《行政程序中的案卷排他原则概述》2900字

行政程序中的案卷排他原则概述综述案卷排他原则作为正当行政程序的实现机制，在英美法系和大陆法系中都得到了重视，具有深厚的理论渊源和立法实践。为了与之后其理论适用规则的变化相对比，需要厘清行政程序中的案卷排他原则的传统理论框架，阐述传统行政程序中的案卷的特征，以及案卷排他原则的内涵及价值，以明晰案卷排他原则在规范在线行政程序正当性中的作用。（一）传统行政程序中的“案卷”在传统行政程序中，案卷是按照一定顺序整合而成的材料，是指行政机关作出决定所依据的调查笔录、证据材料、听证笔录和法律文书等书面文件[[]参见王丹红：《论行政案卷排他性原则》，西南政法大学2007年硕士学位沦为，第2页。]，为充分反映行政行为的过程，案卷的内容应该涉及客观事实和法律依据，具体而言，既包括行政机关通过调查取证获得的实体事实，也包括行政相对人参与行政活动的程序事实；既包括行政机关作出行政行为所适用的法律依据，又包括行政相对人为维护自身权益提供的事实证据；既包括[]参见王丹红：《论行政案卷排他性原则》，西南政法大学2007年硕士学位沦为，第2页。[]参见金承东：《论行政案卷排他原则的运作原理——正当行政程序的保障机制》，载《浙江大学学报(人文社会科学版)》2008年第4期，第49-50页。由于实践中呈现的内容和形式有差异，学界对于行政案卷的特征有不同的观点，唯一性和封闭性几乎成为学者共同认可的特征，程序性和客观性也是大部分学者承认的观点，具有争议的是行政案卷是否具备公开性和相关性[[]参见倪洪涛:《行政案卷制度论纲》，载《甘肃政法学院学报》2005年第2期，第104页。]，同时有些学者还认为行政案卷具备整体性和多样性的特征[[][]参见倪洪涛:《行政案卷制度论纲》，载《甘肃政法学院学报》2005年第2期，第104页。[]参见孔繁华：《英美行政法上的案卷制度及其对我国的借鉴意义》，载《法学评论》2005年第2期，第67-68页。第一，客观性。行政案卷必须真实地反映行政程序的全过程，客观地记录行政机关和行政相对人参与行政程序的案件事实，无论是有利证据还是不利证据，法律适用以及当事人的异议都应该记录在内，案卷的内容和制作不受行政执法人员主观意志的支配。第二，程序性。行政案卷是伴随着行政行为所形成的，包括行政行为的规划、讨论、执行和后果等都应客观地记载在案卷中，反映行政行为作出的过程，体现案卷与行政程序内容和时间上的对应关系。第三，唯一性。行政案卷的程序性体现在两方面：一方面，记录同一行政程序的案卷必须是唯一的，如果出现多余的案卷，必然存在内外不一致的情况，需要进行真假甄别；另一方面，案卷是作出行政决定的唯一依据，案卷以外的事实不能作为裁决的依据。第四，相关性。行政案卷的关联性一则表现在其所记载的内容应该与行政程序的发展相关联，应避免与案件无关的事实出现在案卷中；二则表现在案卷涵盖的内容和材料相互之间具有关联性，都是对行政程序的客观记载。第五，封闭性。行政程序一旦结束即具有封闭性和不可逆转性，未经认定的证据材料和法律依据等案卷内容均不能随意增加或减少，行政机关在程序之外擅自添加的案卷材料在合理性和合法性方面存疑。（二）行政程序中的案卷排他原则1.案卷排他原则的含义得益于美国著名的摩根案件，美国是最早规定案卷排他原则的国家，也是规定最为完善的国家[[]美国《联邦行政程序法》第556(e)款规定:“证言的记录、物证连同裁决程序中的提出的全部文书和申请书,构成按照本编第557节规定作出裁决的惟一的案卷。”