城規法十週年城市格局演變與城市規劃制度研析

<城規法>十週年城市格局演變與城市規劃制度研析澳門文遺研創協會二零二四年十二月第二章討論現行城市規劃體系對整體發展影響第一章澳門城市發展最初的“澳門城”1根據加斯帕爾·福魯圖奧佐在《懷念故土》第二篇手稿提及“1568年，由於中國海盜侵擾澳，特里斯藤·瓦斯·達·維加船長成了有完整城牆環繞的“澳門城”。這一歷史事件無意中將葡人聚居區與華人居位區分割。同八十餘丈。”欄仔火街一線以東。當時居澳葡萄牙人的聚居區範圍主要沿海岸線佈置，整個區域狹長國態度日益強橫，1845年擅自宣佈澳門為“自由港”。隨後侵佔路環及氹仔兩島，甚至興建炮臺及建立路氹兩島的市政委員會。1849年更驅逐清朝駐澳門的海關官員，實現了實際控制澳門城的建設與開拓基本是由商人自發自覺，依照其傳統習慣與商業貿易便利來進行建設，因此缺乏僅指東西望洋山之間、南北二灣相對的一個區間。5即便如此，清末商衍鎏之詩亦云：“兩洋咫尺判東西，放眼環球九萬通。”但澳門街巷佈局方式深受葡葡牙傳統街巷佈局方式影響。中世紀歐洲城邦時期，由於城邦之間戰爭及運輸原因，城市利用城市的制高點建設重要建築，並且隨著地市自身地形有機地設置街巷與廣場系統；同時利用街巷串聯各個重要的公共空間及建築。從澳門半島的歷史地圖中可以看到一條主要的線性街巷”直街“貫穿各個重要公共空間與建築。除此以外，澳門路網佈局也受到中世紀城市中規劃的影響–將各條道路規劃集中到市中心交匯。以議事亭前地為中心點，各教堂為折點，從中心軸射出四條射線，分別條軸線引申為主幹大街。澳門局部路網呈現出中心放射形，強調各區域的中心點，一些重要的建築或廣場常常成為一個近似於放射形路網的核心。這種佈局方式體現出與葡萄牙（及中世紀歐洲6雖然澳門早期城市整體佈局深受葡萄牙影響，但從澳門地圖上不難發現中國傳統“里坊內部街巷兩側為民宅，對外設里門與城市道路相通，一里之中有一定地編戶和管理機構，里門也設專人把守，稱為”里坊制度“。商業買賣也在里坊之中，按時啓閉。到了北未年間里坊制度被打破，雖然還保留著”坊“的區劃單位，但是已經失去了原來的管理職能，坊牆也不存在，坊門也蛻化成為刻有坊名的牌坊。主要體現在澳門舊城區中大量的盡端式和複合式的小巷中，這巷，並大多以“里”，“圍”作街名，巷內房屋排列并然有序，多為二，三層中式民居。其封業已形成骨架的城市機體上這一背景之下，很自然地就可以理解其規模小，非正規等基於因地制宜而形成的性質了。澳門舊城區的“里”，“圍”可看成是一種為適應外部條件而經過簡化和隨著經濟發展，內港及外港都分別發展成重要的商貿區域，南灣區更成為重要的政法要地。逐清朝駐澳門的海關官員，後開始對澳門半島實施殖民管治，城區拓展至關閘一帶，此舉更令澳門城市建設之雜亂更為明顯。言而，中葡條約雖沒有正式簽訂，但此時葡萄牙王國早已把澳門視出適用於澳門。澳門政府需依照相關法令，加強對澳門街道進行管理。“城市規劃”的概念第一地指出十二個目標。具體落實的方案是1903年的‘從議事亨前地至內港的道路規劃’，該計劃的設計備忘提到開路的原因：當時華人貿易活動集中在內港一帶及‘市集’範圍(葡人稱澳門華人福隆新街及草堆街）之間開通一條寬闊的馬路，該計劃獲得時任葡萄牙殖民地部部長亞美打利庇盧批准，以15萬元的造價開築了新馬路，連接當時的內港與市中心一大。最初新馬路只是由內港十六浦到現時的民政總署大樓，後來馬路以殖民地部部長亞美打利庇盧命名，但當時人們習慣稱這條新開闢的馬路為“新馬路”81964年新填地區都市化計劃方案中，提及新口岸新填地區與市區之間，原則上，應增築新馬路二條；其一係由新口岸經若憲山谷至市區；另一則由新口岸經松山東邊山坡直達黑沙灣（工業區）而避色繞經水塘角，新口岸住宅區二條，其一為聯貫海濱與羅德禮博士大馬路之橫斷馬路；另一為與橫斷馬路成直角之縱貫馬路。將新口岸區截成面積約略相等之二部由於澳門整體都市化計劃的水路交通重心將逐漸轉移至新口岸地區，新口岸東部空地將用以保留建設碼頭及擴展機場設備。其餘大部分新填地區大部份地方，將用以興建住宅91968年路氹連貫公路完成，將氹仔和路環兩島連接起來。路氹連貫公路建成後，阻隔了氹仔和路環之間水流與泥沙的東西向運動，從而改變了這片海域泥沙沉積的水動力條大量繁殖。為大規模填海拓地創造了有利條上世紀90年代初，規模空前巨大的填海工程在兩個離島之間開始了。至世紀末，連貫公路西側鬥工程基本完成，接著展開了東側的填海。到2006年底，路氹填海工交通運輸，公共（房屋）工程，環境衛生等多項由政府或私人投資的建設作出長期的規劃，項目工程實驗室等。逐步完善城市發展硬件，提高居民的生活質素。下章將會討論更多澳門政府如何第二章討論現行城市規劃體系對整體發展影響以澳門三大法例為例澳門作為一個高度密集的城市，其城市規劃對維持城市有序發展至關重要。2013年，澳門特區政府同步頒布了《土地法》、《城市規劃法》和《文化遺產保護法》三部重要法規，共同構成了澳門城市規劃的法律基礎。本文旨在深入探討這三部法律在澳門城市規劃體系中的作用，並分析《土地法》明確了土地的權屬、使用權和管理方式，成為澳門城市規劃上重要的基石。該法通過規定土地的公開招標，確保了土地利用的公開透明。