关于加强基层消防监管能力的调研与思考

关于加强基层消防监管能力的调研与思考当前，我国社会经济发展迅速，城镇化进程不断加快，不仅是城市中,在县、乡镇和广大农村地区，人口、物资、资源也越来越高度集中于特定的区域，给现有的基层消防监管工作带来了新的要求和更大的难度。必须加强调查研究，找准当前基层消防综合监管存在的问题，正确分析做好基层消防综合监管工作面临的新挑战，探索解决基层消防综合监管问题的方法措施，切实有效提升基层消防治理体系和治理能力建设水平，推动城镇化建设、促进经济社会持续发展。一、当前基层消防监管工作的现状和面临的问题（一）基层消防安全监管责任逐层递减，火灾隐患多、发生多近年来，各级政府消防安全发展理念有所增强，但责任不落实问题仍然是基层消防安全监管工作的首要问题，表现为上热下冷、上严下松，到了基层末端更加明显。从调研的情况看，主要有三方面：一是〃没人管、不愿管、不会管〃。大部分乡镇（街道）未定编设置专门的消防工作机构，不能将业务工作与消防工作有效结合；一些乡镇（街道）设置的行业办公室，主观认为自己不是专业部门，对消防工作不想管、不愿管。部分社会单位消防安全管理人员匮乏、岗位职责不明确、管理能力较差。二是未将消防工作纳入考评体系。部分单位虽然签订了消防安全责任书，但未将消防工作纳入考评体系，乡镇主要负责人对消防工作特别是农村消防工作重视不足，导致农村消防工作普遍抓得不紧，农村防火措施普遍落实不到位。基层干部普遍存在消防安全责任感不强和管理水平跟不上的问题，甚少接受培训，缺乏消防安全知识，导致基层消防工作难以推进。三是乡镇（街道）火灾隐患存量大。部分小作坊、小旅馆和农家乐大量采用木质、竹质的可燃易燃材料，极易引发火灾。多数乡镇企业采用农村自建或者租赁（购买）居民住房做临时厂房、库房，建筑消防设施不齐全，建筑耐火等级低，与其他居民住宅防火间距不足，“三合一”现象突出。（二）消防规划不合理，基础设施差，火灾防控能力弱一是先天规划不足。由于各种原因，在很多地方，建设规划管理部门对建筑物的消防安全规划不够重视，相关规定落实不到位。对防火间距、建筑高度、使用性质不能进行科学规划，造成多数建筑留下“先天隐患”，且农村建筑多为砖木或土木结构，耐火等级较低，一旦发生火灾，易形成火烧连营。此类建筑在后期使用过程中需要投入较大的物力、财力整改隐患，整改难度大。二是消防基础设施差。受历史遗留、规划不当和资金不足等因素的影响，乡镇公共消防设施建设明显滞后于城镇整体建设发展水平。现有消防站点保护半径过大、分布不均，部分消防站辖区面积超过7km2的标准要求，有的甚至需要Ih车程才能到达起火地点。消火栓总数缺少、损坏率高,乡镇政府专职队伍建设进度缓慢，微型消防站建设质量不高等问题突出。农村道路普遍狭窄且路面上方电线乱接乱拉，有些村口设置隔离墩，不能满足消防车通行要求。如不加快解决，公共消防设施建设将陷入欠账未还、新账又增的恶性循环。（三）法律法规不健全、基层消防监管力量缺位一是消防法律法规不完善，乡镇一级暂未设立消防监管机构,无法对基层实施有效监管。特别是《中华人民共和国消防法》修订后公安机关原承担的火灾隐患类行政处罚不再受案办理，导致公安派出所消防执法萎缩，原兼职消防民（辅）警的消防参与度降低，很难把监督工作任务落到实处。二是乡镇分管消防工作的领导干部、基层网格员等对工作重视程度不够，工作积极性不高，对消防安全监督检查和消防宣传工作没有经过系统培训，多数工作人员在日常的监督检查过程中还停留于〃抬头看线头，低头看灭火器〃的初级阶段，在对场所建筑物和建筑消防设施检查的过程中不能发现问题和解决问题。