公立医院股权转让政策、流程、风险点及对策研究

【摘要】随着国家对医疗行业监管的不断加强以及医院自身发展战略的调整，公立医院面临股权转让的问题。目前关于公立医院股权转让的政策文件多，转让程序复杂且存在较大风险。文章以样本医院转让其所持有的广东一家营利性医疗机构25%的股权为例，详细梳理了公立医院股权转让过程中涉及的政策和流程，分析并探讨了股权转让过程中申请内容不全、股权瑕疵、侵犯优先购买权、信息披露不实、竞价规则歧义等风险点，提出了公立医院在股权转让过程中要树立主体责任意识、成立股权转让工作领导小组、熟悉相关政策法规及转让流程、注意流程控制和风险应对的建议，以期为有同类业务的公立医院提供参考和借鉴。【关键词】公立医院；股权转让；国有资产；竞价一、引言公立医院股权转让是指公立医院对其占有和使用的国有资产进行产权转让或注销产权的行为，属于国有股权转让。2020年6月1日起施行的《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》规定：“政府举办的医疗卫生机构不得与其他组织投资设立非独立法人资格的医疗卫生机构，不得与社会资本合作举办营利性医疗卫生机构”。因此，公立医院通过对外投资举办的营利性医疗卫生机构形成的股权到期后，面临股权转让的问题。此外，公立医院因自身发展战略的调整，投资的其他经济实体的股权也可能存在转让的需要。在此背景下，样本医院自2023年4月启动所投资的营利性医疗机构股权转让项目，至2024年9月签订股权转让合同，整个转让过程政策依据多，程序烦琐复杂，耗时长，风险大。在以往的文献中，鲜有学者涉及公立医院股权转让这方面的研究。为确保公立医院股权转让程序的合法合规，国有资产的保值增值，研究公立医院股权转让的政策、流程和风险显得尤为必要。本文以样本医院转让其所持有的广东一家营利性医疗机构25%的股权为例，详细梳理了公立医院股权转让的政策和流程，分析并探讨其潜在风险点，并针对这些风险点提出对策建议，以期为有同类业务的公立医院提供参考和借鉴。二、公立医院股权转让政策依据公立医院股权转让涉及国家政策和地方性法规。从国家政策来看，首先，2019年修订的《事业单位国有资产管理暂行办法》（财政部令第100号）以及2021年施行的《行政事业性国有资产管理条例》（国务院令第738号）为公立医院股权转让提供了政策指引。其次，《企业国有资产交易监督管理办法》（国务院国资委、财政部令第32号）为股权交易方式的选择提供了依据。再次，《国有资产评估管理办法》（国务院令第91号）和《国有资产评估管理若干问题的规定》（财政部令第14号）为股权转让的资产评估环节明确了政策要求。最后，《中华人民共和国公司法》（2023年修订，下同）为股东在股权转让中行使优先购买权提供了操作指引。从地方性法规来看，各省份颁布的省级行政事业单位国有资产管理办法为公立医院股权转让明确了具体的操作流程。此外，湖南、甘肃、宁夏三省份还出台了行政事业单位国有资产交易管理办法，为进一步规范行政事业单位进场交易提供了具体的政策依据。三、公立医院股权转让流程公立医院股权转让包括单位内部决策，聘请律师事务所、会计师事务所及资产评估公司等第三方机构开展专项工作，上级部门审核（批），选择公共产权交易机构进行公开交易，签订股权转让合同及工商变更等流程，涉及行政审批、审计、资产评估、法律意见和单位职工安置等多个关键节点。此外，还需与被投资企业及其股东进行多方沟通与联络，例如向产权交易机构提供被投资企业的相关资料、询问股东是否行使优先购买权等。公立医院股权转让流程的严谨和合法合规，对于防范和控制转让过程中的政策、法律、评估、审计等风险至关重要。图1为样本医院股权转让流程。（一）医院内部决策股权转让前，应根据医院战略规划，对转让的股权进行充分调查，详细分析其背景，通过各种渠道收集尽可能多的信息，组织专家做好可行性研究，并聘请独立专业的律师事务所对股权转让项目整个操作流程进行指导[1-2]。同时，医院要与卫健部门和财政部门进行沟通，厘清公立医院股权转让政策要点及要求。