此外，《土地法》在城市規劃上提供了法律上的保障，同時為《城市規劃法》及《城市規劃法施行細則》等與城市發展等相關法律的《土地法》強調公眾參與土地管理的權利。具體體現在土地批給的公開招標、規劃條件圖的公示和公眾意見徵集等。例如，規劃條件圖的公示期為15天11，以確保公眾有充足的時間了解規劃內容，並提出建議。此外，政府通過不同的渠道公開相關資訊，提高整個流程的透例如，政府成立專門部門負責規範建築工程並進行監管，從施工許可到竣工驗收，每個環節可以避免土地資源的浪費，促進城市的有序發展。特別是澳門作為一個歷史文化名城，其文化遺產的保護是土地管理的重要一環。《土地法》要求在土地開發過程中，各方須充分考慮並實行對文化遺產的保護。例如，在歷史城區內進行開發項目時，開發方必須制定詳細的文訂定了土地的擁有權及使用權13澳門的土地產權體系因歷史原固而顯得複雜多樣。除了國有土地和私人土地外，同時存在給、臨時佔用(准照佔用)及公共利益用途的佔用四種；私人土地則屬於個人或法人，受法律保護。(請參考下圖2-1:澳門國有土地在法律制度上的擁有權及使圖2-1:澳門國有土地在法律制度上的擁有權及使用的形式14(筆者自編)然而，由於歷史原因，澳門現存未經正式登記紗紙契15土地，紗紙契是澳門過去常見的土地交易憑證，可是土地缺乏正式登記，其產權歸屬不明，給土地管理帶來不少挑戰。這種複雜的土地產權體系，引致許多土地糾紛，也阻礙了城市規劃的推進。此外，部分私人土地的業主不明為了規範土地使用，澳門政府制定了相關法律。國有土地可以通過出租、出售等方式進行開發利用，但必須遵循公開、公平、公正的原則。通過公開招標的方式，將土地使用權授予符合條件的開發商。開發商在獲得土地使用權後，需要按照批准的規劃條件進行在有限的年期內開發建設。整個過程涉及多個環節，包括規劃設計、審批、施工、驗收則》。對於私人土地的開發，政府則根據城市規劃的要求，而進行審批。如果私人土地的開發法律賦予了地籍局、工務局和行政長官在土地管理方面不同的權責。16工務局負責監督建築工程的進行，確保工程符局有權製作現場筆錄。此外，工務局還負責發放使用准照，並對已取得使用准照的建築物進行持續監察。如果建築物不再符合原先的用途或已廢棄，工務局有權撤銷其使用准照。工程行政長官則是土地管理的最高決策者。涉及土地用途變更、土地批給解除、土地徵收等重《城市規劃法》為澳門的城市發展提供了整體規劃框架。該法通過制定總體規劃和詳細規劃，指導城市空間的佈局、土地利用和功能分區。同時，《城市規劃法》也強調了公眾參與17的總體規劃和詳細規劃是城市規劃的核心。2020年推出的總體規劃草案18，2022年正式生內容將包括影響空間結構的方向指引，以及配合社會經濟、民生及可持續發展需要制定城市有關文化遺產保護及發展的功能分區，同時制定土地分類、使用及開發規定。2022年正式生效總體規劃開始，陸續出台有關東區二詳細規劃等。詳細規劃會訂定規劃區內土地用途，開發強度，交通路網，公共基礎設施、公用設備、公共空間等規劃，亦會制定各類城市設計指引及開發城市規劃法vs文化遺產保護法vs土地法城市規劃同時管理文化遺產的發展，在計劃施行時，如與文化局澳另外，《城市規劃法》對《土地法》中的土地分類、徵收等方面進行了更細緻的規定，確保土地利用符合城市規劃的要求。包括土地分類，土地徵收，終止批給城市規劃發展而造成的影響而產生對私人保障等內容。例如，按照土地法所標示的土地分類為都市用地及農業用地，在城市規劃法則細化為可都市化地區及不可都市化地區，並且仔細列出有關土地使用類別。此土地分類也會應用在總規及詳「詳細規劃」則對具體的土地使用、建築密度等方面進行了細緻的規範，以確保城市發展有序進行。兩者之間存在著層級上的遞進關係，總體規劃對詳細規劃具有指導性作用，而詳細規劃則需城市規劃委員會作為城市規劃的決策機構，負責制定、審議和修訂城市規劃。在編制規劃局將提供專業意見，以確保城市發展與文化保護的平衡。在整個規劃過程中，政府會通過公眾諮包括建築高度、容積率、綠化覆蓋率等。建築設計師在設計建築物時，必須嚴格按照規劃條件圖《文化遺產保護法》旨在保護澳門豐富的歷史文化遺產。該法通過對歷史建築、文物古蹟當城市規劃遇上文遺法，城市規劃要先遵守留。法例列明保護澳門歷史城區，被評定的動產及不動產，考古遺產的範圍及方法，還增置非物有優先權20；如在“澳門歷史城區”、被評定的不動產或緩衝區的建築物需要進行建築工程，申請規劃條件圖正式街道準線圖或規劃條件圖，須事先取得文化局具約束力的意見。澳門歷史城區有另一法例詳細說明城區的保護及管理計劃21，此計劃由文化局編制，現已立法公開，於2024在澳門的澳葡時期，文化遺產的保護工作已經通過兩部相關清單——34/76/M和56/84/M——得到了明確的規範。與過去相比，現在的文化遺產管理方式更加開放和透明，公眾可以清晰地看到參與評定的過程，瞭解官方的評定標準，從而更加深入地認識到建築物的文化價值。至今，文化遺產清單已經更新至第四批。市民不僅享有享受文化遺產的權利，同時也肩21參見澳門特別行政區政府新聞局2024年5月30日《“澳門歷史城區”相互補充：土地法提供了土地利用的法律基礎，為城市規劃提供了用地保障。城市規劃法確定了城市發展的方向和目標，為土地利用提供了指導。