智慧城市 城市突发公共事件应急平台建设方案V3

智慧城市

城市突发公共事件应急平台

建设方案

文件编号202XQK011/BT-ZTA-QK011

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目录

城市突发公共事件应急平台建设方案..................................................1

第一章项目概述...................................................................4

1.1.建设背景................................................................4

1.2.建设现状................................................................6

第二章需求分析...................................................................8

2.1.业务体系................................................................8

2.1.1.突发公共事件.....................................................8

2.1.2.重大公共活动事件................................................10

2.1.3.预案管理........................................................10

2.1.4.管理和建设模式..................................................13

2.1.5,应急工作体系及职能..............................................17

2.1.6.应急管理业务流程................................................20

政府应急管理概要流程示意图.................................................26

2.2.需求分析...............................................................26

2.2.1.总体目标........................................................26

2.2.2.需求分析........................................................28

2.2.3.建设任务........................................................32

2.2.4.建设规划........................................................33

2.25性能需求.......................................................36

2.2.6.系统安全需求....................................................37

第三章项目设计..................................................................39

3.1.平台规划...............................................................39

3.2.设计依据...............................................................41

3.3.设计原则...............................................................43

3.4.设计范围...............................................................45

第四章总体方案..................................................................48

4.1.总体原则...............................................................48

4.2.建设要求...............................................................50

4.3.平台框架...............................................................54

4.4.应急指挥大厅系统.......................................................57

4.4.1.应急指挥场所....................................................57

4.4.2,应急指挥功能....................................................57

4.4.3,应急指挥大厅建设................................................58

4.4.4,应急值班室建设..................................................60

4.5.基础支撑系统...........................................................61

4.5.1.应急通信系统....................................................61

4.5.2.视频会议系统....................................................83

4.5.3.图像接入系统....................................................95

4.5.4.计算机网络系统.................................................104

4.6.综合应用系统..........................................................122

4.6.1.综合应用系统功能结构...........................................122

462.子系统功能描述.................................................124

4.6.3.综合应用系统与通信系统接口.....................................130

4.6.4.GIS平台与应用.................................................130

4.6.5.综合应用系统集成建议...........................................133

4.7.数据库系统集成........................................................134

4.7.1.数据库系统.....................................................134

4.7.2.数据库内容.....................................................134

4.7.3.数据库建设建议.................................................138

4.7.4,数据库维护.....................................................142

4.7.5.数据库安全.....................................................143

4.8.移动应急平台..........................................................144

4.8.1.移动应急平台建设目的...........................................144

4.8.2.政府移动急平台建设内容.........................................145

4.8.3.移动应急平台建设特点...........................................145

4.8.4.移动应急平台建设建议...........................................148

第一章项目概述

1.1.建设背景

公共安全是充分体现“以人为本”、“人民利益高于一切”的公益性

事业，是国家安全的重要基石，是人民安居乐业的基本保证。应急管

理和突发公共事件处置是公共安全最核心的问题，随着其内涵不断深

化和外延的扩展，已经上升为国家层面重要的和长远的基本事务。

日趋激烈的国内和国际竞争带来严峻的挑战，经济全球化、政治

多极化和社会信息化使我国公共安全面临一系列新情况和新问题，一

方面将迎来经济社会发展的重要战略机遇期，经济建设的快速发展，

对公共安全环境提出了更高的要求和挑战。同时随着城市化、工业化

及全球化进程的进一步加快，公共安全问题发生频度将大大增加，我

国将面临突发公共事件所带来的严峻考验。

进入21世纪以来，我国进入了突发公共安全事件的高发期。是

世界上灾害最严重的国家之一，各种气象灾害、地质灾害和水火灾每

年都会给我国带来巨大损失；安全生产形式严峻，咯类事故死亡人数

居高不下，重特大事故不断发生，各种自然灾难频发，给国家经济、

人民群众生命财产安全及社会发展均产生了重大影响；“非典”、“禽流

感”更是直接威胁着广大人民群众的生命和健康。这些突发公共危机

对社会的和谐稳定、对经济的可持续发展都带来了巨大冲击和沉重压

力。我国每年受灾害直接影响的人口达两亿多人次，仅年我国灾

害的直接经济损失超过4500亿元人民币，超过国家财政收入的五分

之一，相当于我国年国民生产总值的3%左右，而国际通行标准仅为

1.5%-2.5%o随着城镇化进程加快，我国突发公共事件的形势还在加

剧。目前，中国每年因自然灾害、事故灾害和社会安全事件等突发公

共事件造成的人员伤亡逾百万，经济损失高达6500亿元，占中国

GDP的6%。因此，如何建立防灾减灾的应急处理体系，有效地应

对各种灾害和突发事件，这个问题已经引起了社会各界的广泛关注，

引起了从中央到地方的各级政府部门的高度重视。

为有效提高政府对各类灾害事故的应急能力和处置效率，最大限

度地减少各类灾害事故带来的危害和损失，确保政治稳定、社会安定

和城市安全，加快社会主义现代化城市建设，需要建立“统一领导、

分级管理、条块结合、以块为主，职责明确、规范有序、结构完整、

功能全面、运转高效、整合资源、信息共享、平战结合、军民结合、

公众参与”的城市应急联动系统，要坚持以人为本和全面协调可持续

的科学发展观，遵循预防为主，常备不懈的方针，全面提高政府应对

各种突发公共事件和风险的能力，保障人民群众的生命财产安全，保

持社会政治稳定和促进国民经济持续快速协调健康发展。

1.2.建设现状

在中央的大力推动和社会经济建设牵引的双重需求下，各级政府

非常重视应急管理体系和应急平台的建设。

目前，全国很多省、市开始着手建设公共突发事件应急指挥中心,

初步探索出一些符合我国现状的应急处理模式。广西南宁市建立了城

市应急指挥中心，指挥大厅内设置了110、119、120、122和12345

市长公开电话等席位，实现了跨部门、跨警区以及不同警种之间的统

一协调指挥。北京、上海、广州、南京、深圳等大型城市也相应建立

市级应急指挥系统。

各部门也分别对自身垂直机构的应急平台建设进行了规划，如安

监总局下发的“企业安全应急平台建设指南”，水利部下发的“防汛抗旱

应急指挥系统建设指南”等。

应急平台建设已成为我国政府自上而下政策性推动的一项重要

任务。目前国务院应急办正责成清华大学牵头，组织起草国家应急平

台建设的重要纲领性文件，以便从整体上指导各级政府的应急平台建

设，实现国务院、省级和地市级应急平台的数据共享、互联互通和功

能对接。

由于我国突发公共事件的处置实行属地为主分级管理，只有政府

才能够有效组织协调政府内部以及全社会的人力、财力和物资，有效

应对各类突发公共事件。因此政府是应对突发公共事件的领导和管理

主体。

公共安全应急指挥系统是实现政府协调指挥各相关部门，处理特

殊、突发、紧急事件和向公众提供社会紧急救助服务的联合行动系统。

为社会构建一张全面的应急预警和处理“安全网”，完善各级政府对突

发公共紧急事件（如流行病、恶性案件、灾害事故）应急反应机制。

通过对现有各应急系统的整合与完善，建立统一的应急指挥调度平

台，形成智能化的应急网络体系，实现跨地区、跨部门、跨警区以及

不同警种之间的统一指挥协调，快速反应、统一应急、联合行动，真

正实现社会服务的联动，有效应对突发性公共事件，切实保障人民群

众的健康与生命安全，是我国政府管理职能向服务职能转型的需要，

是公共安全应急指挥系统建设的重要内容。

据了解，目前国内各地的突发公共事件应急平台建设主要还是局

限于一个城市范围，仅实现城市里各个单位、部门之间的资源整合、

系统互联互通和信息共享，突发公共事件应急平台也只能在城市的行

政管理区域范围内进行联动，跨越城市的联动还遇到许多障碍和困

难，换言之，目前为止，国内还没有一个严格意义上的省级突发公共

事件应急平台。因此，本项目作为我国第一个省级突发公共事件应急

平台，将在这一领域进行有益的思路探索和方案创新。

第二章需求分析

2.1.业务体系

2.1.1.突发公共事件

根据《国家总体应急预案》，突发公共事件是指突然发生，造成

或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危

害，危及公共安全的应急事件。

当前突发的公共事件主要有以下几种分类:

