农业政策评估

**

第五章农业政策评估

一、农业政策评估概述（P133）

（-1概念：根据某些公认的标准，运用科学、合适的办法对农业政策的

实施过程和效果进行检查、总结、衡量、分析和评价，以判断具体的农业政策价

值程度。

（二1分类

1、正式评估和非正式评估

正式评估：事先制定完整的评估75案,并严格按规定的程序和内容执行，并由

确定的评估者进行的评估。即评估的箭充娴定，评估的人员由评估部门脚。正式

评估预先规定绩效指标和评估方法°这种评估通常都是定期进行的。例如，

每半年或一年进行一次。

非正式评估：对评估者、评估形式、评估内容没有严格的规定，根据自己掌

握的情况对政策做出评鉴的评估。例如：评估模拟等。非正式评估，即管理者与

员工非正式地交换意见，可能符合双方的需要。非正式评估的内容和方式可能多

种多样，如从表扬、提出改正意见及批评等。

2、内部评估和外部评估

内部评估：由行政机构内部的评估者完成的评估；

外部评估：由行政机构外部的评估者完成的评估。

3、事前评估、执行评估和事后评估

事前评估（预评估）：一种带有预测性的评估,包括对政策实施对象发展趋

势的预测；政策可行性的评估；政策效果的评估；

执行评估（过程评估）：执行过程中政策实施情况的评估，确定政策在执行

**

过程中是否严格贯彻;

事后评估（结果评估）：政策执行完成后的评估，主要的一种评估方式c鉴

定政策对所确认问题达到的解决程度和影响程度并强化和扩大政策的效果。

二、农业政策评估标准的基本内容（P136-138）

（-1生产力标准

农业生产力：农业综合生产力、劳动生产率、农民收入和生活水平、农业国

民生产总值、国家实力等。

（二｝农业政策运行成本标准

即政策运行时投入的货币。只有农业政策影响不明显而又很难测定时，才用

运行成本这个标准来箧量,T殳是把农业政策运行成本与农业政策效果结合起来

评估政策的优势。

（=1农业政策效益标准

从政策产出角度评价政策的优劣，即政策实施后收到的具体效果是什么。

（四1农业政策效率标准

是农业政策效益与其运行费用之间的关系和比例。政策效率较高，不一定获

得较高的政策效益；而高效益的政策未必是高效率的政策。

（五］社会福利标准

是否改善人民生活水平，是否提高社会福利水平。指标：人均收入，基尼系

数（是国际上用来综合考察居民内部收入分配差异状况的一个重要分析指标，它

是一个比值，数值在0和1之间。基尼指数的数值越低，表明财富在社会成员

之间的分配越均匀。一般发达国家的基尼指数在0.24到0.36之间。）人的营养

善、健康、文化程度、态度、情绪、积极性以及对农业政策的支持和响应情况。

三、农业政策评估的内容(P138-139)

(-)农业政策方案评估

事前评估，是对某项具体政策的事先评估^预测性评估，主要任务是为农业

政策的选择、修正及决策提供科学依据。

(二)农业政策执行评估

确定农业政策执行行为是否按照规定并且适当，农业政策执行行为如何影响

政策执行的成败。回答的问题：L政策落实到既定对象和区域了吗？2、不同

地区间政策执行有差异吗？如果有，原因是什么？3、执行者行为符合政策的要

求吗？

(三)农业政策效果评估

执行一项政策后，对个人、企业、团体组织、国家、社会、自然环境等方面

所产生的效应及效率大小的评价。

1、农业政策影响评估

政策对象感受到的初步影响；继发影响，即政策执行后产生的连锁反应；初

步影响与继发影响对整个社会的影响；前项政策对后项政策的影响。

2、农业政策效率评估

是农业政策效益与其运行费用之间的关系和比例。效益相等时，成本越小的

方案越优；成本相等时，效益越大的方案越好；效益与成本的比率越大越好。

四、农业政策评估的方法(重点)(P140-142)