文化遺產保護法確保了城市發展與文化遺產圖2-2:(筆者自編)2013年出台之《文化遺產保護法》、《城市規劃法》、《土地法》之間的連動關係展的整體要求和《文化遺產保護法》對歷史建築的保護要求。通過兩法的協調，實現城市發展與規劃條件圖的順序。在總體規劃階段，政府會對整個城市或區域的發展進行宏觀規劃，確定土地利用的總體格局。詳細規劃則進一步細化總體規劃，對具體地塊的土地利用、建築密度等進行規定。專項規劃（見附表）針對特定功能區域或主題進行規劃，如交通、環境、文化等。最後，規劃條件圖則為具體的建築項目提供詳細的技術新口岸羅理基、卓家村、路環片區等，需要在發展與保育之間取得平衡。因此，政府針對這些地區制定了專門的規劃指引。本研究將於下一章節深入探討這些區域的規劃實踐，分析其中遇到的圖2-3:(筆者自編)2013年出台之《文化遺產保護法》、《城市規劃法》、《土地法》與現行規劃及法律之間的關係第三章澳門案例及應用第一節本文有關澳門半島部分的案例主要圍繞東望洋燈塔一帶地段發展與景觀保育爭議。因為自澳門成功申遺及城市規劃法（下稱城規法）通過後，有關東望洋燈塔一帶地段開發便爭議不斷，而當前情況依然未見明確解決爭議的方案獲得社會持份者所接受。回顧多年以來的種種爭論，不論大眾丶官方或是地段持有人爭議主要圍繞澳門本島東南部分（東望洋燈塔望向外港丶新口岸填海區及新口岸新填海區）地段上新建設的構造物對現時城市天際線的影響。社會上不同持分者普遍擔憂東望洋燈塔望向伶汀洋的景觀因上述構造物的高度丶體積而阻擋,令到東望洋燈塔被新建設若我們把上述社會爭議置於本澳城規法法規的討論中，社會不同持份者的關注點都與政府規劃文件中建築物高度/限高有關。不論是東望洋斜巷超高樓（下稱超高樓項目）或是136地段（下稱中聯辦大樓等引發社會激烈討論和持續保育行動的案例；還是像漁人碼頭A地段丶133-135地段的案例，亦或是撰寫此文時新出現的爭議------東區2對外連接行車通道；當中其核心爭議是政府提出規劃依據與社會上不同持分者期望或利益出現偏差。由此便引出了本文所關注澳門城市規劃編制體系的一系列問題，從微觀角度下如何在保護歷史景觀和經濟發展取得平政府在處理上述爭議的方式讓我們發現其爭議與地段丶社會討論方式伸出有關爭議討論範式。例如超高樓項目產生爭議後，官方便採取行政手段作出回應，由特首簽署第83/2008號行政長官批示（俗稱「限高批律效力。自澳門城規法立法後，政府執行城市規劃的手段較為開放，通過賦予具咨詢性質的城市規劃委員會對地段開發的條件及強度提出建議，讓社會不同持份者的意見能夠在規劃實施過程中而制定的澳門歷史城區保護及管理計劃,以及羅理基博士大馬路周邊區域遺產影響評估及城市設計（下稱羅理基城市設計方案政府通過公開咨詢或向大眾公佈方案的形式了解公眾意見，並以城市法定規劃文件或技術報告對社會不同持份者的爭議作出的回應；雖然上述由官方提出的回應並不能完全消除社會各利益團體的憂慮，但是也為其後涉及東望洋燈塔景觀保育及後續本澳不同地段開發爭議定下官方與社會各界行動的範式------便是社會先表達關注景觀保育的意見，其後因此本節通過有關東望洋燈塔地段開發條件的景觀爭議作為案例，闡述本節中心論點。案例發生時段由舊到新，橫跨城規法立法後的地段開發條件圖，以及不同城市規劃技術文件作為案例，透過不同持份者在參與城市規劃的過程和論點，引伸出本澳城規法實踐過程中的問題。從而有關該地段爭議主要源自政府在短時間內放寬有關地段建築物高度。第一次草案公佈時A地段樓宇最大許可高度為60米22，論盡媒體當年報導中便提及有關規劃草案意見收集中有“十劃草案內容，當中A地段由當初最大許可高度為60米增加為90米24，“地積比亦從原來的1.7草案增加了塔樓間距和連續寬度等條件，雖然其他規劃條件沒有大幅度改變，但是由於該地段位於外港區域，其建築物區位與東望洋燈塔射程重疊，該地段位於半島岸邊及其與東望洋燈塔景觀上聯繫導致了社會上爭議。22參見澳門城市規劃網網站資料Q20140611094624_1.pdf23參見論盡媒體報導:局長新作風漁人碼頭地皮放高⅓「三放」漁人碼頭無理據林宇滔質：工務局24參見澳門城市規劃網網站資料D-2000A042(2).pdf同局長新作風漁人碼頭地皮放高⅓「三放」漁人碼頭無理據社會上爭議除放寬高度決定外，也由此延伸出有關訂定條件依據及公眾利益的討論。例如時任聚賢同心協會副理事長林宇滔26丶「澳門公民力量」理事長林玉鳳27和城規會委員林翊捷28，皆不滿當時政府放寬建築物高度的決策，並認為此舉對城市風貌有嚴重負面影響，政府在處理有關爭議的程序和地契條件公眾失去知情權，政府對放寬建築物高度缺乏正當依據，以及該放寬高度的決定與政府提出開放海濱空間結公眾使用的理念相違背；而當時申請規劃條件圖的開發商亦有進行記者招待會發表意見，據當時地段開發商澳門勵駿創建聯席主席周錦輝所稱，“該地段興政府不是隨意放寬規劃條件高度，而是一種漸進的“程序”，相關決定是政府考量地段開發商的案又再引起爭議-----外港填海區第135區(下稱135地段)。而有關135地段公開資料並不多，筆者認為較可靠的資料出自第118/2015號運輸工務司司長批示及其附卷。