房地产行业城中村改造市场分析 (一)

房地产行业城中村改造市场分析

1城中村改造或成为本轮地产周期的政策重点之一

1.1城中村改造为这轮地产重要政策之一

城中村改造为这轮地产重要政策之一。城中村改造属于城市更新重要

一环，中央层面多次提及，2021年3月，“城市更新’正式纳入政府

工作报告及五年规划，同时明确了“十四五”时期的城市更新目标：完

成2000年底前建成的21.9万个城镇老旧小区改造；基本完成大城

市老旧厂区改造；改造一批大型老旧街区；因地制宜改造一批城中村。

今年以来，中央高级别会议已多次提及城中村改造问题，整体推进节

奏正在逐步加快。4月28日政治局会议中提及“在超大特大城市积极

稳步推进城中村改造”；7月21日，国常会上审议通过《关于在超大

特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》；7月24日，政治

局会议再度提及“积极推动城中村改造”；7月28日，超大特大城市积

极稳步推进城中村改造工作部署电视电话会议在京召开。尤其是《关

于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》中，明确了

城中村改造意义、改造范围，决定加大政策支持力度，有望加快城中

村改造进程。该顶层政策已于721国常会正式落地，预计后续相关

细化支持政策有望出台。

1.2城中村改造属城市更新范畴，但并非二次棚改

城中村改造并非二次棚改。城中村是指城市化进程中，逐渐被纳入城

市管理体制或被城市包围形成的村落，主要为原农村集体经济组织继

受单位和原村民实际占有使用的土地。由于产权复杂、功能多样、利

益主体多元，城中村改造是土地再开发和城市更新的重点、难点。7

月28日在超大特大城市积极稳步推进城中村改造工作部署电视习话

会议中提及城中村改造采取拆除新建、整治提升、拆整结合等不同方

式分类改造；实行改造资金和规划指标全市统筹、土地资源区域统筹,

促进资金综合平衡、动态平衡；实行净地出让；坚持以市场化为主导、

多种业态并举的开发运营方式。城中村改造虽然与棚改和老旧小区改

造均属于城市更新的范畴，但改造对象、改造内容、改造范围、资金

来源、安置方式、改造模式、目标等均不同：

1）改造对象：城中村改造主要涉及农村集体用地和房屋的征收与补

偿，根据具体情况选择拆除新建或修整；棚改多为国有土地，通常采

用大规模拆建的方式改造；老旧小区改造的对象是2000年前建成的

房屋，侧重于修整。同时，考虑到2021年8月，住建部发布城市更

新“四道红线”，即对城市更新过程中拆除、增减、异地安置等比例做

出约束，要求城市更新坚持“留改拆”并举，防止沿用过渡房地产化的

开发建设模式，搞大拆大建。城中村改造的改造模式相对受限。2）

改造范围：城中村改造主要在超大特大城市进行，均为基本面相对较

好的一二线城市；棚改主要为三四线城市；老旧小区改造为全国范围

内。3）资金来源：棚改的资金来源主要有财政补助、政策性金融工

具专项支持以及社会资本，其中PSL2015-2019年提供资金累计3.27

万亿元。老旧小区改造的资金来源主要是政府财政支出和居民自筹资

金。城中村改造主要通过多渠道筹措资金，鼓励和支持社会资本参与。

例如上海、北京、天津、广东等多地已经开始试点推动成立城市更新

基金等。4）安置方式：棚改以实物+货币化安置为主，城中村改造更

可能采用实物或房票安置制度，即以地换房或以房换房，或与保障性

住房建设相结合。5）量化目标：国家每年制定并公布量化的棚改开

工目标和货币化安置比例，例如2016-2020年“十三五”期间计划开工

2000万套，实际开工超2366万套，充分彰显推进棚改货币化安置

的决心；老旧小区改造方面，住建部也公布了“十四五”期间我国将基

本完成21.9万个城镇老旧小区改造目标。而本轮城中村改造从4月

提出至今尚未公布量化目标，约束力和指导性都弱于上一轮棚改。

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1.3我国当前有19个超大特大城市，但预计在具体实践中或延伸至

