【新政策下平台公司存量融资债务存在的问题及建议8800字（论文）】

新政策下平台公司存量融资债务存在的问题及建议目录TOC\o"1-3"\h\u10686小微业务隐债风险浅析 129910一、平台公司诞生的背景 110741（一）平台公司的概念 113076（二）平台公司诞生背景 36967二、政府背景平台公司融资的高峰阶段 38570三、新政策下平台公司存量融资债务存在的问题 414102（一）平台公司债务规模 44037（二）平台公司存量融资债务存在的问题 6166771.宏观政策变化引起债务风险 689422.存在存量融资债务风险 7254113.平台公司资产、资源整合受制约 8232714.平台公司内部管理约束缺乏 819712四、探究如何有效控制和逐步化解债务问题 88919（一）加快业务转型，加大对实体经济支持 8141671.推进政府融资平台转型升级 8103632.精深化资源整合，聚焦实体经济 923391（二）探索政企合作模式下融资问题，如何避免政府隐债 9234661.运用PPP模式，引入社会资本 9151092.建立相关补偿机制，平衡公司项目资金 10177083.正确处理平台公司的存量债务 1149274.进一步提升企业自身管理水平 11摘要：2015年以来，以政府为背景的平台公司、融资担保公司等迅速大量成立，通过融资担保公司担保或其他担保方式，平台公司在银行取得大量信贷资金，2020年后，随着国家政策调整，不断加大对实体经济帮扶的政策倾斜，封堵了平台公司的融资渠道，但大量平台公司的存量融资难以消化，对银行风险控制提出了新的考验。基于此背景，本文从平台公司的概念及其诞生背景出发，分析了政府背景平台公司融资的高峰阶段，分析了新政策下平台公司存量融资债务存在的问题，并探究了如何有效控制和逐步化解债务问题，并希望对我国平台公司转型发展提供一定的借鉴。关键词：政府背景平台公司；政府融资平台；隐债风险一、平台公司诞生的背景（一）平台公司的概念2010年，为加强平台管理责任，我国财政部、发改委、央行和银监会四部委联合发文（财预〔2010〕412号），通知清理核实政府背景平台公司公司债务，因此，对其清理范围的界定直接明确和补充了平台的官方定义：融资平台是具有独立企业法人资格的经济实体，平台设立之初，由地方政府等以资金、土地、股权等方式注入资产。对于政府背景平台公司产生的原因，不同专家学者在不同的时期，主导的观点完全不同，周沅帆认为在地方政府主导下，适度宽松的预算制度和地方国企体制为平台的设立创造发源地；余子良则提出了不同的见解，平台的产生和发展是因为财税体制有待完善，这导致地方政府事权和财权不匹配，被迫举债采取其他的融资方式；杨润渤可在余子良观点基础上，又增加了预算法对地方政府举债行为的约束，和地方政府官员晋升激励机制两个原因。杨润渤.财政分权、政治晋升与土地财政——基于中国279个地级市面板数据的研究[J].河北大学学报(哲学社会科学版),2021,46(02):57-65.杨润渤.财政分权、政治晋升与土地财政——基于中国279个地级市面板数据的研究[J].河北大学学报(哲学社会科学版),2021,46(02):57-65.国务院在2014年剥离了平台为地方政府融资的职能，从融资平台风险分担角度来看，平台公司是有完全民事能力的独立法人，地方政府受地方政府性债务管理的制度框架约束，金融机构被禁止变相违规支持地方政府举债。所以，平台的融资行为无法通过政府渠道取得便利，融资信用与政府信用割裂隔离，融资业务只受自身资产和现金流的影响，地方政府只是作为出资人承担有限责任。根据上述的范围界定，政府背景平台公司存在以下几方面的特征：一是具有独立企业法人资格的经济实体。平台虽然是地方政府通过注入资本或者土地设立，但一旦建成，就是独立的组织并且具有独立法人财产，以自己的名义进行民事行为，自主负责、独立经营、自负盈亏，地方政府只承担有限责任，对自己投资的部分承担清偿责任，实现债务风险内部化。二是具有双重身份。政府背景平台公司既具有市场主体的形式，又是政府之手的延伸。平台为地方政府从管理型政府向服务型政府转变提供重要支撑，同时，是地方政府融资的市场化工具，连接着政府和市场。