发展新质生产力对税收政策的影响及建议

【摘要】税收政策作为生产关系的重要组成部分，具有分配收入、配置资源、保障稳定等功能，其受生产力发展制约的同时对生产力具有能动的反作用。发展新质生产力是我国新时代推进经济高质量发展的必由之路，新质生产力内在地要求税收政策积极作出调整以适应其发展，对这一过程的把握需要从新质生产力的特征出发。新质生产力的创新性特征要求提高税收政策的适应性以及科学设计税收优惠政策，新质生产力的开放性特征要求强化国际税收征管以及加强国际合作应对数据流动带来的挑战，新质生产力的绿色性特征要求强化绿色税收制度的设计并在税收制度设计和实施中兼顾对传统产业的公平。发展新质生产力影响税收政策调整的方向、速度和力度，而税收政策的调整又会反作用于新质生产力，助推新质生产力发展。【关键词】新质生产力；税收政策；税收制度；税收优惠；税收征管中国特色社会主义进入新时代，以习近平同志为核心的党中央作出“我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段”的重大判断，我国经济增长模式由粗放型发展模式向高质量发展模式全面转变。新质生产力理论是指导高质量发展实践的全新理论，加快形成和发展新质生产力是我国当前乃至未来相当长一段时期经济工作的重心。生产力决定生产关系，新质生产力的发展必然会对作为生产关系重要组成部分的税收政策产生深刻和长远的影响，而生产关系对生产力又具有能动的反作用，因此，有必要在深刻把握新质生产力内涵和特征的基础上进行税收政策的调整，使其成为发展新质生产力的有力助推器。一、新质生产力影响税收政策的理论意蕴（一）新质生产力的内涵根据马克思主义生产力理论的基本原理，生产力本质上就是创造物质财富的能力，通过劳动者将劳动资料作用于劳动对象来实现。劳动者、劳动资料和劳动对象从内部驱动生产力的发展，他们被视作构成生产力的三大要素。马克思指出：“生产力，即生产能力及其要素的发展。”[1]新质生产力概念的提出，是马克思主义政治经济学的一场术语革命[2]。讨论新质生产力的基本内涵，必然要从构成新质生产力的要素出发。首先是新劳动对象。随着以人工智能等高新技术为引领的第四次科技革命的深入，传统劳动对象不断走向数字化和数智化，新材料、新能源等产业飞速发展，人类的劳动对象发生了根本性改变。其次是新劳动资料。数智化劳动资料与传统劳动资料的结合日益紧密，劳动资料向着数智化方向升级，数字经济和实体经济逐步实现有机融合式发展。最后是新劳动者。能够驱动新劳动资料作用于新劳动对象的，必然是掌握了高科技知识和技能的新劳动者，大学生、研究生成为新劳动者的主体。因此，新质生产力的基本内涵是科技创新推动下三大要素及其优化组合的质变。（二）税收政策的性质税收是国家为了实现公共职能而凭借政治上的权力，依法强制、无偿取得财政收入的活动[3]。税收具有分配收入、配置资源和保障稳定的三大职能。为了实现税收的上述三大职能而制定实施的各类策略及措施的总和称为税收政策。很显然，税收政策在性质上属于生产关系，关涉不同主体对社会物质财富的占有和分配，是国家经济政策的重要组成部分，在整个公共政策中占有重要地位。税收是分配环节的重要组成部分，与生产、交换、消费三个环节紧密相连，既是国家财政收入的主要来源，也是国家调节经济、促进社会发展的重要手段。合理的税收政策可以促进生产的发展，提高生产效率，通过调整不同税种、税率和税收优惠政策等，国家可以引导社会资源的合理配置，促进社会公平和正义；合理的税收政策还可以促进商品的自由流通和市场竞争，影响人们的消费结构。（三）新质生产力与税收政策关系的哲学透视生产力的发展推动物质文明向更高级的形态跃迁，生产关系也会随之变革并构建起全新的内在秩序。生产力创造物质财富，生产关系则揭示了身处特定历史条件下的主体是如何占有和分配物质财富的。