我国农村剩余劳动力转移与城镇化建设

我国农村剩余劳动力转移与城镇化建设指导老师：孙良媛教授商春荣副教授作者:刘镜通沈泽波内容提要：社会经济的方方面面都已经感觉到，当前农民收入增长所面临的严峻困难，已经成为制约整个国民经济良性循环的一大障碍。而农民收入增长困难的深层原因是就业不充分。搞活农村经济乃至国民经济，就必须妥善处理好农村劳动力严重过剩的问题。小城镇建设是农村现代化建设的关键步骤所在，是把大量的农村人口城市化和沟通城乡的桥梁、纽带，有利于解决现阶段农村一系列深层次矛盾。当然，担负起特殊历史使命的城镇化建设在可喜的局面面前，也有着阻碍其健康快速发展的体制性障碍及建设中的问题，这就需要我们迎难而上，寻找解决问题的良策。关键词：农村剩余劳动力转移城镇化当前，我国农业和农村经济正处于战略性转移的重要时期，着力调整农业剩余劳动力，加快农村城市化进程，是我国实现工业化、城市化、现代化的重大战略调整。农村剩余劳动力问题已成为制约我国农村乃至整个国家的发展步伐的重大问题，这一问题的解决对于“农业、农村、农民”问题及打破制约我国现阶段国民经济发展的瓶颈具有重大意义；九届人大四次会议通过的国民经济和社会发展第十个五年计划，把“实施城镇化战略，促进城乡共同进步”作为今后一个时期我国经济社会发展的一项战略任务，这是客观形势发展的必然要求。本文试图从农村剩余劳动力的基本概况、转移特征和趋势及转移效益找出其同城镇化建设的有机联系，探讨我国城镇化建设肩负的历史重任，分析目前我国城镇化建设存在的问题并提出一孔之见。1.我国农村剩余劳动力的基本概况①①注释：本小节数据来自《中国发展研究》2002版中国发展出版社2002年当前，我国农业劳动力转移形势严峻。2000年第5次人口普查第一号公报关于城乡人口的最新数据：“祖国大陆31省、自治区、直辖市的人口中，居住在城镇的人口45594万人，占总人口的36.09%，同1990年第4次全国人口普查相比，城镇人口占总人口的比重上升了9.86个百分点；居住在乡村人口80739万人，占总人口的63.91%。我国城市化水平，近10年明显提升，但是仍拥有8亿农村人口，而人均耕地面积不足1.5亩，其中还有一部分省区人均耕地面积低于1亩，土地承载不堪人口压力重负，形势十分严峻。如果按劳动力的年龄人口计算，我国现在约有5亿农村劳动力。事实上，18岁以下应该在学校里接受教育的未成年人，相当大一部分在参加农业生产，60岁以上应该退役的农民，也仍在参加农业生产。因此，如果按有劳动能力的人口计算，农村实际有6亿多劳动力，而农业生产大约只需要1亿多。农业劳动力的绝对过剩余量相当大。值得重视的是，今后5年将是农村劳动力的供给的高峰期，每年将新增劳动力857万，供大于求的矛盾十分突出。2.我国农村剩余劳动力转移特征和趋势过去20年中，农村劳动力流动由少到多，成为中国经济发展中一个非常重要的现象。农村劳动力流动是中国改革尚未完成的标志性证明。2.1农业劳动力转移的特征。在我国农村，尤其是远离经济中的“边缘地区”，在很大程度上仍然是自给自足经济。与此同时，多年来形成的城乡分离二元体制，也对“两个转移”存在制约。从转移方式上分析，我国现阶段农业剩余劳动力的转移有以下主要特征：1.兼业性从业的特征。大量农业劳动力在转移过程中，虽然已经以非农产业为主，职业转移在2年以上，但仍兼顾种植承包地。据有关研究资料表明，我国转入非农产业的农民，有86.4%没有退出承包地，只有13.6%完全转出或部分转出承包地。2.流动性从业的特征。