基于以上准备，医院可按照内部决策程序对股权转让事项进行审议，形成书面决议，并向卫健部门报告。卫健部门同意启动转让工作后，按照《公司法》规定，医院应将转让事项书面通知其他股东。（二）聘请第三方机构开展专项工作卫健部门同意医院启动转让工作后，需进行股权价值评估工作。医院作为转让方，需聘请以下第三方机构开展专项工作：一是聘请律师事务所对标的企业（医院投资的医疗机构）的主要资产产权及或有负债情况出具法律意见书。二是聘请会计师事务所对标的企业进行以股权价值评估为目的的专项审计。根据样本医院股权转让实践，涉及参股权转让的，医院是否委托会计师事务所对标的企业进行审计，需要考虑以下两方面的因素：其一，如使用标的企业最近一期年度审计报告，要充分考虑转让事项一年内能否完成（按规定，评估基准日起一年内不能挂牌交易的，需要重新评估）；其二，评估机构和产权交易机构对专项审计报告的要求。三是聘请资产评估机构对标的企业进行资产评估，并出具资产评估报告。法律意见书需同时提供给会计师事务所和资产评估机构，作为其出具专项报告的参考依据。（三）上级部门审核（批）在向上级部门申请股权转让之前，医院应制定明确的股权转让方案，并经过医院内部决策程序决议。随后，医院需将经过资产评估机构备案的资产评估报告一并上报卫健部门审核（批）。卫健部门将根据审批权限，对医院提交材料的完整性及决策过程的合规性进行审核（批）；若评估价值达到一定金额，卫健部门需将材料提交财政部门审批；重大资产处置事项（如湖北省股权评估价值超过500万元）则需经财政部门审核后报同级人民政府批准。审批结果要求转让价格不得低于资产评估结果。若公立医院为高校附属医院，根据隶属关系，某些股权转让还需提请高校国资部门审核后，再上报卫健部门和财政部门。（四）股权挂牌公告公立医院股权转让原则上要求通过国有产权交易机构进行挂牌交易。因此，医院可委托符合政策要求的产权交易机构提供公开挂牌交易的服务，并办理相关交易事项。产权交易机构将在信息披露期内通过多种渠道提供项目推介和市场服务，以寻找更多的项目意向方。意向方在挂牌期间向产权交易机构报名，并按照要求提供相关资料。此外，在挂牌公告之前，医院需将按照内部决策程序通过的股权转让合同提交给产权交易机构。（五）公告期满进行竞价交易信息公告期满后，产权交易机构对征集到的意向受让方进行资格审查和核实。医院作为转让方，需确认产权交易机构征集到的合格意向受让方（以下称“意向方”）的资格。需要注意的是：其一，在进行国有股权转让时，原则上不得针对受让方设置资格条件，如确需设置，所设条件不得具有明确指向性或违反公平竞争原则，并且在信息披露前须报同级财政部门备案和同意。其二，信息公告期满后，如未征集到意向方，在不变更挂牌条件的情况下，信息发布时间将自动延长，最长可延至首次信息公告之日起的12个月。其三，如最终挂牌未成交，应暂停交易，待财政部门重新审批后方可再次进行交易。医院确认意向方资格后，产权交易机构将择期组织竞价交易，采用网络竞价方式，产生意向方的最高报价，并将竞价结果书面通知医院。（六）其他股东行使优先购买权公立医院在收到产权交易机构的竞价结果后，应书面通知标的企业的其他股东，征询他们是否行使优先购买权。如果其他股东行使优先购买权，则确定其为受让方；否则，意向方中最高报价者将被确定为受让方。根据《中华人民共和国公司法》规定，如有两个以上其他股东行使优先购买权，需协商确定各自的购买比例；如协商不成的，则按照各自的出资比例行使优先购买权。此外，如公司章程对股权转让有其他规定，则应遵循其规定。（七）签订股权转让合同，办理变更登记通过公开交易方式确定受让方后，医院与受让方签订《股权转让合同》。在获得产权交易机构出具的交易凭证并收到交易金额后，医院将协助受让方和标的企业办理变更手续，以完成股权转让的交割。（八）股权转让收入上缴国库公立医院股权转让收入应纳入公共预算管理，按照政府非税收入管理和“收支两条线”的相关规定上缴同级财政部门[3]。同时，股权转让结果还需报财政部门备案。四、公立医院股权转让的风险点公立医院股权转让属于国有股权转让，必须遵循公开、公平、公正的原则。