名称种类主管部门

水旱灾害水利部（国家防汛抗旱总指挥部）

气象灾害国家气象局/有关政府部门

自然

地震灾害国家地震局（国务院搞震救灾指挥部）

灾害

地质灾害国土资源部/建设部/农业部

草原森林国家林业局（国家森林防火指挥部）

交通运输交通部/民航总局/铁道部/公安部

生产事故行业主管部门/企业总部

事故

灾难

公共设施建设部/信息产业部/邮电部

核与辐射国防科工委

生态环境国家环保总局

传染病疫情卫生部

公共

卫生食物中毒事件卫生部

事件

动物疫情农业部

治安事件公安部

恐怖事件公安部

社会

安全经济安全事件中国人民银行

事件

群体性事件国家信访局/公安部/行业主管部门

涉外事件外交部

上述各类突发公共事件往往是相互交叉和关联的，某类突发公共

事件可能和其他类别的事件同时发生，或引发次生、衍生事件，应当

具体分析，统筹应对。

各类突发公共事件按照其性质、严重程度、可控性和影响范围等

因素，一般分为四级：I级（特大）、n级（重大）、in级（较大）和

IV级（一般）。《国家总体应急预案》附件包括特别重大、重大突发公

共事件分级标准（试行），较大和一般突发公共事件按照国务上列为

报告和应急处置的重大事项。对涉外、敏感、可能恶化的事件应加强

情况报告并提高响应等级。

2.1.2.重大公共活动事件

重大公共活动事件指公众节庆、重大商业活动、展览、体育活动,

群众集会等参人数和密度都很高的公共活动。重大公共活动场所是引

发公共突发事件的温床之一，对于重大公共活动事件需要在既有应急

预案的基础上提前进行针对性的准备和全过程的跟踪管理，包括制定

方案、行动部署、状态监控、指挥协调、应急响应以及事件结束之后

的总结评估、提炼和完善。

2.1.3.预案管理

为了提高政府保障公共安全和处置突发公共事件的能力，最大程

度地预防和减少突发公共事件及其造成的损害，保障公众的生命财产

安全，维护国家安全和社会稳定，促进经济社会全面、协调、可持续

发展，依据宪法及有关法律、行政法规，国家各级部门制定了各种形

式的应急预案。

应急预案针对可能的事故或灾害，在安全评价的基础上，评估事

故或灾害形式、发展过程、危害范围和破坏区域的条件下，为降低事

故或灾害损失，就事故前的预警预测和保障准备、事故中的应急救援

行动以及事故后的总结评估等整个应急管理过程中的应急救援机构

和人员，设备、设施、条件和环境，行动步骤和纲领，控制事故发展

的方法和程序等，预先制定的计划和方案。

2.1.3.1.国家应急预案

国家总体应急预案所称突发公共事件是指突然发生，造成或者可

能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危

及公共安全的紧急事件。

国家总体应急预案适用于涉及跨市级行政区划的，或超出事发

市级人民政府处置能力的特别重大突发公共事件应对工作。

专项应急预案主要是国务院及其有关部门为应对某一类型或某

几种类型突发公共事件而制定的应急预案。

已发布的国家专项应急预案包括：

国家自然灾害救助应急预案、国家防汛抗旱应急预案、国家地

震应急预案、国家突发地质灾害应急预案、国家处置重、特大森林

火灾应急预案、国家安全生产事故灾难应急预案、国家处置铁路行

车事故应急预案、国家处置民用航空器飞行事故应急预案、国家海

上搜救应急预案、国家处置城市地铁事故灾难应急预案、国家处置

电网大面积停电事件应急预案、国家核应急预案、国家突发环境事

件应急预案、国家通信保障应急预案、国家突发公共事件医疗卫生

救援应急预案、国家突发公共卫生事件应急预案、国家突发公共事

件医疗卫生救援应急预案、国家突发重大动物疫情应急预案、国家

重大食品安全事故应急预案。

国务院部门应急预案是国务院有关部门根据总体应急预案、专项

应急预案和部门职责为应对突发公共事件制定的预案。

2.1.3.2.地方应急预案

突发公共事件地方应急预案具体包括：省级和市级人民政府的突

发公共事件总体应急预案、专项应急预案和部门应急预案；各区县

（地）、县（市）人民政府及其基层政权组织的突发公共事件应急预

案。上述预案分别在省、市级人民政府的领导下，按照分类管理、分

级负责的原则，由地方人民政府及其有关部门分别制定。

地方应急预案体系包括地方总体应急预案、专项应急预案、部门

应急预案、基层单元（企事业单位尤其是高危行业重点单位、街道乡

镇）应急预案（管理目录分别为：综合性预案、区域性预案、协调性

预案、专业性预案、基础性预案）和各类大型会展、活动等应急预案。

2.1.3.3.预案编制、管理、执行

按照应急管理的组织体系的职责分工，由各责任单位分别编制、

管理、执行各自管理范围和领域的相关应急预案。省级应急预案根据

《国家总体应急预案》和相关规范要求，由省应急管理委员会（应急

办）根据全省应急管理的需要编制、管理、执行。各地市政府、区县

政府、相关委办局和单位，都要在根据省突发公共事件总体应急预案

和所担负的职责、任务，作为编制责任单位组织制定相应预案、保障

计划和应急手册，报省政府审定，并根据实际情况的变化及时修订。

2.1.4.管理和建设模式

2.1.4.1.管理模式

