫性、损失大、不确定性程度高等特点，因此更是难以事先对事件的发生、开展、演化规律完全了解。所以，在处理突发事件时应遵从一定的程序，秉持一定的原那么，但更重要的是在现场，根据实际情况做出最正确决策。因此预案切不可规定过细，这样会极大地限制决策者的主观能动性，使决策者的珍贵经验和价值判断无从发挥。那么预案是不是越粗越好呢？当然也不是，如果预案过粗，就没有借鉴的价值了。因此，在预案的情景设定中，应当采用受限的“如果——那么〞情景。什么是突发事件中的情景？什么是突发事件预案中的情景？如何描述情景？情景在预案中的作用如何？预案中如何表达并表述情景？情景在应急预案中的作用

什么是突发事件中的情景？描述事态由初始状态向未来状态开展的一系列可能的事实。它强调因果过程和决策过程综合作用的结果。情景在应急预案中的作用

什么是突发事件预案中的情景？预案中的情景与实际应急处置中的情景有区别吗？区别是什么？情景从原始状态通过按照事件自然开展的规律以及通过外界的人为干扰，经由量变到质变而产生新的情景过程称为情景的演变。新的情景是关键决策点所面对的态势。情景在应急预案中的作用

如何描述情景？情景的要素有哪些？这些要素的逻辑关系如何？情景应包含：事件要素及描述应急措施的对象和目标启动应急预案的条件和要求决策依据可能出现的后果情景在应急预案中的作用

情景在预案中的作用如何？预案中如何表达并表述情景？针对每一个情景，都应存在某一或某些处置目标，处置措施就是为实现这些目标而采取的各种手段。当目标没有实现，必然会呈现新的情景，这时进入下一阶段处置，又有了新的目标，而当目标实现时，也会呈现新的情景，这时也进入下一阶段处置，也有了新的目标。如此反复，直至事件处置结束。关键问题：结束点的选取最悲观情景演变线路意味着应急管理的完全失败最乐观情景演变线路意味着应急管理大获成功每一条线路中都存在关键工序，但所有关键工序的连线〔假设存在的话〕却不一定是关键线路，因为，在所有可能的逻辑关系中，这些关键工序分布在不同的情景演变线路中。情景在应急预案中的作用

2224443338885557776669099最悲观情景演变最乐观情景演变○表示情景△处置措施◎情景自身的演变□处置目标◎◎◎◎◎◎◎◎◎◎◎111101010161616171717◎◎111111◎121212◎131313◎141414◎151515◎181818◎应急处置过程中某一阶段情景的演变171717◎是情景演变中的一个根本单元。这一单元包括四个根本要素，即情景、情景自身的演变、处置措施以及处置目标。这一根本单元我们可以给它起个名字，叫原素。○表示情景△处置措施◎情景自身的演变□处置目标情景可概分为:初始情景、中间情景、结束情景，这适用于事件以及构成事件的关键阶段。对于可划分为多个关键阶段的事件，整个事件的初始情景同时也是第一个关键阶段的初始情景。而整个事件的结束情景同时也是最后一个关键阶段的结束情景。而整个事件的中间情景那么可能构成某一关键阶段的初始情景、中间情景和结束情景。初始情景：事件发生时所呈现出的某种态势。这里态势既包括静的状态，也包括动的开展趋势。针对初始情景的决策和举措既要考虑当前的状态，也要考虑未来开展的趋势。中间情景：中间情景是初始情景经过自身演变以及外界干扰所到达的一种中间状态。这种状态往往面临着关键决策点。结束情景：结束情景是事件处理结束时所处的状态。它可能是由于时间限制而强制中止；也可能由于事件按自身开展规律逐渐消亡，直至决策者所能容忍的范围之内，情景结束。对于前者，地震后对伤员的救助以10天为界；还可能由于外界干扰而使事件的后果到达了人们所能容忍的范围之内，这时情景结束。对于某一具体事件，初始情景往往是固定的，中间情景和结束情景那么可能会有多种可能。突发事件的开展是分阶段的，应急处置也是分阶段的。由于所处阶段不同，处置目标也不同，针对每一个处置目标，都对应着一个处置措施集合，这些处置措施中有一些对目标的实现起着非常重要的作用，这些处置措施被定义为关键工序。而每一个关键工序，又有多个影响要素。因此，需要考虑处置效用问题，这里的效用表达的是效率和效果。为了找出影响要素进而对其加以控制，可以考虑采用敏感性分析或主成份分析等方法。应急处置的目标是否分级？战略级、战术级、操作级？目标的冲突性、动态性、阶段性环境的动态性、复杂性、不确定性①提高政府、企业、社区、公众的危机意识。②为决策者准备了一个思维决策模型，促使他们思考未来可能面对的各种情况，以便这些情景真实发生时，他们在思想上能有充分准备。③能够暴露现有资源布局与储藏、处置流程、协调机制中的薄弱环节。从而能够进行改进。④制定具体的应对措施，一旦事件发生，使其能够临危不乱，有效解决问题。情景在应急预案中的作用