从转让启动到最终完成转让，涉及多方相关主体，法律关系复杂，潜在问题可能贯穿整个转让实施过程，其实施过程的合法合规性及最终转让结果直接关系到国有资产的保值增值[4]。因此，股权转让风险较大，在操作中需要格外谨慎。根据样本医院的股权转让实践，以下风险需要特别关注：（一）单位申请内容不全，遗留审计风险公立医院在向卫健部门提交股权转让申请时，特别要注意申请材料的完整性，尤其是《股权转让方案》内容的完整性，以确保转让程序合法合规，避免后期留下审计风险。具体而言，以下内容需要明确：一是股权转让是否涉及职工安置；二是要明确评估基准日至变更登记日的股权损益归属；三是是否涉及标的企业的债权债务处置；四是明确股权转让后标的企业能否继续使用公立医院的品牌价值、经营资质的使用权或特许经营权等；五是如果医院允许受让方分期付款，分期付款的条款必须符合《企业国有资产交易监督管理办法》的规定，尤其是延期付款期间需按同期银行贷款利率支付利息。此外，在报告中还应重点说明会计师事务所、资产评估机构、律师事务所等第三方机构的选择是依据政府采购相关规定进行的。同时，产权交易机构的选择也要符合财政部门的相关规定，例如湖北省财政厅规定：“单位有偿转让评估价值在100万元（含100万元）以上的资产，应当在依法设立的省级产权交易机构公开进行，规范资产处置行为，杜绝暗箱操作，防止国有资产流失”。（二）股权存在权利瑕疵，侵害受让人利益一般而言，公立医院转让的股权应全额缴足注册资本，确保不存在出资不实、虚假出资、抽逃出资等情况，权属清晰且不存在权利争议。根据《公司法》规定，股东转让已认缴出资但未届满出资期限的股权的，由受让人承担缴纳该出资的义务；受让人未按期足额缴纳出资的，转让人对受让人未按期缴纳的出资承担补充责任。如存在这种情况，医院应将实际情况告知潜在受让人，以避免其承担不必要的法律风险和经济损失。此外，若股权存在质押、冻结、查封等情况，则极可能导致转让无法实现，给受让人带来经济和时间上的损失。如果医院在转让股权时“隐瞒”了上述权利瑕疵，可能构成违约，且对这类侵害受让人利益的行为，医院将面临法律风险，并承担相应的经济损失。（三）未通知其他股东，侵犯优先购买权根据《公司法》规定，有限责任公司的股东之间可以相互转让股权。股东向股东以外的人转让股权，其他股东在同等条件下享有优先购买权。为了保障其他股东的权利，公立医院在向股东以外的人转让股权时，必须履行书面通知这一关键程序，并在通知中详细说明股权转让的数量、价格、支付方式和期限等具体事项，以便其他股东根据自身需求决定是否行使优先购买权。若股东自接到书面通知之日起三十日内未作答复，则可视为其放弃优先购买权。但若未履行书面通知程序，则侵犯了其他股东的优先购买权，其他股东可以自主主张行使该权利，医院将对原受让人承担违约责任。（四）信息披露不实不足，引发法律纠纷在股权转让的交易中，公立医院应通过产权交易机构的网站对外披露股权转让信息。如果信息披露不准确或不完整，则可能因未履行信息披露义务而承担缔约过失责任，导致转让合同不成立或被撤销。如果造成对方损失的，还应承担赔偿责任。此外，信息不透明可能使一些潜在的优质投资者处于劣势，从而导致国有资产的流失。在股权转让要求披露的信息中，标的企业的财务状况和资产评估情况是重点。上级部门和意向购买方等利益相关者可能会“影响”或“干预”中介机构的资产评估过程，存在腐败和“利益勾结”的风险，进而导致评估结果不真实或不准确。因此，第三方机构的专业性和独立性至关重要。此外，在信息披露中还需说明医院认为重要的其他事项，如标的企业或有债权债务、涉诉等重大事项，以便潜在投资者准确掌握全面的信息，作出理性决策。（五）竞价规则存在歧义，面临审计质询意向方在产权交易机构进行竞价是股权转让过程中至关重要的环节。如果竞价规则设置不明确或存在歧义，则可能给医院带来审计风险。产权交易机构的竞价规则通过以下方式展现：一是产权交易机构分别与医院和报名的意向方盖章签署的《网络竞价实施方案》；二是通过交易机构的网站公开披露的主要竞价规则。