按照XX省应急管理行政体制以及分类管理、分级负责、条块结

合、属地管理原则的应急管理模式进行突发公共事件管理。在各级现

有应急机构信息系统的基础上，充分利用各地市和专业厅局相关应急

服务部门原有的应急信息系统和电子政务系统，在整合现有信息、组

织、资源的基础上，加强综合管理、联动服务，建设江西省政府应急

平台，完善应急管理信息整合机制，满足省政府统一应急管理的需要。

2.1.4.2.建设模式

由于全国范围内省一级的应急体系建设、包括平台建设尚处于启

动期，XX省也属于全国试点省份，经过肝间实际检验从而有参考价

值并可以进行借鉴的实际案例还比较少。不过，我们可以通过考察地

市一级的应急联动体系的建设模式，来帮助我们找到适合XX省特点

的省级应急体系建设模式。

目前，我国对城市应急联动体系没有一个统一的分类。一些专家

从应急联动中心与原有的各指挥分中心之间的关系和体制角度，把我

国的城市应急联动中心划分为四种类型：集权模式、授权模式、代理

模式、协同模式，每种模式都有其各自的特点和适用情形。

.1,集权模式

集权模式是指整合政府和社会所有的应急资源，成立专门的城市

应急联动中心，由该部门代表政府全权行使应急联动指挥大权。该类

型的系统一般称为“城市应急联动中心:该模式所具有的特征是：政

府牵头、政府投资、集中管理，应急联动中心是政府管理的一个部门，

有专门的编制和预算；联动中心是城市应急事件处理的惟一中枢；政

府将所有的指挥权归于联动中心，应急联动中心在处置紧急事件时，

有权调动政府任何部门；采取一级接警、一级处警方式，即指挥中心

统一接瞥，统一处警；简单事件由专业组处理，出现重大事件时，由

指挥长协调各专业组进行联动处警；省政府不再另外设立各种指挥中

心,出现重大事件时（例如SARS病毒流行事件），应急联动中心同

时也是政府针对这种事件的指挥中心，政府领导可以在指挥中心的指

挥区里直接进行指挥。

.2.授权模式

授权模式是政府利用现有的应急指挥基础资源，根据城市应急联

动的要求，通过局部的体制调整，授权应急基础比较好的某一部门（通

常是公安部门）执行城市应急处理任务。在该部门的牵头下，政府相

关应急部门联动办公，联合行动，从而快速构建城市应急联动系统。

授权模式所具有的特征是：政府将应急联动的指挥权授权给公安，以

公安处警为核心，协同其他联动部门共同处警。公安部门实施的110、

119、122三台合一的应急体系，也是一种特殊的授权模式。在紧急

情况下，公安代表政府调动各部门联合行动，并代表政府协调和监督

紧急事务的处理。

2.1・4.2.3.代理模式

代理模式是政府成立统一的接警中心或呼叫中心，负责接听城市

的应急呼叫，根据呼叫的性质，将接警记录分配给一个或多个部门去

处理，并根据各部门处理情况反馈报警人c本质上，这种模式还不是

真正意义上的应急联动，但向城市提供了统一的紧急呼叫入口，方便

了紧急情况下市民呼救。代理模式所具有的特征是：由政府牵头，统

一了紧急呼叫的入口；各部门分头处警，各自指挥；中心负责向报警

人反馈处理信息，监督各部门处理事件的过程。

.4.协同模式

协同模式是多个不同类型、不同层次的指挥中心和执行机构通过

网络组合在一起，按照约定的流程，分工协作、联合指挥、联合行动。

协同模式所具有的特征是：应急联动机制由多个不同类型、多层次的

指挥系统构成。一般由一个政府指挥中心、多个部门指挥中心和更多

个基层远程协同终端构成。不同系统具有不同的职责。这种模式对原

有的机构基本不动，投资最省，更适合于大批中、小城市。

2.1.4.3.模式选择

上述建设模式的粗略划分的目的只是为了帮助我们分析各种有

可能出现的情形。而且从实际发展来看，各个地区的应急建设采用的

模式不是一成不变的。也会出现以一种模式为主，融合其它模式的一

些功能，成为一种混合的模式的情形。

实际上，由于应急平台建设在国内仍然是一个新鲜事务，需要各

地政府在国家相关部门的统一规划下，根据当地的实际情况设计实施

适合本地特点的建设模式。

根据XX省的实际情况，综合考虑应急联动体制的整合程度、系

统的规模、政府对应急联动运行与管理方式、指挥权划分、应急联动

基础、投资规模、编制情况等因素，XX省应急平台建议采用类似上

述的协同模式，或者以协同模式为基础按照XX省应急工作实际特点

进行针对性调整后的模式来进行建设。

在协同模式的应急体系中，采用的是多级处警的模式，根据事件

的性质，确定不同的处警部门。各个专业厅局和下级政府负责处理其

管辖范围内的一般和重大事件。省级政府应急办可以选择性的要求这

些事件进行上报，并可以监视这些事件的处理过程。只有对于那些特

别重大，按照预案要求需要上升到省一级政府进行指挥调度的场合，

或者跨地域、跨专业、仅靠下级政府或专业厅局之间的简单联动不足

以快速有效的解决问题的场合，省级政府应急办才会协调相关领导和

专业部门进行处理。

这种模式下，省应急平台与下级政府应急平台以及专业部门指挥

系统职能分明，各有重点，互不冲突。省级政府应急平台战时侧重于

重大事件的协调、决策和监督，平时侧重于应急事件的管理、预防和