(-)农业政策方案的评估方法

试算分析法：一是明确政策目标、试算范围及试算期间；二是力求所采用的

数据准确，并根据生产、经济条件的变化进行适当调整。

（二）农业政策执行的评估方法

1、直接观察法

政策评估人员直接参与执行过程,进行实地考察，调查，记录实施过程中的

情况及重要事件的发生及进展情况。

2、资料分析法

对政策执行过程中的各种资料进行整理分析，对政策执行做出书面评价。

3、访问调查法

对政策执行机关及工作人员、政策的各种参与者进行调查，调杳的对象明确。

（三）农业政策效果的评估方法

1、农业政策影响的评估方法（P141）

2、农业政策效果的定性评估方法（P142）

德尔菲法，是采用背对背的通信方式征询专家小组成员的预测意见，经过几

轮征询，使专家小组的预测意见趋于集中，最后做出符合市场未来发展趋势的预

测结论。德尔菲法又名专家意见法或专家函询调查法，是依据系统的程序，采用

匿名发表意见的方式,即团队成员之间不得互相讨论,不发生横向联系,只能与调

查人员发生关系，以反复的填写问卷，以集结问卷填写人的共识功辑各方意

见，可用来构造团队沟通流程，应对复杂任务难题的管理技术。

3、农业政策效果的定量评估方法（P142）

层次分析法实例：例如，某人准备选购一台电冰箱，他对市场上的6种不同类

型的电冰箱进行了解后，在决定买那一款式是，往往不是直接进行比较，因为存在

许多不可比的因素，而是选取T中间指标》行考察。例如电冰箱的容量、

制冷级别、价格、型式、耗电量、外界信誉、售后服务等。然后再考虑各种型号

**

冰箱在上述各中间标准下的优劣排序。借助这种排序，最终作出选购决策。在决

策时，由于6种电冰箱对于每个中间标准的优劣排序T曜不一致的，因此，决

策者首先要对这7个标准的重要度作一个估计，给出一种排序，然后把6种冰

箱分别对每一个标准的排序权重找出来，最后把这些信息数据综合，得到针对总

目标即购买电冰箱的排序权重。有了这个权重向量，决策就很容易了。

讨论：试对我国取消农业税进行政策评估。

五、农业政策评估的程序(P144-146)

六、农业政策评估报告的撰写(P146)

**

录

关于取消农业税政策评估的说明..........................2

取消农业税社会效益评估系列之一：《取消农业税实施基本情况的评

估》....................................................3

取消农业税社会效益评估系列之二：《取消农业税对农民增收影响的

评估》..................................................5

取消农业税社会效益评估系列之三：《取消农业税对农村产业结构的

影响的评估》..............................................7

取消农业税社会效益评估系列之四：《取消农业税对乡镇政府管理的

影响评估》................................................9

取消农业税社会效益评估系列之五：《取消农业税对农村社会发展的影响的评

估》.........11取消农业税社会效益评估系列之

六丈取消农业税社会影响评估》.........