批示內容為修改135地段的土地批給條款，除了指出該地段“曾建有527號及553號樓宇”30，通過修改土地批給該批示附件亦列出135地段利用該土地特別負擔。附件指出該有限公司擬重新利用該土地，其修改建築計劃在2015年以“遵守某些技術要件”前提下獲准開同局長新作風漁人碼頭地皮放高⅓「三放」漁人碼頭無理據27「三放」漁人碼頭為符合政府政策？林玉鳳︰政策不是將澳門變成世界高樓28漁人碼頭放高背後大有文章林翊捷：公眾沉默等29漁人碼頭「三放」阻景觀？周錦輝：申請30.mo/bo/ii/2015/49/despstop_同.mo/bo/ii/2015/49/des同.mo/bo/ii/2015/49/des33.mo/MGSP_Cad/images/pao/image_PAO/91A042_20131007.p車場，開發過程中亦要求樓宇拱廊下地面層柱子之間的土地用作行人區，屬公共街道，承批公司還要負責135地段鄰近山坡的“穩固工程及綠化處理”和處理其地段內“全部建築物、物料及求本澳政府保育城鎮景觀風貌措施之一，於2023年土地工務局對外發表羅理基城市設計方案初步研究。其內容基於世遺中心最新發佈遺産影響評估(HIA)法定程序作出本土化處理，並以研究報告的方式作為研究產出。在羅理基城市設計方案中除了分析研究範圍內的東望洋炮台及燈塔體現“山海之城”的城市特色的元素35，也對當前研究範圍的交通丶綠化現況等作出分析，提出需要保育的景觀視廊和劃定理據，通過對擬定景觀視廊現況的“建/構築物、植被”再進一步分析並列出對景觀保育造成負面影響的建築物，通過提出三個片區規劃設計方案來緩和其負面影響或提出保育景觀策略。而報告完成前已經存在的建築物，報告報告內有關山邊街風貌控制區內容便提及鄰近東望洋燈塔的133至135地段。報告提議面向街道準線的建築物需要“退縮至少3米淨化“山海之城”的城市特色而制定更嚴格的設計要求。除了有剛性限高海拔60米要求外,亦“推薦雙層(或多層)退台形式,以減少街面壓迫感”37；此外報告亦列出有關建築立面材質建議及建築照明要求，對羅理基博士大馬路和山邊街街道美化，設立遊徑系統和分別在檢察院東側地段和廈門街設立觀景點,以改善現有城區與東望洋燈塔視覺聯繫和城市綠化3839。同.mo/MGSP_Cad/images/pao/image_PA35.mo/zh36.mo/cn/download/rodri同.mo/cn/downlo38.mo/en/news-detail/832361?isvideo=false&lang=zh&shortvid39.mo/dailynews/223032作為新城A區(規劃文件稱為東區2)其中一條與澳門半島連接的主要幹道，該通道呈現東西走向,東端連接東區2區內道路和第四通道(澳門大橋)，西端連接孫逸仙大馬路。隨時間的推移和建設方案遞補，該通道由當初以隧道方式建設改為行車天橋方式建設，從而引起社會不同利益群體的關注；社會上一來對於政府相關部門提出更改連接通道建設方式的理由不解，二來更改為行車天橋方案後，其橫跨的走向有可能對遮擋東望洋燈塔望向外港景觀，因此該連接通道的建設成為東回顧當年政府公開的不同文件，可見AB區連接通道建設方案的轉變。筆者當前能找到最早記載該通道建設的官方文件為澳門新城區總體規劃------交通影響評估41；該評估報告已提出建設“主要道路系統聯繫相鄰舊區的一體化道路系統”42，並提出在新城A區形成“兩橫兩縱”的主要道路佈局。AB區連接通道作為兩橫道路佈局其中之一，在評估報告中已將其通道劃分為外其後在新城A區城市規劃研究和新城A區規劃調整優化及城市設計指引------交通承載力分析文件中亦提及AB區連接通道作為跨區道路的定位43，用作中長距離交通聯繫的對外通道，仍然建議以隧道形式進行建設。但是到了已成為法定規劃的東區-2規劃分區詳細規劃文件中44，AB區連接通道便改為以行車天橋方式，在其技術報告中雖然保留了上述官方文件對AB區連接通道的社會對AB區連接通道建設方案大幅調整則可拆分為景觀遮擋和構造物定義兩大爭論點。詢和接受報刊訪問時提出有關意見4546。他們指出有關建設方案的改動對現時澳門山、海、城景觀有不可逆的影響，AB區連接通道採用天橋方案也會對現時外港碼頭運作、觀音像海濱休憩區40註:因篇幅考量,本段內容並沒有提及有關AB區連接通道工程建設工程報告及開標41.mo/uploads/media/20160630/report/re42同.mo/uploads/media/20160630/r43.mo/upload/ZonaA_melhoria/zona_a_trafego.pdf44<AA46B0CF2D32A7DEB34EB3F8A7692DABCAADB1>45促詳細交代新城AB區行車天橋對周邊的影響-傳46不符松山燈塔周邊限高與原規劃存在重大落差新城AB區行車天橋損山及其周邊交通產生影響。且政府在進行有關建設時沒有先向教科文組織申報及徵詢意見，沒有重視和回應聯合國教科文組織年度大會中“對澳門新城A、B區規劃及建設管理的關注”，也沒有在本澳政府應教科文組織要求製作的《羅理基博士大馬路周邊區域遺產影響評估及城市設計》提及AB區連接通道的工程建設，甚至沒有提供關建設對當前城市景觀影響的模擬圖，質疑政府對東望洋燈塔及其周邊景觀保育不力。