会计实务：国家审计对国家治理

国家审计对国家治理自2008年国际金融危机后，宏观审慎监管理念受到空前重视。为防范系统性金融风险、加强宏观审慎监管，美国在《多德—弗兰克法案》下成立了金融稳定监督委员会，英国创建了金融政策委员会，以期通过对专业机构赋予政策工具的形式来实施全面的宏观审慎监管。然我国目前的金融监管体系仍然是“一行三会”的分业监管形式，其既对当下“影子银行”“地方债”“政府融资平台”等突出暴露问题领域缺乏整体性系统监管，也无法完全满足“利率市场化”“打破刚性兑付”“多层次资本市场建设”等改革需求。而审计机关作为国家利益的捍卫者、公共资金的守护者，权力运行的“紧箍咒”、反腐败的“利剑”和深化改革的“催化剂”，通过开展国家审计既可起到预测与评估系统风险的“免疫系统”作用，又能为相关问题开出处方，因而应更多地参与到我国的宏观审慎监管体系的建设之中。

一、宏观审慎监管概述

（一）宏观审慎定义

宏观审慎监管概念最早由国际清算银行在20世纪70年代后期提出，核心观点是“如果一国金融监管当局仅关注单个金融机构的风险问题，不能确保整个金融体系的稳定，因此为确保金融市场的稳定，一国金融监管当局应具有系统性的宏观视野，针对风险的机构跨度和时间跨度两个方向加强监管。

（二）宏观审慎监管发展历程

宏观审慎监管虽然在上世纪70年代提出，但直到2003由国际清算银行研究与政策分析部主任ClaudioBorio对宏观审慎监管和微观审慎监管进行了详细区分(表1)，并提出了宏观审慎监管的两个维度后，金融理论界对其理解才更进一步。而2008年爆发的国际金融危机，真实展现了金融系统风险对实体经济所带来的巨大破坏，从而将宏观审慎监管推入新的发展阶段——全社会对宏观审慎监管的重要性形成普遍共识。美、英、法等国以及G20、欧盟等国际组织纷纷出台相关法案或成立专门机构着力建设宏观审慎监管体系。

表1：宏观审慎监管与微观审慎监管对比

二、关于我国宏观审慎监管体系建设的建议

关于我国应该建立什么样的宏观审慎监管体系，是应该走英国式的由央行主导的道路，还是应该走美国式的由委员会主导、由财政部长直接领导的道路，一直以来尚未有明确定论。本文在此提出，个人认为更符合中国国情的宏观审慎监管体系模式——建立由国务院主导的宏观审慎监管机制（图1），并充分发挥国家审计在独立监督、数据收集、风险评估等方面的优势，通过联系地方审计机关与地方金融办，形成全方位的区域监测数据库，与“三行一会”的行业监测数据库、国家外汇管理局的跨境监测数据库（监测其他国家的货币政策）共同协作，全面把握系统风险。

图1：宏观审慎监管体系模式

三、国家审计参与宏观审慎监管的必要性分析

（一）我国的经济与金融环境所决定

1.金融机构的所有制形式以国有为主导

以银行业为例，资产方面，六大国有银行（中、农、工、建、交、邮储）的资产占商业银行全部资产的2/3，其中工农中建四家银行每家资产占GDP比重超过25%；业务方面占比也远远高于其他所有制银行，如理财产品业务，2013年工农中建交5家国有商业银行累计募集资金43.61万亿元，占全市场募集总额的61.88%。而保险业方面，根据2010年底数据显示，4家上市保险公司国有持股比例平均为41.7%。证券业方面，2013年统计全国共有115家证券公司，几乎全为国有控股。从所有制角度而言，金融机构应是国家审计的重要审计对象。

2.地方政府融资所致的潜在金融风险

目前中国两大潜在金融风险，一是影子银行，二是地方债，而这两点都与地方政府有密切联系。截至2013年末，中国体系内影子银行规模达5.16亿万元，占比超过GDP的40%，与2012年末3万亿规模相比，增速显著，引起金融界对其风险的普遍担心。影子银行的资金，主要流向了地方政府和房地产企业，而房地产企业的相当一部分资金又给了地方政府，因而可以发现影子银行资金风险与地方政府休戚相关。此外，第二个风险点地方债方面，截至2013年6月底的数据显示地方政府负有偿还责任的负债10.9万亿元，负有担保责任的债务2.67万亿元，可能承担一定救助责任的债务4.34万亿元，共计17.9万亿元，这些债务资金也主要来源于银行借贷、债券市场等金融领域。