监测。下级政府应急平台和部门指挥中心，如公安指挥中心、交通指

挥中心、消防指挥中心、急救调度中心等，则侧重于对紧急呼叫的快

速反应，先期处置，以及执行省政府指挥中心决定，实施调度与处置。

省应急平台将多个分立的部门指挥系统整合成一体化的应急联体系，

大事政府牵头，小事部门负责，不需要触动现有行政体制，符合现有

的部门分工要求，适应现阶段的省情，建设难度小，投资少、见效快。

当然，实际采取的建设模式一定要针对XX省应急工作实际特点

来建设。

2.1.5.应急工作体系及职能

从各地政府应急工作体系来看，我们可以从日常应急管理工作和

应急联动工作两个角度来考察应急工作体系：应急管理体系和应急联

动体系。下述描述主要参照国内其它地区的情况。

2.1.5.1.应急管理体系

主管领导：XX省突发公共事件应急管理工作由中共XX省委统

一领导。

领导机构：XX省人民政府是本省突发公共事件应急管理工作的

最高行政领导机构cXX省突发公共事件应急管理委员会负责组织实

施本市突发公共事件应急管理工作。

办事机构：XX省突发公共事件应急管理委员会办公室（应急

办），设在省政府办公厅，作为省应急委的日常办事机构。主要负责

全省应急管理工作的协调、汇总和指导工作。负责对突发公共事件应

急管理工作“测、报、防、抗、救、援”六个环节的领导、协调、检

查、监督，工作内容涉及突发公共事件”事前、事中、事后”三个阶段,

对应急工作和处置单位建立相关的工作制度和规范，以及预案制定、

应急值守、指挥调度、资源保障等所有应急相关工作。

工作机构：全省范围内具有应急管理职责的机构、相关职能部

门，作为专业应急工作机构，承担省应急委部署的相关工作。并在突

发公共事件发生时，按照"谁分管，谁负责”的原则，承担相应的应对

工作。工作机构主要包括XX省政府管理的下级政府应急工作机构和

各个专业厅局的常设应急工作机构。

专家机构：省应急委和各应急管理工作机构建立各级各类专家

人才库，并根据实际需要聘请有关专家组成专家组。平时为省委、省

政府提供应急管理决策咨询和工作建议；发生突发公共事件和需要

时，参与应急处置指挥部或现场指挥部工作。

2.1.5.2.应急联动体系

专业应急中心：作为突发公共事件应急联动先期处置的职能机

构和指挥平台，全天24小时直接接收各自负责范围内，日常各类突

发公共事件等突发事件的报警，履行应急联动处置较大和一般突发公

共事件。全省的专业指挥中心也分为省市两级，但以市级为主展开具

体工作。大部分处警工作在这一层次就可以处理完毕了。

应急办：就事件处理的联动体系来看，以应急办下属的应急值守

小组为主负责全天24小时监控全省范围内的各种上报的突发公共事

件信息，并根据既定预案要求和实际情况决定是否要进行干预。这种

干预既可以是简单的协调工作，也可能是在请示领导之后，负责组织

联动单位对重、特大突发公共事件进行先期应急处置，并协助市政府

（市应急处置指挥部）组织实施紧急处置。同时省应急办还是省政府

和国务院应急办沟通的枢纽节点。

应急指挥部：临时机构，按照预案要求成立，负责对重大和特别

重大突发公共事件的处置指挥。

应急联动单位：公安、卫生、安全生产、民防、海事、建设、交

通、环保等部门以及各市、区、县人民政府（联动单位），在各自职

责范围内负责下列应急联动处置方案工作。

协同联动网络：与部队、武警总队、国家有关部门驻省内单位、

毗邻省建立应急联通机制。根据突发公共事件应急处置实际需要，及

时报请国家应急办按照有关规定请求有关部门和单位协助处置突发

公共事件。

2.1.6.应急管理业务流程

政府应急管理工作不同于传统的以接处警为核心的应急联动模

式。除了属于事中处理范畴的接处警工作之外，政府应急管理工作关

注的是涉及事前、事中、事后等应急全过程的管理。而仅就接处警工

作而言，省级政府应急平台和地市政府应急平台、专业厅局的应急中

心形成了一种分级处警的模式。

我们分别从功能和部门协作两个视角来考察和理解应急管理业

务流程。

2.1.6.1.功能视角

从功能视角来看，政府应急管理的主要流程包含预案管理、资源

保障、预测预警、事件发现、先期处置、扩大相应、应急结束、后期

处置等多个环节。

2・1・6,1.1.预案管理

政府应急管理工作的核心之一就是在管辖范围内建立多层次，多

种类的覆盖全部管辖地域和管辖内容的预案体系。通过从无到有，从

有到精的预案体系，不断强化社会各个层面的应急工作意识，做好相

应的应急准备，在公共突发事件发生时基本做到有案可依。同时，预

案的存在是一个不断发展和不断完善的过程，周期性的预案更新维护

工作也是预案管理的重要工作内容之一。

.2.资源保障

应急资源的种类很多，仅救援资源就包括行政资源，装备资源，

信息资源，技术资源和管理资源。行政资源包括各级政府、专业部门、

军队、公共事业抢修部门等。装备资源主要指应用于应急处理工作的

相应设施和装备，如避险设施，消防车辆，急救车，应急通信设施等。

信息资源主要是指在实现应急规划、应急指挥、事故分析等过程中所

必须的数据。在政府应急管理工作中，要突出这些信息的收集、整理

和共享，以减少损失，提高事故与灾害的应急处置效率。

,3,预测预警