三是消防监管工作的特殊性、专业性，导致基层综合执法改革面临〃放不下〃和“接不住〃的尴尬局面。消防监督管理需要对被监管对象开展系统的消防检查，涉及消防布局、消防给水、消防设施设备、防排烟系统、消防疏散等，大多需要通过动用消防车辆来进行现场测试和测验，专业性较强，乡镇综合执法部门无相关的车辆设备和专业人员，工作难以进行。况且目前广西尚无关于消防救援机构委托执法的法律法规或规章，行政执法人员经费、人事又不在消防救援大队管理，在具体监督执法工作任务交办、统筹指挥调度等方面，容易造成消防救援大队指挥不动、“防消一体化”脱节的实际矛盾。（四）宣传模式单一普及率低，群众消防意识欠缺一部分乡镇政府对于消防宣传和教育工作重视不够，不愿投入更多的精力、财力做好消防宣传，宣传形式以单一的标题式、口号式为主，覆盖面窄，针对性不强，火灾事故教训的警示效应不够、效果不明显。农村群众消防安全意识普遍比较淡薄，放任小孩玩火、乱丢烟头火种、乱倒炉灰炉渣等现象时有出现。受经济、地域等因素的影响，农村地区弱势群体较多，多为妇女、儿童和体弱多病的老人，大多不掌握基本的防火、灭火和疏散逃生自救常识，有的人甚至连“119”火警电话也不知晓，容易使小火酿成大灾。二、基层消防监管面临的好形势和新机遇尽管基层消防监管存在一些突出问题，但在国家深化改革、科学发展的大战略框架下，加强基层消防监管工作也面临着大好形势和崭新机遇。一是体制改革带来的时代机遇。组建国家综合性消防救援队伍是我国应急事业一次历史性的飞跃，是适应当前应急救援复杂形势的迫切需要，具有强大的内生动力。随着改制转隶，原有体制限制被成功打破，县一级以下消防救援力量建设和事业发展存在光明前景。以玉林市容县为例,容县乡镇专职队保障站从20xx年设立以来，全县除城区镇以外的14个镇的乡镇消防队伍力量由改革转隶前事业编8人、政府合同制专职消防员27人，发展壮大为目前已实有事业编制33人、政府合同制专职消防员57人。此外，县编办已正式发文明确各乡镇乡村建设综合服务中心落实2名事业编制人员负责应急和消防工作，进一步充实基层消防监管力量。二是政治机遇源于机构改革及政府的重视。当前乡镇机构改革，切实提升乡镇“两办三中心”履职能力，消防队伍整建制划归应急管理部门以来，与各级党委政府的联系更加紧密，在经费保障、政策落实、优抚优待等方面给予了大力支持既为消防工作提供了前进的动力，也为消防队伍强基础、补短板，解决基层消防综合监管问题提供了良好的环境。三是发展机遇源于国家乡村振兴战略的实施。今年中央一号文件《中共中央、国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》明确提出，“加强县乡应急管理和消防安全体系建设，做好应对自然灾害、公共卫生、安全隐患等重大事件的风险评估、监测预警、应急处置”。全面加强农村火灾防控能力和综合应急保障水平，已成为国家乡村振兴战略层面的重要组成部分，得到更大的支持，迎来重大机遇期。三、加强基层消防综合监管工作的对策和建议(一)加强政府主导和领导力量，推动消防安全责任落实到基层健全消防工作责任制，推动乡镇、农村消防工作纳入地方经济和社会发展规划，确保消防工作与经济社会发展相适应。坚持政府主导的工作原则，由政府统一部署、统一保障、统一调度研判、统一购买服务。特别是乡镇一级更需要主动担负领导职责，成立实体化运作的消防安全委员会，对未履行消防工作职责的机构和职能部门及时给予通报批评，提高基层参与消防工作的主动性。要制定消防工作计划，分解下派工作任务、信息收集反馈、牵头联合执法等工作职责，并考核指导下一级村、社区消防工作开展情况。