其他省会或二线城市

我国目前超大特大城市共有19个，但在具体实践中，城中村改造不

一定局限于超大特大城市，或延伸至其他省会或二线城市。根据国务

院2014年《关于调整城市规模划分标准的通知》，城区常住人口1000

万以上的城市为超大城市，城区常住人口500万以上1000万以下的

城市为特大城市。按这个标准，根据《2021年城市建设统计年鉴》，

截止2021年末，全国共有超大城市8个，分别为上海、北京、深圳、

重庆、广州、成都、天津、武汉。特大城市11个，分别为杭州、东

莞、西安、郑州、南京、济南、合肥、沈阳、青岛、长沙、哈尔滨。

超大特大城市多为基本面相对较好的城市，19个城市2022年合计商

品住宅销售面积1.56亿平，占全国商品住宅销售面积的13.6%,销

售金额约占全国的30%以上。可以看出本轮“城中村改造”涉及城市数

量虽小，但涉及整体覆盖范围较广。2023年1-7月19个城市合计商

品住宅销售面积9947万平，同比增长4.8%,整体好于全国商品住

宅销售情况，其中，上海、北京、成都、杭州、东莞、西安、济南、

长沙今年以来处于新房量价齐升的状态，南京、沈阳、青岛市场相对

承压，销售面积同比降幅仍超过10%,位于东北地区的沈阳、哈尔

滨房价相对承压。除了以上19个超大特大城市外，例如佛山也提及

2023年推进“城中村”改造，全市共识别现状城中村110条，60条为

全面改造（含混合改造）类城中村。其中33条为优先全面改造类，27

条为视情况开展全面改造类，另外50条为微改造类城中村。目前首

批城中村全面改造试点项目共10个，其中禅城区3个、南海区4个、

顺德区3个。昆明2023年拟启动44个城中村改造。因此我们预计

在具体实践中，城中村改造或延伸至其他省会或二线城市。

2城中村改造的市场有多大？

2.1根据我们的测算，我国城中村约1919万套，占全国存量住房的

10%

根据七普数据，截至2020年末我国城市存量住房约1.91亿户（套），

城市中的自建住房（对应城中村范围内的住房）1919万户（套），

占比10.1%。我们假设城市中的自建住房均为城中村改造的范围，截

至2020年末我国城市存量住房面积为175.4亿平，以10%的自建住

房占比估算，全国范围内的城中村面积或达17.5亿平。全国城中村

的规模远小于棚改和老旧小区改造。2008-2022年我国改造各类棚户

区超5293万套。2019-2022年完成16.7万个老旧小区改造，涉及

2920万户，计戈IJ2025年前基本完成2000年底前建成的21.9万个

城镇老旧小区改造，涉及户数或达3820万户。对比1919万户（套）

城中村体量，全国的城中村规模约为老旧小区改造体量的一半，约为

棚户区改造的三分之一。考虑到城中村改造主要集中在一二线城市,

实际体量或将更小。

自建住房较多的省份/直辖市集中在东部沿海一带。根据我们的测算,

我国1919万户城中村中，14.5%位于广东（城中村279万户、预计

城中村存量面积1.95亿平、占该省份存量住房的比重为11.1%）；

9.4%位于山东（180万户、1.85亿平、13.7%）；8.5%位于浙江（163

万户、1.41亿平、13.8%）；7.5%位于江苏（143万户、1.54亿平、

11.2%）o而棚改主要是集中在中西部省份、以三四线城市为主，山

东、河南、贵州、湖南、湖北等开工规模居前，2016-2018年分别开

工219、162、126、118、105万套。而老旧小区改造是全国范围内

的，但从开工体量来看，也主要是集中在中西部省份。四川、河南、

湖南、山东、湖北、河北、陕西等老旧小区改造开工规模居前，2019

年-2023年6月开工小区数量均超过1万个。

2.2根据我们的测算，超大特大城市城中村待改造规模约7.7亿平，

一线城市3.1亿平

2.2.1今年以来，多城披露“城中村改造”计划，作为重点任务推进

目前超大特大城市仅上海、深圳、广州、济南、长沙官方公布了城中

村待改造规模。据上海市住建委数据，截至2022年年底，全市待改

造的城中村点位数为679个，约涉及10.7万户居民。根据中指院梳

理，深圳的城中村用地面积约350平方公里，约占17.5%的陆地面

积，约占2035年总规划建设用地1105平方公里的32%；深圳约有

1892个城中村单元，建筑面积超2.2亿平。2023年，广州市住建部

表示，目前广州共272个城中村，城中村村域面积743平方公里，

其中常住人口674万人，占全市常住人口的35.8%。济南的城中村

主要分布在小清河沿线及二环西路两侧，宅基地总占地面积约23.7

平方公里，涉及约7.27万户村民。根据长沙市城市人居环境局公布

的《长沙市城市更新专项规划（2021—2035）》,长沙六区一县范围

内现状有城中村74处，占地面积约为15.54平方公里。

从城中村改造完成情况来看，各城市仍在稳步推进。1）上海：上海

以2014年《关于进一步推进本市“城中村”改造工作的通知》为起点，

启动城中村改造。截至2022年，上海共批准62个“城中村”改造项目，

涉及2.7万多户村民，计划2032年底全面完成剩余679个点位、涉

及10.7万户居民的城中村改造。2）杭州：根据杭州市住房保障局披

露，杭州全力推进城中村改造五年攻坚行动（2016—2020年），通

过多渠道筹资、多方式改造、多主体实施，至此，主城区城中村改造

基本完成，城中村改造五年攻坚行动顺利结束，城中村改造“前半篇

任务完成”。2016-2020年全市共实行266个城中村改造，征迁住户

约14.01万户，开工安置房项目406个（35.73万套、6300万平方

米），完成回迁安置约6.5万户，腾出近10万亩建设用地。在杭州

市政府的“十四五规划”中，提及做好城中村改造“后半篇”，加快安置

房及配套设施建设和回迁安置进度，争取在2024年实现现有在外过

渡户全面回迁安置完毕。2023年5月114,杭州发布《关于全面推

进城市更新的实施意见》提出要“深化城中村改造工作”，我们预计未

来杭州仍有一定城中村改造体量。3）郑州:2003年9月，郑州市政

府出台《城中村改造规定（试行）》，燕庄、关虎屯、西史赵等多个

城中村划定为首批改造村庄，标志着郑州城中村改造行动的启动。根

据郑州市城中村改造办公室提供的数据，截至2014年，郑州城区200

多个自然村，已有170多个获批改造。

今年以来，多城披露“城中村改造”计划，作为重点任务推进。1）上

海：按照计划到2025年底，中心城区周边“城中村”改造项目全面启

动；到2027年底，中心城区周边“城中村”改造项目全面完成，五大

新城等重点区域“城中村”改造规模化推进；到2032年底全市“城中村”