经营和投资方向遵循相关政策导向，为贯彻政府决策，支持地方政策，并接受地方政府的考核，所以通常带有明显的官方属性，其双重身份使得商业信用的外表下隐约闪现着政治信用。三是容易存在过度举债的倾向。如果按“经济理性人”的假设，为了片面追求经济增长，平台存在着借助公司债的形式过度融资的冲动，容易造成资金超前投资或者引发产能过剩的投资。另一方面，平台的债权人多为银行等金融机构，以前融资会利用地方政府信用担保，现在多是其他政府背景平台公司担保，其实抽象政治信用既不能作为担保，更不能当做具体的偿债能力，一旦发生不能按时足额还款的危机，再加上行政责任难以认定，加剧地方政府过度举债的倾向。陈念东,曹海涛.分税制改革之后政府间财政体制与我国地方债务研究[J].福建论坛(人文社会科学版),2021(06):66-79.陈念东,曹海涛.分税制改革之后政府间财政体制与我国地方债务研究[J].福建论坛(人文社会科学版),2021(06):66-79.（二）平台公司诞生背景政府背景平台公司是中国现行经济和政治体制下的特殊产物，对我国经济的高速发展起到重要的作用。20世纪90年代，为了提高基本建设项目的投资效益，解决在资金供给不充足的情况下，地方政府融资的问题，政府背景平台公司应运而生。与此同时，国务院也出台了一系列文件来规范平台的运作。自从文件颁布之后，政府部门不再直接管理经营项目融资，而是以投资公司作为主体，用经济合同替代行政关系。随后，政府背景平台公司随着政府经营城市理论和时间的深化逐渐发展壮大。在这一时期，地方政府开始成立自己的融资平台公司，但融资平台的渠道并没有得到有效拓展，外部融资仍然是通过银行信贷体系实现的。政策性贷款、发行债券的融资模式发展缓慢。为此，部分城市融资平台纷纷开始寻找更好的业务模式。2009年，中央推出4万亿元的投资刺激政策以应对全球金融危机，各家商业银行也均表示支持国家重大工程和基建项目，融资平台的融资规模迅速增长，同时也出现了大量的银行贷款和城投债。经过了政府背景平台公司的繁荣发展之后，审计署对地方政府债务的审计结果的数据总是不容乐观。国务院后续颁布了许多文件来规定融资平台公司债务的融资规模，迫使城投公司进入了转型发展的新阶段。这一时期，地方政府债务的形成和融资平台的发展过程中存在诸多问题，导致政策调整频繁，融资平台的商业模式也受到了相应的影响。虽然城市投资公司通过银行信贷体系的融资一直有限，但发展城市投资债券、信托等融资方式增加了城投公司融资渠道，融资平台对外融资规模一直保持整体增长的趋势。二、政府背景平台公司融资的高峰阶段2020年，我国政府背景平台公司现有11477个。地域分布特点是在全国呈现点状分布，如果按照东部、中部和西部空间格局进行划分，东部地区的平台数量排名第一。数量分布特点是省份间差异较大、呈现两极化特征，现有平台数最多的省份是浙江省，超过了1000个，有的平台数少的省份数量只有两位数，典型代表是海南省和青海省，平台数量排名前12位的省份占到了全国总平台数的百分之70。武彰纯,李平.地方政府投融资平台转型改革面临的债务风险及防范[J].西南金融,2021(05):77-88.武彰纯,李平.地方政府投融资平台转型改革面临的债务风险及防范[J].西南金融,2021(05):77-88.根据《中国地方政府投融资平台转型发展研究2020》一书对964家区县级政府背景平台公司的总资产报酬率、利润率、净资产和销售增长率等财务数据的打分排名结果。总结前150名平台公司发现，江苏省的平台公司数量排名第一，超过40家，以绝对优势占据排行榜。这些优质的平台公司市场化程度高，营业状况良好，市场化运营能力强，发展水平高，能充分实现资本、净资产的不断积累。通过研究我国城投公司主体信用评级或展望发现，近年来，平台常常遭受到评级机构的“冷眼相向”，多家平台主体信用评级或评级展望被下调，被调整为“负面”的平台数量只增不减。2021年上半年，被评级下调或展望调整的城投债发行主体是26家。通过市场分析主要原因，从宏观角度来看，是因为监管政策收缩、举债受限制多。