生产关系是全部社会关系的核心，对生产力有巨大的反作用。当今世界正处于第四次科技革命的冲击之下，一个全新的文明形态已经在孕育之中。马克思指出：“劳动生产力是随着科学和技术的不断进步而不断发展的。”[4]在生产力之前冠以“新质”二字，就是因为其涉及的领域新，涉及的技术新，涉及的产业新，是生产力在科技革命推动下实现的一次能级跃迁[5]。新质生产力的发展对整个生产关系带来了冲击。新质生产力是以科技创新为引领的，不仅仅简单地体现在生产工艺和技术手段的进步，也不仅仅局限在对整个经济结构的调整，更重要的是推动了生产过程以及生产模式的创新，导致生产关系不断调整优化，进而从经济基础层面推动体制机制的变革。税收政策是生产关系的重要组成部分，其演变自然要受制于新质生产力的发展。税收政策通过调节收入分配、优化资源配置等方式，促进经济社会的协调发展。税收政策不仅要适应生产力发展的要求，而且要通过制度创新推动生产力的进一步发展。新质生产力的出现和发展，使传统产业结构发生变化，新兴产业不断涌现，这就要求税收政策必须适应这种变化，对税收结构进行必要的调整和优化。通过对税收政策的重新安排，有助于引导创新要素资源汇聚，促进科技成果转化和商业化应用，鼓励社会资本向新兴战略性产业和未来产业流动，进而促进新质生产力的发展。税制改革及其引发的分配关系调整往往导致产业结构升级及社会化生产方式的根本变革[6]。概言之，新质生产力与税收政策两者间存在相互促进又相互制约的关系。一方面，新质生产力推动税收政策创新。新质生产力的发展要求税收政策进行相应的调整和创新，以适应生产力发展的新要求。另一方面，税收政策促进新质生产力发展。通过实施科学合理的税收政策，可以为企业创造更加公平、透明的竞争环境，降低企业创新成本，激发企业创新活力，从而推动新质生产力的形成和发展。因此，对新质生产力与税收政策的研究可以从两个不同的角度展开，一个是从生产力决定生产关系出发研究新质生产力如何推动税收政策创新，另一个是从生产关系反作用于生产力出发研究税收政策如何促进新质生产力发展。尽管切入角度不同，但基于二者间相互促进、相互制约的关系，终将殊途同归。本文选择了第一个角度，即重在论述发展新质生产力对税收政策的影响。为此，需要从新质生产力的内在特征出发观察发展新质生产力对税收政策可能产生的影响。与传统生产力相比，新质生产力具有众多特征，如高效性、精准性、数字化、智能化、融合性等，本文从新质生产力的三个关键特征，即创新性、开放性和绿色性来讨论新质生产力对税收政策的影响。此三者概括性强，且三者之间相互较独立，作为新质生产力典型且关键的特征，对税收政策的影响比其他特征更为显著。新质生产力对税收政策的影响如图1所示，本文随后的研究是对图1的深入展开。二、新质生产力创新性特征对税收政策的影响及建议（一）新质生产力的创新性特征新质生产力具有创新性。科学技术不是构成生产力的要素，但却不断将三大要素推向高级化，进而转化为实际的生产能力。新质生产力本质上就是源自关键性颠覆性技术突破而产生的生产力。加快发展新质生产力，重在强化科技创新在生产活动中的主导性地位。科技创新自身作为一项投入能够为经济增长带来直接的贡献，但更为重要的是，科技创新具有强大的正外部性，通过与产业及产业链之间的深度融合，科技创新能够深度渗透到一国产业和产业链体系的发展进程中。科技创新与我国正在打造的现代化产业体系和正在推进的新型工业化的深度融合与结合，将构建起我国高质量发展阶段的内生动力机制[7]。可以说，我国加快发展新质生产力的关键就是要布局多层次自主可控的创新能力体系，并推进新型战略产业和未来产业的发展。新质生产力创新性特征对税收政策的影响及对策如图2所示。（二）新质生产力创新性特征对税收政策的影响及对策1.