从农业转移出来的剩余劳动力，除去本地区乡镇和县城的乡镇企业、私营企业和个体工商户吸纳从事非农产业这外，还有相当大一部份没有稳定的工作岗位，以短期打工为主，成为城镇特有的流动人口。据专家估计，全国流动的农民工，其规模约6000万左右，其中跨省区流动的在2000万以上。3.“两个转移”分离的特征。20世纪70年代末我国农村改革起始，启动农业剩余劳动力向非农产业转移，20世纪80年代初乡镇企业兴起，80年代中期开始出现高速发展势头，转移也达到一定规模。对这样的态势，政府及时调整长期以来形成的“城市搞工业，农村搞农业”的产业政策，鼓励乡镇企业发展，同时又倡导“离土不离乡，进厂不进城”，直到20世纪90年代中期小城镇综合改革试点，城市化政策才逐步有所松动，有所调整，但“两个转移”分离仍十分明显。2.2农业劳动力转移的发展趋势。1.离土又离乡转移的趋势。随着户籍制度新的改革方案出台和市场经济体制趋向完善，进入城市或小城镇从事非农产业的农民，根据自身的不同条件，相当大一部分可望转变身份为城镇居民。今后10年或15年，是我国农业剩余劳动力转移的重要时期，大量兼业从事非农产业的农民，将转变成为离土又离乡的市民。2.梯级转移的趋势。随着城乡劳动力市场发展，尤其是普九教育实施及职业教育普及，农民的文化素质和劳动技能逐步提高，一批又一批农村青年外出务工，流向劳动力需求和有较高收入的地区，进入二、三产业，包括从事文化素质较高的服务性劳动和在技术要求较高的生产线上作业，农业剩余劳动力转移将越来越成为城镇产业大军的重要力量。3.流动规模继续扩大的趋势。随着劳动力市场化程度提高，流动性转移仍将继续。据权威机构对劳动力外出的跟踪调查，今年流动性从业的势头不减，农村劳动力流动范围有所扩大。2001年农村劳动力外出的比重，在连续两年增长的基础上增长了2.4个百分点，达到23.3%。4.流动区域更为广泛的趋势。农业剩余劳动力转移，在市场经济条件下，劳动力从过剩的地区向需求较多的地区，收入低的地区向收入高的地区流动，是一个动态过程。据权威机构对劳动力外出的跟踪调查，今年跨省区的劳动力中，有74.8%流向东部沿海省（市），较上年减少4.3个百分点，而向西部的流动规模呈现增长势头，到陕、甘、青、宁、新5省（区）打工的占跨省区劳动力的8.2%，较上年增加8.4个百分点。3.农业剩余劳动力转移效益3.1农民流动为经济和社会发展作出了重大贡献，但社会对其贡献往往估计不足。1.农村劳动力的流动促进了国民经济的增长。有的学者估计劳动力流动对年平均9.2%的国内生产总值增长的贡献为16.3%，在今后的30年，如果迁移障碍被逐渐拆除、城乡收入水平在人力资本可比的条件下达到几乎相等，劳动力部门间转移可以对年均增长率贡献2~3个百分点。低廉的农村劳动力是国民经济重要的积累渠道。务工的农村劳动力与城市中吃“皇粮”的国有企业职工有着明显的工资差别。各行业合计，国有企业职工比农民工的工资高32%，在文教卫生行业上，国有企业职工比农民工高出68%，可以视为人力资本的质量差别。但是，城市职工还享有大量的物质福利，如住房、医疗、养老保险等。这些福利是农民工都不能享有的。因此如果把这意中人福利也计算在内，国有企业职工的年平均收入就比农民高出127%，达到7381元。因此，每一个农民工为为雇主的利润或通过产品价格的下降为消费者福利和整个国民经济的剩余积累贡献了7381元。如果以9546万农民工计（劳动部与统计局，1999），则农民工的剩余积累为7046亿元，相当于当年国内生产总值的9%。2.农村劳动力的流动促进了结构的调整。大批廉价劳动力的充分供给，促进了劳动密集型加工业的发展。3.劳动力流动促进了输出地农村经济与社会的发展。