对准金融机构监管的再思考

对准金融机构监管的再思考

近年来，小二企业、信贷担保公司、融资租赁公司（除金融租赁公司外）、pe和vc等主

权基金、创业板基金、典当行、阳光私营部门、清算基金等机构蓬勃发展。这些机构的业

务具有金融性质和创新价值。它们在提供金融服务方面发挥着越来越重要的作用，尤其是

在为中小企业提供金融服务方面。推动地方经济发展，促进地方金融发展，枳极发挥积极

作用，在中国金融发展中发挥越来越重要的作用。

这一类机构具有以卜共性：一是金融创新，不同于传统的银行、保险、证券业务，没有金

融牌照，但是从事的业务属于金融业务;二是监管架构特别，不受人民银行、银监会、保

监会、证监会直接监管，而是卜.放到地方政府;三是投资者具有较强的风险识别能力和提

失承担能力，产生系统性风险的可能性较小；四是资金来源为私募而非公募，涉众面相对

较窄，涉及公众利益有限;五是对民营资本的进入持开放态度。综合多次调研和国内外资

料的整理，本文对以上各种机构称之为“准金融机构”，它是与地方经济发展有密切关系,

未纳入国家金融监管部门监管范围的，不具备金融监管部门发放的“金融许可证”，但从

事金融业务（金融服务）的机构。

一、准金融机构的监管职责

目前我国尚未对准金融机构形成成熟的监管框架，对准金融机构的监管是我国金融监管中

的新问题。本文将准金融机构的监管职责归纳为由国家监管部门和地方政府共同行使，可

以分为制定金融监管规则和执行金融监管规则两个方面，监管规则制定权由国家金融监管

部门行使，金融监管执行权由地方政府履行。但是从更为具体的层面来看，这种监管框架

并不完全统一和成熟，具体表现为：

（一）风险难以控制

对于准金融机构，从政府角度面临两种任务，既要推动其发展，又要防范其潜在的金融风

险。目前地方政府在监管中的导向是更为强调积极促进这些准金融机构发展，而对金融风

险的防范和控制关注不够。对准金融机构的监管带有明显的地方化色彩，随意性较大，监

管不到位的情况非常普遍。

准金融机构与传统金融机构相比，虽然一般不会产生系统性风险，风险相对较小，但是不

管是小额贷款公司还是融资担保公司，如果监管不力，均可能产生涉众金融风险，而时于

PE,由于资金数额巨大，潜在风险亦不可忽视，随着其规模的急速膨胀，也存在非法发行、

非法募集资金等违规违法行为和隐患。随着准金融机构的发展加速，在实体经济或者金融

市场出现大幅波动时，对金融稳定将形成新的压力。

准金融机构的风险内控制度对风险预防和控制具有重要意义。但是由于准金融机构的目标

客户资信信息具有离散度高、透明度低、规范性差等特点，其信用风险相对较大。准金融

机构尚未具备足够的风险评估技术，存在较为严重的信息不对称情况。特别是目前准金融

机构无法共享征信资源。

（二）税收优惠政策

以小额贷款公司为例，一是根据规定，小额贷款公司的贷款利率最高可以为人民银行的同

期贷款基准利率的4倍，给小额贷款公司•定的风险补偿手段，但是同时又对小额贷款公

司按照•般工商企业征收5.6%的营业税及附加、25%的所得税以及0.05%的合同印花税，

在开业的前期也无任何的减免和优惠。这对于单器资本金运作获利的小额贷款公司而言负

担较重，对冲了小额贷款公司的盈利能力，小贷公司将趋向于选择高利率贷款，根本上不

利于借款人。

二是依据银监会发布的《小额贷款公司改制设立村镇银行暂行规定》，小额贷款公司改制

为村镇银行必须有银行业金融机构作为主发起人，发起人持有的股份不低于20%,这就意

味着小额贷款公司若要升格为村镇银行，就必须将控股权转让给体制内的金融机构，这显

然与鼓励发展小额贷款公司的初衷有所背离。

此外，小额贷款公司风险拨备税前列支尚无明确规定，列支比例各地不二向商业银行融

资时，基本上是按照贷款利率执行，融资成本较高。

二、传统政府机构职能的发挥制约了金融专业监管的发展

准金融机构监管体制的一个基本特征是地方政府在监管中扮演了重要角色。国家金融监管

部门将对准金融机构的监管执行权下放地方政府，从而加大了地方政府在金融领域的话语

权。但是这种履行监管职能的要求对地方政府带来了不小的挑战。

首先，金融监管职责对人员监管能力要求更高。目前,“一行三会”的人员配置强调专业

性，对人员的专业素养要求较高;而传统政府的特点是综合性，从金融监管的角度，需要

通才，但是更加需要专才。由于以前地方政府在金融领域的职能并不涉及金融监管权，因

此在人员配置和人员安排上并不适应专业监管的要求。

其次，对地方政府机构设置和职责定位之挑战。地方政府机构，扮演的角色可归纳为三种,

一是政府公共服务;二是金融国资出资人;三是金融专业监管。虽然权能行使的相对方并不

多，但是其角色多重，职能丰富。这儿项职责，任何一项之履行都非易事，甚至需要各自

单独成立一个部门。同时这几项职责性质差异相当大，金融发展环境营造是传统政府职责;