监测预报：水务、气象、地震、建筑、房地、海洋、环保、交通、

安监、供电、供气、海事、卫生、农业、公安、金融、外事、信息等

部门和单位，需要建立对各类突发公共事件的监测机制。利用高新技

术，建立全天候、全时段、全覆盖的突发公共事件监测网络。

预警：按照突发公共事件初始阶段时的性质、严重程度和影响范

围，相应的监测预报部门须即时发出预警信息，供关联专业部门和上

级政府应急部门参考决策。进入预警期后，有关单位在报请应急委同

意后，可视情形采取预防措施。

.4.事件发现

一旦掌握和发现突发公共事件信息，有关单位和所在社区立即根

据其性质和威胁程度，将有关信息报告所在市、区（县）政府、上级

主管单位。市民有义务通过110等报、特服电话和其他各种途径，迅

速报告和反映突发公共事件信息。

各应急救援部门、事故发生地所在市、区（县）政府、上级主管

部门和责任单位接到报警信息后，要按照相关预案和报告制度的规

定，在组织抢险救援和应急处置工作的同时，及时掌握和汇总相关信

息，重要信息要迅速向省应急办值班室报告。

省应急办值班室收集、研判各类基础信息和动态信息，明确突发

公共事件信息交流与报送的渠道、时限、范围、程序、监管等要求，

并根据需要加强向个联动单位的通报。特别重大事件需要报请相关

领导是否成立临时指挥部接管指挥。

.5.先期处置

突发公共事件发生单位和所在社区负有进行先期处置的第一责

任，要组织群众展开自救互救。相关接报单位必须在第一时间，进行

即时应急处置。响应突发公共事件的专业部门需要进行先期处置。

对于需要接管指挥的重大事件，省应急办值班室可以初步协调各

个专业部门进行先期处置。全省范围内跨地域的重大活动和专项工作

需要时，也可依托省应急办的平台实施统一调度指挥。

在先期处置过程中，需要根据事态和危害程度发生变化而变更相

应突发公共事件级别。

.6.扩大响应

一旦发生先期处置仍不能控制的应急情况以及特大、特殊突发公

共事件，尤其是出现跨市域、大面积和可能发展为严重危害的态势时,

省应急办值班室等报请或由省委、省政府以及省应急委直接决定，扩

大响应范围，提高响应等级，省应急处置指挥部进入运作状态，统一

指挥调度全省性应急管理工作资源实施应急处置行动。

省应急处置指挥部进入运作状态后，在先期处置的基础上，迅速

研判态势，并向有关单位和部门发布指令，接转指挥关系，履行突发

公共事件应急处置的组织指挥职责，发布指令，指挥、调度、协调各

方面资源和力量，实施应急处置。

.7.应急结束

突发公共事件应急处置工作完成或危险状态消除和得到控制，视

情由负责决定、发布或执行机构宣布解除或调整响应等级，组织撤收

抢险救援单位，开展善后工作。必要时可发布公告，终止应急状态，

转入常态管理。

相关责任单位、主管部门要适时组织调查。写出应急处置综合情

况书面材料，向省应急委报告。

.8.后期处置

突发公共事件应急处置后，各级政府、主管机构和民政等有关职

能部门要迅速采取措施，组织实施救济救援。

省、市政府和区域行政主管机构，组织有关职能部门及时调查统

计突发公共事件影响范围和受损程度，评估、核实所造成的损失情况

以及开展应急处置工作的综合情况，报上级部门，并向社会发布。

相关部门做好灾民的安抚，灾区的清理和防疫工作。省、市政府、

区域行政主管机构、相关职能部门做好物资和劳务的征用补偿工作。

对因参与应急处置工作而伤亡的人员，应洽予相应的褒奖和抚恤。

省、市政府和区域行政主管机构，组织有关职能部门要在对受灾

情况、重建能力以及可利用资源评估后，认真制定灾后重建和恢复生

产、生活计划，组织恢复和重建。

2.1.6.2.部门协作视角

从部门协作视角来看，政府应急平台业务流程牵涉到国务院应急

办、省应急办、市应急办、专项指挥中心等多个部门，因而在各个部

门之间存在着各种信息或指令的流转过程。下面仅是一个示意图：

22需求分析

2.2.1,总体标

省政府应急平台应该贯彻落实国家、省应急管理工作的指示精

神，以科学发展观为指导，以提高执政能力、构建和谐社会为目标，

以各部门、各地方相关预案和专项指挥平台为依托，按照统一规划、

分步建设、整合资源、协同处置、功能齐全、适应发展的原则，努力

构建统一指挥、功能完备、响应迅速、协同高效、处置有力、保障到

位的突发公共事件应急处置体系，为省领导处置特、重大突发公共事

件提供应急指挥平台，增强政府应急响应、处置的综合能力，保障国

家和人民群众的生命财产安全。

省政府应急平台应该支持省政府应急管理日常工作联络、突发事

件应急处置时话音、数据、视频等业务的传送需要。省政府应急平台

通信系统应充分利用已建的公众与专用通信网络、有线与无线通信资

源实现与各级应急平台以及与突发事件现场的信息传送，确保应急处

置时通信联络的安全、可靠、畅通。

省政府应急平台应满足同时处置多起重大和特别重大突发事件

的需要，实现信息采集、风险隐患监测防控、预测预警、智能方案、

指挥调度、应急资源信息管理、综合业务管理和模拟演练等功能。

省政府应急平台应能与国务院、国家有关部委应急平台和省有关

部门实现互联互通，以及与市、县（区）政府应急平台实现互联互通;