农村劳动力外出就业对输出地的影响总的来看是积极的。主要表现在通过劳动力和资金的双向流动，提高了资源配置效率，为输出地农民开辟了新的收入增长源。4.现阶段劳动力外出就业成为农民就业和增收的主要途径。考虑到乡镇企业解决新增就业能力的下降，农民外出务工经商在解决和增加农民收入中扮演着越来越重要的角色。5.农村劳动力流动冲击了城市的计划福利体制，促进了劳动力市场的发育。农村剩余劳动力进城更重要的意义在于降低了城市劳动力成本，提高了城市劳动生产率。3.2农村剩余劳动力进城也带来了负面影响。1.劳动力市场的需求有限，随着公有制企业转换经营机制的深入进行，相当数量的农村剩余劳动力将进入劳动力市场，引发本地与外地劳动力争夺就业岗位的问题。2.外来人口流动带有较大的盲目性（特别是未办理暂停证的人口）且自我保护意识弱。某些用人单位趁机非法使用外来劳动力。一些劳动者的生产安全与生活缺乏基本保障。3.外来人口文化素质偏低、法制观念淡薄，某些人找不到工作便铤而走险，成为社会不稳定因素之一。4.对于劳动力输出地来说，大量的劳动力外流给当地的经济社会发展带来极大不利。物极必反，劳动力空缺使农村建设步伐迟缓，个别地方甚至出现大片良田荒芜的不良现象。而大量农村青壮劳动力离乡，也给农村社会治安带来漏洞。3.3体制上仍然把进城务工农民当“外来人口”、“暂住人口”对待，他们没有获得身份转变，仍然处于城市体制的边缘状态。1.就业限制问题。外来劳动力的行业工种限制趋于普遍。2.身份（户籍）约束问题。现在，对于进入大中城市就业生活的农民来说，突出的问题是身份自由问题，这是事关维护进城民工合法权益、保障进城农民在城市社会安居乐业的关键问题。3.子女教育问题。中国的农村劳动力流动持续到现在，流动儿童即第二代移民问题已经水面。流动儿童问题，不仅呼唤义务教育体制调整，而且呼唤多方面的制度创新。不管什么样的政策如何方便城市管理，进城务工农民的子女接受九年义务教育的权利是不能忽略的。4.住房问题。城市中民工聚居地一个共同的特点是住房缺乏统筹安排、缺乏规划，城市政府方面有必要在规划上确立民工的安身立命之所，使整个城市协调，减少隐患。4.加快小城镇建设，积极稳妥转移剩余劳动力民工问题是个农民问题。民工的权利也是全体农民的权利。民工在城市中遭遇的边缘状态，也是农民在中国社会的边缘状态。从这个角度，解决民工的问题，本身就是在解决农民问题，解决农业剩余劳动力就业问题。为了妥善解决农业剩余劳动力的转移，政府的政策指导需要从以下几个方面着手：继续大力发展乡镇企业；因势利导，引导农民从事农村开发性生产和扩大农村地区的基础设施建设；完善土地承包制度，全面发展农业经济的综合开发和深层次开发，形成产业化经营，扩大农业内部农村劳动力就业容量；改革户籍管理制度，为劳动力在地区间、产业间和城乡之间的自由流动形成统一的劳动力市场创造条件；建立健全劳动力市场，扩大对外劳务输出市场，增加农村人力资本投资；城乡通开，开放大城市。这里重点谈谈小城镇建设对于我国农业剩余劳动力转移、搞活经济所扮演的重要角色。人口城市化，是世界上所有发达国家发展的共同规律。而我国却有85%的人口被长期滞留在农村，城市化滞后于经济发展的问题非常突出。农村中有大量剩余劳动力。得不到充分就业，又必然影响农村经济的发展，而广阔的农村市场需求疲软，又给整个国民经济的发展带来障碍。改革开放以来，在中央正确决策和地方政府的努力探索下，找到了一条走发展小城镇的路子。4.1小城镇是我国农业剩余劳动力转移的重要载体。城市化多元发展和小城镇的贡献，应该引起我们足够的重视。