《信息公开条例》“三需要”撤销的法律考量

《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）在2007—2019年不断修订的过程中，始终以公开为原则，不公开为例外。其中一条修订意见是取消“三需要”条款，删去了申请获取相关政府信息需“根据自身生产、生活、科研等特殊需要”的条件，保障公民、法人或其他组织依法获取政府信息的权利。此修订的目的是避免滥用申请权、占据大量司法资源的现象出现。但是正是因为有此限制，多数行政相对人的权利无法得到保障。因此，本文对《政府信息公开条例》中“三需要”撤销的予以思考。一、“三需要”条款存在的争议及撤销原因（一）“三需要”条款存在的争议“三需要”条款的核心在于对公民、法人或其他组织申请政府信息公开设定了特定的条件限制。具体而言，生产需要是申请人因从事生产经营活动需要获取相关政府信息;生活需要是申请人因个人生活事务（如社会保障、医疗教育等）而需要获取政府信息;科研需要是申请人因学术研究、课题调研等需要而申请获取政府信息。旧《政府信息公开条例》（以下简称旧条例）第十三条设立的初衷是为避免申请权被滥用，后来条款存在的争议也需要在当前的法律框架中加以讨论。但是，在实践中，极少数行政机关将“三需要”作为申请权行使的门槛，这违背了申请权的基本功能，也限制了公民的申请权。《政府信息公开条例》出台的最初目的是保障公民依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，充分发挥依法行政等作用。但是，其设置了“三需要”的条件限制，与其初衷背道而驰。对于该条款的存在，学术界展开了激烈的讨论，主要分为支持派、反对派和中立派。“三需要”条款的支持派表示该条款的限制仅体现在过度滥用申请权的情形，以及行政相对人反复多次申请信息公开，导致公共资源被大量占用。因此，支持派认为“三需要”的设立具有积极意义。“三需要”条款的反对派则表示条例设立的初衷是保障公民的知情权，建设阳光透明政府，而“三需要”的限制使得条例的根本理念受到质疑。若是行政机关为申请信息公开设置了一系列的限制，就无法充分发挥条例的根本作用。“三需要”条款的中立派表示应先立足当前，暂时保留“三需要”条款，再根据发展趋势适时调整条例内容。当然，学界还存在一些少数派持有其他看法，如法解释学说等。（二）撤销“三需要”条款的原因面对信息泄漏与打造阳光政府的冲突问题，新《政府信息公开条例》选择取消“三需要”的限制，行政相对人无需再提交一系列的证明材料来申请信息公开。这也反映了民之所想、国之所向，打造阳光政府乃大之所趋。此外，从实施的困境进行分析，“三需要”条款无法获得预期效果。其设立目的是规制申请权滥用的情形，但大部分人并非滥用申请权的主体。若是只为了限制一小部分人而使大部分人的权利无法得到保障，这显然违背了《政府信息公开条例》的设立初衷。新《政府信息公开条例》通过具体问题具体分析，对此进行相应的整改，“三需要”条款就失去其存在的必要性。二、“三需要”条款的理论依据（一）政府信息公开的必要性政府信息公开主要源于《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）的公民基本权利，《宪法》虽然未直接规定公民的知情权，但提及了申诉控告权以及其保障的表达自由权，这彰显了人们对国家事务应有的知情权。知情权属于“免于国家干涉的自由”，公民只有了解国家发展现状，才能更好地参与政治生活。新《政府信息公开条例》为公民的知情权给提供了法律保障。在要求政务信息公开的条件下，人们知情权的范围不只是局限于知情，还包括对了解到的信息进行合理利用，这也与《政府信息公开条例》“充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用”的设立初衷一致。（二）政府信息公开的实施现状“三需要”条款在实施过程中产生的若干问题也预示着其被取消的结局。笔者通过深究该条款的实施现状，发现“三需要”条款的含义与公开原则相矛盾，且无论何种规范都应明确具体，若没有统一的解释，行政机关的权威将受到挑战，公民知情权也无法更好地得到保障。在具体的实践中，《政府信息公开条例》取消了关于申请人“三需要”的限制，并不代表申请人的资格不受限制。在2022年冉某诉南川区信息公开案中，冉某向重庆市南川区农业农村委员会申请公开行政处罚决定书，其主要目的在于监督政府行为。