要梳理确定工作例会、消防检查、定期会商、隐患整治、宣传培训及督导考核等工作制度，并明确大队消防监督员挂钩联系制度，确保从隐患发现、督促整改、层级上报、执法推动、跟踪落实各环节形成完整闭环。(二)完善设施建设和人财保障，夯实消防安全基础一是结合城乡总体规划修编契机，将消防站建设纳入总体规划同步编制实施，突出乡镇消防站建设，按照〃一网多级、一级多格、一格多点〃的要求，细分单元，联格成网，加快推进〃城市消防站一一政府专职消防站一一农村微型消防站〃为载体的消防安全联防联控〃一张网〃建设。出台政策措施，将消防站布点建设纳入政府民生实事项目，尽快形成“梯次搭配、分级响应、无缝衔接”的队站布防新格局，结合乡村振兴、农村公路建设和改造、农村基础设施配套建设等工作,因地制宜做好消防水源、消防通道、消防装备、电气防火等基础设施建设和安全改造，解决农村消防车通行、消防车取水等问题。二是配齐人员和机构。要推动各地成立消防安全委员会，由乡镇人民政府、街道办事处主要领导，乡镇“两办三中心”或职能机构负责人为骨干，确保乡镇（街道）消防安全管理机构实体化运行。玉林市容县自2022年5月份县编委明确了乡镇机构改革方案后，全县15个乡镇已全部成立消防安全委员会，办公室已组建完毕，分管领导亲自抓消委会工作，对于消防监管工作起到了很好的促进作用。要依托好乡镇政府专职消防队伍,拓宽其职能，补充基层监管力量。可参考全国各地的做法，在已建设好的乡镇专职队推行“一站二班六职能”执勤模式。主班驻勤备战，备班配合消安办专职执法人员分片包干，实现“一队多能、防消兼顾“。在部分没有建设乡镇专职队的乡镇，分片区建设重点镇消防工作站，辐射邻近乡镇,构建“县级、中心镇”两级联动的联防机制。由县级消安办合理划分联合执法片区，依托已经建有的乡镇专职队，建强重点镇消防工作站，辐射邻近乡镇开展联合执法，定期下达指令清单、通报工作质态，抽调片区内消防、公安、应急在编人员和兼职网格员编组成队，定期开展集中联合执法。以玉林市福绵区为例，全区6个乡镇，目前仅建设3支乡镇专职队，无法实现全覆盖，只能依托现有的成均、沙田、新桥划分三个片区，设立片区联防联动办公室，开展消防监督执法等监管工作。三是强化经费保障。把专职消防队站建设、农村微型消防站器材装备、人员工资、日常运行等经费纳入财政预算予以保障，同时以“县补、乡筹、村集”的方式，按不同比例，分级配套微型消防站装备经费。针对政府专职队伍招不到人、留不住人的症结难点，加快提升专职消防员待遇,建立与地方经济社会发展同步递增机制。(三)加大科学技术投入，提高消防监管治理水平科技信息化已成为社会治理的重要手段和发展趋势，要跟随时代发展潮流，转变思维模式，抓住当前建设智慧城市的契机，积极推动物联网、大数据、云计算等信息技术在基层社会消防管理中的应用，构建基于大数据，依托智慧城市、综治平台、平安建设中心的社会化消防安全治理体系,强化物防技防手段的运用，完善乡镇综合执法平台、网格化治理平台消防模块有关内容，对接“智慧消防”小程序，将单位底数、检查内容等数据化、清单化，将任务派发、检查录入、情况反馈等功能流程化、可视化，畅通渠道、打破壁垒，实现基层消防监管的有效、高效和长效，从而提高消防监管治理水平，从根本上解决基层人员不足的问题。(四)拓宽宣传阵地和渠道，打通消防宣传〃最后一公里〃切实把消防宣传教育培训列入重要议事日程，提升全民消防安全常识知晓率和自防自救能力，切实扭转当前自建房、“三合一”场所火灾高发,小火亡人事故多发的势头。一是要建好宣传阵地。开展多形式消防宣传活动，结合5A幸福村、重点历史文化街区建设、古村落开发等乡村振兴项目，同步建设消防宣传阵地，持续加大常态化消防宣传力度，努力营造全社会重视消防、关注消防的浓厚氛围。