以改革开放20年间在小城镇落户，吸纳农业人口的绝对量分析，则在7000万左右，占同期转移的农业人口问题也在40%以上。据专家分析，2000年小城镇对城市化的贡献率为42%~45%。根据世界城市化演进规律，我国城市化水平已达到30%以上，正在进入城市化加速发展阶段，现阶段又有大量的农业剩余劳动力亟待转移。在21世纪，到2010年城市化水平达到40%多，10年内预计将有2亿农民进城。如果靠大中城市吸纳，那么要新建200座100万人或者400座50万人的大城市。新建一个100万人口的大城市，不仅需要相当长的时间，并且其生产性和生活性的基本建设投资要在1000亿元以上，很显然，这无论如何是不现实的。因此，我们务必把握大城市化多元发展的态势，因势利导，推进“两个转移”是为上策。就小城镇建设而言，它是调动地方的积极性，靠农民的参与，乡镇企业的发展，民间资金的动员，能够在比较短的时间内，在政府引导下把社会资金集中起来，用于小城镇建设，以解决农村人口转化为城镇人口的就业和生活问题。小城镇，是实现“两个转移”的重要载体，农民参与城市化，小城镇建设是重要的模式。据有关部门统计，目前我国小城镇集中了具有一定乡镇规模的乡镇企业100多万家，创造了近57%的全国乡镇工业增加值；建成各类专业的、综合的集贸市场4万多个，年交易额占全国农村集市交易额的80%以上。大量农业剩余劳动力向二、三产业转移，落户小城镇，总的来说“门槛”相对比较低，小城镇的产业构成比较适合农业劳动力由体力型向技能型的转化；落户小城镇，转移的成本风险比较小；小城镇的生活费用相对偏低，对一般农民更适宜举家迁移。尤其是近几年大中城市下岗职工增多，就业压力增多，落户小城镇也就成为农业劳动力转移比较好的选择。4.2积极稳妥推进机制创新，促进小城镇建设4.2.1随着农业生产力水平的提高和工业化进程的加快，我国推进城镇化的条件已渐成熟，要不失时机地实施城镇化战略。然而，我国的城镇化之路机遇和挑战并存，虽前途光明，但也要客观地看到问题所在，并积极寻求解决的途径。就体制而言，当前小城镇建设的主要体制性障碍有：现行的“二元制”户籍制度和“离土不离乡”的政策，极大地限制了小城镇正常健康发展，阻碍了农村剩余劳动力向城镇转移；先征用后转让的土地政策，不利于加快小城镇的发展；现行的城镇规划体制与快速发展的小城镇建设不适应；金融政策不到位，政府财政体制不健全，使小城镇建设受到资金不足的“瓶颈”制约；重城镇建设轻市场建设的政策导向，造成小城镇先天不足，功能得不到充分发挥；现行的行政管理体制和社会保障体制不利与小城镇的健康发展；社区管理体制改革滞后于小城镇建设。4.2.2促进小城镇建设体制创新的对策1.加大户籍制度改革，从制度上解决城乡人口分离的二元结构问题，建立规范的鼓劲农民进入小城镇落户的制度和政策。一是户籍管理应从原来认出生地为主改变为居住地管理为主，降低农民进入小城镇落户的门槛。二是把户籍“计划控制”管理权下放给地方，使小城镇具有扩大镇区非农业人口规模的自主权，通过建立鼓励有稳定收入来源和稳定职业的人口到小城镇落户的地方法规，加快小城镇非农业人口，非农业产业的集聚速度。三是从中央到地方应建立健全城乡户籍管理法规，从法律上规定农民进入城市或小城镇落户的合法性，从农民转变身份为“市民”，就应在社会福利，社会保障，劳动就业，享用公共设施等方面与原城镇居民有同等的权利和义务。2.深化小城镇土地制度改革，建立多元化土地市场，实行多样化的土地供给方式。土地资源配置要符合区域发展规划和市场原则。按区域规划重点发展的小城镇，在土地用地政策上予以倾斜，防止按行政体制对所有小城镇平均分配。