税收政策的适应性挑战与应对发展新质生产力势必导致我国税源结构发生深刻改变，从传统的制造业、服务业向高新技术产业、数字经济等领域转移。新兴的数字经济、生物技术、人工智能等领域，其商业模式、收入来源和利润结构都与传统行业存在显著差异，传统的行业分类和税收政策适用性下降，这就要求税收政策不断地进行调整和更新，要求税收政策必须适应这种变化，及时调整税收结构和税目，在确保税收收入稳定增长的同时，助力新质生产力发展。（1）税收种类可将数字经济、跨境电商等新兴领域纳入税收征管范围，扩大税基，确保税收收入的稳定增长。针对高新技术、数字经济等新兴产业的发展特点，可以增设相应的税种，如数字经济税、绿色税等，使税收在面向这些新兴产业时能更好地发挥配置资源、调节收入等功能。（2）税收模式要改变当前间接税在整个税收收入中占比过高，企业所得税在整个直接税收入中占比过高的局面，逐步向以自然人财产、所得及消费为税源的“税人”模式过渡[8]。如此可以直接降低制造类企业的税收负担以及科技型企业的投资风险。随着经济的增长和征管技术的进步，从“税企”模式向“税人”模式转变的条件已经具备。2.税收政策的有效性挑战与应对税收政策通过调整企业税负高低以及协调税制结构，可以为高新技术企业高质量发展提供保障[9]。因此，新质生产力的创新性特征会内在地要求通过税收优惠政策来促进自身的发展。面对发展新质生产力巨大的资金和人才需求，激发相关主体从事科技创新以及进行产业改造升级的积极性，税收政策有较大的发挥空间。（1）税收改革增值税由于存在转嫁时滞的问题，往往会给企业带来高额的现金流占用成本，对企业研发活动形成挤压抑制。因此，从促进新质生产力发展的角度，面向战略性新兴产业和未来产业，有必要将增值税留抵退税政策作为一项基本制度安排并取消各种退税条件的限制。此外，应当适度调低增值税税率，可以考虑将制造业的增值税税率从目前的13%调低至9%，战略性新兴产业和未来产业的增值税税率可以考虑调低至6%，并且允许这类企业对利息的进项税额予以抵扣。新质生产力发展要求加强企业所得税的改革。首先，为了激励企业增加研发投入，可对研发费用加计扣除并延长加计扣除期限；对加计扣除部分，可以考虑按照25%的税率抵免应纳税额，对超过应纳税额部分应允许向后无限递延抵免。其次，对从事新质生产力相关领域的企业，建议适当降低其企业所得税率，减轻企业税收负担，提高企业盈利能力，而对这类企业的技术转让所得，建议给予全部免税的优惠政策；对新质生产力领域的企业在特定时期内的税收进行返还，以减轻企业资金压力，鼓励企业持续投入研发和生产。再次，对新质生产力相关的设备、设施等采取加速折旧的方法，以缩短折旧期限，降低企业成本，鼓励企业更新设备，提高生产效率；由于研发仪器、设备价值相对较高，建议进一步提高购入该类固定资产的一次性税前扣除额度。最后，通过针对创造新质生产力高端人才的个人所得税优惠政策，吸引高端人才和创新团队流入；针对企业职工教育经费的税前扣除，建议提高对研发人员培训费用的扣除比例；鼓励科研人员选择商业化和产业化可能性较高的领域开展攻关，对由于科研成果技术转化和商业化应用产生的收入实行个人所得税优惠政策；在个人所得税专项扣除中增加达到一定级别科技成果转化的个人所得税优惠政策[10]。（2）税收公平在运用税收优惠促进新质生产力发展的过程中，创新技术或产品的正外部性程度是决定税收优惠强度的重要依据，正外部性越强，所享受的税收优惠程度越大。税收优惠应该是精准式而非普惠式的，以正外部性强弱为依据显然有助于更精准地实施税收优惠政策，而这恰恰是税收公平的表现。另外，为了避免税收优惠政策不适当地扭曲与新质生产力相关产业及传统产业之间的税收负担，在税收优惠政策设计中还要对税负结构给予充分的考量，必须根据不同行业、不同企业的实际情况科学设定差别化税率，同时根据经济发展和市场变化的需要，适时调整税率结构，确保税收收入的稳定增长和税收结构的合理性。