二是创新宣传方式普及消防知识，针对农村地区存在可燃物多、电线老化、人口比例多为留守儿童和〃空巢〃老人、消防意识薄弱等特点，通过走家串户、挨家挨户发放消防安全宣传单，用通俗易懂的语言引导教育农村居民安全用火、用电、用气以及火灾报警、初起火灾扑救和逃生自救方法等基本消防知识。要加强对农村两委成员、网格员的消防知识培训，培养消防安全“明白人”。充分发挥乡镇消防科普教育基地作用，积极组织农村居民参观学习。在村庄主要道路设置固定消防宣传栏和警示性标语，通过村文化活动、大喇叭开展经常性消防安全宣传教育，定期向消防网格员推送消防提示信息。根据农村火灾多发季节、清明扫墓重阳祭祖、春耕垦荒烧荒期等不同时期的消防工作特点，针对性地开展宣传教育。三是精准宣传。针对农村留守老人、儿童等特殊群体，高频次向目标人群发送有针对性的消防提示信息。四是以案说法，发动新闻媒体采取跟踪报道、集中曝光、案例警示等多种形式，及时报道企业消防工作进展和成效，集中曝光突出问题，形成强大的舆论声势，倒逼隐患整改。五是因地制宜，建强消防宣传志愿者队伍。鼓励志愿者“走出去”，与乡镇派出所、供电所、应急站等广泛建立联系，开展融合式宣传,提升消防宣传的影响力。后附政府性融资担保机构支持县域经济发展调研报告近年来，我县积极推进政府性融资担保体系建设，持续扩大新型政银担合作模式，增强政府性融资担保机构服务县域经济能力，助力解决中小微企业、“三农”融资困境。为进一步促进和规范辖内政府性融资担保机构健康发展，引导金融活水不断流向实体经济，助力乡村振兴建设，县金融中心成立了专题调研组，采取实地走访、召开座谈会、查阅资料、数据核实、调查问卷征询等方式，对我县政府性融资担保机构的现状、存在的问题及意见建议等进行了调研走访，形成本调研报告。一、政府性融资担保机构现状(—)基本情况我县仅有一家政府性融资担保机构，XX融资担保公司，成立于2006年12月，是XX省地方金融监督管理局批准设立的面向全市中小微企业、“三农”、个体工商户提供担保服务的融资担保机构，公司注册资本10万元。公司起初是个人独资企业，20xx年我县政府出资4900万元，占股49%,参股XX融资担保公司，2020年加大了政府的入股比例，增资400万元，占股达到53%,控股XX融资担保公司。（二）业务规模逐年攀升近几年来，XX融资担保公司坚持定位于支持普惠金融发展和促进资金融通的本质，充分发挥政策性功能，保本微利经营，担保规模逐年提升，担保费率保持低位，内控制度逐渐完善，担保体系逐渐形成。截至2022年12月末，公司累计担保7亿余元，在保余额3亿余元，担保放大倍数提高至3倍以上，融资担保综合费率低至0.75%。（三）社会效益进一步体现为全力做好“稳就业”工作，2022年XX融资担保公司与县人社局、信用联社签订了创业担保贷款合作协议，对符合条件的企业免收担保费，以审核手续少、审批时限短、融资成本低、担保条件优惠等优势，切实为我县小微企业创业发展提供服务，充分发挥了政府性融资担保机构社会效益，截至2022年12月底，共服务创新创业企业3家，提供担保贷款670万元。、提高担保效率、扩大担保规模，与XX信用再担保有限责任公司、XX县农村信用合作联社签订了“三秦融担贷”“总对总”银担批量担保业务合同，针对“三农”、创业创新市场主体、小微企业开展“乡村振兴批量贷”、“创业贷款无忧贷”、“小微直担贷”等业务，切实缓解了小微企业、“三农”融资难、融资贵问题。（四）管理制度进一步规范按照统一规制、分级管理原则，XX县认真开展了基础管理工作。