出资人管理是做企业老板;准金融机构监管是专业性较强的金融监管职责。将这几种职能

集中于地方政府机构一身的确需要关注。对地方政府在金融管理中的三种职责，应当如何

有效配置，是一个全新的课题，将其分由三个部门分别行使，显然会造成机构庞大，效率

低下之后果：而统一行使又会造成多重定位，题此失彼。对此需要从更高的层面来研究，

从金融监管的角度和从地方政府自身的角度来看这个问题，结果应该会截然不同。

防范金融风险的建议

对于准金融机构的监管核心内容就是要在促进准金融机构发展的同时防范潜在的金融风险

目前准金融机构的监管尚处于初构阶段，本文提出以下建议：

（一）监管目标不清

金融监管目标的设定是建立金融监管体制的前提。一般来说，金融监管的目标具有多重性,

包括金融体系的稳健性、金融市场的竞争性、金融活动的公平性等。金融监管目标的确定

还不可避免受到金融监管以外因素的影响，例如目前对中小企业融资难的解决必然将对准

金融机构的发展提出迫切要求，进而牺牲稳健性。而监管标准也将随监管目标的变化而调

整。从我国准金融机构的发展来看，监管目标和监管标准存在不够清晰的问题。以小额贷

款公司为例，国际上的发展和监管经验表明，凡是小额信贷发展较好的地方，一般具备比

较清晰的监管思路和法律框架;相反，凡是小额信贷发展不好的国家，一般而言不具备对

于小额信贷机构的明确法律框架。又如，股权投资企业目前主要包括国有股权投资企业、

外资股权投资企业、纯民间股权投资企业等不同资金来源的投资机构，但在监管上并未予

以区分。鉴于有些股权投资企业的资金部分是来自于金融机构，应按照金融机构资金使用

的有关规则进行监管，不过监管机关应以金融机构的主管机构为主为妥。另外，对外资股

权投资机构的监管应以防止热钱和限制投资方向为主，而不应过多干预实际业务经营自主

权。而对无国资参与、无外资背景的纯民间股权投资机构，应主要防范非法集资。

（二）规范金融机构的监管

本文认为，准金融机构的监管目前是国家金融监管部门和地方政府共同监管的体制。国家

金融监管部门主要承担监管原则和监管规则的制定，即监管立法，而地方政府主要承担具

体的监管职能，并有一定的监管规则制定权。

提高立法层级，尝试地方立法是准金融机构监管的当务之急。目前对诸多准金融机构，尚

无有行政法规以上立法予以规范，对于小额贷款公司，仅有人民银行和银监会联合制定的

部门规范性文件作为审批依据，对于融资担保公司有银监会部门规章予以调整，对于典当,

也只有国家商务部和公安部联合制定的部门规章规范。对于股权投资企业，则缺乏国家层

而相应制度规定。

对于准金融机构，目前国家和地方共同监管体制基本确立，国家层面制定规则，地方具体

执行。本文认为，从国家整体来看一，为防止潜在的金融风险，时机成熟时，应当在国家层

面对准金融机构监管制定立法，至少为行政法规以上层级，就监管的重大问题作出规定。

各地政府作为相关立法的执行者和实际的监管者，可以在不违背国家立法的原则下，对于

立法空白或尚不具备条件予以明确规定时，通过地方立法先行规范。

（三）统一监管，统一监管，规范监管

准金融机构目前由地方政府的不同部门在监管，本文认为，对准金融机构的监管也有一个

功能监管和机构监管问题，应当将对不同准金融机构的同类型业务进行统一监管，地方政

府应当将对准金融机构的监管职责统一由一个部门来行使。原因是金融监管是一项专业性

较强的工作，分散的监管模式必然带来公共资源的浪费利效率低下，并且不利于地方政府

与国家金融监管部门的统一协调沟通。

（四）登记审批难度

与地方金融机构不同，H前很多准金融机构尚未建立规范高效的业务运行系统，相关监管

部门难以及时获取有效的监管信息。例如，各小额贷款公司业务流程差别较大，财务报表

不统一不规范，导致数据汇总难度较大；另外，融资租员的业务发展很快，已具有相当规

模，但也缺少一个标准的业务平台，对监管者及时掌握有效信息造成不便；再如，股权投

资企业由于无需准入审批，除主动注册为“股权投资”类的，无法掌握此类企业实际数量,

等等。此外，对于需要行政审批的准金融机构，部分审批部门尚未建设网上审批系统或未

与相关部门进行信息连网，不仅对行政相对人而言较为不便，而口也不利于政府部门之间

信息共享，信息较为不畅。为此，国家有关部门应牵头联合相关行业协会，开发完善相关

准金融机构的业务系统，改善监管工作的基础条件。

（五）设置地方准金融机构的监管成本太高

金融监管机构必须具有充裕的监管资源和监管能力。如果要按照人民银行、银监局、证监

局、保监局的模式来设置地方准金融机构的监管部门，难度很大而且成本太高。但是可以

通过提高相关监管机构的级别和设置的办法改进，应当将其区别于传统的政府机关，即使

目前不可能将其设置为独立于行政机关的专业监管部门，也可以赋予其相对较高的机构级

别和专业化要求，同时应当通过地方立法赋予其行政处