改造项目全面完成。上海2023年计划启动城中村改造项目10个，

改造房屋不少于130万平，受益村民不少于4000户。2）广州：提

出2023年全市计划推进127个城中村改造项目，重点推进17个城

市更新项目，目标完成城市更新固定资产投资2000亿元。3）深圳：

2023年，深圳计划推进4.9万套（间）城中村规模化品质化改造提升项

目。4）合肥：2023年4月，合肥召开重点项目要素保障会，提出城

中村改造的目标任务力争3年完成现有104个城中村改造，共涉及

2.8万户、9万人。4）青岛：全市计划2022-2025年新启动改造69

个城中村项目，截至2023年5月已启动41个，仅用一年多的时间

即完成三年攻坚计划的近60%；58个续建项目己完工25个，其中

13个项目、1.2万户居民顺利回迁。2023年计划推进城中村改迨项

目85个，计划完成投资175亿元，其中新启动项目19个，计戈J年

度完成投资31亿元，惠及居民1.46万户；续建项目66个，计划年

度完成投资144亿元。5）成都：2022-2025年计戈IJ推进31片城中

村改造，涉及2448户。6）东莞：2023年召开以深度城市化推动城

市建设高质量发展动员大会，提出未来5年推动90个旧村改造。7）

西安：2022年6月，启动西安市绕城高速公路以内68个重点城中村

改造工作。8）济南：到2025年，计划实施63个旧村庄改造（包含

55个城中村和8个城边村），涉及建筑面积约933万平，居民约3.01

万户。随着顶层政策《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造

的指导意见》的出台，将推动各大城市“城中村”改造加速落地。

2.2.2根据我们测算，超大特大城市城中村待改造规模约7.7亿平，

一线城市3.1亿平

根据我们的测算，超大特大城市城中村待改造规模约7.7亿平（以建

筑面积计算）。我们对城中村待改造面积进行了相关测算，测算方法

为：该城市的城中村待改造面积=该城市城区人口*城市人均住房建筑

面积*城中村住房占比。我们以自建房比例作为城中村住房，即自建

房户数/存量住房户数。但七普仅公布了省份数据，因此以该城市所

在省份数据替代城市数据。考虑到深圳住建部的调查显示，深圳城中

村的土地面积约为350平方公里，约占17.5%的陆地面积，占总建

设用地面积的35%,深圳约有1892个城中村单元，建筑面积超2.2

亿平。深圳我们以官方披露的2.2亿平数据为准，也是城中村体量最

大的城市，其余城市为测算数据。根据我们的测算，截至2020年末，

武汉（6546万平）、东莞（6037万平）、广州（5693万平）、杭

州（5591万平）、郑州（4457万平）城中村体量也相对较大。根据

我们的测算，四个一线城市城中村待改造规模合计3.1亿平。其中深

圳2.2亿平，广州5693万平，相对体量较大,北京和上海分别为1756、

1528万平，体量相对较小。从城市群来看，大湾区城市群城中村待

改造面积3.4亿平，长三角城市群约1.2亿平，长江中游城市群1.0

亿平，其余城市群与地区小于1亿平。

3重点城市如何开展城中村改造？

3.1城中村改造项目周期长、复杂程度高、难点多

由于城中村的复杂性，改造可能是一个长期而渐进的过程，单个项目

通常在7-8年。城中村改造的全流程如下：1）规划阶段：各区政府

提出城中村改造项目申请。由市规划局会同市发改委、国土局、土地

储备中心初步审查规划，符合条件的，由市规划局出具规划设计预条

件，市政府批准立项，进行详细调查、摸底。依据城市总体规划、分

区规划编制城中村改造总体规划，然后再依据此两个规划，区政府以

村庄为单位组织编制城中村改造详细规划，报经市城市规划行政主管

部门审核批准后，作为城中村改造的工作依据之一。编制改造工作方

案，经审批后由村民会议讨论通过。2）土地前期开发整理：对城中

村改造范围内的房屋、人口等情况进行调查审核，制订拆迁补偿安置

方案并实行公示确认；审计集体债务情况，计入土地开发成本；前期

开发费用核定并支付；编制改造用地供应方案，供应拆迁安置房和公

共设施用地；进行房屋拆迁及补偿安置；组织开展对储备土地必要的

前期开发，满足“通平”要求。3）土地收储阶段：城中村改造范围内

的土地由市土地储备中心收储・，纳入当地市、县土地供应计划。对于

取得方式及程序不合规、补偿不到位、土地权属不清晰、应办理相关

不动产登记手续而尚未办理的土地，不得入库收储。4）建设阶段：

制定城中村改造建设方案、拆迁安置房和公共设施建设方案，并由市

规划局会同市建委、审计局、土地储备中心及各区政府（开发区管委

会）核定。最终由村集体自行建设或者委托开发商代办及合作建设。

从市场实践来看，“城中村”改造普遍存在诸多难点。

1）土地性质复杂，或涉及土地变性问题：之前棚改多为国有土地，

适用《国有土地上房屋征收条例》；城中村的土地性质通常比较复杂，

多为集体土地，拆迁仍依据《土地管理法》，也有部分为国有土地,

还有一些历史遗留用地，各地在土地征收、集体土地转国有、安置方

式等方面也有较大差异，这都给改造带来了较大的困难。

2）利益关系复杂：相比于棚户区改造，城中村改造涉及到更多的利

益关系。例如，城中村可能存在依托商贸业发展而形成的各类产业和

厂房，这些产业和厂房以及住宅往往被村集体、村民和租户层层转租。

城中村改造还涉及到多方利益的分配，如村民、政府、开发商等，如

何平衡各方利益也是改造过程中的一个难题。

3）产权问题复杂：与棚户区不同，棚户区的房屋产权是单一业主的。

然而城中村的住房产权关系通常比较复杂，一些房屋甚至可能私下进

行转让，但产权人未将受让人的名字写入产权证书。城中村还存在权

属分散的问题，实现产权归集较难，需根据权属人意愿设计定制处理

方案。

4）城中村人口密度大，而改造需要进行多轮表决，统一意见难度较

高，耗时较长。城中村改造涉及到的利益受益人较多，拆迁补偿难以

短时间内谈拢。城中村的人口密度通常很高，以深圳为例，根据城中

村助手微信小程序，深圳2022年常住人口1766万人，目前有近1344

万人，也就是超过76%以上的人口都住在城中村。意见的协调难度

较高，在征集改造意愿、拆迁补偿方案时，可能会反复表决，耗时较

长。

5）清产清资的问题：棚户区改造不涉及清产清资的问题，但城中村

可能会涉及村民自己改造新建了商铺、宾馆、饭店、超市、仓库等情

况，这部分资产的清算也较为困难。

6）社会问题复杂：城中村虽然已经属于市区的一部分，但一般缺乏

管理和规划，各项配套不健全、基础设施落后，往往存在着许多社会

问题，如治安、消防、卫生等方面的问题，这些问题的解决需要花费

大量的时间和精力。

7）资金筹措：城中村项目前期投入大、改造周期长，资金平衡问题

较难。首先，项目前期需要投入大量资金完成产权归集、基础设施补

短板等工作；其次城中村通常周边房价较高，更新成本也较大。

8）市场主体参与积极性不高：对于城中村改造项目，社会资本参与

改造的基础诉求在于资金平衡。但以上海为例，城中村改造项目多位

于外郊环区域，改造经济效益相对较低，社会资本进入意愿不足,由

于城中村的复杂性，改造可能是一个长期而渐进的过程。单个项目通

常在7-8年，整个城市的时间会更长，上海计划到2032年才完成整

个城中村改造（20142032年）,北京预计至（J2035年，其他城市只

是排计划，目前没有全面完成的时间表。城中村改造项目涉及面广、

利益、权责关系复杂，往往需要地方政府在前期拆迁及后期实施阶段

积极推动改造提速，以免滞后期过长对原住民的正常生活产生影响，

因此难点重重。

图表16.城中忖改造中点

♦“城中村”改造普遍存在诸多难点

♦2««.ft*

用比于■户区改造，城中内改造涉及弼■

多的MD关的分配.照9平

城中村项目前期投入大、改造周

期长，资金平衡问题较难.

城中村人口窟ar大市建主体■与即性不・

城中村改造项目多位于外郊环区域，改造

城中村人口密度大，而改造需要进行多轮

蛭济效益相对较低,社会资本进入」«不

表决,统一意见难度较高,髭时皎长.

足.

