行政管理毕业论文 政府购买社区居家养老服务中的问题与对策研究-以石河子市老街街道五社区为例

政府购买社区居家养老服务中的问题与对策研究——以石河子市老街街道五社区为例目录TOC\o"1-2"\h\u4109摘要 ii绪论研究背景及意义随着我国老龄人口数量的不断增长，养老问题日益突出，养老形势越发严峻。根据“七普”数据来看，截止2020年11月，我国60岁及以上人口已达到2.64亿人，占我国总人口的18.70%，较上期增长5.44%。老年人口比例的上升表明，老龄化已经成为未来一段时期我国的基本国情。“十四五”规划提出，当前我国人口老龄化问题日趋严重，传统家庭供养老人的能力不足、养老保障体系缺乏系统性、养老基础建设有待加强、养老服务的可持续发展性存在风险、养老服务评估机制尚不健全等问题明显。21世纪初，我国正式进入人口老龄化社会，当时出台的《关于加强老龄工作的决定》中首次要求“建立以家庭养老为基础、社区服务为依托、社会养老为补充的养老机制”，同时明确强调了社区在养老服务体系中的作用，提出要构建多元主体共同参与的养老服务体系。目前，我国正在号召大力发展社区，强调社区作为基层单位的重要作用。而正是因为有了日益发展的社区环境，才为我国社区居家养老环境提供了基本的治理基础。社区作为基础载体，可以为开展社区居家养老服务提供基本的外部环境，但社区的力量有限，还应将更多的主体纳入到养老服务事业中来，整合多方面的资源共担养老重任。研究现状由于西方国家老龄化的时间比我国更为长久，因此对于养老问题的研究更为深入。20世纪初，英国针对精神病患者实行的院舍照顾，在服务过程中出现了一些违反人权的做法，陷入了严重的舆论危机中。同时又因为英国实行全民福利制度而带来的经济危机的影响下，不得不对院舍照顾进行改革。由此，“社区照顾”应运而生，英国开始提倡将病患放到自己熟悉的环境中进行照顾。大概从1950年开始，服务的对象才扩展到老年人。1990年，英国《国家卫生服务和社区护理法》中指出：“社区照顾的主要目标是使老年人或行为不便的人尽可能长时间地维持社区的独立生活。”MartinBulmer认为，社区照顾是老年人、残疾人、精神病患者和社区中其他依赖群体在自己的家中，而不是在机构里，被非正式和正式照顾者进行护理支持。社区居家养老这一概念的内涵也随着社区照顾的界定而随之明晰。LesterM.Salamon认为，社会组织和政府在福利提供中应做到互为补给，协同服务。政府部门应该承担起积极引导的责任，推动社会组织和其他各类社会力量积极参与到社区内，为居家养老服务承担部分的养老责任。他通过研究发现美国政府在为社会提供公共服务时使用的是合同外包制，即通过服务项目的外包来实现政府从直接提供者到间接监督者的职能转变。而这种方式在西方国家十分常见，早在上个世纪70年代，英国作为世界上的第一个国家，就在社会福利领域首次实施了“公共服务外包”，后被多个国家借鉴运用。对于社区居家养老服务这一概念，韩小威、任翩翩两位学者明确提出发展社区居家养老是一种新思路和新可能，它不但可以缓解我国的养老压力，还能为老年人提供民生上的保障。

罗津提出为适应未来社会的深度老龄化，必须明确建立社区居家养老服务上的两个支柱，一是准公共养老服务，这类服务强度较大、覆盖范围较广，其权力由政府直接赋予；二是市场化专业养老服务，这类养老服务是由政府外的第三方专业养老机构提供的，与准公共服务相比更具有规范性和专业性。这两个支柱间应形成有效的互补和联动机制。相关概念居家养老服务居家养老服务是指以家庭作为基本单位，通过政府主导和引领，通过社会组织有偿为老年群体提供社会化的养老服务，指以家庭为中心，通过社区作为基本服务提供单位，提供专业化、人性化的养老服务，主要面向生活难以自理，经济收入有限的居家养老主体提供社会化的养老服务。居家养老服务需要重视服务的质量，并以居家作为表现形式。当前，我国居家养老服务涵盖上门服务以及日间照料两种基本形式，主要通过上门以及日间的模式为老年群体提供生活以及精神层面的养老服务。