另外,他們亦針對政府第83/2008號行政長官批示有關建築物定義有所疑問，認為政府提出AB區連接通道不受上述批示限高所限制的理由是不合理;議員林宇滔更認為政府應按照第14/2021號法律《都市建築法律制度》對建築物的定義看待AB區連接政府亦對相關爭論作出回應。文化局對AB區連接通道景觀遮擋問題指出其項目為“交通基礎設施,不屬於被評定的不動產或緩衝區範圍”，且該通道約佔第83/2008號行政長官批示所劃定的限高面積約0.34%，認為AB區連接通道採用天橋方案並沒有對望海景觀產生干擾，因此“未見有需要向世界遺產中心提交資料”47。同時文化局局長梁惠敏在回應傳媒提問時，儘管認同AB區連接通道對東望洋燈塔景觀造成影響，但政府在進行相關建設時亦沒有同時準備任何補救措施或後備方案，也沒有正面答覆傳媒對AB區連接通道落成後如何最大程度保育東望洋燈塔景觀。其後針對社會疑慮土地工務局丶公共建設局丶交通事務局和文化局發佈聯名新聞稿48，指海區)的交通可達性，改為採用天橋方案。不過對於天橋建成後對於外港碼頭海路航線及運作的影回望澳門城規法立法10年以來，立法確實有助澳門城市法定規劃，但是在城市規劃的實踐上仍然道阻且長。單從上述案例來看，城市規劃嚴重忽視了澳門都市建築法規及街道準線圖等一系列法規和技術文件的影響，也反映出在制訂相關條列過程中與周邊地段和自然環境相協調的缺失。主因是澳門當前城規法律體系與規劃實踐脫鉤，有兩大漏洞規劃申請制度缺失。在各區的詳細規劃編制過程中，由於不同的城市規劃法定(過渡)文件在功能47【捷報網】—新城A、B區行車天橋遮擋燈塔景觀？文化局：非建築物遮擋性不大48特區政府基於最大公共利益考慮新城AB區通道建設方案–澳門特別行政上因重疊丶缺失或生效時序不一而導致同一片區內訂定的規劃條件差異過大，最終造成同一片區卻有不連貫的風貌。就現時的規劃條件圖來看，所在區域的景觀風貌仍缺乏具體對新建造物明確的條件指引或限制；可從空間尺度和建築物外貌兩方面體現出在澳門城市規劃的體制下，規劃條件圖是詳細規劃和總體規劃的產物，同時也是單一地段規劃細化的開發指引(縱向關係)，關注的只有單一地段上建築物的用途丶體量丶匹配而訂定的條件(橫向關係)。無奈的是，詳細規劃應顧及到同一片區上不同地段的建造發時序與規劃文件公佈時序落差，引致同一片區上有不同地段建築物規劃條件差異過大或缺乏修改依據的問題。幸好的是相關問題會隨有關法定文件編制完成而解澳門總體及詳細規劃主要是由開發策略及開發強度等參數所組成，卻沒有對於建築物如何確保街區和城市整體風貌一致的明確細則指引。因此不論地段有否詳細規劃，現時仍無法解決有關問題。根本原因是澳門城市規劃體制下，現時缺乏對於建築物外貌在片會作出特定的具體指引；包括但不限於建築體另一方面在新加坡和香港等地，會有針對單幢建築物審批依據之一。而上述方案可澳門在規劃實踐中作參考的設計準則，亦為相關規劃條件能縱觀不同城市規劃實踐，儘管各自規劃許可程序根據自身情況及其法律制度而有所不同，但其實踐中建築工程通常需要規劃申請與施工申請兩個不同的准許證才可施工。兩者之間區別是：規劃申請目的是確保地段內建築物用途丶體量/高度和佈局等皆符合城市法規相關要求，而施工申請則著重於建築物內部結構丶防火安全使用的原則。簡括而言，規劃申請確保地段建築物不會對周邊環境及城市整體產生負面影響，例如避免因建築物高度破壞城市景觀或是超出所在地區交通承載量等問題出現；而施工申請則確保建築物建成後能讓人們安全使用或居住。而筆者理解兩者關係會像是充積比甚至更改規劃用途等條件，他們需要向政府提出規劃申請並通過後才能進行施工因此提出規劃申請通常連帶施工申請一同申請。如地段業主只是提出修繕現有建築物設施，結由於施工申請主要圍繞建築條例等不涉及城市規劃法規進行討論，因此本文只對提出擬定乎合城規的建造物設計，甚至附上相關的保地段發展能符合城規要求的法定程序，同時保障私人發展不會侵害到公眾利益而設立。澳門正如世界各地其他城市一樣，城市規劃法規與土地所有權以建築物建設法規有密切不可分割的關係。若我們把討論帶回城市規劃體系當中，便發現程序和審批出現問題之處。而規劃條件圖亦充當了制定街道準線圖功能。街道準線圖理應在本質上只是其中一份建築工程的技術文件，是地段持有人在進行樓宇設計前預先申請的文件。因規劃條件圖或是街道準線圖，其內容主要為後續建築工程開展訂定城規條件(包括但不限於街影計算丶垂直佔有和地積比率)。在政府的視角中，若我們留意政府公佈的建築、擴建工程計劃審批準則及行政程序指引及申請其計劃和規劃條件圖所需文件；不論是街道準線圖或是規劃條件圖，皆是建築工程開展建築物設計工作地段業主或開發商列出一系列城規條件，方可讓建築物設計工作得以進行。與上文提到不同城市規劃申請內容相比，澳門街道準線圖或是規劃條件圖在申請程序上並不需要提交擬發展建築物的佈局丶體量和外觀等資料，亦不能體現發展商開城規要求。因此筆者從現時城規申報資料及其申請程序推論得出，本澳規劃申請與施工申請程序和審批上出現重疊的情況。雖然本澳有關規章制度看到兩者區別，但從政府要求遞交文件上，筆者認為規劃申請缺乏申請人發展意向陳述等內容支持城規會乃至社會大眾支持其申請。