三、新质生产力开放性特征对税收政策的影响及建议（一）新质生产力的开放性特征新质生产力具有开放性。新质生产力以技术创新为核心，这种创新不是孤立和封闭的，而是具有广泛国际视野和跨国交流的特点。习近平总书记指出：“科学技术是世界性的、时代的，发展科学技术必须具有全球视野，把握时代脉搏。”[11]发展新质生产力就要融入全球化的创新生态之中，洞察全球科技创新的趋势，与不同国家和地区开展科技交流与合作，利用全球科技创新资源为我国原始创新和集成创新创造条件[12]。不同于传统工业化时代的政策型开放，与发展新质生产力相适配的应当是制度型开放。为了更好地促进数字、智能、生态等新质生产要素在全球范围内的快速集聚和转换，加速推进我国产业朝全球价值链中的高端环节迈进，就必然要求各国之间加强市场合作，共同维护公平、透明、开放的市场环境。国家之间的多边合作应当基于公正透明的国际规则强化区域经济合作框架，通过统一技术和服务标准加强跨界协作。新质生产力开放性特征对税收政策的影响及对策如图3所示。（二）新质生产力开放性特征对税收政策的影响及对策1.税收政策的复杂性挑战与应对创新驱动下的新质生产力，往往具有高度的跨国性。数字化和数智化所带来的“去实体化”导致常设机构原则遭受挑战，属地原则和属人原则也因为交易主体间联结度界限变得模糊而难以适用[13]。这些都使税收管辖权的确定变得复杂。不同国家的税收政策存在巨大差异，导致跨国公司在全球范围内面临复杂的税收环境，跨国企业会利用各国税法之间的差异，通过复杂的组织架构和财务安排规避税收，这就要求各国加强税收政策的协调，以避免双重征税和税收竞争，同时确保税收的公平性和效率。（1）税收协调不断完善国际税收协定网络。应通过签订和修订双边及多边税收协定，明确跨国企业的税收义务和权益，减少双重征税和税收逃避等问题；参与和推动国际税收准则及规则的制定，确保税收政策的公平性和一致性；加强信息共享，包括跨国企业的财务数据和税务信息，以支持税收征管的全球视野。另外，加强与其他国家的税收交流和合作，共同推动国际税收规则的完善和发展，并建立更广泛的国际合作机制，以共同研究和制定国际税收规则，同时加强与主要经济体和新兴市场国家的对话与合作，确保税收改革能够反映全球经济的多样性。（2）税收监管对跨国企业的税收行为进行监督和检查。加强对跨国企业避税行为的打击力度，维护税收的公平性和有效性。应积极参与国际税收争端解决机制，推动国际税收争端的公正解决；加强税收协定的执行力度，确保跨国企业的税收活动得到合理监管；通过加强各国税务部门之间的情报交换和征管互助，及时发现和打击跨国企业的税收逃避行为。同时，加强跨国企业的税务审计和监管，确保税收的公平性和有效性。为防止跨国企业通过转移定价等手段避税，应制定全球最低企业税率，确保跨国企业在全球范围内承担合理的税收义务，并通过国际协商和谈判，使各国能够接受并遵守这一最低税率标准。应重新审视和调整税收管辖权及居民国原则，确保税收能够更准确地反映企业的经济活动所在地和价值创造地，可考虑引入“市场国家”或“价值创造地”等概念作为确定税收管辖权的新依据。2.税收政策的精准性挑战与应对在新质生产力中，数据成为一种重要的生产要素。然而，数据流动具有无形性、即时性和全球性等特点，使得税收征管变得困难。在数字经济下，消费者与生产者之间的界限越来越模糊，传统的认定纳税人的方式不再适应税收征管现实的需要，一些新业态如在线服务等存在税收征管的盲点，在国际税收中导致双重不征税等现象。另外，数据的流动，也加大了针对自然人税源管控的难度。数字经济快速发展使得大量涉税活动与实体经济剥离，自然人税源的分散度大幅提升。