一是精准选人：委派了两名董事和两名监事，成立了董事会和监事会，由委派董事和监事参与公司治理，完善公司制度建设，做好财务绩效管理和风险管理，监督国有资本使用是否规范、国有资产是否流失、国有资本是否保值，在支农支小、优化营商环境、支持县域经济发展的同时，保持公司持续稳健运营，保持国有资本保值增值；二是定期组织开展金融企业财务快报、决算汇总分析和绩效评价工作：严格按照相关制度和统计口径，按月做好国有金融企业财务快报数据统计工作；年终进行财务决算汇总分析，及时掌握国有金融企业经营情况和财务情况，同时从政策效益、经营能力、风险控制、体系建设等方面开展绩效评价，指导企业改善经营管理，发挥政府性融资担保增信分险作用；三是常态化防范金融风险：强化企业防范风险的主体责任，加强风险源头控制，督促企业加强全面风险管理体系建设，健全风险防范和应急处置机制，按照要求足额计提未到期责任准备金和担保赔偿金。近三年来，公司仅发生1笔代偿，金额299、9万元，且当年追偿到位并核销，目前代偿率为0。（五）担保体系进一步完善为充分发挥逆周期调节作用，有效缓解小微企业、“三农”等普惠金融领域融资难、融资贵的问题，扎实做好“六稳”工作，落实“六保”任务，XX县出台了《XX县政府性融资担保风险补偿资金池管理暂行办法》《XX县财政局等六部门关于加快推进政府性融资担保体系建设支持小微企业发展的通知》，开始着手筹备设立县级风险资金池，进一步落实融资担保机构风险补偿机制；2022年3月，XX融资担保公司与XX信用再担保有限责任公司签订了《XX省政府性融资担保体系建设》合作协议，进一步提高了担保公司的担保实力与风险抵御能力，逐步形成“4321”政银担风险分担机制。二、目前发展过程中存在的难题(一)监管职责划分边界不清从地方层面看，国有金融企业的监管职责分散在财政、国资、金融等部门，存在监管交叉的同时，又存在监管空白，而且不同的监管主体要求不一，标准不一，加重了企业的遵从负担。出资人职责与公共管理职责、行业监管职责边界不够清晰，职责不够明确、存在身份重叠、职责错位的现象。(二)考核激励机制缺失目前我县只有一家政府性融资担保机构，每年只是针对公司经营指标进行纵向评价，公司只要担保规模、放大倍数略高于去年即可，没有横向对比，没有相应的考核机制和奖励措施，这在很大程度上影响了企业服务县域经济的动力；对政府派出的董事、监事也缺乏相应的激励机制，尤其是对董事、监事的金融运营专业方面的能力没有相应的考评手段。(三)〃4321〃新型政银担合作模式尚未实施虽然我县出台了政府性融资担保风险补偿资金池管理暂行办法，但因财力紧张，风险补偿资金尚未到位，“4321”新型政银担合作模式尚未实施，一旦发生聚集代偿行为，公司压力过大，因而公司风险防控意识过强,在支持县域经济发展过程中，容易畏首畏尾。三、下一步意见建议(一)优化国有金融企业监管模式随着机构改革的推进，建立相应的规章制度，厘清各监管部门的职责,解决监管交叉、监管缺位的问题，同时积极探索加强和改进国有金融企业资产管理工作的新思路新方法，强化资产严管意识；按照统一政策、分级管理、全面覆盖的原则，加强金融企业国有资本收支管理，规范国家与企业的分配关系，同时不断优化国有资本经营预算支出结构，健全国有金融资本经营收益合理使用的有效机制。（二）深化政府性融资担保体系合作进一步加强与XX省信用再担保有限责任公司合作，积极争取融资担保基金股权投资和业务支持，形成“国家融资担保基金一省再担保公司一市县融资担保机构“三级组织架构的融资担保体系；加强与县域银行业金融机构的合作，推动各银行在担保授信、免收保证金、续贷条件等方面给予更多支持，加强业务培训和技术指导，进一步完善银担合作模式，