13

**

关于取消农业税政策评估的说明

一、评估的背景。

一直以来，全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会，难点和重点都

在"三农"。当前农业和农村发展还处在艰难的爬坡阶段，农村基础设施薄

弱、公共服务不足、农民收入增长困难问题还很突出，农业、农村仍然是我

国经济社会发展中最薄弱的环节。基于以上原因,2005年12月29日，十

届全国人大常委会第十九次会议高票通过决定，自2006年1月1日起废止

《农业税条例》，取消除烟叶以外的农业特产税、全部免征牧业税，中国延

续了2600多年的〃皇粮国税"走进了历史博物馆。

二、评估的内容和方法。

1、评估的内容界定

针对农业税实施以后所产生的积极效果和在"三农〃问题的解决上所起

的积极作用，以及取消农业税之后所产生的一系列消极问题，同时分析其原

因，针对性的提出解决措施，并通过农民对该政策的认可度和接受度来展开

评估和分析，从而得出该政策是否科学，是否有利于促进农民和积极性和经

济的发展。为今后的政策制定提供相应的参考和建议，促进决策的科学性，

有效性。主要从政策的现实执行程度和目标实现程度来入手。

2、评估的方法界定

Q）此次关于定取消农业税的政策评估，我们将运用前后对比法，将取消

农业税政策在执行前后的实施效果等情况进行“有一无”对比分析，并且坚

**

持“以数据和事实说话”的原则，就农民对政府的满意程度、政府政策在农

村的推广和执行效果、农民的消费支出结构的比例变化、农村产业结构等等

的一系列项目，收集相关数据，进行有效评估。

（2）价值标准①取消农业税是否符合和满足大多数人的利益。如果一项政

策不能满足大多数人的利益，那么该政策就失去了存在和执行的合理性和必然

性。②取消农业税是否有利于促进生产力的发展。社会主义的本质就是解放和

发展生产力，取消农业税必然要以符合社会主义本质为导向。③取消农业税

是否有利于增进人民之间的团结，这是制定和实施该政策的政治意义所在。④

取消农业税是否有利于保持政权的巩固和社会的稳定。⑤该政策的实施是否

坚持了社会公平和正义,这是评价一项政策的基本的价值指标。

三、评估的时间和工作进度

（-）评估时间：10月22B—12月4日

（二）工作进度：

第一阶段（11月22H—11月07日）确定评估对象、制定政策评估方

案阶段

第二阶段（11月08H-11月16日）政策内容和相关背景材料整理、

汇整阶段

第三阶段（11月17H—11月28日）政策影响极其对策的提炼阶段

第四阶段（11月29H-12月4日）组织与实施政策评估方案、总结

与报告阶段

!1!、评估的结果和基本意见

在实地调研的基础上，我评估课题组经过深入的讨论，共形成六部分取

**

消农业税政策评估报告：

取消农业税政策评估系列之一：《取消农业税实施基本情况的评估》

取消农业税政策评估系列之二：《取消农业税对农民增收的影响的评估》

取消农业税政策评估系列之三：《取消农业税对农村产业结构的影响的评估》

取消农业税政策评估系列之四：《取消农业税对农村社会发展的影0向的评估》

取消农业税政策评估系列之五:《取消农业税对乡镇政府管理的影响评估》取

消农11税E评估系列之六：《取消农业税社会影口聊估》

取消农业税效益评估系列之一

取消农业税实施基本情况的评估

我组此次评估我主要采取了问卷调查方式，发放了300份问卷,共回收258

份有效问卷。调查者深入农户或田间地头引导农户协助填写问卷，并对农户进行

访谈并笔录。同时我们辅之以多种调研方式，我们与农村各级政府和领导干部进

行深入交流。基于调查的数据，总结出以下表格和图。

农民对政府的满意程度：

满意程度（%）非常满意满意一般不满意

**

取消前34.345.210.510

取消后42.340.49.67.7

表一

农民对政府满意程度

取消前取消后

口,

图一

农民的消费支出结构的比例变化:

—比例（％）生活必须支出_-————

刖r丁・JL_______244_______

滔尸AQ?ncnQ

MX/H/QV□v.o

表

□取消前■取消后

**

图二

农村产业结构

比例（%）第一产业第_产业第二产业

取消前671221

取消后771112

表三

取消前后农村产业结构变化

150

100

0

第一产业第二产业第三产业

—取消前——取消后

图三

从以上表格和数据，我组经过分析得出以下结论：

一、耽肖农业税确实起SJ了实在的作用，在取消农业税之后，农民对政府的

满意程度上升了8个百分点，这点很让人值得欣慰。

二、由于从2006年开始，农民不需要再支付农业税，生活必须指出上升了

4.1个百分点，很明显的变化是在其他指方面上升了16.4个百分点，在调查中

我们了解到这主要是教育方面的支出上升，可见，取消农业税，对农民子弟的教

育做出了贡献。

三、取消农业税，确实让很多农民回归农村，尤其是外出务工的农民工，由

图，我们知道第三产业下降了9个百分点。

**

取消农业税社会效益评估系列之二

取消农业税对农民增收影响的评估

一、取消农业税后农民收入的现状

在取消农业税之后，农户总体状况得到改善。在我们调食的农户当中，有

10.1%的农户认为取消农业税后家庭经济状况有很大好转，有73.6%的农户认为

有所好转（见下表）。以我们调查的长沙县258户农户为例，取消农业税后，

农民人均减负68元左右。

农村居民人均纯收入4140元,比上年增长15.4%,扣除价格因素，实际增长9.5%,

加快2.1个百分点。

在调查问卷中，我们设计了反映农户在取消农业税前后的家庭税费负担的内容。在258份

的有效问卷中，我们发现在取消农业税后，基本实现了农用的零负担，不需要上缴农业的税费

在我们所调查的农户当中，有10.1%的农户认为取消农业税后家庭经济状况有很大好转，

有73.6%的农户认为有所好转，其他的处于没有感觉到变化的中间地段。

**

16%10%

□有很大好转

■有所好转

口没有变化

74%

图五

在调查过程中，我们发现农户收入与户主文化程度的高度相关性。在所调查

的农户对象中，户主的文化程度主要是小学和初中毕业的，通过问卷资料的统计

我们发现,户主是高中文儡弱度的家庭无论在住房结构和家庭经营收入方面都bbM

他的农户具有优势。这就反映了农村的人力资本在发展经济中的重要性。户主接

受的教育层次高，他的思路和视野就匕匕较开阔，文化知识水平也比较高，决定了

在农民那个群体当中具有很多的优势，例如对技术的理螭口掌握，对市场的判断

和决策都比那些中小学毕业的农户家庭稍胜一筹。

二、取消农业税对农民增收的影响

(-)积极影响：

(1)提高农民种粮的积极性。取消"皇粮国税"，是鼓励农民种粮的一个重

要信号，对保障国家粮食安全具有战略意义。随着这一政策的家喻户喷口国家对农

此殳入的不断加大，农民种粮的积极性空蹴高。

**

(2)增加农民的收入。取消农业税是农民之福，农业税的取消对农民起了非

常大的激励作用,取消农业税相当于降!氐了农产品的生产成本，增加了农民的实际

收入。2007年长沙县农民人均纯收入达到1891元，比上年增收193元,增长

11.37%,增幅比上年提高6.97个百分点。农民收入增加，将会倍加珍惜土地。

(3)加大了对农业的投入。取消农业税，增强了农业基础地位，加大了对农

业的支持和保护力度，极大地激发了农民投入农业生产的积极性，出现了外出打

工农民争相回乡种田的飕。农村政策含金量的提高激发出农民种粮积极性，实际

上I密专化为农民对农业的新T仑投入。据调查，减免农业税增加的收入90%以上，

农民又投到了土地上，化作了黑土地的营养。

(二)消极影响

(1)农民收入增长幅度降低

近些年我国农民收入重要来源的农产品供应由短缺型已转变为总量平衡，丰

年有余，农产品有效需求不旺，市场疲软，价格下滑，靠简单的增加农产品产量

有局限。农产品市场发育不足，相对闭塞。品质普遍不高，缺乏竞争力，结构不