三个维度：预案流程：事前、事发、事中、事后保障要素：人、机、料、法、环人：提高人的危机意识以及应急处置能力机：根底设施和生命线工程料：物资布局和配置法：制度法律环境：自然环境、人文环境、民俗环境突发事件指挥、组织体系：指挥部门、信息部门、交通部门、医疗部门等应急预案内容确实定情景如何在预案的三个维度中表达？应急预案内容确实定事后事中事发事前指挥与组织体系预案流程保障要素人机料法环指挥中心信息部门交通部门医疗部门消防部门保险部门金融部门……应急预案内容确实定

情景

情景以汶川地震为例

如果汶川地区政府能够针对汶川的地理条件、人口密度、生命线设施等从事前、事发、事中和事后这四个突发事件全生命周期的阶段制定更为细致的地震应急预案，当灾难来临时，救灾的效果肯定会更好一些。对于事前，对于新建建筑应严格要求其抗震等级，对于旧建筑那么可以采取加固的措施；在全县人口密集处建立多处避难中心；加强应急资源储藏和布局工作；按一定周期对公众开展避震演习，教育其如何自救或互救；强化政府各级官员的应急管理能力和意识；加强政府、企业和社区应急能力建设。对于事发，那么在预案中规定何种情况下启动何种级别的应急响应；各相关部门如何协调联动；对于事中，那么应规定如何联动开展救援工作，如何进行资源的调度与配置，如何降低次生灾害、衍生灾害的发生的可能性或将其损失降至最小；对于事后，那么应规定灾民安抚、灾后重建、灾后评价等内容。这种面向情景的应急预案制定方法能够充分保障预案的针对性、系统性、科学性以及可操作性，并且能够为决策者提供一个思维决策模型，促使他们思考未来可能面对的各种情况，以便这些情景真实发生时，他们在思想上能有充分准备。◆面向情景的应急方案实时优化原那么与方法研究◆高度工业化城市重大突发事件应急预案情景分析？◆多灾难情境下应急资源的保障与配置优化问题研究◆重大突发事件动态演变下的应急资源保障与配置问题研究

研究方向

预案重构

预案重构的定义预案的重构就是在突发事件应急管理中，为适应应急环境的动态变化，将两个或者多个专项预案以特定的规那么，按照一定方式如合并、组合或协同等构成一个具有整体功能的预案，以期能更有效的应对特定的突发事件。〔狭隘的〕预案重构是指在突发事件应急管理中，应急管理者根据应急环境的动态变化对预案进行定制〔包括调整和扩充〕，进行的应急情境，应急资源和预案结构等的调整，以期能更有效的应对特定的突发事件。〔广义的〕预案重构---表达〔内容〕预案定制:应急管理者可以对某一突发事件进行预案定制，以便适应某一特定突发事件或突发事件在不同情境下的不同需求，从而防止为不同应用所做的重复性劳动。对两个或者多个不同领域的专项预案进行合并或重组，有利于统一协调和管理。通过预案定制，实现预案库统一集成，从而使预案的统一管理、分析、决策支持成为可能。预案分类分级预案首先必须在一定分类分级的原那么根底上建立不同级别和不同领域的特定预案。从等级上有：国家，省，地方和企业四种级别。从层面上有：宏观的战略性层面预案和微观的操作性预案。从类别上有：自然灾害类，事故灾难类，公共卫生事件类，社会平安事件类。从应急情境上有：根据处置地点、灾害因素，预处理结果和响应方式等进行分类。等级和类别应该根据不同的需要增加和减少，形成一个层次型的预案结构。预案分类分级预案重构必须在分类分级的根底上，根据不同类别和级别的预案进行操作。各种级别和类别的预案重构时要有相应的接口机制，如部门预案和灾害性专项预案的接合，救人预案和资源保障预案的结合等，针对飞机事故的如旅客救援预案、航空器处置预案和客货处置预案等的结合。预案层次分解结构--PHBS为了更好地进行预案重构，提出了预案层次分解结构的概念(PlanningHierarchybreakdownStructure–PHBS)PHBS：提供了在特定突发事件中所有可能采用的预案以及不同细节水平的一个视图呈现，其中定义了预案与子预案以及平行预案之间的关系。分解根底：基于这样一种假设：我们可以编制一个足够大的预案，该预案能对客观世界中所有可能遇到的突发事件进行处理；然而在现实当中，我们常常只遇见或者需要针对性的处理某一特定范围或者特定类型的突发事件，因而在某一时刻需要关心的只是这一大预案中极小的一局部。这种分解结构必须能根据需要定制不同视角的，特定范围和功能的预案视图呈现。预案层次分解结构--PHBS分解原那么和方法：从某一层次的某一子结构入手进行分解，因为人们不可能一下认识这个大预案的全貌，也不必认识它，只需要关心当前我们所面临的突发事件的应急预案。根据情境分析和应急过程进行分解，根据情境分析有：如飞机事故中有旅客救援子预案、航空器处置子预案和客货处置子预案；根据过程分析有：如城市内涝应急中：响应时的排水管网的排涝抢险子预案，群众转移子预案等和灾后的抢险物质补充子预案，市政损毁工程修复子预案等。这种分解尽量全面和细致，根据可能的应急情境横向到边和相应应急过程的纵向到底的分解。可以采用情境分析，专家沟通讨论和头脑风暴法等手段进行。预案层次分解结构--PHBS分解标准：分解后的子预案结构清晰，而不能出现逻辑混乱和子虚乌有的情况集成了尽可能多的关键因素，即针对某突发事件各种可能出现的情况或者灾害后果进行处理包含重要应急状态点：以利于监控和定义里程碑事件所有子预案全部定义清楚，包括在什么条件下启动该预案以及子预案适合在何应急环境下，采用什么样的手段，需要什么样的资源，处理何类型的突发事件等。PHBS到预案网络方案在PHBS的定义下，希望能用预案网络方案的形式表达我们的想法.预案网络方案与PHBS类似，也是具有一定层次结构的网络结构，只是在某一时刻人们只是关心其中的一局部子结构而已大预案——大预案网络方案子预案——子预案网络结构预案网络方案〔1〕事件：在应急管理过程中必须要处理的过程，又称为工序。在预案网络方案中用有向线段来表示，箭头代表处理方向，长短刻画事件所花时间的长度。如：A={a1,a2,...,an}.ai可以用一定的分布来刻画，如指数分布,erlang分布，beta分布等；