可实时接报各类突发事件信息，对特别重大、重大突发事件预测预警

信息、现场图像等多媒体信息能够实时传送到国务院；并对事态发展

进行持续跟踪，及时传达国务院领导同志的批示、指示，并进行督办。

省政府应急平台应该依托先进、适用的信息技术和通信技术，以

政府专网为基础，整合全省各类指挥平台、应急资源和信息系统，建

设集通信调度、计算机网络、图像监控、视频会商、移动指挥、辅助

决策、综合信息管理等为一体的应急指挥管理平台，形成纵向到底、

横向到边高速互联互通的应急处置网络，实现省政府与地市、县三级

应急平台，以及与公安、卫生、林业、气象、水利、民政等专项指挥

平台之间的通信联络畅通、指挥协调有力、处置快速及时、联合行动

密切、应急处理高效的要求，有效地应对各类突发公共事件。

2.2.2.需求分析

根据XX省政舟应急平台的总体业务需求，主要就服务对象、主

要场景、以及省级平台的需求特点进行简要的分析。

2.221,服务对象分析

XX省政府应急平台的服务对象主要有以下几个：国务院应急办、

省政府、省政府应急办、省政府应急办值班室、下级政府和下级政府

应急办、专业局日常应急办公机构、下级政府应急办值班室和专业厅

局应急中心。

1.国务院应急办：下达应急工作安排（含日常工作安排和应

急处置指示等内容），接收省应急工作信息（含日常应急公文、消

息、突发事件信息、突发事件处置信息、现场图像信息等）

2.省政府：应急公文传送、了解应急工作状况、突发事件的

情况接收（含现场图像等）、下达指挥调度指令、召开视频会议

3•省政府应急办：应急公文传送、预案管理、应急资源管理、

其它应急日常业务、召开视频会议

4•省政府应急办值班室：日常值守（突发事件接报）、情况汇

总、部门应急工作协调

5,下级政府和下级政府应急办：应急公文传送、预案报送、

视频会议

6.专业局日常应急办公机构：应急公文传送、预案报送、视

频会议

7.下级政府应急办值班室和专业厅局应急中心：事件上报、

情况汇总、应急工作协调

2.222.业务场景分析

围绕XX省政府应急平台的主要业务场景主要有以下几个方面：

1.日常业务管理：满足应急工作管理机构就开展应急工作而

展开的各项日常工作。典型内容包括应急公文编制和传送、应急

预案管理、统计分析、应急资源管理、召开视频会议等

2.日常应急值守：省政府应急办值班机构就突发事件进行接

报、研判、汇报、先期处置、工作协调等工作

3.指挥调度：由省政府一级接管指挥后的突发公共事件的指

挥调度，含多种综合手段的应用，如视频会议、图像接入等

4.视频会议：以应急工作为主召开的视频会议

5.数字会议：指挥大厅兼做数字会议室，多媒体会议室

2223核心需求要点

从应急平台总的建设目标来看，以下几点是省级政府应急平台的

核心需求得要点，需要在总体集成工作中贯穿始终：

1,通过“事前、事中、事后”全过程管理有效应对公共突发事

件、减少灾害损失：关注全过程管理，而不仅仅是被动相应突发

事件的“事中”管理模式。当然，实现此目标需要政府多个层面和

各个相关机构的高效协作。

2.通过“连得通、看得见、叫得应”的应急平台支撑体系，保

障应急工作的开展高效及时：既是服务于平时的工作协调的需要,

也是服务于战时的指挥调度的需要。

3.通过“信息共享、资源整合”的建设模式，在信息、流程、

决策等多个层面避免盲区，强化政府应急管理工作的同时，使相

关工作部门也能够从中受益。

2.2.2.4.省级平台特点

按照国家相关规划，从政府应急平台层面来看，应急平台分成国

家应急平台、省级应急平台和市级应急平台三个层次。每个层次的应

急平台都有其各自的特点和关注的内容。XX省政府应急平台属于省

级应急平台，在建设过程中需充分关注省级应急平台的建设特点：

1.加强规划，标准统一：无论从移动应急平台，无线调度系

统，还是应急资源数据的共享都需要进行全省层面的整体规划，

订立适当的标准规范，在标准规范之下规范全省相关应急平台的

建设，才能到达互联互通，信息和资源共享的目标。

2.充分发挥省级平台的枢纽作用：省级平台上联国家平台，

下联各专业局和下级政府应急平台，要加强各种信息的集成、共

享和发布机制，充分发挥枢纽的连接作用，实现共享、联动和协

作。

3.着重关注跨域事件：省级平台更应关注跨域事件。所谓跨

域事件，主要是指跨越不同地市的事件、跨省事件等。

4.省级重大活动的协调调度中心：省政府层面需要重点关注

的省级重大活动，从事前、事中和事后都需要有平台进行政府层

面协调调度事务的支撑。省级应急平台恰好可以完成这项功能。

而且，省级重大活动，尤其是重大公共活动是发生突发事件的温

床，省级应急平台的提前介入，恰好能够有效的应对可能发生的

不利情况。

5,统筹建设目标，充分利用资源，分期分段建设：省内各地

市，各专业部门或多或少已经建设了和应急相关的一些系统，如

果不影响应急工作的开展，充分利用这些资源并进行有效整合是

建设规划的一个基本出发点。另外，由于业务复杂性、系统复杂

性和机制体制复杂性，在明确的建设目标的指引下，建议分期分

段建设省级政府应急平台，首先进行指挥场所和基础支撑系统的

建设，然后进行综合业务平台的建设，而数据和资源的整合工作

将是一个长期的过程。

2.2.3.建设任务

省政府应急平台建设任务的总体目标是“普通事件专业处置、重

大事件协同指挥、横向纵向网格状立体联动”，整个立体化应急联动

体系包括两大体系组成，一个是立足于日常接处警的应急指挥战术体

系，另一个是立足于协调指挥和应急指挥决策分析角色的战略体系。

在系统建设过程中将本着多种接入模式、高度集成统一消息的网络传

输模式，将程控交换通信系统、电子地理信息系统、计算机辅助调度

系统以及有线、无线综合调度系统、全球定位监控系统、指挥预案系