城中村改造项目涉及面广、利益、权责关系蝮杂一改造周期长

3.2从主导方来看，城中村改造有政府主导、开发商主导、村集体主

导、三方合作四种模式

作为快速城市化中的一个历史遗留问题，城中村改造在各地已经探索

出多种不同的模式，各种模式在改造主体、拆迁补偿方式、改建房屋

类型、土地权属变更及管理体制方面各有不同。从政府和市场的关系

来看，目前我国城中村改造主要有四种模式：1）政府主导：以政府

主导、社会参与、有效激励作为运作模式，以杭州和上海为例；2）

开发商主导：实行“政府决策，政策推动，市场运作”，由各区政府为

主体建立投融资平台，公开招标开发商参与改建，并给予房地产开发

商优惠政策，以珠海和郑州为例；3）村集体主导：以村集体为实施

主体的改造，改造通常由村股份公司主持实施，采用村民自筹资金和

政府扶持的方式来解决改造资金问题，减少了以赢利为目的的开发商

介入，整个旧村重建按照村民各自经济能力出资，不足部分由商业银

行提供贷款。深圳和广州采取的为该种模式。4）三方合作模式：这

一模式强调政府、村民和市场的合作，部分情况下通过股份制改革及

多方合作促进城中村改造，以北京和西安为例。2021年63号文提及

“探索政府引导、市场运作、公众参与的城市更新可持续模式，政府

注重协调各类存量资源，加大财政支持力度，吸引社会专业企业参与

运营，以长期运营收入平衡改造投入，鼓励现有资源所有者、居民出

资参与微改造:63号文指导下的城市更新更提倡主要采取的是政府、

企业、村民合作模式。

3.2.1政府主导：地方政府扮演中心角色，负责整体规划、协调和决

策管理

在政府主导模式中，地方政府在城中村改造中扮演了中心角色，负责

整体规划、资源协调和决策管理。政府主导模式的优点在于效率高、

推进快，政府从全局考虑，避免了利益各方只从自身利益出发对待城

中村改造致使改造受阻的弊端，还能使村民的经济利益得到保障。劣

势在于政府承担改造资金压力较大，而且行政强拆等方式容易导致村

民的抵触情绪。采用该种模式的城市主要有：杭州、上海、武汉、济

南、长沙、东莞、沈阳等。

3.2.2开发商主导：保障改造资金稳定来源，减轻政府压力

在开发商主导模式下，房地产开发商在城中村改造中发挥主导作用，

政府在制定政策、引导和监管方面提供支持。开发商主导模式的优点

在于改造资金来源得到一定保障，政府压力减轻，开发商的介入促进

市场化竞争，这些都是有利于村民的。劣势在于村民只是被改造的对

象，村民利益不容易得到保障，还会导致村民无法安置。因此对此种

模式，政府需要加强引导和监督。采用该种模式的城市主要有：郑州、

珠海、重庆、合肥等。

3.2.3村集体主导：村民积极参与改造决策和实施

村集体主导模式下，村集体和村民在城中村改造中发挥重要作用，积

极参与改造决策和实施。村集体主导模式的优点在于尊重村民的改造

主体地位，村民参与改造的积极性高，改造工作比较顺利。此种模式

下政府发挥服务职能而无强制行为，政府和村民的关系也较融洽。劣

势在于改造资金普遍短缺，改造方案、补偿标准等方面难以统一，纠

纷不断，效率不高。采用该种模式的城市主要有：深圳、广州、青岛

等。

3.2.4三方合作模式：部分情况下通过股份制改革及多方合作促进改

造

三方合作模式强调政府、农民和市场的合作，部分情况下通过股份制

改革及多方合作促进城中村改造，例如北京、西安等地正在逐步推行

社区股份合作模式，即进行集体经济的社区型股份合作制改革。社区

股份合作模式的选择适合农村集体经济实际，是在原有集体合作经济

的基础上向股份有限公司转变的一种有效过渡形式。通过清产核资、

设定股权、折股量化、分配到人，把原来的村集体经济组织转换成股

份公司。此种模式调动了各方的积极性，兼顾经济效益和工作效率,

也较好地缓和了政府、开发商两者与村民之间的矛盾。

除了以上依据不同的改造主体分类的四种改造模式外，根据工作部署

电视电话会议提出的分类改造原则，拆除新建、整治提升、拆整结合

三种改造方式，各地根据城市规划、功能定位、经济实力进行选择。

部分项目采取收储（或收租）改造的模式，如深圳、成都、重庆；部

分项目为拆除新建和整治提升并举，如上海、沈阳、合肥。目前来看

基本不存在纯拆除新建类项目，注重历史建筑的保护。这与何副总理

提出的“采取拆除新建、整治提升、拆整结合等不同方式分类改造“故

好历史文化传承保护”相符。

3.3从土地开发模式来看，主要有一二级联动和做地模式

城中村土地性质复杂，包括国有土地和集体土地两种。目前现存的城

中村土地性质分为三种类型：

1）已经全部被征用为国有土地。例如深川已经完成了全市土地国有

化转制，尽管在规划中已将原村集体土地征为国有，但大量土地并没

有完成相应的补偿返还手续，对未完善征（转）地补偿手续的用地，名

义上虽为国有，但实际上却被原村集体占有，随着城市化进程中土地

价值的不断提升，政府补偿标准又往往满足不了原村集体的要求，导

致土地无法整备至政府手中。2）虽己列入城市框架，但土地性质仍

旧为集体土地。3）部分为集体土地，部分为国有土地。房屋类型也

包括宅基地房屋、临时用地房屋、无证房屋、小产权房、门面房等多

种。例如上海，而上海2022年9月出台的《上海市助行业强主体稳