政府购买社区居家养老服务政府购买社区居家养老服务主要是政府针对社区内居家养老服务需求，面向社会整体进行公开招标，在公平公正的方式下对不同组织机构的资质进行综合审核，从而进行定向委托，通过这样的方式能够让政府调整原有的智能结构，退出社区居家养老服务的提供范畴，并为有资质的专业组织提供更大的自主性。由此提升政府的工作效率，提高社区内居家养老服务质量，提升老年群体满意度，满足不同老年群体多元化的养老需求。石河子市老街街道五社区政府购买居家养老服务的现状石河子市老街街道五社区位于石河子市洋河新区梦都大道与南大街交汇之处，是市洋河新区内最大的农民集中安置点，自社区成立以来，一直坚持党建引领、服务为先，不断努力按照敬老、爱老、孝老的要求，开展多种多样的养老活动。当前石河子市已入选第三批国家级居家社区养老服务改革试点，老街街道五社区被评为“2021年全国示范性老年友好型社区”。政府购买社区居家养老服务的政策支持2021年，新疆维吾尔自治区政府根据中共十九届五中全会上提出的人口老龄化国家战略要求，制定并出台了《新疆维吾尔自治区“十四五”养老服务发展规划》（以下简称《规划》）。《规划》指出，要开展老年人能力综合评估并完善福利补贴政策，针对老年人不同的年龄结构、经济条件、身体状况等因素，精准落实福利补贴政策。近年来，石河子市政府依据国家及省级文件指导，围绕着居家养老服务出台了一系列政策，具体见表2.1所示。表2.1石河子市居家养老相关政策文件（2015年至今）发布年月文件名称实施部门文件主要内容2015年3月《关于加快发展养老服务业完善养老服务体系的实施意见》民政局、社会事业局要求城乡社区居家养老服务覆盖到所有城乡社区2016年10月《市区12349居家养老服务优化方案》民政局、社会事业局、财政局全面实施失能特困老人集中供养护理，抓实做精居家养老服务，推进敬老院运营机制改革2017年11月《石河子市养老服务业发展三年行动计划（2018-2020）》民政局、发改委、人社局、卫计委、社会事业局、经济发展局加快构建养老、孝老、敬老政策体系2019年3月《石河子市国家级居家和社区养老服务改革试点实施方案》县（区）人民政府、管委会明确当前大力推进康养服务供给侧结构性改革的目标表1（续）发布年月文件名称实施部门文件主要内容2021年12月《石河子市“十四五”养老服务发展规划》县（区）人民政府、管委会提出要进一步构建以居家为基础、社区为依托、机构为支撑、信息化为纽带的社会养老服务体系数据来源：石河子市政府门户网站从上表可以看出，现阶段石河子市政府关于养老服务的政策覆盖面十分广泛，但还未出台关于居家养老服务的具体政策文件，只将其作为养老服务方面的一个分支部分在各文件中进行探讨。政府购买社区居家养老服务的参与主体服务购买者在政府购买服务的过程中，其购买主体为地方各级政府。从石河子市老街街道五社区的具体情况来看，购买主体是石河子市洋河新区政府下的民政局和财务局。其中，政府购买服务的资金来源为（县）区政府拨款及中央和省级财政补助，财政局要根据实际情况，制定资金分配使用方案并及时批款拨付。民政局则主要负责养老服务项目的牵头推进和具体实施。服务承接者石河子市老街街道五社区的服务承接者主要是社会组织、企业等具有从业资质的居家养老服务机构，由他们来进行服务的提供工作。目前石河子市政府主要是通过公开招标的方式，在市级公共资源交易电子服务平台上发布采购项目招标公告，由符合资质的社会单位申请投标竞争，最终由政府选定。政府在确定中标的居家养老服务机构后，会与之签订购买合同，以确定其应承担的责任与义务。政府购买社区居家养老服务的模式及内容政府购买社区居家养老服务的模式作者通过浏览石河子市公共资源交易平台上的信息发现，石河子市各级县（区）政府所用的购买方式（见下图2.1）各有不同，但购买步骤基本一致（见下图2.2），具体可以分为以下几步：图2.1石河子市政府购买居家养老服务的购买方式图图2.2石河子市政府购买居家养老服务流程图洋河新区政府购买居家养老服务的模式为面向社会公开招标，选择符合资质的居家养老服务机构作为居家养老服务的运营单位。