尽合理，与市场需求不够符合，几乎没有名牌产品，目前农民增收靠提高农产品价

格余地小。这对我国农民收入增长已经初步产生影响,也会使t：匕较脆弱的农村经济

更加困难。同时乡镇企业受宏观经济环境的变化,受相关政策调整的影响,加上自

身的一些矛盾逐渐显露，使一些乡镇企业发展速度放慢，新的吸纳就业能力减少,

进入了分化重组和战略性结构调整的新时期。

**

(2)取消农业税在提高农民种粮积极性的同时，导致增产不增收

在取消农业税政策的驱动下，农民种粮积极性普遍提高，在粮食主产区尤为

明显。但根据经济学的弹性理论分析，由于粮食及其他农产品都是缺乏弹性的产

品，这就意味着在粮食产量增加的情况下,势必导致粮食价格的大幅下降，从而

造成增产不增收的现象，挫伤农民的生产积极性。这就产生了一个矛盾:粮食安

全?口农民增收只能选择"个。而这两个方面又都是政府工作的重心，如何平衡和

协调二者的关系将是政府在今后工作中面临的巨大考验。从更大的范围来看，加

入WT。使农业直接面对国际市场，我国依靠劳动力和土地密集型的粮食生产是

没有比较优势的。如果中国经济在未来二三十年保持平均每年7%-8%的增长速

度，中国在粮食生产上会更加没有朋交优势。农业税减免刺激农民的种粮积极性

反而不利于砂产近勾的调整,不利于挥睦优势，不利于农民收入的

增加，甚至会延缓我国的rik化和城市化进程。目前，我国农业技术进步和劳动

生产率的提高可以满足对我国农产品自然增长的需求和实现农产品供求基本平

衡，农产品不再具有价格优势，农业收入的增长大大低于国民收入的增长。

取消农业税社会效益评估系列之三

取消农业税对农村产业结构影响评价

征收农业税，无疑会提高农业生产成本，使得中国农产品在国际市场上缺乏竞

争力。国家在海映没有很强的经济实力对农业实懈卜贴，而强肖农业税，

**

也就给予了农民帮助不睦持，能提高农产品在国内外市场上的竞争能力，加强农

业产业结构的优化，推进农村经济的发展。

一、取消农业税前后农村产业结构的变化

在农业税取消之前，我国农村呈现出以第一产业（即农业）为主，第二、三

产业为辅的多种产业经济结构，而第一产业又是以发展种植业为主，自给性比较

强。在取消农业税之后，也就相应的减轻了农民的经济负担，因此也有了更多的经

济收入去改善农业生产结构和«况。同时，政府也颁发了大力发展农村产业经淘函

整农村产业结构的Ii,鼓励农村第三产业的发展和改进，为优化农村产业结构打好

基础。

二、取消农业税给农村产业结构的调整产生的影响

（一）取消农业税给农村产业结构的调整产生的积极影响：

第一是有利于发展现代农业。2006年全面取消农业税后，与农村税费改革

前的1999年相比，农民每年减负总额将超过1000亿元,人均减负120元左右。

农民负担的减轻，既可以激发农民进行农业生产和投入的积极性，又为农村土地经

营方式的多样化奠定了基础，必然促使土地的相对集中和农村产业结构的优化组合,

为农业生产的规木瓣营、产飒伸、市场调整等提供了客观可能，这无疑适应了我

国发展现代农业的根本要求。

第二是有利于在农村大力发展新兴工业和第三产业。取消农业税后，农民的

相对负担就会减轻，也就有了更多的时间和金钱去为农村经济的发展区思考，新

兴工业和第三产业作为现代经济社会发展的最热潮流，必将有城市进入农村，服

务于农村的现代化建设，建立起一个特色的新型农村工业基顺口以旅游业、餐饮

业为主的服务业热线。

**

（二）取消农业税对农村产业结构产生的消极影响：

第一是农业税的取消在促使农村劳动力就业格局调整趋慢性化的同时,因

土地纠纷引发的人地相争矛盾将显得日益突出。随着农业税取消农民负担进一步

减轻,农民的生产积极性将得到进/的提高，农村劳动力的就业格局也将再一

次的面临调整，并且农村劳动力的就业和流动将趋于规范合理化。一是人均土地

面积不足的农户，可以在保留自己的土地承包权的同时，将土地的承包使用权通

过土地市场流动,在转让使用权中获取更大的土地增值利润，并通过闲置劳动力