增长的若干政策措施》明确，将“城中村”改造项目认定中的集体建设

用地占比要求从70%以上降低至51%以上。

3.3.1一二级联动模式：以较低的成本获得规模化土地，增厚企业利

润空间

早期的深圳市城市更新和广东省“三旧”改造等试点开创了土地开发

一二级联动模式，允许承担拆迁和土地一级开发的市场主体不经过招

拍挂程序，通过协议转让、补缴地价等方式获得土地二级权利。2021

年63号文指导下的城市更新提倡政府与企业的合作，因此土地开发

一二级联动被更广泛的运用。由政府主导，将公益性项目和商业性项

目打包，政府招标选择合作方，或者政府授权公益类国企，由公益类

国企招标选择合作方，合作方进行土地一级开发和公益性项目建设,

承担征拆补偿、配套设施建设等投资和建设，再通过协议出让、带方

案挂牌、与拆迁两标合一标等方式获得土地使用权，进行出让金补差,

补偿一级开发和公益类项目的投入成本，社会资本方再进行二级开发

获取房地产开发收益和土地增值收益。我们认为一二级联动的优势主

要在于一二级资源嫁接，节省成本，增厚综合利润空间。一方面，可

以通过参与土地一级整理获得土地一级开发的利益分成，另一方面，

可以以低廉的土地价格获得规模化土地，可以提前锁定土地，是房企

更青睐的模式。房企获得一二级联动通常需要具备良好的政企关系与

影响力、相关勾地经验与能力、雄厚的资金实力及畅通的融资渠道、

以及专业的操盘能力。而一二级联动也存在可能造成不公平竞争和内

幕交易等问题。

很多城市制定的城市更新地方细则也设置了土地开发一二级联动的

制度，不过在各地的实际运用也有所不同。例如：1）深圳：城市更

新是统筹运用单一主体归宗和村集体改造两种逻辑来实现的。a）单一

主体归宗即原始权利主体通过协议搬迁的方式，将房屋所有权与土地

使用权转移到单一实施主体，由该主体负责搬迁安置或者改造并通过

协议出让、补缴土地出让金等方法完全获取新规划条件下的土地使用

权，进而办理土地手续，签订土地出让合同，组织开发建设和搬迁改

造。通过协议搬迁和单一主体归宗，实现土地开发的一二级联动。b）

村集体改造即在符合规划的前提下，农村集体经济组织将其所掌控的

土地转为国有建设用地后，通过招标方式引入社会资本作为实施主体、

或者自行组织完成改造范围内改造意愿征洵、土地房产调查、搬迁补

偿和土地地平整等前期工作，在达到土地出让条件后由政府以协议出

让方式将土地使用权出让给该农村集体经济组织成立的全（独）资公

司，社会资本可通过与村集体股权合作等方式实现一二级联动。2）

上海：《上海市城市更新条例》规定根据城市更新地块具体情况，供

应土地采用招标、拍卖、挂牌、协议出让以及划拨等方式。没有条件、

不能采取招标、拍卖、挂牌方式的，经政府同意，可采取协议出让方

式供应土地。同时，建立上海的历史风貌保护开发权转移机制。经认

定的历史风貌保护实施项目，采取带方案招拍挂、定向挂牌、存量补

地价等差别化土地供应方式。3）南京：城市更新领域的一二级联动

方式有土地划拨、协议出让、定向挂牌、带方案挂牌。4）成都：《成

都市城市有机更新实施办法》规定，城市有机更新涉及搬迁补偿的，

可采取公开方式确定土地使用权人作为项目开发建设主体，并预先约

定土地出让合同生效及解约条件，区政府（管委会）组织实施搬迁补

偿后，移交土地使用权人实施开发建设。政府选定的开发主体要承担

补偿款的支付责任和后期的开发建设责任。5）济南：《城市更新专

项规划》中规定允许带实施方案挂牌出让。2021年11月17日，济

南市中区上新街片区城市更新项目贷款成功发放，该项目通过“带实

施方案挂牌”的方式取得后续建设土地，以未来建设及经营后产生的

预期现金流作为还款来源，实现城市更新的一二级联动。

22.土地开发一二H及动模生机理

空"I域・具体做法

3.3.2做地模式：做地主体多元，利于缓解资金压力及实现更高的土

地整理和储备效率

近期广州、杭州等地方的城市更新进行了新的模式转变，尤其是已经

有很成熟土地开发一二级联动城市更新制度的广州，在2023年3月

23H出台了《广州市支持统筹做地推进高质量发展工作措施的通知》,

放弃了土地开发一二级联动城市更新模式，规定除重点城市更新片区

还可以豁免采用土地开发一二级联动外，选择了做地+土储的城;更

新模式，一级开发后土地必须收储，进行招拍挂之后才能进入二级开

发。做地模式不同于一二级联动之处在于一级与二级市场是分开的。

我们以杭州为例，杭州市做地模式下，各个城中村项目的做地主体均

由政府直接确定，完全由政府机构或者国企公司把控前期土地整理工

作；土储机构只负责收储这项行政职能，不再统筹土地征拆和前期开

发工作；城中村改造是与政府土地收储深度捆绑的，做地主体完成土

地整理后，土地交由市土地储备中心收储后用于出让，即做地主体未

必是改造完成后的用地主体，从这个角度看，一二级市场是分开的。

1998年，杭州启动城中村改造工作，逐渐形成‘政府主导”“做地+收储”

等具有杭州特色的城中村改造模式。2016年起，杭州市启动“主城区

城中村改造五年攻坚行动”，提出“十三五期间基木完成主城区246个

城中村改造”目标。截止2020年,杭州市全市共启动266个“城中村”