从微观角度来看，有的平台是因为资产质量“乏善可陈”，担保金额占净资产的比例太高，应收账款过多，有的平台是现金流有问题，利润全“仰仗”财政补贴，有的平台是因为“官司缠身”，存在融资合同纠纷。无论是宏观角度还是微观角度，这些原因都与平台债务压力太大相关。三、新政策下平台公司存量融资债务存在的问题（一）平台公司债务规模根据2020年财政部公布的数据，2020年地方债务余额25.66万亿元，加上中央债务余额，总计46.55万亿元。再结合统计局公布的数据来看，2020年我国国内生产总值是101.6万亿元，就显性债务而言，负债率为45.8%，明显低于所谓的债务风险值60%，所以从全国和地方整体来说，债务风险是在可控范围内的。但是地方政府受制于不得发行政府债券，提供公共服务、城镇化建设、经济发展又需要资金，在这种矛盾之下，债务也就自然而然的从直接债务转变成了隐性债务，其主要部分又来源于平台公司债务。由于平台的数据并不属于地方财政，而且都分散在基层，这对数据汇总造成很大困难，研究者只能对平台债务进行大体测算，由于范围界定、侧重方法都不同，导致最终结果差距很大。对于2018年地方政府隐性债务余额的测算，吉富星估算是10万亿至16万亿，闫衍估算为20万亿至30万亿，海通证券估算出30万亿至33万亿。宋翔、蔡宁和等团队通过地方政府预算约束恒等式，估算2019年我国30个省份的隐性债务余额约13万亿，隐性债务风险总体可控。具体详见表1。表12015-2019年为我国部分省份隐性债务估算汇总表江苏在隐性债务余额中排名靠前，但隐性债务规模相对于往年有所下降，而且占GDP的比重也低，隐性债务风险可控。国办函2019的4号文提出实施地方债务风险等级评定制度，风险等级的计算公式为：债务率=（地方债务余额+隐性债务）/综合财力，其中综合财力的计算在各省之间存在稍许的差异，但区别不大，一般都包括一般公共预算收入、政府性基金收入以及上级补助。我国2019年的各省债务率变化如下图所示：图12019年中国各省份债务率如图所示，2019年债务率超过300%的有四个地区，按照债务率从小到大排列分别是天津、江苏、贵州、重庆，低于120%债务率的地区有5个。天津的债务率虽然排第一，但下降的幅度最低，此外还有辽宁、青海、贵州、云南降幅明显。江苏的综合实力强，但由于城投债规模比较达，债务率仍在各省排名中靠前。（二）平台公司存量融资债务存在的问题1.宏观政策变化引起债务风险2020年，受新冠肺炎疫情影响，投资基建发挥经济稳增长的作用再次显现，国家出台了一系列政策，适当增加传统基建与新型基建逆周期调节的力度，明确基础设施建设投资重点方向，为平台公司提供了相当的项目储备，同时为基础设施项目建设提供较大资金支持，平台公司的经营和融资环境得到一定程度的改善。随着国内疫情的有效控制和宏观经济的逐步有序恢复，有效化解地方政府隐性债务、防范债务风险成为2021年的重要任务，风险防范被放在更重要的位置。2021年3月，财政部提出要保持监管压力，把禁止新增隐性债务作为一条红线、一条高压线，坚决遏制隐性债务增长。北京保监局于2021年7月发布第15号公告，严禁新增地方隐性债务，要求银行和保险机构不得以流动资金贷款或流动资金贷款的形式向参与隐性公债的关键人物提供资金，不得向参与地方政府专项债券项目的平台公司提供配套融资。“15号文”从金融机构端出发限制平台公司新增债务。平台公司作为涉隐债主体，15号文的发布意味着平台公司无法再新增流动资金借款，也无法作为基建项目实施主体为地方政府专项债券项目配套融资，目前面临着已有银行授信缩减授信额度甚至收回授信批复的情况，大幅增加了融资压力。地方政府债务及城投企业融资监管态势的趋严，势必会给平台公司带来宏观政策所造成的不利影响。2.存在存量融资债务风险在国务院发布的〔2014〕43号文件中，明确提出剥离平台发政府融资职能，不得为地方政府举债。政府债务必须由政府及其部门举借，鼓励地方政府与社会资本合作，对政府债务规模实行限额管理，中央政府对于地方政府的债务实行不救助原则。平台作为独立的企业法人，在地方政府不能担保、不能向地方政府借款，不能为地方政府举债的多条红线下，依然是地方融资的重要工具。在推进经济有力发展的背后，其存在的风险也要引起我们的注意。