统、视频采集、图像监控系统、移动通信系统、视频会议系统以及政

务专网充分集成的原则，提供辅助决策、智能信息处理的基础，为公

共安全应急指挥系统构建基础通信平台、应用平台。

省政府应急平台将完成对现有资源和将要建设资源的整合有线

无线资源、使之能满足应急指挥系统建设目标，达到设想的省政府应

急平台的整体功能C

为此它必须由以下部分组成：

1.建立应急基础支撑平台，包括：数据网络系统、通信网络

系统、移动指挥车系统、主机及存储系统、视频会议系统、图像

监控系统、安全防护等系统；

2.建立应急数据平台，包括：历史事件数据库、基础地理信

息数据库、自然人和法人信息数据库、应急资源数据库、预案数

据库、专家数据库、法律法规、各专项数据库等系统；

3.建立应用服务平台，包括：信息报送、预案管理系统、会

商决策系统、指挥调度系统、应急机构与应急人员管理等系统。

4.要逐步、分阶段纳入各专业应急指挥子系统和下属地市、

县应急指挥中心系统；系统将来能实现与国家应急指挥平台的互

联互通。

2.2.4.建设规划

数据交换系统：采用信息交换技术，通过开发信息交换接口程序

软件，实现不同系统间信息交换的共享数据库平台，各信息系统通过

交换平台进行信息交换，为联动指挥提供多方面的决策信息支持。

地理信息和综合指挥系统：提供对基础地理空间信息及专业地理

空间信息间的联系和应用层次，结合移动数传及导航定位系统的实际

应用需求，完善和矫正有关的地理图源信息。

移动数传和定位系统：通过建立基于GPRS公网的定位导航及

数传调度系统，可以实现对应急联动车辆的调度指挥，同时为车辆提

供导航功能。该系统安排在项目的后续阶段建设。

数字程控系统：采用传统PSTN和VoIP融合的技术提供给用户

及时的电话联络，通过数字程控可以进行有线语音通信，以数字程控

为核心进行调度系统集成，可以实现联动单位相互调派。

数字集群系统：采用数字集群技术提供给用户及时的无线信息传

输和定位，通过数字集群可以进行无线语音通信，以数字集群为载体

进行移动系统的集成，可以方便联动单位跨部门用户分组协作。

前端探测监控前联动控制系统：名联动单位的前端探测监控系统

汇集到联动中心，在发生突发公共事件时，为领导指挥决策提供支持

并联动控制前端信息采集。

警情上报系统：警情上报软件负责接收各个专业厅局指挥中心的

重大报警信息、报警人员信息、报警电话信息等相关的信息登记，处

警信息根据相关业务流程、预案等指派相关人员出警的信息系统。

语音/视频会议系统建设：在应急指挥中心建立语音/视频会议主

会场，各联动单位建立分会场，建立一个语音/视频会议网络，通过

它来直观的进行视频、应用系统等多方面的交流。

有线无线混合调度系统：有线、无线系统是信息交流的重要手段,

通过有线、无线系统及相关的集成，可以实现多方通话、人员调度等

多方面的功能。

决策辅助系统：决策辅助系统可以利用已有的专家库系统、数据

挖掘技术等技术，帮助决策人员根据当时的事件的具体情况作出合理

的决策。

现场指挥车系统：现场指挥车最大的特点就是可以移动，可以查

看、传递现场的声音、图象等信息，并可以在现场作出相应指挥、调

度。

存储系统：应急指挥中心是一个平台，此平台可以挂接、扩展与

指挥调度相关的系统，系统具有良好的扩展性能，因此，公共安全应

急指挥系统数据存储应采用基于SAN结构的存储网络。

系统备份：系统备份的重要性不言而喻，公共安全应急指挥系统

作为一个面向社会公众突发公共事件的重要的系统，它的系统和数据

的备份也就显得极其重要。

容灾系统：为？能使公共安全应急指挥系统在发生地震、大火等

严重灾难事故后，能迅速地挥发其社会应急作用，采用异地灾难恢复

系统是目前可以采用的唯一手段

数字录音系统：公共安全应急指挥系统是面向全社会各个应急部

门的综合接处警系统，每天的接处警量必然很大，所以要采用容量大、

性能好的数字录音系统，采用磁盘作为记录介质。

双机集群系统：公共安全应急指挥系统随时随刻都会面对各类突

发公共事件，因此系统必须采用一定的技术手段保证各类系统，特别

是核心的部门要能不间断运行，所以关键的服务器，如数据库服务器

要采用双机系统，保证系统稳定性。

2.25性能需求

省政府应急平台整体可靠性：省各大厅局同时存在有多个专业指

挥中心，为了能保证某个中心发生意外不能发挥接处警功能时，其它

的中心可以临时替代它的功能，中心之间能够做到相互备份。

语音链路可靠性：有线通信是省政府应急平台接处警和调度指挥

的重要途径，所以语音链路的可靠性至关重要，在本项目的后期系统

建设中可以采用双汇接局接入或采用其它备份链路的方式，以保证有

线通信的正常工作C

数据网络可靠性：数据网络是数据传输的载体，为保证网络的可

靠性，可以在本项目的后期系统建设中采取链路备份、设备冗余的方

式提高网络的可靠性。

系统可靠性：省政府应急平台的关键应用系统，例如接处警软件

在使用过程中要保证系统24小时的可靠运行，可采用双机集群备份

的方式来提高系统可靠性。

2.2.6.系统安全需求

系统保密性：只有授权的用户才能动用和修改信息系统的信息，

而且必须防止信息的非法、非授权的泄漏。

系统完整性：也就是说信息必须以其原形被授权的用户所用，也

只有授权的用户才能修改信息。

漏洞检测和安全风险评估：识别检测对象的系统资源，分析这一

资源被攻击的可能指数，了解支撑系统本身的脆弱性，评估所有存在

的安全风险

可用性和抗毁性：设备备份机制、容错机制，防止在系统出现单

点失败时，系统的备份机制保证系统的正常运行。

系统防病毒：网络防病毒系统应基于策略集中管理的方式，使得

分布式的企业级病毒防护不再困难，而且提供病毒定义的实时自动更

新功能。

第三章项目设计