的外出打工来增加更多的家庭收入。二是大批外出打工的农民将陆续返乡，特别

是青壮年劳动力和文化层次较高的农村劳动力将随着农业比较效益的逐步回升

而开始的回流，而大量衣村劳动力的回流，及需求土地人数的急剧增加，人地相

争的矛盾将凸显出来，并成为影响农村社会稳定的不确定因素。

第二是农业税的取消在使农民负担过重的问题得到根本好转的同时，因配套

政策接盘的不到位，也给当前农村改革和农村经济的发展带来一定的隐患。农业

税的取消对农村经济发展、农民收收入增加和农业生产效益提高的积极作用的同

时，我们也应清醒地看到，由于农村改革实施的过程相关配套政策出台时效上的

滞后性，及执行过程中的不规范性和缺乏强制性，导致新旧体制交替中出现体制

断层和政策盲点。正是这种断层和盲点，给当前农村改革和农村经济的发展，及

农村社会的稳定带来一定的混舌次口负面影响。

三、优化农村产业结构的策略：

针对我们调查的结果，我组特提出优化农村产业结构的策略。从农民收入构成

分析，可分为工资性收入、家庭经营纯收入、财产性收入和转移性收入。近年来，

我区农民增收主要来自于工资性收入和经营性收入。我们要从这两大收入来

**

源入手，坚持以产业化提升农业，以工业化富裕农民，以城镇化带动农村，形成

多元化增收格局。

第一、力口雌进农业和农村经济结构的战略性调整,发展高产优质高效农业，

以产业化提升农业。通过调整农业产业结构，加快特色产业突破性发展步伐，提高

农业的匕窕滋益，是我区农民增加收入的主要途径。按照"依托i成市、服务城市、

发展农村、富裕农民”的思路重点发展无公害蔬菜、鲜杂果、禽蛋奶等特色产业，

促其上规模。根据不同的环境类型，引导特色农产品向适生区集中。

第二、完善利益分配机制，发展壮大龙头企业，以工业化富裕农民。发展龙

头企业，推进农业产业化，是实现农产品增值、农民增收的关键。我们要紧紧抓

住发展斗士大龙头企业这个〃牛鼻子〃，加快实施农业产业经，拉长产业链，带动农

民增收。一要靠龙头企业的自身实力带动。从目前的实际出发,要把着力点放在这

些龙头企业的内涵扩大再生产上，采取多种方式,加大资金、技术投入，方寺其挖

掘内部潜力，扩充生产能力，提高企业生产经营水平，发挥产业化龙头作用。二要

靠龙头企业和农户之间的利益联接机制带凯通过农民资金和土地使用权入股龙

头企业和农户签订产销合同、建立风险基金等形式，使企业和农户结成利益共同体，

让农民分享农产品加工、流通环节收益，促进双方共同发展。三舞培S新的龙头

企业带动。立足农业触资源，通过招商引资，切发展粮食、畜禽、食用鼠水果、

蔬菜、乳品等农副产品加工业，增加农产品附加值。

第三、大力发展农村二、三产业，以城镇化带动农村。新的市场格局对消费

市场形成了新的需求，要大力推进“万村千乡市场“，程，积极着手进行商贸流

布局，引导与大城市建设接轨，推进城乡一体化建设，形成以城区店为中心、乡

镇店为骨干、村级店为基础的集农副土特产品、日用工业品连锁配送为一体的新

**

型城乡消费品市场网络体系。

取消农业税社会效益评估系列之四

取消农业税对乡镇政府管理影响评估

农业税是基层财政的主要来源，取消农业税必然对乡镇政府管理产生重大的影

响，在走访中，我们主要发现了以下四个问题，针对这些问题，我们提出了自己的

建议。

一、取消农业税后乡镇政府管理面临的问题：

（一）财政收入减少运转困难

税改前，农村的税与费，是中国许多乡镇政权的主要财政收入来源之一（特

别是工业基础薄弱的中西部广大地区，农业税收入一般占当地乡镇财政收人的

50%以上,有的甚至达到70-80%）。乡筋、村提留是乡镇政权运转经费的大头,

许多地方乡麒、村提留数目为农业税、农特税及其附U口之和1-2倍；而取消农业

税之后，按政策规定，农民除村内公益事业〃一事一议"筹资、筹劳外，不再

**

缴纳任何行政事业性收费。在井村组、裁减临时人员之后，县、乡、村三级仍有

较大的收支缺口，尤其是乡、村两级保工资、保运转、保稳定压力很大。

（二）乡村债务缠身清偿困难