另外，由於本澳詳細規劃仍在編制中，規劃條件圖需要包括現時未有詳的地方(未有詳細規劃的規劃條件圖)，讓規劃申請成為施工申請的前置程序並捆綁成為建築計劃的一部分。在澳門城規審批過程當中，政府丶城規築物的外觀丶體量和佈局下便訂立或提出該地段開發上限及條件的建議；而後續現行的工程計劃並沒有對建築物與周圍環境進行審批程序，導致在建築物設計過程中政府缺乏對其由於澳門土地需要同時滿足高強度土地開發的經濟需求和保育價值歷史建築群的社會願景，導致各利益持分者在城市開發上意見產生分歧。同時澳門作為世界上人口最高的地區之一，其市中心更列入世界文化遺產目錄，讓的選擇上尤為困難。重要的城市經濟和政治活動仍在歷史城區區域內，無可避免需對現有土地再度開發；當中包括了對具保育價值的構造物或景觀造成一定的負面影響，直接引發不同利益群體在土地開發議題上產生矛盾。從土地持有人的視角來看，政府應供給合理的經濟活動土地之數量和滿足有關需求的基建，甚至冀望能在地大的建築物。另一方面，此舉動亦引起了歷史的措施以避免具保育價值的建築物和景觀因而受到破壞。從政府視角來看，在城市規劃中確保城市土地能充分利用、保護文遺城區風貌與平衡經濟發展並非易令人感到惋惜的是，澳門城市規劃體制仍有待完善。法定規劃和規劃條件圖的功能及定位未能完全發揮出指導建築物符合城規要求目的。城規審批所需要的文件和流程仍未能讓政府及社會大眾對建築物外貌丶體量進行規範，上述規範的缺失也導致在審批過程中無法對建築物落成的面貌與周圍環境相配合。為確保建築物在符合公眾利益前提下進行開發，各地城市規劃實踐當中通過建立公眾參與渠道和建立委員會審議制度來進行規劃申請法定程序，以確保市民丶政府及地段持有人都能夠在爭取各自利益情況下，通過協商等方式取得共識從而達成保障公共利益前提下進行城市開發。此外，規劃申請所提交的資料和為街區和城市整體風貌訂定客觀丶可操作的城市設計標準也是保障公眾利益的方法之一，申請資料如缺少呈現建築物建成後對周圍環境影響等資料，相關委員丶大眾對地段發展沒法提出準確的意見和作出符合城市法定規劃要求的判斷，也導致了相關條件訂定是缺乏足夠理據支持，最後形成了各種偏離法定規劃原意的建築物構成互不協第二節於第二章提到三法聯動是環環相扣，主要目的為了共同規範城市三法皆於2013同年出台。在三法出台之前，澳門政府一直對有特殊價值的區域不斷作出相對應的城市規劃研究，而研究大至整體的土地用途，小至交通系統等規劃修訂。這些城市規劃當中有一個研究名為《氹仔北區都市化整治計劃修訂》，卓家村也包含在內。於2013，這份研究報告與三法同年出台。以下將以卓家村古樹遷拆的爭議來討論三大法規和區域研究報告之間的《氹仔北區都市化整治計劃修訂》，簡稱《氹北規劃》之計劃範圍位於《澳門特別行政區城市總體規劃（2020-2024）》的「氹仔中區-2」規劃分區之東北側，東以美副將計劃範圍內除有約建於清道光廿四年（1844年）、目前屬被評定的不動產的北帝廟外，還有卓家村和三家村的傳統村落範圍（圖3-1）。49圖3-1:《氹仔北區都市化整治計49資料來源：取自土地工務局城市規劃規劃產土地、以租賃方式和長期租賃方式批出的國有私產土地以及私有土地（圖3-2令土地的持份者難以將土地獨立發展，因而長期閒置50。與此同時，亦因土地發展時序差異而導致道路和管網等基礎設施難以設置。故此，土地工務運輸局城市規劃廳在2013年11月08日透過第580/DPU/2013號建議書51，對計劃範圍的土地用途、交通系統等規劃進行大規模的修訂。藉此52資料來源：取自土地工務局城市規劃規劃古樹爭議《氹仔北區都市化整治計劃修訂》vs《文化遺產保護法》之《古樹名木於2022年03月10日城市規劃委員會二零二二年第二次平常全體會議中，對檔案編號2008A039「位於鄰近菜園路之土地—氹仔」的私人工程規劃條件圖草案、亦即《氹北規劃》的TN13地段進行討論時53，由於該草案基本圖上標示了地界範圍附近的計劃之公共街道以及位而且古樹的移植風險高，不建議搬遷樹木，亦建議街道可以以立體交叉如天橋或隧道等方式作處理54。對此，時任土地工務運輸局城市規劃廳廳長麥達堯則回應指該街道是基馬拉斯大馬路的延續，日後將成為氹仔主幹道且無替代道路，對日後交通十分重要，並強調現時暫未計劃對古樹進行搬遷或者砍伐；會議主席、時代土地工務運輸局代局長黃昭文也表示澳門有一定工程技術可以城市發展是由多個政府部門合作管理，各部門都有相關的指引署以《文化遺產保護法》之《古樹名木保護名錄》為理據，保護卓家村古村，而土地工務運輸局以《氹北規劃》，推動地區發展。從古樹遷拆的爭議中，以小見大，可以看出城市發展與保護的理論上，《古樹名木保護名錄》有《文化遺產保護法》支持，具法律效力，地位是高於但因《氹北規劃》推行的時間比《古樹名木保護名錄》及《文化遺產保護法》稍早，根據《城市53參見城市規劃委員會二零二二年第二次平常全體會議議程：.mo/api/public-file?file=/protected-files/attachment/2022-03/674906221e3687f127.pdf&signature=8f23d88圖草案：.mo/api/public-file?file=/protected-files/at03/971306221e8b71b3dd.pdf&signature=e53d581fbb08453203898d9第11/2013號法律《文化遺產保護法》以及第12/2013號法律《城市規劃法》皆是故根據《城市規劃法》第六十四條第二條的規定，在「氹仔北區-2」規劃分區的詳細規劃生效前，仍可以繼續沿用《氹仔北區都市化整治計劃修訂》的指引及原則。