在实际的运作中，政府与平台依然有千丝万缕的联系，大部分平台具有浓厚的“政治”色彩，平台管理层任命受地方指派，虽然平台管理层“去编制”、“去行政化”，不再是公务员或者事业单位编制，但是从董事会到监事会仍受所辖单位和相关部门监督，不具备彻底的经营决策权。在以前有的平台管理不透明、不合规，甚至将一部分资金以另一种形式包装，来弥补财政赤字，这种融资平台不要要求独立经营了，已然变成了政府的一个债务处理中心。本文在统计研究地方政府投融资平台时观察到，依赖于政府注入的土地等资本，仍然是平台成立之初的重要粮草，这为这些平台能在市场上得以运作安上了“启动按钮”。AndreasTischbirek.Large-scalebondpurchasesinacurrencyunionwithsegmentationinthemarketforgovernmentdebt[J].DepartmentofEconomics,2018.AndreasTischbirek.Large-scalebondpurchasesinacurrencyunionwithsegmentationinthemarketforgovernmentdebt[J].DepartmentofEconomics,2018.ZhuoChen,ZhiguoHe,ChunLiu.TheFinancingofLocalGovernmentinChina:StimulusLoanWanesandShadowBankingWaxes[Z].America:NBERWorkingPaper,2017:1-64.3.平台公司资产、资源整合受制约在转型之前，平台公司是一个行政和公司性质的混合体，半行政化的公司治理结构与原有的管理模式相联系。公司的所有权、收益权和经营权没有联系，不同的政府部门分别履行基础设施项目的决策和融资职能，很难形成一个具有综合风险和收益要求的融资机构。因此，从内部管理的角度来看，平台公司市场化转型的过程也是行政部门相互博弈、实现平衡博弈的过程。在企业重组整合过程中，由于涉及利益部门多，协调关系复杂，资源整合步伐拖沓，包括股权、资产和人员的转移，即使转移和置换成功，往往也只是形式上的整合，主要资产仍在管理层手中，而现状是无法获得优质资产，因此企业的资金基础差，融资能力进一步提高。4.平台公司内部管理约束缺乏目前大部分平台公司已按现代化企业制度完善公司法人治理结构，但由于政府投融资平台具有特殊的功能和职能，很难真正做到独立自主的经营，董事会成员由政府委派的做法导致公司监事会形同虚设，在平台公司监事会的监督职能未能发挥，董事会“一家独大”的情况打破了公司治理结构的制衡作用。高层人员受政府任命，出于对政绩和任期的考虑，本着“能多融就多融”的原则，使得公司缺乏较长远的融资规划，短视行为泛滥。此外受制于平台公司体制机制上的弊端，公司缺乏合理的薪酬体系及有效的激励机制，对优秀人才缺乏吸引力，难以在社会招纳优秀的管理人才，“内部创新力不足，外部人才引不进来”的情况，不利于公司融资活动的进一步开展。四、探究如何有效控制和逐步化解债务问题（一）加快业务转型，加大对实体经济支持1.推进政府融资平台转型升级现阶段，我国经济已从过去高速增长转向中高速、高质量发展。在严监管政策下，我国地方政府融资平台的成长从初创、缓慢发展、迅速繁荣，到如今必然进行市场化转型改革。平台的融资功能对于地方政府来说是不可或缺的，推进平台的市场化转型，必然要经历一个过程。地方政府要减少行政干预，淡化平台的政治色彩，引导平台将运营重心放在于举债活动，畅通融资渠道，利用资产、项目与金融机构合作，确保资金链不断裂，保证建设中的项目有序推进；引导平台利用自身优势，拓展业务市场，提高市场化意识，鼓励平台在做好主要代建业务同时，也积极向科技创新行业进军，实现平台可持续发展；协调行政区域内资源，优化资源配置，通过资产证券化、租售等方式盘活资产，提高平台资金流动性；利用国有企业改革建立现代企业制度，通过注入特许经营权等方式，激发平台经营活力，增强平台实力。2.精深化资源整合，聚焦实体经济精深化资源整合主要有两大要求：第一，聚焦主业。