如若要全面深入地实施宏观审慎监管，资金流向的监管必是重要内容之一，目前我国“一行三会”的金融监管体系却无法做到这一点，而国家审计恰可以对地方政府资金使用情况实施有效监管，这也进一步突出了国家审计参与宏观审慎监管体系的必要性。近年来审计机关开展了政府性债务与土地出让金的全国性审计，这些审计数据与审计结果对于金融领域的宏观审慎监管也有所裨益，国家审计参与宏观审慎体系建设既可以降低监管成本，也有助于将上述全国性的不定期审计形成常态的定期审计，更好地发挥国家审计预防、揭示和抵御的“免疫系统”功能。

（二）我国推进全面深化改革的要求所决定

十八届三中全会强调“把改革创新贯穿于经济社会发展的各个领域各个环节”，金融改革既为其他改革服务，又与各项改革有密切联系。如利率市场化与国企改革之间的关系，利率市场化的目的是希望市场当中每个主体对利率有一个敏感度，这势必要求对银行贷款高度依赖的国有企业进行改革，如果国有企业不改革，政府职能不进行转变，那么市场中的主体对利率没有充分的敏感度，就会影响利率市场化的效果；此外还有刚性兑付的打破与政府融资平台的清理整顿，多层次资本市场的建设与经济体制改革等之间关系的处理，这些都增加了金融改革的复杂性，也意味着金融改革中所面临的风险将带来扩大化的传导效应。因此，宏观审慎监管体系的建设更凸显其重要意义，需要改变原有监管模式以适应当下改革的要求，需要国家审计作为深化改革的“催化剂”参与其中。

（三）国家审计的基本特点所决定

我国国家审计独立性强、强制性大、权威性高、综合性广的基本特点，有利于宏观审慎监管的实施。

此外，审计机关相对其他监管部门还具有机构健全、职能完善的特点，一方面国家审计署可以从面的层次把握全局，与“一行三会”、国家外汇管理局进行的对接交流，决定政策工具的实施；另一方面省一级的审计厅与深入市、县（区）的地方审计机关则可联系当地金融办共同监测，覆盖到“一行三会”的监管盲区，对区域性系统风险进行重点监测与防控。

四、国家审计如何参与宏观审慎监管

宏观审慎监管是针对整个金融稳定和防范系统风险所进行的监督与管理，国家审计如若参与到我国宏观审慎监管体系的建设，可从以下几点进一步做好相关工作：

一是提升国家审计的独立性。审计机关可参考银监会的垂直管理模式，形成审计署在国务院总理领导下，地方各级审计机关向上一级审计机关负责并报告的管理模式，这将有助于监管过程中对于地方政府行为的监管。

二是建立覆盖全国的系统风险数据库，定期更新相关数据，掌握风险动态。如针对地方债风险可通过基层审计机关编写地方政府资产负债表，并对关键数据设置风险临界值，实现全国联网，由审计署将数据汇总分析来全面把控地方债可能导致的系统风险。

三是培养复合型人才。宏观审慎性监管对于相关人员的要求更为全面，不仅需要金融审计领域的专业人员，还需培养具有法律、数学、计算机等相关专业背景的审计人才。

四是在明确职责分工的基础上，加强与其他监管机构间数据共享与交流协作。从职责范围角度来看，审计无法代替央行或是其他监管机构的职责，因此分工时需要准确定位，但通过信息的共享与协作机制，将有利于更准确地对相关数据以及整个金融系统进行分析。

刘家义审计长指出，国家治理是指对国家和社会的控制、管理和服务，而国家审计作为国家治理的重要组成分，本质是国家治理系统中的一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”，对完善国家治理具有重要作用。国家审计参与宏观审慎监管体系建设不仅是实现“免疫系统”