规定了行政机关不能以案卷外作为裁决的依据，只能以案卷作为裁决的根据。]，但此原则最初适用于正式裁决程序，而在司法实践中逐步扩大到对非正式裁决程序的规制，进一步发挥案卷排他原则保障程序正义的核心作用。除美国之外，其他国家如德国、日本等国家也规定了案卷排他原则，表现为听证程序中笔录的效力。由此可以看出，不同国家对于案卷排他原则的适用特点不同[]美国《联邦行政程序法》第556(e)款规定:“证言的记录、物证连同裁决程序中的提出的全部文书和申请书,构成按照本编第557节规定作出裁决的惟一的案卷。”规定了行政机关不能以案卷外作为裁决的依据，只能以案卷作为裁决的根据。案卷排他原则是行政程序的重要制度之一，是指行政机关的裁决只能以案卷作为根据，不能在案卷以外，以当事人所未知悉的和未论证的事实作为根据[[]同注6，第84页。]，集中反映了案卷在行政程序中的效力。但是，我国没有统一的行政程序法，并且现有立法实践中并未直接规定案卷排他原则，而是间接体现在《行政处罚法》第65条、《行政许可法》第68条、《行政诉讼法》等单行法以及司法解释中，要求行政机关根据听证笔录作出决定以及在行政诉讼中遵循“取证在先”原则，在听证程序和证据制度中发挥着核心作用。因此，我国的案卷排他原则并不适用于整个行政程序，而是通过听证笔录排他得以适用，但应当明确的是，听证笔录排他并不能与案卷排他划等号，[]同注6，第84页。2.案卷排他原则的价值案卷排他原则主要体现了案卷的效力，具有保障行政程序正当性的重要作用。即保障相对人的合法权益，规范和制约行政权力，防止行政主观随意性，提高行政行为的说服力，强化行政程序的有效性，具有看得见的程序作用。第一，维护行政相对人的程序权利。行政案卷包含了当事人知悉和经论证的事实和依据，保障了当事人知情权、异议权和申辩权等权利，也为其在行政诉讼中行使救济权搭建桥梁。在案卷排他原则的框架下，行政机关应秉承案卷之外未知情和论证的事实不能作为行政裁决依据的准则，充分听取当事人意见，使行政裁决的全过程要让当事人通过制度化的渠道介入行政机关的意志形成过程，将行政裁决建立在当事人合理意见的基础之上，实现社会公众和公共权力全方位的交流与互动，营造公众参与的行政民主化氛围，实质性维护行政相对人的程序权利，强化了行政程序的有效性，在功能主义的进路下促进正当程序发挥其独立价值。第二，制约和规范行政机关的权力。案卷排他原则强调案卷的唯一性和排他性，以免行政机关滥用执法权，强化对行政权的监督，确保行政机关在法治轨道上规范行使行政权。在社会监督方面，由于行政机关拥有的行政优位权，行政权具有单方面性，行政机关居于主导地位，造成行政机关和行政相对人关系不平等，执法暴力和执法不严等执法安全问题突出，而在案卷排他原则的规制下，行政机关的执法过程真实记录并保存在案卷中，便于以书面形式还原和回溯执法过程，防止行政机关行使权力的主观随意性；在司法监督方面，案卷排他原则应用在行政诉讼中，由于行政案卷记录了客观事实、法律规定、证据材料、当事人申辩等内容，是司法审查行政行为合法性的内容，根据行政诉讼中“取证在先”的原则，行政机关只能用作出行政行为当时的证据证明其合法性，事后自行补充的证据不具有证明合法性的效力，促使行政机关积极收集证据，重视行政案卷的制作和保存，强化了司法权对行政权的有效监督。第三，增强行政行为的说服力和有效性。案卷排他不仅有其独立价值，在规范行政权运行程序上也有重要作用，其程序的作用是看得见和确定的，促进行政机关依法行政。[[]同注6，第80页。]由于行政行为具有裁量性，要求行政机关