2019年，洋河新区社会事业局发布采购信息后，新疆维吾尔自治区青蜓养老管理服务有限公司最终竞争中标，并签订了服务合同。根据服务合同的内容，由青蜓来负责辖区内居家养老服务的提供。政府购买社区居家养老服务的内容政府认为居家养老服务机构作为养老服务的供给者，应该为社区内老年群体提供各类服务，从而满足老年群体需求的多样化和个性化。如老街街道五社区内的老年人活动中心，配有图书、棋牌、健身、舞蹈、书画、手工制作、聊天等各类功能室，满足了老年群体的娱乐需求。现将具体服务内容整理如表2.2所示。表2.2政府购买居家养老服务相关项目服务类别服务名称服务内容常规性“四助服务”助餐服务社区食堂、送餐上门、集中就餐、提供膳食等助急服务提供设备、协助救护、住院指导、联系家属等助洁服务打扫卫生、清洁居室、照料洗浴、修剪指甲等助安服务陪同就医、身体检查、定期体检、购买保险等拓展类服务文娱服务文化体育、棋牌娱乐、戏剧演出、聊天陪护等心理服务精神慰藉、心理咨询、心理疏导、谈心交流等养老基础设施建设项目硬件设施养老院（敬老院）床位等硬件、居家适老化改造等软件设施养老平台信息化建设等数据来源：《洋河新区居家养老服务采购合同》政府购买社区居家养老服务的监督及管理现阶段，石河子市政府购买居家养老服务的招标及中标过程主要由机关纪委进行监督，而实际服务的实施主要是依据由居家养老服务机构（企业）法人、从业人员以及服务人员构成的行业信用体系进行监督。从老街街道五社区的具体情况来看，当地政府对提供服务的居家养老服务机构进行运营质量综合量化评估考核，严格对标检查。具体体现为：政府对中标机构每月进行月度考核，月度考核满意度高于85（含）分以上，政府次月付款；低于64（含）分的政府有权要求中标单位按要求整改，如果整改不到位的政府不予付款，连续三月月度考核满意度低于64（含）分以下的，政府有权不予续签。连续6次抽验满意度均在85（含）分以上的，政府可与中标单位续签下一年度的服务合同。石河子市老街街道五社区政府购买居家养老服务中存在的问题政府购买社区居家养老服务受众覆盖率低享受政府无偿购买服务的对象少目前，除了社区统一组织的文娱活动外，在社区内能够享受到上门提供养老服务的老年群体数量有限，政府购买社区居家养老的覆盖范围有限。区域内仅有80周岁以上老人和60岁以上满足七类条件的失能、半失能老人能够享受政府无偿购买的居家养老服务，而对于处在准入条件边缘的老年人，则不能享受到相关的服务。但实际上符合准入条件的这部分老年群体占辖区内全体老年人的比重较少，更多的老年人仍需通过有偿手段才能获得服务。以老街街道五社区为例，就“是否享受过社区提供的居家养老服务”这一问题向276位老年人提问，发现有16.67%的老年人并未接受过服务，具体情况如图3.1所示。图3.1老年群体是否享受社区居家养老服务情况图老年群体对居家养老服务的参与度低从问卷调查的结果可以发现，许多老年人并不愿意参与到政府购买的居家养老服务中来。作者在实地访谈中发现，这部分老年人依靠自己就可以实现基本生活的自理，因此他们对政府购买居家养老服务的内容不感兴趣，他们认为如果政府只是提供助餐、助洁之类的服务，那么他们依靠自己也可以完成，并不需要其他人的帮助。对于那些需要付费才能享受到的服务，他们更是敬谢不敏，认为如果需要花钱购买，那不如直接选择敬老院等养老机构。在他们看来，养老机构相较于政府提供的有偿服务更具有专业性。政府购买社区居家养老服务供给不足政府购买居家养老服务项目不全面现阶段，洋河新区政府购买的居家养老服务倾向于老年群体生活照料和物质保障领域内，例如“四助服务”等，服务项目较为单一，更侧重于卫生清理以及助洁服务等。而通过问卷调查的结果可以发现，大多数老人对医疗保健、文化娱乐、心理咨询等方面需求量较大，对于维修服务也有一定的需求（如图3.2所示），但洋河新区政府并未根据老年人的实际需求来进行服务的采购，使得老年人的需求无法真正得到满足。