平台公司必须聚焦实体经济，明确核心业务产业定位，做强做精主业，推动国有资本投向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域。第二，剥离副业。平台公司退出不具备竞争优势的非主营业务，加快剥离副业和低效资产。（二）探索政企合作模式下融资问题，如何避免政府隐债由于地方政府投融资平台的特殊性，平台公司较多的承接了政府基础设施建设项目，短时间内难以剥离。该类项目投资大，自身无法产生收益或产生收益较少，只能靠财政拨款及对外融资来解决资金问题，久而久之，形成了金额较为庞大的债务负担。在平台转型中首先要解决的就是如何以市场化方式解决基础设施类项目的融资难题。在经济新常态的背景下，平台公司应积极利用PPP模式引导更多的社会资本、金融资本参与到区域产业结构优化和可持续发展中，同时政府也应建立相应公益性项目补偿机制，研究平台公司承担公益性项目的资金平衡措施。1.运用PPP模式，引入社会资本PPP模式作为基础设施投融资的模式之一，具有平滑政府财政支出、提高项目建设效率和运营质量的优势。笔者认为，通过PPP模式，政府可以吸引各种社会资本方参与基础设施项目的建设，明确项目的收益和融资责任。基础设施和市政建设等业务部门可以考虑选择业务关联度高、资金实力强、技术能力强的民营企业进行多种形式的合作，逐步建立起城市基础设施的专业能力。目前，由平台公司承担的大多数基础设施项目没有市场回报机制，或者回报率很低。地方政府可以将经营性项目与具有一定收益的社区公益性项目结合起来，吸引社会资本参与项目的建设和运营，按照市场化的模式实施，实现全周期的资金平衡。笔者认为在基础设施项目引入PPP模式是在传统政府通过地方政府投融资平台融资思路外更贴合市场化的新途径，参与PPP可以使公司自身的转型发展二者紧密的结合起来，实现平台发展与社会资本合作的互利共赢。具体项目运作方式如下图所示：图2PPP项目运作方式运用PPP模式一方面可以发挥社会资本方的产业优势，激发民间投资活力，政府可以实现从最初的履行政府出资方职责、获取股权收益向作为社会资本方投资运营区域城建项目的角色过渡和转变。另一方面PPP模式下主要由私人机构解决融资问题，减轻了平台公司债务负担，又分摊了项目的建设和运营压力，进一步拓宽了项目融资渠道。2.建立相关补偿机制，平衡公司项目资金政府应鼓励转型后的平台公司按照财政部《关于国有资本加大对公益性行业投入的指导意见》精神，参与公共服务领域和基础设施类项目的建设与运营。对前期由融资平台公司承担融资保障任务的在建基础设施项目进行全面梳理，调整项目立项单位和建设主体，后续通过经营性资产注入和授予特许经营权予以弥补。对新上的政府公益性项目，应通过市场化方式参与，个别情况特殊或不宜采用市场化规范程序的，要建立相关补偿机制，根据平台公司承担的公益性项目性质制定不同的资金平衡方案：对有一定运营收入准公益性项目，政府可通过市场调价、合理定价、给予财政补贴、使用者付费等方式给予扶持；对公益性建设运维项目，可采取“特许经营、资产盘活，搭桥开发、综合平衡，资产注入、专项补助，资产租赁、使用付费，XOD+PPP”等多种形式给予资金整体平衡或补偿；对土地（区块）开发项目，可实行一二级土地市场联动开发机制，实施开发经营和取得回报；四是对土地储备前期项目，可在完成前期后由政府支付土地储备费用。3.正确处理平台公司的存量债务根据前面的分析，平台大多都有许多应收债款以及未还贷款，因为现在大多数平台都是借入较长期限的贷款，然而经营的却是回报期限较长的基础性项目，从而平台企业很可能会陷入偿贷困境。处理存量债务首先要分清楚偿还债务的收入来源：对于经营性项目，就要依靠经营性收入来保障偿还；对于公益性负债，可以依靠政府的支持。此外，还可以通过出售、转让、租赁等方式将固定资产变成流动性的资产，这样也可以减轻债务负担。最后，地方政府可以提供给平台公司优质的资产或者项目来提升平台公司的盈利规模。4.进一步提升企业自身管理水平大部分政府投融资平台成立的初衷都是为地方政府解决城镇化建设资金不足而设立的，所以主营业务比较单一，举债方式多为银行贷款和非标融资。故而针对企业自身管理的问题