众所周知，乡镇政而负债运行是我国的普遍现象。税费改革前，乡村欠债的

偿还主要是向农民集资筹款解决。农业税取消后，这个途径行不通了。在乡村财

力匮乏的情况下，偿债能力受到根大制约，日积月累债务越滚越大，偿还越来越

难。乡村债务已成为农村诸多矛盾的焦点。如果任其蔓延和发展，不仅会扰舌依

村经济发展，而且也有可能造成农民负担的反弹。

（三）农村社区公共产品供应举步维艰

农村公共产品主要是指医疗卫生、计划生育、乡村道路、农田水利、广播电

视、乡村电力等。税费改革前，这些支出主要靠农业税、各项提留统筹和摊派来

提供。取消农业税后乡镇财政收入大多维持在"「乞饭〃水平上，用来投入公共品

的财力非常有限，这样一来公共产品的供给资金匮乏问题就显露出来。另外,尽管

农业税取消后规定农村公益建设事业大部分采取"一事T义”的方式，但是由于这

种方式刚冈雌行，许多农民却圈艮了解，得到受益的农户筋只极性，受建交小的

农户积极性不高，况且并非是所有的事项都能通过，即使通过，费用收取也有困难,

因此，实践中执行起来雌总之，农业税取I肖后，新的农村公共产品服务的投资

体制如何建立和如何运行的问题，已经变得十分突出。

（四）乡镇政府社会规范能力减弱

**

乡镇政府维护社会秩序要采取经济的、行政的和法律的各种手窗口措施，对

违背社会规范的越轨行为进行强制的和非强制的限制，以维护社会稳定。取消农

业税后，一方面由于不准乡村组织对农民使用强制手段（如不准再固定收取共同

生产费，并要逐渐取消强制性的积累工和义务工，改用“一事一议”提供村级

公共物品），削弱了乡村组织劳力和资金提供公共物品的权威。这使得乡村干部

在推行政令、组织公共设施建设中缺乏了一定的权威。而另一方面乡镇政府面对

不断扩大的财政困境，在机构设置、人员配备、经费支持等方面都出现了不同程

度的波动，这使得乡村干部随着权威感和自身利益的丧失,工作陷入一种无能（也

不愿）为力的境地；在这种情况下，乡镇政府社会规范能力受到了很大的影响。

二、对策研究

事实上，取消农业税后乡镇政府管理面临这些问题产生的原因，表面上看是取

消农业税直接导致了乡镇财力下降。而事实上，深层次的原因在于旧有的体制与

新的农村税费制度之间的不适应，包括原来的城乡二元结构所造成的城乡居民之

间的税负失衡，城市偏向的分配政策造成的城乡居民之间的分配关系的不平等。

因此要解决取消农业税之乡镇政府管理面临上述困境，不是仅仅依靠乡镇政府自

身就能够解决好的,它需要从中央到地方各级政府的共同努力，具体说来可从以下

几个方面着手：

（-）健全公共财政制度，逐步完善分税制财政体制

经过多年努力，目前我国已经初步建立起公共财政体制，但还很不完善。随着

农村税费改革的进行，迫切需要对其进一步健全。

**

第一，合理划分政府间的事权和财权。当前应以符合市场经济条件的公共财政制度

调整当前分税制的偏离即调整当前已形成的财力E益向上集中，事权却逐级下移的

财税体制,合理划分乡镇政府的事权和财权使乡镇政府的财权与事权相统-o这样

在收支都预算化的前提下,乡镇政府的财政行为得以规范,因收费、摊派等随意性政

府收入行为造成的农民负担就能被根除。第二,建立规范而透明的政府间转移支付

制度公共财政制度T很重要的内容就是规范、透明的转移支付制度它是与“分税

制"相配套的一项财政制度。但目前我国各级政府间的转移支付制度并未建立起来。

县、市一级政府对乡镇级移支付大部分还不规范、透明，多以专项补助形靛供未

按照明确的事权划分进行。因无制度性规定难免有拨款的随意性和主观性造成T

乡镇政府忙于跑关系要钱，依拗卜助过日子。第三，建立有效的财政制约不联机制。

制度是-种行为规范制度的约束性来自于荀嫡监留几制和执行*J1制。否则就F洞

一纸空文。取消农税后在一ES0寸期内，农村公共品除的财政资金趺部分将来自中

央及地方各级政府财政的转移支付。例居我国的实际情况我组以为要击告严格监

管财正妓出,并在有条件的地方逐步推行〃乡财县管"等财务管理新制度以加大对

乡镇财务的监督力度.