可以说，跨国数据流动对税收政策的精准性构成了挑战，需要作出积极的调整来适应这种改变。（1）税收合作由于数据流动通常涉及多个国家，因此加强国际合作是解决这一问题的关键。各国税务部门应建立信息共享机制，加强跨境财税信息的共享和协作，以便更好地收集和分析跨国公司的财务数据，确保税收的公平性和有效性。针对数字经济企业的存在形式，各国税务部门可以建立数字经济企业的物理存在地。各国税务部门应积极推动技术创新，利用大数据、人工智能等先进技术提高税收征管的效率和准确性。（2）税收规则在数字经济飞速发展的今天，数字企业税基侵蚀及利润转移等问题日益突出，而针对数字税的相关税收规则及征管方式等，不同国家的规定差异很大。对此，要积极推动国际税收规则改革并形成共识，避免国际税收规则改革滞后引发负面影响。在数字经济下，利润转移由于消费者与生产者之间边界的模糊化而变得更加容易，这就要紧扣税基侵蚀和利润转移这条主线，甄别国际税收规则中与数字经济发展要求不相适应之处，推动税收规则和征管制度的创新，并积极探索数据价值的税收基础，以更准确地反映数字经济活动的价值创造。各国应共同制定适应数字经济发展的税收规则，以应对数据流动带来的挑战。四、新质生产力绿色性特征对税收政策的影响及建议（一）新质生产力的绿色性特征新质生产力具有绿色性。新质生产力必然是一种符合绿色发展理念的生产力质态，在科技创新的主导下，新质生产力摆脱了传统粗放式的经济增长方式和发展路径，新质生产力中新生产要素与传统要素的优化融合创新可以减少对环境的污染和生态的破坏，实现经济绿色低碳发展[14]。新质生产力的发展还伴随着产业结构的深度转型升级，通过发展新兴产业、改造传统产业、淘汰落后产能等方式，可以实现产业结构的优化和升级，推动经济向绿色、低碳、循环方向发展。这不仅可以提高经济效益，而且能减少环境污染和资源浪费，实现绿色发展。绿色发展是高质量发展的基石，在新质生产力的应用下智能化、数字化生产设备得到普及，为绿色制造提供了有力支撑。随着我国环保装备水平的提升，绿色制造展现出了新的竞争力。新质生产力绿色性特征对税收政策的影响及对策如图4所示。（二）新质生产力绿色性特征对税收政策的影响及对策1.税收政策的平衡性挑战与应对发展新质生产力，税收政策需要更加关注绿色性，即如何通过税收手段来推动绿色发展和环保行为。然而，如何设计和实施绿色税收，例如碳税、资源税等，是一个复杂的问题，不仅需要平衡经济发展和环境保护之间的关系，而且需要平衡不同行业、地区之间的利益。为了鼓励企业和个人进行绿色投资，税收政策需要提供相应的激励措施，但如何确定激励的力度和方式，以及如何确保这些激励措施能够有效地促进绿色投资，是税收政策面临的挑战。（1）税收优惠对采用环保技术、生产绿色产品的企业应给予税收优惠，鼓励企业加大环保投入，推动绿色产业发展。建议将增值税即征即退等税收优惠拓展到绿色低碳全产业链，并在企业所得税中增加环境污染治理的税基式优惠、税率式优惠与税额式优惠的设计。对于绿色低碳能源技术转让，要加大所得税优惠，包括对绿色低碳能源科研人员实施个人所得税减免，对环保节能技术转让所涉及的个人所得税给予减半征收，对从事绿色低碳能源“卡脖子”技术研发人员的综合所得给予个人所得税税率优惠，可对其个人所得税实际税负超过15%的部分予以免征[15]。（2）税收要素扩大绿色税收征收范围。除了对传统的污染物征税外，还应将碳排放、汽车尾气污染等纳入征税范围，适时将二氧化碳排放纳入征税范围，加强对碳排放的管控，缩小大气和水污染物的幅度税率，以全面覆盖环境保护所涉及的各个方面[16]。同时，提高绿色税收税率。适当提高绿色税收税率，增加企业污染环境的成本，从而引导企业减少污染排放，提高环保意识。此外，还可扩大资源税征税范围，提高消费税的“绿色”功能，将尚未纳入征税范围的非环境友好型消费产品纳入征税范