改造，征迁住户约14.01万户，开工安置房项目406个（35.73万套、

6300万平方米），完成回迁安置约6.5万户，腾出近10万亩建设用

地。至此，杭州市主城区“城中村”改造基本完成，城中村改造五年行

动顺利结束。

在杭州模式下，城中村改造的基本逻辑是'做地+收储”，由市级做地

主体和区级做地主体承担做地工作，在做地过程中，市土地储备中心

和各做地主体之间分工有所侧重。杭州的国企做地实践最早可追溯到

2015年，正式明确于2018年，目前仍在有序推进。根据2018年发

布的《杭州市人民政府办公厅关于进一步加大对做地主体的支持力度

完善土地储备资金管理的通知》，做地主体包括三类：1）市土地储

备中心；2）市级做地主体，包括钱江新城管委会、杭实集团、市城

投集团、市交投集团、市运河集团、市地铁集团、钱江新城投资集团

等7家单位；3）区级做地主体，包括上城区政府，下城区政府，江

干区政府，拱墅区政府，西湖区政府，杭州高新开发区管委会、政府

及杭州经济开发区管委会。具体流程为，市土地储备中心代表政府实

施土地收购、储备和出让的前期准备工作，负责统筹、协调、指导、

监管做地主体具体实施土地前期开发整理；各做地主体在指定区域范

围内与市土地储备中心合作开展土地前期开发整理，具体负责实施地

块的征地拆迁（补偿）以及根据地块的控制性详细规划实施地块内配

套设施建设和场地平整等工作，包括补偿安置、市政和公共基础设施

建设、场地平整绿化与管理、围墙构筑、规划、环评、考古等具体事

项。做地过程中涉及的集体土地征收和国有土地上房屋征收工作，由

区政府按程序开展c做地工作完成并由杭州市储备机构验收合格后，

再交给土地储备机构实施收储，纳入土地储备库以供出让。杭州城中

村改造在政府的强力推动下，由全市、各区多个做地主体承担做地工

作，做地主体的多元化一方面可以缓解资金压力，另一方面有利于内

部充分竞争，实现更高的土地整理和储备效率。

做地的资金来源方面，做地阶段土地整理成本主要由做地主体承担。

为了实现资金平衡，土地出让收入应当足以覆盖前期征迁成本、土地

指标费及其他规定费用等土地整理成本。一般来说，规划用途为住宅、

商业、公共服务类的“城中村”会采用拆除重建模式进行改造，土地征

为国有后，除了必须建设的安置用房及各类配套设施外，其余地块均

可挂牌出让，因此土地出让收益的获取是做地模式下实现资金平衡的

重要保障。做地资金的具体筹措方式包括：土地出让金、财政补助、

专项贷款、地方政府专项债、引入社会资本等。杭州市在最初启动土

地收储工作时（2015年），成功申请到一笔千亿级棚改专项贷款资

金，用于首批土地做地工作。此后，杭州市主要是在留有足够土储资

金用于周转的前提下，向做地主体核拨部分土储资金（基于已出让土

地的收入形成的部分土地收益基金，另土储专项债也作为重要的补偿

资金来源），用于后续其他土地的前期开发整理。具体实践中更多则

是做地主体先行承担相关费用，工作完成后，市土储中心与做地主体

签订协议，按约定结算支付土地补偿费。土地出让金返还体现在实施

改造的城中村所取得的土地出让金在扣除需上缴的相关税费后，全额

核拨给做地主体，改造区域内的配套基础设施由做地主体负责出资建

设。此外，引入市级做地主体和区级做地主体是主流，其中市级做地

主体包括7家市属国有企业，作为市场主体，这些国有企业也可以通

过多种渠道筹集做地资金，包括银行贷款、发行公司债券、引入股权

投资等融资方式。

做地补偿安置方面,采用拆除重建模式改造的城中村，在原村拆除后,

一般会新建安置房小区或购买调拨其他安置房源对原村民进行安置。

杭州安置政策鼓励“1+X”安置办法，即被补偿人选择1套安置房，其

余安置面积均以货币方式进行补偿。货币化安置款根据货币化安置单

价结合货币化安置面积扣除相应的调产安置用房结算价款后进行计

算，即货币化安置款=货币化安置单价X货币化安置面积.相应的调产

安置用房结算价款。杭州城中村改造涉及撤村建居，为了解决原村集

体经济组织及其成员的生产生活问题，需要在符合城市规划和土地利

用规划的建设留用地范围内，留出可转为建设用地的农用地面积的

10%（即留用地），用于发展商品住宅以外的经营性物业类型。此外，

杭州城中村改造还需要解决农转非居民的养老保险问题。杭州的做地

成效显著的。自2015年至2022年,全市完成做地计划约65.5万亩，

也为其他城市借鉴该模式提供了做地+收储的杭州模板。

广州市曾以土地开发一二级联动方式为主，但在2023年3月23日

出台的《广州市支持统筹做地推进高质量发展工作措施的通知》（做

地10条）中明确了“做地+土储”的土地开发模式，并将“做地”主体限

定在本地实力较强的国有企业。由市区两级全资国企作为做地主体,

通过自筹或融入资金实施土地征收补偿安置、七通一平等土地一级开

发工作；此外，支持带方案招商做地模式，在重点城市更新片区可将

做地与土地开发建设一并通过公开招商选定做地主体，做地主体在完

成前期各项工作并按规定缴纳土地出让金百，以协议出让方式获取土

地使用权，进行开发建设。也就是说对于城市更新片区可采用一二级

联动方式，公开选定做地主体，在做熟土地后通过协议出让方式将土

地出让至该主体。“做地政策”的主要内容：1）土地一级开发由政府

为主导，但以授权或委托方式由做地主体负责，做地主体负责“七通

一平”等工作，将“生地”做成“熟地”交由政府收储工2）做地主体是指

由政府认定的国有企业。市级做地主体包括越秀集团、广州建筑、广

州地铁、广州城投、广州交投、珠实集团、机场建投集团等全资国企；

各区政府（广州空港经济区管委会）可认定或组建一至两家区属全资

国企开展做地工作c条件成熟的其他做地主体需专题报市政府审定。

3）资金方面，一方面，支持做地补偿保障，以新规划用途市场评估

价的一定比例向做地主体支付收储补偿款；另一方面，支持做地主体

融资，鼓励金融机构通过贷款、企业债、公司债等其他金融工具对做

地主体予以做地资金支持。鼓励社会机构设立做地专项基金，支持做

地主体融资。4）“重点城更片区做地方案”的工作程序中制定了两种

模式：模式一：做储结合、滚动开发；模式二：改储结合、带方案招

商。模式一主要关于做地主体开展土地一级开发的内容，并无开展土

地二级开发的内容，但可以从土地二级开发出让地块的土地出让金中

按比例分成。模式二允许做地主体进行土地一二级联动开发，通过公

开招商成为做地主体，完成“七通一平”后，缴纳土地出让金，协议出

让获取土地使用权，”可选择优质企业合作共同进行开发建设”。

3.4资金来源：主要来自于政府、金融机构和社会资本

根据工作部署电视电话会议提出的分类改造原则，城中村改造有拆除

新建、整治提升、拆整结合三种改造方式。根据改造方式的不同，项

目的收益情况也会不同，无收益的公益性项目应由政府出资，有收益

的准公益性和经营性项目则可吸收多方出资，参照目前城市更新的做

法，我们认为城中村改造应有以下几种资金来源方式：1）政府出资

（财政补贴、发行专项债券）；2）金融机构融资（政策性银行贷款、

政策性开发性金融工具、商业银行城市更新贷款、保险资金、不动产

私募股权基金等）；3）城市更新类基金；4）城投主体（发行城市更

新类债券融资、发行基础设施公募REITs）；5）社会资本投资，以

实现项目自平衡。

第一，政府出资。1）政府适当进行财政补贴。例如老旧小区改造方

面中央安排补助资金，从2019年以来，中央财政一共下达了补助资

金超过2450亿元。未来城中村改造的资金来源或部分会由中央补助。

2）发行专项债券。国常会曾提出专项债资金只能用于政府投资项目，

但近期这一政策已开始松动，已有越来越多的地方将专项债用于企业