在实地访问当地居家养老服务中心过程中发现，该中心只是为居家老人提供助餐、生活照料、家政、休闲娱乐活动等服务，后对洋河新区内其他居家养老服务中心进行走访的过程中发现，它们提供的服务都存在着相似情况，大多数居家养老服务中心提供的服务都较为单一匮乏。图3.2老年群体现有养老需求情况图政府购买居家养老服务供需不平等在政府采购服务时，往往会忽略老年人真正的需求，仅按照管理层的想法进行服务的购买。在实地走访的过程中发现，洋河新区政府在进行采购养老服务前，并没有收集过当地老年人的意见，这就导致政府在花费大量资金购买养老服务后，所收到的服务享受方的反馈情况却不尽如人意。因为这些服务并不是老年人真正需要的，而只是政府单方的想法，这就造成了供需上的不平衡。政府购买程序缺乏规范性购买行为缺乏公正性政府购买居家养老服务进行招标时，由于辖区内有能力的居家养老服务机构较少，一些能够参加养老服务购买竞标居家养老服务机构是因为经过了私下的联系才获得竞标资格，这可能使得政府在购买居家养老服务的过程中会优先选择熟悉的机构，而忽略了机构提供服务的水平。因此，政府真正做到公平、公开、公正地招标和竞标还存在一定难度，政府购买居家养老服务的相关政策仍待完善。购买过程缺乏公开性政府购买的过程缺乏公开性。洋河新区政府购买居家养老服务的程序较为复杂，具体包括发布采购信息、公开招标、与中标方签订采购合同、双方执行合同、监督评估服务等步骤。但在政府购买的实际操作和实践过程中，对于购买目录、招投标程序、中标机构的资质评估和具体的资金流向等信息都未向社会公众进行公开。社区居家养老服务供给主体专业化水平不高服务机构专业性不强居家养老服务队伍的专业程度能够直接决定社区内老年群体是否能享受到优质的养老服务。其不同于普通的家政服务行业，必须具有一定的专业技能。但是目前市场上的很多承接主体并不具备作为社区居家养老服务供给主体应有的专业技能，存在着服务操作不规范的问题。同时这些机构会选择低薪聘请家庭困难或急需工作的待业人员来达到节省单位支出的目的，但这类人员不仅年龄较大、文化水平不高，还缺乏作为服务人员必须具备的专业技能。专业服务人员配备不足受传统观念的影响，大多数高学历的技术型人才都不会选择从事社会工作这一行业，这使得社会工作的专业化人才极度匮乏，选择进行社区工作的更是少之又少，整个社区服务行业呈现出人才空缺、严重不足的状态。根据走访发现，洋河新区社区居家养老服务的从业人员大多不具备与社会工作相关的专业学历和专业知识技能。完善石河子市老街街道五社区政府购买居家养老服务的对策拓宽服务受众面，推动服务与需求精准对接目前，洋河新区内能够享受到政府无偿购买居家养老服务的仅为全区80周岁以上老人和60岁以上满足七类条件的失能、半失能老人，覆盖程度有限，许多老年人无法享受到这项政策带来的服务。为了解决这一问题，政府应当适当拓宽享受政府购买居家养老服务的受众范围，在为符合现有准入条件的老年群体继续提供政府无偿购买服务的同时，对于经济特别困难但不符合准入条件的老年群体，政府应当将其纳为无偿服务享受对象，或是采取发放养老补贴和优惠券的方式，为其提供低价优质的居家养老服务，也可以直接为他们向居家养老服务机构购买服务；而对于经济状况较好的老年群体，可以按照正常的机构运作方式，向其收取一定的费用，并给予其适当的补助。政府在购买居家养老服务前，必须先依据年龄、家庭情况、健康状况等方面，对区域内的老年群体进行一个层次分明的划分，有针对性的为不同层次类型的老年人提供服务，从而为老年人提供多元化、精准化的服务，满足老年群体的实际需求。加强基础设施建设，丰富购买服务项目洋河新区现有社区居家养老服务设施并不能够完全满足老年人的需要，存在着数量不足、种类不足、质量不高等问题，究其根本是因为政府投入的资金不足，无法实现设施配置的完备。面对政府资金不足的问题，可以通过争取上级资金或招商引资等方式，解决资金问题，完善养老机构基础设施设备。例如现行的PPP融资模式，可以吸引更多的社会资本一同参与到居家养老服务建设中，实现资源整合，从而降低提供养老服务所需成本。