ai预案网络方案每一个事件用以下几种属性来刻画：就是常用的6W原那么：WHO:事件的执行者，就是该事件的负责人或者行动者。WHEN：指事件执行的时间以及需要的时间，可以用一定分布来刻画时间的长度WHERE:指事件执行的地点或者环境WITHWHAT：事件执行所需要的资源，如救人所需要的帐篷，食物或者钱等WHAT：指事件执行的对象，指作用对象，如救人作用对象为伤员WHY:指事件发生的原因或影响因素预案网络方案在上述6W原那么中：其描述可以用一定的语义来表达，即一些根本的知识元素来刻画：对象：是一些对象实例的抽象，即某一类事物的抽象刻画，概念图表示遵从一定的规那么：如[Type:{*}@n],{*}可以省略。对象实例：其是对象的具体表达，如雪狼徒步营帐篷15件：[帐篷：雪狼徒步营@15]对象结构：包括集合和分类两种结构：集合：[对象](consist-of){[对象];…[对象]}分类：用树形图表示，每一条分支就是其子类预案网络方案对象关系：即表达两个对象之间的作用，如[对象](relation)[对象]中的“relation〞对象情境：有一个或者多个[对象](relation)[对象]组成的关系集合称为对象情境对象行为：指对象的操作，其最终导致应急状态的改变，表示为:[对象]>>(behavior)事件接口：是某一类事件的一种抽象表达，包括各种属性的申明，而没有具体实例。预案网络方案持续事件：应急管理中存在这样一种活动，其必须在整个过程中始终保持工作状态，其的完成与否与其他事件息息相关，但是其工作效果的好坏会反过来制约其他活动，它其起着所谓“半关键〞事件的作用。这类事件的表达一种情况采取环状，一种仍然采取和普通事件一样的处理方式，环状如图：

监测涝情未达警戒级别预案网络方案应急状态：指应急管理某阶段或者时刻的应急情境状态，它是各种因素相互作用后所呈现的一种结果，也是事件的直接结果，其在预案网络方案中表达为节点V={v1,v2,...,vm}；用圆表示：预案网络方案里程碑事件：是应急管理过程中具有标志性和特殊意义的事件，常表现为事件的结果或者开始，因此用预案网络方案的某些特殊的状态点表示，即V={v1,v2,...,vm}一些特殊点。应急状态用WHY和RESULT两个属性来刻画：WHY:指事件发生的原因或影响因素；RESULT：指由原因和紧前事件综合作用的结果。所有属性在其中都用解释框图进行表达：预案网络方案不带决策点的预案网络方案：Who:What:When:……Why:Result:预案网络方案〔4〕决策点：应急管里中的决策内容相对传统工程管理更加重要，其随着环境或者内容的改变对后续活动的影响非常大，因此在工程网络方案图中引入决策节点就成为必然。〔5〕决策事件集：决策点的引入使得决策事件集的引入，可以这样来表达：J={S1,S2,S3……}是必须在应急管理中完成的决策事件集，而Si={Si1,Si2,