投资项目。地方政府专项债券利率低、期限长，但缺点是仍然计入地

方债务。第二，金融机构融资。目前已有部分政策性银行和商业银行

开始提供针对一二级联动开发的城市更新项目贷款产品，据我们的不

完全统计，已经超过1150亿元。

1）政策性银行贷款，例如国开行专项借款工具或低息长期借款等。

国开行2021年曾创新出一级半融资+二级融资模式，一级半融资，

成立独立的公司招拍挂摘地，土地抵押给金融机构，通过股权转让收

入作为还款来源；二级融资，协议方式获取土地后，投资基础配套和

公共服务设施建设运营维护以及产•业招商运营维护，以租售收入或产

业收益作为还款来源。

2）政策性开发性金融工具。2022年6月国常会推出政策性开发性金

融工具支持重大项目建设，通过发行金融债券等方式筹资，国家开发

银行成立的国开基础设施投资基金及中国农业发展银行成立的农发

基础设施基金，为重大项目提供不超过50%的项目资本金或为专项

债项目资本金搭桥。政策性开发性金融工具主要用于交通、能源、水

利等网络型基础设施建设，信息、科技、物流等产业升级基础设施建

设，城市基础设施建设，农业农村基础设施建设，国家安全基础设施

建设，重大科技创新、职业教育等领域，以及其他可由地方政府专项

债券投资的项目建设。作为接棒专项债的准财政资金，政策性开发性

金融工具或将是未来重要的资金来源。

3）商业银行贷款。部分地区商业银行已经开始发放城市更新贷款。

4）保险资金。保险资金期限长、成本低、规模大，适合投资于城市

更新项目。保险资金通常会委托保险资产管理公司进行投资。具体的

投资方式则包括基础设施债权投资计划、不动产债权计划、通过信托

计划放款等模式。

5）不动产私募投资基金。2023年2月20日中基协发布《不动产私

募投资基金试点备案指引（试行）》，启动不动产私募投资基金试点。

允许符合要求的私募股权基金管理人在具备初步募资和展业计划的

基础上设立不动产私募投资基金，引入机构资金，投资特定居住用房、

商业经营用房和基础设施项目等，对试点管理人和不动产私募基金产

品实行特殊监管政策。这为城市更新项目开辟了一个新的资金渠道。

第三，城市更新类基金。政府主导的城市更新基金已在北京、上海、

天津、广州、深圳、成都、重庆、西安、郑州、青岛等城市落地，根

据我们的统计，累计规模已经约5000亿元，一般由政府支持，国有

企业牵头，联合社会资本设立，这类基金投资者(LP)基本都是国

央企、保险等机构，采用设立母子基金架构进行设立。城市更新母基

金不完全以盈利为目的，其主要作用是利用政府性资金撬动社会资本,

发挥资金的杠杆放大效应，以达到加快城市更新实施目的。在政府相

关部门的支持下，通过基金管理人的专业化市场运作，以支持城市更

新项目为指导，以股权、债权等方式投资于项目，充分发挥政府引导

作用。目前设立的城市更新项目由政府平台公司作为实施主体，因此

大部分基金的基金管理人以政府平台公司下属的基金管理人为主。目

前城市更新基金的认购主体以属地国有平台公司、房企、建筑类企业、

银行等金融机构为主，能够整合各方优势资源加快项目推进。比较典

型的如2021年6月2日上海成立的城市更新基金，落地规模800亿

元，参与投资的“社会”资本主要是国央企开发商(如保利、万科、招

商蛇口等)以及保险等金融机构，参与投资的木质上属于政府主导的

城市更新“引导”基金。从当前的实际情况看，城市更新项目的资本金

需求在总投资的20%~25%左右，这对当前债务压力大的地方政府与

城投公司来说较为困难。上海成立城市更新基金的做法，也为后续有

意进行城市更新的城市提供了筹措资本金的新思路，未来龙头房企通

过城市基金的方式参与到城市更新会成为更为常见的发展模式。

图袅30.城市史新臭盘金运作模式及潦程用

*二九

“次城市史4过〃中

2、黄金导入Rd

第四，城投类主体。1）城市更新类债券。城投类主体参与城中村改

造项目可发行城市更新类债券融资，包括企业债、定向债务融资工具、

交易商协会城市更新债券等。2）基础设施公募REITs。城投也可通

过发行基础设施公募REITs,盘活存量的城市更新项目。从政策导向

来看，公募REITs可为城市更新项目投资人提供有效的退出路径。

第五，社会资本投资。通过社会资本的参与，以求实现项目自平衡。

1）ABO模式。目前的ABO模式有两种类型：一是股权型。政府授

权属地国企项目开发时进行资本金注入或投资补助。根据社会资本是

否进行股权投资分为两种操作结构：a.社会资本仅参与项目建设运营

方，不参与项目投资。b.“投融建一体化”模式。社会资本既是参与项

目建设运营，也参与项目投资。“投融建一体化”模式能够解决地方政

府及属地国有企业资本金不足、缺少建设施工和运营能力等各种问题。

二是购买型。主要适应于片区开发类项目中。政府授权属地国有企业

综合开发权，属地国有企业公开招采选择社会资本方，社会资本方招

标和工程、服务招标两标合一标，属地国有企.业与社会资本方合资成

立项目公司，项目公司负责片区的规划设计、投资、建设、运营及招

商等工作。2）投资人+EPC模式。一般不包括运营，社会资本方往

往在项目建设完成后就选择退出，由公益性国企采取回购的方式根据

合作协议约定支付社会资本方投资本息。3）特许经营+股权合作

+EPC模式。首先由政府根据《特许经营管理办法》通过公开招标或

竞争性谈判等方式选择项目的特许经营者，具有建设和运营资质的特

许经营者作为项目投资人和建设运营方，两标合一标”获得EPC施

工总承包资格。其次中标的社会资本方与政府指定的平台公司依据招

投标文件约定出资设立项目公司，由项目公司负责项目实施。4）PPP

模式。PPP模式是目前有完善法律规范，最为合规的模式，但同时

也是要求最高流程最为复杂的模式。PPP模式有很多指标限制，因

此规模有上限：a.财政支出责任占比超过5%的地区，不得新上政府

付费项目。b.每一年度本级全部PPP项目从一般公共预算列支的财

政支出责任，不超过当年本级一般公共预算支出的10%oc.财政支出

责任占比超过7%的地区进行风险提示，对超过10%的地区严禁新项

目入库。

以上渠道仅是目前参照城市更新项目的资金来源，不排除城中村改造

的推进过程中以及未来城市更新试点过程中还会有新的融资政策出

台，例如推出新的融资工具，或者实践中创新出新的融资模式。此外

7月28日城中村改造工作部署电视电话会议上提出的“改造资金全市

统筹”也很值得关注，具体如何统筹，是仅仅指政府投资部分的全市

统筹，还是指各类资金的统筹，有待进一步明确。

3.5补偿与安置：预计将以实物或房票安置制度为主

城中村原则上是应当按照国有土地上房屋的标准和流程进行补偿的。

2011年，最高院出台《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行

政案件若干问题的规定》，其中第12条第2款规定，征收农村集体

土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿的，补偿

安置时房屋所在的区域已经纳入城市规划区的，土地权利人请求参照

执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应当应予支持,

但应当扣除己经取得的土地补偿费。也就是说，在法律上，城中村原

则上是应当按照国有土地上房屋的标准和流程进行补偿的。但是具体

实施过程中还是要依据土地性质、房屋类型等具体情况进行区分。上

一轮棚改的补偿安置模式货币化安置+实物安置，其中央行PSL参与

货币化安置力度较大。而此轮城中村改造指导意见中对资金来源的表

述为“多渠道筹措改造资金”、“鼓励和支持民间资本参与”，城中村改