上述展现方式可能存在理解上的歧义和不一致的情况，例如，产权交易机构在样本医院转让公告中披露的涉及原股东优先购买权的竞价规则为：经公开征集产生一个及以上非原股东意向方或两个及以上原股东意向方，通过网络竞价方式确定最终报价人。如果最终报价人为原股东，则确定其为受让方；若最终报价人为非原股东，则转让方将以非原股东的最终报价征询原股东是否行使优先购买权。针对报名的意向方包括一个或多个非原股东和一个原股东的情况，产权交易机构在《网络竞价实施方案》中表述为：通过网络竞价方式从非原股东意向方中确定最终报价人，由转让方以非原股东的最终报价征询原股东是否行使优先购买权。即产权交易机构在组织竞价时，仅要求非原股东参与报价和竞价，原股东不参与竞价。由于转让方与产权交易机构在原股东是否参与报价和竞价的理解上存在分歧，如分歧不加以解决，则转让方可能面临后期审计质询和国有资产流失的风险。五、对策建议（一）成立股权处置工作领导小组，有序开展工作股权转让政策性强，程序复杂，处置过程时间长，风险大。对公立医院而言，这属于非常规的重大经济事项。医院需要成立由主要负责人牵头的股权处置工作领导小组，其成员为相关行政职能部门负责人。同时建立财务、审计与纪检三部门共同参与、共同监督的监督体系。例如，样本医院成立了由书记院长任组长、总会计师牵头，财务处、党政办、纪检监察、审计、院务处负责人组成的股权处置工作领导小组，并制定了工作小组的职责。在股权处置过程中，要与卫健部门和财政资产部门进行充分沟通和汇报，以避免“走弯路”。审计报告和评估报告是股权转让定价的重要依据和重点，一旦出现问题，国有股权转让方难以免责。因此，需要聘请具有相应资质且高水平、独立的第三方审计和评估机构，并给予充足时间完成相关工作，以确保审计报告的质量和资产评估结果的准确性、公正性[5]。同时，要组建专业的法律顾问团队，对转让过程中的每一个步骤进行法律审查，以确保所有操作符合相关法律法规及政策要求。此外，在产权交易机构的选择上，标的企业可能与公立医院位于不同行政区域，如果选择公立医院所在地的交易机构，将更有利于沟通协调；如果选择标的企业所在地的交易机构则能吸引更多潜在购买方。两者各有利弊。因此公立医院应谨慎选择合适的产权交易机构。（二）熟悉全部转让流程，做到“心中有数”因股权转让涉及多方主体，同时资产评估报告具有一定的时效性，即在资产评估基准日后的一年内未公开挂牌交易，则需重新进行评估。因此，公立医院要对转让流程做到“心中有数”，并制定详细的工作计划。在股权转让过程中，涉及外部主体的工作步骤需要提前做好时间规划。首先，要与第三方审计和评估机构确定审计报告和评估报告的出具时间，审计机构需提前进场对标的企业进行审计，因为评估机构需要运用审计报告中的相关数据，在此过程中，公立医院要与标的企业进行沟通，要求其配合第三方的工作；其次，转让事项的审核（批）涉及卫健部门审核、财政部门审批，超过一定金额还需政府审批，由于涉及上级部门，务必加强沟通，关注工作进展，预留足够时间；最后，在等待上级部门审核（批）的过程中，公立医院可以与产权交易机构确定转让合同的细节、准备交易资料，告知标的企业其他股东股权转让事项，同时征询标的企业其他股东的购买意向等。（三）熟悉相关政策法规，细化合同内容公立医院股权转让涉及的政策较多，既有国家层面的，又有地方层面的。同时，有的法律法规需事业单位和企业共同遵循。如《国有资产评估管理办法》《公司法》等。因此，转让前，公立医院需熟悉现有的相关政策法规；转让中，应密切关注国家政策及法律法规的变化，及时调整转让策略，以应对政策风险。同时，完善转让合同的内容，有效避免转让纠纷。我国国有股权转让相关规定明确了转让合同的内容，包括股权转让价款、支付方式及期限、股份登记变更的条件等。股权转让双方的权责义务不够明确，往往是产生矛盾的主要原因。股权转让合同的拟定需注意以下三个方面：一是明确资产评估基准日至股权转让协议签订日的股权收益归属，以避免后期纠纷；二是在转让协议中应约定付款方式，如采用分期付款的方式，需要求受让方提供有效的担保措施，如银行保函、资产抵押等，以降低支付风险；三是对于标的企