而对于居家养老服务机构或社区中没有设施或现有设施不符合标准要求的，应当通过购入、换新、租赁等方式进行完善。对于机构或社区中已有的养老配套设施和资源，要进行良好的运用，从而为老年群体提供基础设施方面的保障。政府购买居家养老服务的首要目标是满足老年群体的基本养老需求，在此基础上进一步关注老年群体的个性化需求。在购买服务前，应将区域内的老年群体细化分类，对于不同类别的老年群体，分别为其提供符合需求的居家养老服务。可建立信息共享、实时更新的“互联网+”需求数据库，根据老年群体的特征快速匹配相应服务，从而为其提供更加规范化、多元化的居家养老服务。完善购买制度，制定操作细则政府购买社区居家养老服务可持续发展的基本要求是相关政策制度的支撑。国家发布的相关政策文件中并未针对政府购买社区居家养老服务的购买流程提出具体的要求，只是提出了指导性的意见供各省市地区参考。而在新疆维吾尔自治区以至石河子市发布的《规划》中也没有对这一部分进行明确的规定，所以当地政府应当针对购买服务时的各个环节设立相应的硬性规定，保证政府购买居家养老服务有规可循。当地政府应结合自身和实际购买情况出台政府购买居家养老服务实施办法或细则，在细则中要明确服务种类、性质和内容，鼓励向符合条件的专业化养老机构购买服务；要对购买范围进行合理的界定，并根据购买范围完成购买目标的制定，解决好“买什么”的问题；要列明购买方式，解决好“怎么买”的问题。在进行招标时，尽量采取公开招标，发挥市场机制的作用，并保证购买过程的公开性。在确定中标对象后，要及时上报给上级部门审核，待审核通过后及时向外进行公示。打造专业化服务队伍，建立激励保障机制社区居家养老队伍建设是社区居家养老服务运行的重要环节之一。政府和民政部门需要积极引导社区居家养老人才队伍的建设，可通过制定相关政策来为行业服务人员的发展提供支撑。定期进行专业人才培训教学工作，推动养老服务人员服务水平的不断提升。同时，鼓励符合条件的行业协会、培训机构按规定开展服务人员职业技能等级认定。除了全职的养老产业服务人员外，还可以发掘愿意从事养老服务的志愿者，组建一支具有专业技能的养老服务志愿者队伍，推动为老助老志愿服务常态化。同时，应鼓励符合条件的行业协会、培训机构按规定开展服务人员职业技能等级认定，从而组建出专业化的居家养老服务队伍。社区居家养老服务的直接提供者就是服务人员，其专业程度直接影响着服务的质量。但目前区域内服务人员专业程度较低，致使服务质量不佳。要吸引专业人才进入行业，首先要优化养老服务专业人才的薪酬制度，保证足额缴纳服务人员的失业保险、养老保险、医疗保险等各类保险费用，为其提供良好的生活保障，降低离职率。同时强化激励机制，将人员的薪资与工作内容相关联，调动其工作的主动性和积极性，进而吸引更多年轻人才加入到养老服务队伍中来。结论在“未富先老”的现实背景下，政府购买社区居家养老服务正在逐渐成为适合我国国情的新型养老模式。本文以石河子市老街街道五社区为研究对象，在服务型政府理论和福利多元主义理论的指导下，深入分析当前政府购买社区居家养老服务存在的问题和不足之处，并针对发现的问题提出一些改进建议，最终得出以下结论：一是以石河子市老街街道五社区为切入点进行研究，发现当地虽然已经在政府购买居家养老服务方面进行了许多尝试，也取得了一定的成效，但仍然存在着一些问题，不能够很好的满足当地老年群体的养老需求。现有问题包括服务受众覆盖率低、服务项目供给不足、机构服务人员专业性不强等。二是深究已有问题的形成原因，发现或是政府的推动力度有限，或是购买项目未与老年群体实际需求对接，抑或是相关政策制度不完善所引起的。三是在论文写作的过程中，作者通过查阅资料对其他先进地区的经验进行借鉴，并针对洋河新区政府在政府购买居家养老服务的过程中存在的问题，分别从服务受众面、基础设施建设、政策制度、专业化服务队伍和监督管理体系这几个方面提出了相应的改进建议。本文写作的目的是通过研究提出建议，以推进政府改进购买方式，实现政府职能