造的安置方式或更为多样，不同城市对城中村改造的安置政策不尽相

同。

从目前政策有明确规定补偿方式的城市来看，采用货币化安置的比例

有限，更多采用实物或房票安置制度，即以地换房或以房换房，或与

保障性住房建设相结合。1）北京在2023年3月发布的《北京市征

收集体土地房屋补偿管理办法》中规定征收集体土地房屋补偿强化以

房屋安置为主、货币补偿为辅的补偿方式，其中货币补偿主要针对非

住宅。2）济南在2022年12月发布的《济南市城市更新专项规划

（2021-2035年）》中鼓励多种安置方式相结合，采取实物安置或货

币安置形式。3）郑州于2023年8月3日出台的《关于进一步促进

我市房地产市场平稳健康发展的通知》中，明确了在城中村改造的安

置方式：通过购买商品住房、发放安置房票等货币化为主的方式实施

安置；未开工建设的安置房，原则上以货币化安置为主。同时，或更

多会纳入保障性住房体系进行实物安置，即部分村民可能会采用实物

安置的方式直接就地安置于新建的保障性住房当中。例如，2023年

7月，广州市住建局公开征集《广州市城中村改造条例（征求意见稿）》

意见，建议公众重点对八个方面提出意见或建议，可以看出对于将城

中村改造与保障性住房相结合、推动产业转型较为重视。2023年3

月，深圳市住建局印发《深圳市城中村保障房规模化品质化改造提升

指引》，统筹推进城中村综合整治与保障性租赁住房筹集工作。

3.6从四个一线城市看城中村改造如何运作？

上海：上海“城中村'主要是在城市化快速推进过程中因资金、动迁等

原因而被遗留下来的，数量相对较少，主要分布在外环周边及郊区新

城。上海“城中村”改造虽启动时间较晚，但系统性较为完善，以2014

年《关于进一步推进木市“城中村”改造工作的通知》为起点，启动城

中村改造。在改造特征上，上海以政府主导+国企为主要模式，并设

立城市更新基金，探索多元化资金保障。介入上海城中村项目的企业

以国企（区属国企为多）以及城投平台为主，民企开发占比相对较少，

主要以深耕上海的大华、万科、瑞安、俊发、佳兆业等为主。在拆迁

模式上，上海采取征收模式，以此对改造周期形成更强的把控力C在

资金来源方面，房企和险资共同设立城市更新基金，目前已有规模

800亿元的上海城市更新基金、规模100亿元的上海城市更新引导基

金。根据上海市房屋管理局数据，截至2022年底，全市已批准的62

个城中村改造项目引进社会资金达5500多亿元，主要来源包括实施

改造主体出资、金融机构配套融资、由房企和保险资金共同设立的城

市更新基金等。

上海于2022年7月全面完成成片二级旧里改造工作，未来工作重心

将转移到‘两旧一村’上。2022年9月发布的《上海市助行业强主体

稳增长的若干政策措施》，提到“城中村改造项目认定中的集体建设

用地占比要求从70%以上降至51%以上”，城中村项目认定松绑，加

大了发展空间。截至2022年底，上海市共认定62个“城中村”改造项

目，代表项目有蟠龙村、红旗村改造。根据上海发布，截至2022年

底，上海市中心城区剩余零星二级旧里以下房屋约38万平方米，以

及不成套旧住房总量约659万平方米，合计上海城中村体量规模达

到697万平方米。全市还有约679个城中村点位，涉及居民约10.73

万户。从目前的完成进度来看，从城中村次目数量上来看，62个城

中村项目前期的拆迁、土地征收已经基木完成。2014-2020年目标

49个，实际动迁完成97%,动迁收尾完成40个项目，15个项目已

经开始商品房销售，2021年目标5个，实际3个项目启动房屋土地

征收，2个遴选合作单位，2022年目标8个，实际完成2个项目房

屋土地征收工作。从城中村改造体量来看，2016年至2020年“十三

五”期间完成了281.3万平，2021年完成90.1万平，2022年1-7月

完成20万平。合计2016-2022年上海城中村改造完成了约391.4万

平。

图表33.截至2022年底，上海市中心城区剩余零星二级

旧里以下房屋约38万平，不成套旧住房总量约659万平

上海城中村体量

类型体量（万平）涉及户数（万户）

市中心轲余零星二级

381.3

旧里以下房屋

不成套旧住宅65916.8

合计69718.1

从未来规划来看，上海计划2032年底全面完成城中村改造，累计改

造周期长达19年。按照上海规划，到2025年底，中心城区周边“城

中村”改造项目全面启动；到2027年底，中心城区周边“城中村”改造

项目全面完成，五个新城等重点区域“城中村”改造规模化推进，同步

推进实施规划拔点、环境综合整治；到2032年底，“城中村”改造项

目全面完成。从2014到2032年，累计长达19年的时间全面完成城

中村改造。其中，今年“城中村”改造的目标任务是：新启动“城中村”

改造项目10个，改造老旧村（居）民房屋不少于130万平方米，受

益村（居）民不少于4000户。根据上海各区公示的城中村改造计划

来看，已公示城中村改造计划的区域中，青浦区和浦东新区城中村改

造项目最多，未来为重点打造区域。市区改造计划虽未公布，但根据

克而瑞的排摸，也有一定体量待改造，但开发优先级或不及外围郊区

和五大新城。

此外，上海市在探索多元化资金保障方面具有特色，加大引入社会资

本力度，设立上海市城市更新基金。由本地国企联合多家房企和金融

机构（保险资金）设立，按照“政府指导、国企发起、市场运作”的原

则，共同发起城市更新基金。2021年6月上海地产集团联合招商蛇

口、中交集团、万科、保利发展、国寿投资、中国太保、中保投资等

成立800亿元基金，定向投资城市更新项目。该基金采用“引导基金+

项目载体”模式，总规模800亿元，其中首期上海城市更新引导基金

规模为100.02亿元（引导基金于2022年2月9日完成备案），并

明确未来基金投资领域将聚焦于上海市城区的旧城改造、历史风貌保

护、租赁住房等城市更新项目。其中，上海世博土地出资40亿元，

上海招商置业、上海万科、中交房地产集团各出资20亿元。国泰君

安创投担任基金的管理人，负责基金的投资管理运营等相关工作，基

金存续期为8年。基金成立后，上海世博土地持股39.992%,上海

招商、上海万科、中交房地产和上海地产各持股19.996%,国泰君

安持股为0.01%。

广州：广州的“城中村”较为密集，违建情况严重，在改造目的上与深

圳类似，主要是为了解决中心城区发展空间不足的问题。自20世纪

90年代中后期，广州市就开始了“城中村”改造探索，代表项目有猎德

村、杨箕村。经过多年实践积累，逐渐形成了政府主导、规划先行、

鼓励市场参与的改造特点。据《广州市“城中村”改造三年（2018-2020

年）行动计划》统计,截至2018年，全市共有272个“城中村”,村

域面积共716平方公里，多位于旧城区内。2018年广州出台《广州

市城中村综合整治工作指引》明确提出了‘城中村微改造”的总体思路,

不再鼓励大拆大建。广州强调城中村改造与住房保障、产业转型相结

合。2023年6月，广州市住建局发布《优化城中村全面改造项目审

批流程的通知》，提出加快启动城市更新前期计划、优化方案审批流

程、支持分片分期实施、优化规划建设许可手续、加大金融支持力度

等五个方面共十二条改革措施，加快推动城中村改造项目落地实施。

2023年7月，广舛市住建局公开征集《广州市城中村改造条例（征

求意见稿）》意见，广州市对于将城中村改造与保障性住房相结合、

推动产业转型较为重视，也希望在补偿安置、土地转性等方面探索创

新模式。

深圳：深圳“城中村’数量多，情况复杂，肩负着为城市提供发展空间

的战略使命。根据中指院的对公开数据梳理，深圳的城中村用地面