该区农业农村委员会答复称该处罚决定书已经依法公开，并告知冉某查阅路径。冉某在不服的情况下大量申请公开政府信息，结果是政府维持不公开。由此可见，撤销“三需要”条款并非不受限制地公开政府信息，而是在不滥用申请公开的前提下保障公民知情权。尽管公民在申请公开时由于“三需要”的取消，不再需要与申请公开的信息有生产、生活、科研的关联，但并非只要申请就必须公开。在2023年刘某申请公开濮阳县铁炉村土地征收补偿费用案中，刘某对补偿费用不满意，向河南省濮阳县人民政府申请公开所有村民的土地征收补助费用发放情况。但是，征收方以部分信息属于个人隐私或信息公开可能侵害个人隐私权为由而拒绝公开。本案的争议焦点在于，除当事人以外的其他村民的土地征收补偿费用是否属于信息公开的内容，也即个人隐私涉及他人生产、生活时该怎么确定公开的范围。这涉及“三需要”的判断、个人隐私的界定等法律问题。最终，法院撤销了一二审判决，并责令河南省濮阳县人民政府向刘某提供其所申请公开的政府信息。（三）“三需要”条款撤销的考量我国在法治建设的过程中，参考了“公开为常态，不公开为例外”原则，对《政府信息公开条例》进行了修订。这意味着有需要的人群在申请公开程序上将不再受到限制，也代表着法治政府建设的进一步推进。此前在旧条例中，行政机关既是被申请公开的主体，又是审核申请人的主体，占据一定的管理优势，是否具备申请信息公开的申请人资格由行政机关判定，显然与建设阳光政府的目标不符。“三需要”条款的撤销能够促进法治政府建设，理清行政机关的内部关系，有力实现法治阳光政府建设。三、“三需要”条款撤销的作用（一）解决“三需要”对原告主体资格的争议“三需要”条款还存在一个问题，即是否会影响原告的主体资格，而该条款的撤销也为该争议提供了答案。在旧条例中，行政相对人在无法合理说明申请公开的信息属于本人生产、生活、科研等需要时，会被行政机关认定为无利害关系，从而不具备原告主体资格。只有符合“三需要”的条件，且权益受损，才能作为起诉人。其实，只要行政相对人提出了申请，不管行政机关是否作出答复，都与行政相对人产生实质关系，默认为行政相对人具备原告的主体资格。对此，《政府信息公开条例》“三需要”条款的撤销，保障了申请人的知情权以及控诉权，从而更好地实现了人权。（二）保障公众的知情权旧条例中，“三需要”条款的限制导致申请公开的主体必须证明自身与所申请公开的信息具有生产、生活、科研等方面的需要。该规定无法很好地保障公民的知情权，也降低了公民出于知情权受到损害提起诉讼的意愿。在撤销该条款后，申请人没有了“三需要”的限制，均可行使申请权。知情权是公民最基本的权利，尽管新《政府信息公开条例》并未提及知情权，但该条款的撤销足以体现出知情权的重要性。在知情权未正式纳入法律前，依然需要通过《政府信息公开条例》等来保障民主的知情权。只要是合法的信息公开申请，行政机关都应该及时作出相关回复。在无法公开信息的情况下，行政机关也应该说明具体理由，否则行政相对人就具备原告主体资格，对行政机关提起行政诉讼。新《政府信息公开条例》的修订，使得权力与权利之间的关系趋于平衡，双方立场也更为稳定。（三）避免申请权滥用撤销“三需要”条款并不意味着行政相对人可以完全无限制地申请信息公开，以占用公共资源，新《政府信息公开条例》对此制定了相应的解决对策。例如，其提到，若申请人申请频次和数量明显超出合理范围，那么行政机关可要求其说明理由以及收取信息处理费等。换言之，撤销“三需要”条款并非任由申请人无限申请，而是对申请的数量以及重复申请等作出相应的规定，申请人必须说明申请明显超过次数的合理性。对于滥用申请权的情形，《政府信息公开条例》第四十二条第一款规定：“行政机关依申请提供政府信息，不收取费用。但是，申请人申请公开政府信息的数量、频次明显超过合理范围的，行政机关可以收取信息处理费。”这表明政府可以通过收取信息处理费形式来解决此情形。当然，撤销“三需要”条款也存在一些问题，即滥用申请权的定量问题，直至能收取信息处理费前应如何解决占用公共资源的问题。笔者认为，应将此情形作为特殊状况加以解决，以判定利害关系为严格标准，确定申请人是否拥有原告主体资格。上面提到，只要公民要求申请公开就属于是存在利害关系的解释过于模糊。因此，笔者认为可以将政府信息公开与可预测到的损失挂钩，再由申请人提供合理的说法。若是二者不存在所谓的关联，那么就判定申请人不具备利害关系，法院应当驳回其诉讼