（二）乡镇政府要彻底转变职能，促进管理方式创新

取消农业税后乡镇政府运转困难也表明农民税费加重不仅仅是税制没有理顺

的问题，而是与乡镇政府的行为有着密切关系。因此,取消农业税后乡镇政府必须

树立"服务型政府”的新观念，彻底转变职能。适应新农村建设.当前，根据党的十

六届五中全会提出的建设〃生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民

主〃的社会主义新农村目标，乡镇政府职能可分为三个方面:第一，指导职能。

**

根据本地区社会经济发展目标，指导社区居民、村民委员会和其他社会经济组织，

实现农业产业化、城乡一体化和农民非农化转移，协调社会经济和环境的全面发

展。第二，服务职能。规划本地区的城镇一体化发展,为农民进入市场提供信息，

建立农产品的产供销的信息网络服务体系。规划城镇建设建立农村居民新社区，

建立农村公共教育、卫生、通讯、娱乐等农村公共服务体系。第三，社会保障职

能。维持农村社会经济秩序，整治社区环境,打击违法犯罪，组织扶贫、救灾抗险，

保障农村社会稳定，人民安居乐业。

（三）积极探索新的行政管理体制，节约治理成本提高行政效率

第一，适当调整政府层级，加大〃省直管县”的管理体制试点力度。目前

我国五级政府的管理级次设置过多，消耗了大量的财政资金,加重了纳税人的税收

负担。县级政府应与地区（市级）政府合并，取消市保留县。同时要保持农村基层政权

的稳固。之所以这样讲是因为:首先据统计截至2002年底，我国中央、省、市（地

区）、县、乡的比例为：1：31:332:2860:44850。当前,中央政府的管理幅度

（31）远远大于省Q1）和地区但若撤掉地区（市）这一级政府，省级政府的管理

幅度可变成92,根据我国目前交通、通讯的发展,这完全是可行的。第二，规范

村级治理结构。长期以来,由于沉重的政府任务，使乡镇政府主要依靠行政方式管

理农村，村级组织事实上也很大程度上在履行政府的职能。取消农业税后，村级组

织协助乡镇征收税费的压力不复存在，村民自治将获得前所未有的宽松环境，但取

消农业税也使村级组织的生存面临巨大的压力。因此在当前必须规范村级治理结

构，减少村组干部的数量。调查表明，村级干部一般以3人为宜，即书记、村长一

肩挑，再配一个助理和妇联主任，特别大的村可以4人。

**

取消农业税社会效益评估系列之五

取消农业税对农村社会发展影响评估

一、取消农业税前农村社会发展状况

新中国成立初期，中国的农民依然负担着农业税，农民缴纳的税费支撑了中国

工业化的初期积累。1950年农业税的收入占全国财政收入的41%。农民生活

依然困苦，地位低下，负担沉重，而且基层干群关系也非常紧张，严重影响到

了社会的稳定和发展。

二、取消农业税后农村社会发展现状。

从2006年开始，今年已经是取消农业税的第5个年头，在这些年里，农业

和农村经济发展发生了很大的变化,农民负担有效缓解。很长时间以来，中国一直

走的是一条侬业扶持M,农村支持城市〃的路子。正是这种工、农业的二元结

构，造成了城市和工业对农村和农业的剥夺。国家通过农业税收，使农业剩余转化

为发展工业的原始积累，农村和农民一直处于国民收入再分配的最末端。农业税的

全面取消，使得国家与农民之间分配关系由过去的"多取、少予”开始向“多予、

少取〃转变，杜绝了一切向农民伸手的借口，堵死了向农民搭车收费的路子，加

上粮食直补资金和良种补贴，基本实现了"零负担"。

三、取消农业税的积极和消极影响

（一）积极影响

**

1、减轻农民负担，增加农民收入，发展农村经济。

农民并不富裕，农业税虽然数值不是很大，但对贫困的农民来说，就是压在他

们身上的沉重负担，现在取消了，农民负担一下子减轻了，农民的种植积极性会更

加高涨，为农业结构调整打下了良好的基础，农民奔小康的步伐更快了，促进了农

村经济的发展。

2.有利于精简政府机构，降低成本

以前，乡镇干部70%的精力用在收税上了，要动用大批的人力，财力，耗时

长，成本巨大，包括办公费、手续费、奖金、临时工工资等等在内要付出一大笔

钱，税取消后，可以裁掉许多富余人员，精简政府机构，降低成本。

3.直接减少党I羊干群矛盾,缓和社会矛盾,利于建设和谐社会。

以前乡镇干部为了完成收税任务，向农民要钱要粮，甚至动嘴动手，与家家户

户面临对立，干群关系恶化，农民严重不相信政府。农业税取消后，乡镇干部可

以从与农民的对立中摆脱出来，走向合作。社会主义和谐社会是建立在社会主义市

场经济、社会主义民主政、社会主义精神文明协调发展的基础上，“三农〃问踵作

为社会发展的TW弱环节，在一定程度上制约了社会主义和谐社会的发展，因此,

农业税的全面取消你IJ于促进社会主义经济、政治、文化的全面协调发展，加速社

会主义和谐社会的建设。

（二）消极影响：

1.减少地方财政收入，制约农村基层政府功能的发挥。

**

农业税是地方收取地方用,尤其在农业主产区。取消农业税使得乡镇的收入减

少，给当地政府的财政带来很多麻烦。由于财力的约束，从而制约了农村基层政

权功能的发挥。

2.取消农业税在提高农民种粮积极性的同时，导致增产不增收。

任取消农业税政策的驱动下，农民种粮积极性普遍提高,在粮食主产区尤为

明显。但根据经济学的弹性理论分析，由于粮食及其他农产品都是缺乏弹性的产

品，这就意味着在粮食产量增加的情况下，势必导致粮食价格的大幅下降，从而

造成增产不增收的现象，挫伤农民的生产积极性。这就产生了一个矛盾:粮食安

全和农民增收只能选择一个。

3.农村公益事业难以发展。

我国农村公益事业的发展都是以农业税作为资金保障的。全面取消农业税造成

了乡镇财政收入的严重减少，没有足够资金来履行社会公共职能，直接影响到农

村公益事业的长足发展。

取消农业税社会效益评估系列之六