翻查立法會司司長張裕表示，當刻未有一個《古樹名木保護名錄》的名單，編後按部就班地去進行56。事實上，本澳首個《古樹名木保護名錄》是於2016年10月05日透過第333/2016號行政長官批示而核准的。換言之，在《氹仔北區都訂》公佈時，計劃之公共街道上的古樹在當時沒有法律效力《古樹名木保護名錄》，更沒有任何一項法律法規對古樹之保護進劃時難以對每一棟樹木判斷是否屬於日後《古樹名木保護名錄》中的古樹。雖則《氹仔北區都市化整治計劃修訂》在公佈時的2013年11月尚未有古樹保護的法律法規，甚至在修訂中考慮包括十多棵古樹的自然生態資源分佈來調整規劃佈局結構。然佈了第10/2013號法律《土地法》、第11/2013號法律《文化遺產保護法》以及第12/2013號法律《城市規劃法》，且法律中亦明確訂定於2014年03月01日起生效。即使在2013年12月31日新聞局發佈的新聞稿中強調其打破過往做法在法律生效前仍公佈非按《城市規劃法》編制的城市規劃研究，難以避免因為計劃在公佈的時程上安排的不妥當而導致「計劃跟不上變化」。.mo/zh-hant儘管《氹北規劃》《氹仔北區都市化整治計劃修訂》簡報的生態綠化現況上雖對古樹採「原地保留」或「可作遷移」的操作方式進行標記，惟示意圖並無法精準地標示出各樹木的確切位置（圖3-3.1及圖3-3.2且經疊圖發現，原地保留之樹木會與計劃中的主保留古樹的原因60。在《氹仔北區都市化整治計劃修訂》的簡報中指出，由於氹仔北區之路令往來友誼大橋至氹仔市中心的車輛需繞道至氹仔東北馬路以及高勵雅馬路（圖3-4）。因此，為使能將現有基馬拉斯大馬路延伸至高勵雅馬路，在規劃佈局結構上透過以「一軸」——基馬拉斯大馬路的主幹道為軸將氹仔北區劃分成兩個被主幹道和次幹道包圍的小區（圖3-5藉此將氹仔北區形成「兩團一軸」的佈局結構59。正因為在規劃中具有氹仔北區主幹道、以及日後城市佈局結構軸帶的特性，使工務部側之計劃公共街道沒有其他不影響其上方古樹的替代方案保留古樹的原因60。61資料來源：取自土地工務局城市規劃規劃資訊凌瑞賢著作的《運輸規劃原理與實務》一書中所言「道路以其功能分成四種不同等級」，儘管各地使用的名稱不盡相同，然而不同道路等級皆有不同的性質與功能，所以「確定各道路的功能與其等級，以便於釐訂道路與交功能與服務水準」63。因此，在本澳首個詳細規劃——第8/2024號行政法規《東區-2規劃分區詳細規劃》對道路劃分四種等級（表3-1以至《氹仔北區都市化整治計劃修訂》對道路劃分為主幹道、次幹道、社區道路和社區內路，無不可見道路等級的劃分對道整表凌瑞賢《運輸規劃原理與實務》以及為本區內中、短距離地方性活動服務的交通聯62資料來源：取自土地工務局城市規劃規劃資訊64資料來源：取自《東區-2規劃分區詳細規劃》技術報告以及凌瑞賢著《運輸規劃原理與實在2011年交通事務局公佈的《澳門陸路整體交通運輸政策（2010-2020）》的「行動4：強化基礎設施建設與安全教育」中，提出要「澳門道路層級規範與道路規劃設計準則，確立道路功能定位」的措施65；然而，在2018年發佈的《澳門陸路整體交通運輸政策（2010-2020）2018年度總結》中，該措拖在2018年的工作推進情況仍為「繼續配合新城填海區規劃工作，推進道路層級規範與道路有針對澳門整體道路系統實施道路等級制度，直至2022年公佈第7/2022號行政法規核准的《澳門特別行政區城市總體規劃（2020-2040）》以及《澳門陸路整體交通運輸規劃然而，在《澳門特別行政區城市總體規劃（2020-2040）》技術交通規劃示意圖」67（圖3-6）以及《澳門陸路整體交通運輸規劃（2021-2030）》規劃文本之圖2-5「路網結構示意圖」68中（圖3-7基馬拉斯大馬路均不屬於跨區道路或主要道路，也不屬於《澳門特別行政區城市總體規劃（2020-2040）「綜合防災減災規劃示意圖」的緊急救援/避險路線69（圖3-8）。因此，雖然在《氹仔北區都市化整治計劃修訂》中強調基馬拉斯大馬路之延伸對氹仔市中心來往友誼大橋的重要性，但在明確道路等級下，基馬拉斯大馬路延伸67參見土地工務局《澳門特別行政區城市總體68參見交通事務局《澳門陸路整體交通運輸政69參見土地工務局《澳門特別行政區城市總體圖3-6、《澳門特別行政區城市總體規劃（2020-204070資料來源：取自土地工務局《澳門特別行政區城市總體圖3-7、《澳門陸路整體交通運輸規劃（2021-203071資料來源：交通事務局《澳門陸路整體交通運輸政圖3-8、《澳門特別行政區城市總體規劃（2020-2040）》與《氹仔北區都市化整治計根據《文遺保護法》，遷移評定或待評定的不動產，必須有不可抗力的原因以及重大是次古樹問題的計劃之公共街道是《氹仔北區都市化整治計劃修訂》在公佈的時候第三節古名是「鹽灶灣」（地名刻在天后古廟內的古鐘古時的路環以產鹽聞名，它為村落帶來大量財富，四座廟宇的與旺也基於此。