3.1.平台规划

为根本解决省政府应急平台建设所面临的各类问题，在该平台规

划设计时就需要按照事前信息采集、监测，事中辅助决策支持、统一

指挥控制、联动综合处理，事后评价、记录的概念，综合考虑日常安

全保障部门、专业危害处理部门、重大活动组织管理机构、政府管理

决策领导、城市综合服务机构、城市生活群体对于应急联动和社会公

共安全综合服务的“平时”和“战时”需要，客观的、完善的定义省政府

应急平台的运行模式、业务范围、功能定位和应用方向。

从社会日常安全保障和专业危害处理平战结合角度出发，省应急

指挥中心通过统一的信息平台进行数据交换，对可能发生或正在发生

的自然灾害、事故灾难、突发公共卫生事件、突发社会安全事件等，

按照其预案规则和处理机制，从专业负责部门的各类前端设备和核心

应用进行各种信息的分类采集、存储和监测，为跨职能联动协作、重

大灾害灾难事件的应急提供支持。同时，应急指挥中心通过聚合的通

信平台进行擒纵调度，按照应急资源组织与管理流程，以有线无线混

合调度、移动应急指挥、视频会议等载体，形成从省应急指挥中心到

现场，可调动各专业负责部门，甚至其他城市综合服务机构的联动作

战，快速、有效贯彻应对决策，“牵一发而动全身”的立体化应急联动

体系。

结合重大活动组织管理要求，省应急指挥中心通过活动进程管理

平台进行重要活动安全保障和指挥控制，对活动期间的城市安全状态

进行全面监控和定期内部发布，为重大活动提供运营辅助支撑。

从省管理决策领导需要出发，省应急指挥中心根据灾害评估结果

和提供的决策支持，确定预警范围、预警方式，并根据预案和安全机

制，启动应急联动的前期工作；利用应急决策模型、预案规则、专家

知识库、灾害处理知识库、灾害城市安全体系等，对突发公共事件的

控制措施、控制方法、指挥调度、物资调配、人员动员调用等提供决

策支持，并对不同决策模式下城市经济、政治、社会损害进行初步估

算。同时提供与突发公共事件相关的专家队伍组织管理，结合系统辅

助决策进行二次决策支持，协助控制与决策。

以政府综合服务机构和城市生活群体的利益为着眼点，省应急指

挥中心提供对灾害事件的及时公告，并根据现场的信息与电视报纸媒

体形成有益互动，稳定灾区，激励救援士气，并防止政府有力救援而

因媒体报道无关小事而引发的被动与尴尬。同时提供重特大灾害事件

后的评价与处理，完善灾害处理中的不当措施和漏失流程，进入灾害

处理数据库，为省以后相关灾害事件的决策提供支持。另外，对于特

定区域/特定事件安排定期演习实践，组织公共培训，提高应急防范、

现场处理的操作能力和建立应急公众意识。

32设计依据

1）国民经济和社会发展十一五规划纲要

2）《国务院关于实施国家突发公共事件总体应急预案的决定》（国

发[2005]11号）

3）《国务院关于印发国家中长期科学和技术发展规划纲要

（2006-2020年）的通知》（国发[2005]44号）

4）《国家应急平台体系建设指导意见》（征求意见稿）

5）《国家信息化领导小组关于电子政务建设指导意见》（中办发

[2002]17号）

6）《国务院办公厅关于实施电子政务试点示范工程的通知》（国

办函[2002]74号）

7）《全国政府系统政务信息化2001-2005年规划纲要》（国办

发[2001]36号）

8）《电子政务试点示范工程总体实施方案》（电子政务试点示范

工程总体组）

9）公安部《县（市）、市级公安机关“三台合一”接处警系统技术

规范》（公安部2004年9月）

10）《突发公共卫生事件医疗救治体系建设规划》（卫生部2003

年9月17日）

11）《中华人民共和国计算机信息系统保护条例》（国务院令147

号，1994年2月18日）

12）《计算机病毒防治管理办法》（公安部令51号，2000年3

月30日通过）

13）《中华人民共和国计算机信息网络国际联网管理暂行规定实

施办法》(国务院信息办1998年3月16日)

14)《计算机信息系统安全专用产品检测和销售许可证管理办法》

(公安部令32号，1997年12月12日)

15)《消防通信指挥系统设计规范》(GB50313-2000)

3.3.设计原则

(1)统一规划、分步建设。

规划应遵循全省应急指挥中心建设的指导思想和建设目标，以确

保人民群众生命财产安全为目标，按照预防预警、快速响应、指挥调

度有利、处置妥当有效的要求，结合应急指挥处置的全过程，进行科

学规划；规划应注重与国家、地市的衔接；注重全省应急信息资源和

中长期建设项目的布局；同时，应根据省应急平台建设现状和突发公

共事件的历史情况，特别是重、特大事件的情况，以及资金投入情况,

项目建设的基础条件情况和建设的难易程度，确定分步建设的内容。

应分阶段、分类型、分项目建设省级应急指挥中心平台。

(2)资源整合、加强应用。

按照“实现多台整合，避免重复建设”的思路，充分利用各专叱部

门现有硬件、软件、信息资源、充分利用现有的基础信息资源，包括:

政府机关专网、外网、视频会议系统、空间地理信息系统、统计数据

等，充分利用现有的通信运营商提供的有线、无线通信服务，整合各

级各类资源，建设省应急指挥中心平台；要注重内容、讲求实效，避

免只重视平台硬件，忽视信息内容建设，优先解决应急信息收集、指

挥通信保障等突出问题，重点加强指挥调度、现场指挥、会议系统和

信息采集、决策支持应用系统建设，以平台为依托，强化各专业部门

和各地州(市)政府应急指挥中心与省应急指挥中心的通信畅通、快

速协同。

(3)功能齐全、突出重点。

省应急指挥中心平台功能应能监控每个地市应急指挥中心处理

的全过程，应能围绕应急指挥预防、预测、快速反应、指挥调度有力、

协同分工密切、辅助决策内容丰富、保障有力等要求，提供较为齐全

的功能；要突出重点建