在坚持土地有偿使用和严格用途管理的前提下，建立多元化土地市场，实行多样化的土地供应方式。对小城镇建设用地，要建立具有激励和约束力的土地收益分配机制，要以县（市）为单位实行耕地总量控制，动态平衡。3.强化市场配置资源，发展民营经济，动员民间资金，支持民办事业，壮大小城镇经济。要以市场为导向，配置各种资源，采取有效政策，吸引各类生产要素向小城镇合理流动。建立有利于社会民间资金投入小城镇建设的机制。调动多种经济成份参与发展小城镇经济的积极性，鼓励和引导个体及私营经济的发展，为他们进镇从事生产经营，发展商贸和服务服务业创造条件。4.建立和完善农民转化为市民的调节机制，加快小城镇由乡村型向城市型的转变。发展小城镇，使小城镇建设发生质的跨越，要因势利导，促进农民向市民的彻底转变。城镇化最终要落实到农民身份的改变上。5.进一步改革小城镇基本建设投资体制。在现行财政体制下，上级政府应把小城镇基本建设纳入财政预算或增加镇财政留成比例，从制度上规定将土地出让金部分留给小城镇，用于基础设施建设和对原有土地使用者补偿；坚持谁投资，谁受益的原则，并在制度上提供保障；调整金融政策，加强信贷资金对小城镇建设的支持，加大金融对小城镇建设的投资力度；进一步探索财税体制配套改革，按财权与事权统一的原则，向分税制靠拢。6.根据小城镇的特点，探索社区管理体制。要按照现代化城镇社区建设的要求，健全商业，卫生保健，物业管理，文化娱乐，治安管理等服务网络，把小城镇建设成为“两个文明”的阵地，真正成为联结城乡的社区纽带。7.改革用工制度，推进劳动力市场化进程。城镇用工要从法规上，制度上消除对农民进镇就业的歧视，并进行必要的改革。要对现行《劳动法》修改，保护农民入城，进镇务工经商的权利与义务；进镇农民在就业，培训，医疗，劳动保障等方面要与小城镇居民从业人员一视同仁。4.3当前小城镇建设存在的几个问题当前，各地积极贯彻落实中央精神，小城镇的发展形势总的是好的，但也存在一些不容忽视的问题。4.3.1小城镇建设规划滞后于农村经济发展的需要，片面注重短期行为，忽视长期规划。搞任何事业，都要有长远规划。同样，小城镇建设也需要作长期考虑。而实际情况是，有些地方领导干部调动较为频繁，在小城镇中，一个领导一个方案，一个思路，都抓重点等于没有重点，失去长远的科学规划，也就等于失去一个方向，小城镇建设只能是无序发展，产生不了巨大的经济和社会效益。解决问题的关键是建立科学的管理体制，明确小城镇建设的指导方向，使长期有目标，短期有行动。制定长远发展目标，首选要对小城镇建设总体发展有一个全面、深刻的认识，科学规划，统筹安排。这里还有一个问题，就是城镇建设的品位、水准问题。在可能的条件下，规划应该适度超前，标准要高，最低限度，要为将来发展留下继续发展的可能性，城镇建设的失误是人类社会最难改正的错误。所以，要注意着眼长远，不能屈从于眼前的经济压力。4.3.2盲目攀比重复建设，忽视实际效能。为追求政绩，有些地方人从当地实际出发，仅凭主观意愿，盲目追风，片面搞一些重复建设，造成严重浪费和效率低下，偏离了小城镇建设健康发展的轨道。其实，搞小城镇建设说到底，就是发展小城镇经济，提高农民的就业率，改善农村就业条件，增加农民收入。建设一个高效的小城镇，应因地制宜，严格遵循市场规律，充分发挥当地优势，大力发展特色经济，以此带动相关产业的发展，带动农民脱贫致富。4.3.3片面重视发展，忽视环境保护。为广泛吸引投资建设小城镇，有些地方忽视环境保护，只顾眼前利益，在当地建立了一些污染企业，给人民的生活带来不可估量的损失。同时，一些低能高耗的产品的开发和生产，造成严重的资源浪费，同样危害小城镇建设的质量。有效建设