後來以漁業為主，在全盛時期，路埠，村內魚欄、魚行、船鋪、當鋪、雜貨店等遍佈。海岸邊聚集了眾多漁船和商船。而荔枝碗船廠片區更是見證了造船行業的演變和漁業文化1969年，連接氹仔與路環連貫公路建成。漁業也因城市發展逐漸式微，現仍體現到昔日由於路環舊市區部分居民持清朝時期的「紗紙契」75房屋，並非當局承認的業權。“紗紙契”是澳門的一個專有名詞。1849年，葡萄牙完全佔領澳門後，為拒絕承認清朝的主權，他們將所有清朝政府或中國民間訂立的土地房屋契約統稱為“紗紙契”。1999年12月20日澳門回歸後，“紗紙契”權利人並未受益，根據《澳門特別行政區基本特區政府為了活化路環舊城區，土地工務運輸局建設規劃"，並於同年10月率先推出"路環舊市區土地批給申請計劃"76。為了有序地處74資料來源：澳門記憶網站歷史資料照片75參見澳門土地工務局網站。76參見澳門土地工務局網站.mo/district/district2/i理歷史遺留的問題，透過土地批給的形式，讓特區未依法取得土地使用權的居民，繼續在原址居住舊城區風貌。根據"路環舊市區詳細建設規劃"該範圍內部份樓宇最大可接受的樓宇高度為5.7米，或按隔鄰建築的體量來建造，或須保留立面、不得增加高度，並在發出發展條件圖中強制部分建築保留採用中式瓦鋪砌的坡屋頂，立面採用粉刷牆身和著色的木或金屬門同時土地工務局推出"路環舊市區土地批給申請計劃"77讓特區成立前已居住於路環舊城區而未能取得土地使用權的居民在合法情況下原址重建或重修，解決安居問題。但相關一、下列者被視為可處置的土地一）未在物業登記上登記，且非屬公產法律制非在澳門特別行政區成立前已依法確定移轉予私人的私產的土地；或（二）未作出批給或77參見澳門新聞局網站.mo/detail/z政府在近年委託設計規劃了幾份關於路環舊城區及海岸線區域的規劃研究7優化路環舊市區可行性研究路環劃分為五個區域、改造舊城區休閒旅遊、建路環舊市區詳細建設規劃路環舊市區船人街西側重整舊碼頭及棚屋區（北起碼頭前地，南至屠棚屋加固翻新、碼頭翻新維修活化再利用、木板棚屋翻新設計指引、搬路環船人街及十月初五馬路十月初五馬路堤岸治水、濱海“一岸”和“一湖”路環荔枝碗沿岸防洪整治方案荔枝灣、路環碼頭、十月初堤岸治水、濱海景觀湖、保育荔方案二：“兩湖方案”78參見澳門城市規劃委員會網站.mo/uploads/media/pdf/2019在改造規劃方案中，在路環市民的諮詢中，普遍討論以“一湖一堤岸方案”及“兩湖方案”為多，故以此方案展開作分析，兩方案主要區別於“兩湖方案”位置位於十字門水道右岸，與橫琴相望，從荔枝灣到十月初五馬路一帶水岸線，以建造觀景湖的方式，環抱堤岸對出水域築堤拓展堤岸濱水空間。而“一湖一堤岸方案”不同之處是荔枝碗岸邊並非建造觀景湖，而是在荔枝碗對比兩個方案，“一湖一堤岸方案”在對水體和景觀上都相對產生較大影響，荔枝碗水岸生長著具生態價值紅樹林植物帶，給候鳥及濕地動植物生存環境帶來很大破壞。根據澳門特別行政區制定了第7/2018號法律《海域管理綱要法》。根據《海域管理綱要法》第四條及第五條規定，為有效管理澳門海域，特區政府需制定《海洋功能區劃》和《海域規劃》。當中提及路環海岸位置定義為：文體旅遊用海區維持海洋生態可持續發展，防洪和海洋生態保護和防治污染的平衡點適度發展澳門旅遊路綫，傳承海洋文化，諮詢文本中危海洋生物物種、經濟生物物種及其棲息地，以及具有重大科學、文化、景觀和生態服務價值的海洋自然景觀、生態系統和歷史遺跡而劃定的故此，在改造方案中需充分評估及考量對海洋生態的影響李熙爗曾在【與水化敵為友──天鴿風災後澳門治水方向】79一文中提出：世上沒有完美的工程，需要在科學實證的基礎上從優缺點中作抉擇，澳門是文化古城，治水規劃及社會發展要盡量保留山海關係景觀，我們要延續五千年的水利工程智慧，利用治理水患規劃，與水共存以致化敵為友。本澳建設“韌性城市”，要實行“與水共存”的理念，而不是與之對抗，三湖／五湖方案可增加蓄水空間，減低洪水直接湧入城區的危機。最後，冀望特區政府聆聽社會不同聲音，共同完善治水方向。其中，城規師、文遺會林翊捷委員表示，利用高牆防洪的「兩湖」方案有違公共建設局局長林煒浩回覆議員鄭安庭的書面質詢時指出，路環西側防洪排澇工程，即「兩湖」方案，現階段正進行項目的初步設計，並將分階段開展工程，以便儘量減少對該區交通及市民的影響，具體工程細節和具體時間表將於項目完成初步設計後及推進項目時再適時向外公佈，期間該局會與相關部門保持密切溝通及協調。林煒浩也表示，路環西側防洪排澇工程主要目的以抵禦風暴潮及暴雨帶來的水患問題，涉及的現有陸上範圍主要包括十月初五馬路、船人街、路環碼頭前地及荔枝碗的沿岸道路位置，首要工作以防洪為主。而關於目前路環渠網設施治理，則由公共下水道保養維修部門負責，倘有需要情況2018年荔枝碗船廠片區不動產評定展開公開諮詢，並完成評定程式，根據《文化遺產保護法》的規定，特區政府制訂《評定荔枝碗船廠片荔枝碗船廠片區的核心價值，根植於二十世紀中後期的造的造船技藝上，更深刻地塑造了荔枝碗村獨特的生活風貌與村落佈