预算成本绩效管理赋能零基预算改革研究

【摘要】进一步完善预算绩效管理是深化零基预算改革的重要保障和有效路径。成本预算绩效管理实践有力地促进了预算绩效管理体制和机制的完善，而关于成本预算绩效管理赋能零基预算的理论逻辑和实践路径还有待深入研究。文章在明确成本预算绩效管理的学术内涵是预算成本绩效管理的基础上，从总额控制、配置效率、运行效率和可问责性的预算功能角度，系统阐述了预算成本绩效管理赋能零基预算改革的理论逻辑。进一步，立足理论分析并结合管理实践提出“切实发挥政策和项目事前评估对零基预算的前置引领作用，强化预算—成本—绩效的一体化融合，着力增强预算成本绩效管理对政府治理能力提升的转化效能”的实践路径。研究有助于深化对成本预算绩效管理实践的理解，为通过有效实施预算成本绩效管理促进零基预算改革的深化提供了理论与实践借鉴。【关键词】预算成本绩效管理；零基预算；理论逻辑；实施路径一、引言我国目前正处于新一轮深化预算制度改革的重要时期。改革的深化有必然的历史逻辑：一方面，近年来增长乏力的财政收入与快速增长的财政支出之间的缺口不断增大①，财政紧平衡状态增强了优化预算支出结构和提高预算支出效率的迫切性；另一方面，培育新质生产力、促进产业深度转型升级以及落实国家重大战略和政策，都需要财政提供充分的增量保障，且现有固化的支出预算往往导致结转结余较大和绩效不高的情况[1]，进一步增强了优化预算资源配置和提高预算支出效益的紧迫性。面对预算总额紧张和结构性矛盾突出的重大挑战，需要改变传统的“基数+增长”这一相对粗放的渐进式预算管理模式，提高预算科学管理水平，破解支出固化僵化和绩效不够高的难题，更好发挥财政作为国家治理基础和重要支柱的作用。为此，党的二十届三中全会明确提出要“深化零基预算改革”，为此轮预算制度改革指明了方向，明确了重点。深化零基预算改革的关键是要明确深化的方向与措施。我国零基预算改革经历了引入和探索阶段（1995—2000年）、缓慢和停滞阶段（2001—2013年）、重启和系统推进阶段（2014年至今）[2]。其中虽有波折，但成效逐渐显现。特别是2014年重启和系统推进零基预算改革以来，以“三公”经费为代表的非必要非刚性支出得到显著压减，支出结构进一步优化，对重大战略和政策的财政保障能力及预算管理的科学性得到了提升。零基预算改革历程的一个重要经验是，不能将零基预算改革局限于预算编制环节，而要基于运用零基预算理念打造高效预算管理的站位，将零基预算编制既作为出发点也作为归宿点，系统推进预算管理科学化和政府治理水平的提升。虽然，从最重要的预期目标来看，目前的零基预算改革并没有显著改善支出固化僵化的局面，预算总体、部门预算及项目支出多层次固化问题仍然比较严重，预算配置和运行效率仍需要进一步提升[1]，但是，发展历程所揭示的重要历史经验，特别是以绩效为导向，以预算资源配置效率为关键抓手，着力提升预算科学管理和政府治理水平，是新一轮深化零基预算改革需要坚持和发展的。进一步完善预算绩效管理是深化零基预算改革的重要保障和有效路径。公共资金预算不能自证其价值并据以科学排序，其内在价值要依赖绩效加以体现，其预算配置决策的效果也要通过实施绩效加以验证[3]。成功的零基预算改革经验表明，零基预算需要与预算绩效管理结合进行，预算绩效管理是零基预算改革取得成效的重要保障[4]。但是，预算绩效管理在实施过程中，存在预算与绩效“两张皮”、政策预算绩效管理薄弱、成本指标“虚化”、效益或标准指标“软化”、绩效评价结果运用“弱化”等问题[5]。预算绩效管理体制与机制方面的不足，导致预算管理中的绩效导向和绩效管理未能有效落地，也制约了零基预算改革的效果。为此，2019年北京市率先提出并实施成本预算绩效管理，此后上海、山东、江苏等地纷纷跟进开展。成本预算绩效管理实践有力地促进了预算绩效管理体制和机制的完善，有效提升了预算管理科学化水平。在各地已出台的零基预算改革方案中，大都提到要完善预算绩效管理，推动实施成本预算绩效管理[6]。与如火如荼的改革实践相比，关于成本预算绩效管理的理论阐述却显得相对滞后。成本预算绩效管理的学术内涵是什么？其赋能零基预算改革的理论逻辑和实践路径如何？本文拟尝试对上述问题进行研究，以期对成本预算绩效管理的理论研究和有效赋能零基预算改革的深化有所借鉴及启示。二、成本预算绩效管理实践的学术内涵辨析如同预算绩效管理，成本预算绩效管理也带有鲜明的中国特色，所不同的是，预算绩效管理的内涵已经在理论界和实务界达成较为一致的共识，并且在政府文件中也得到明确。财政部在以财预〔2011〕416号印发的《关于推进预算绩效管理的指导意见》中明确指出：预算绩效管理是政府绩效管理的重要组成部分，是一种以支出结果为导向的预算管理模式。而成本预算绩效管理，目前主要是地方政府在其预算管理相关法规文件中提出的，并且提法还有一定的差异，如北京市就称之为全成本预算绩效管理。迄今为止，财政部和国务院层面的法规文件中并没有明确沿用此概念。在学术界，也有一定的分歧和争议，如有专家认为，预算绩效管理主要是针对预算支出开展的，成本预算绩效管理的提法可能会混淆预算绩效管理的客体。鉴于此，有必要进一步厘清各地实践中大力推进的成本预算绩效管理的学术内涵。理论是对实践经验的总结、概括和提升。因此，对成本预算绩效管理内涵的辨析，应注重对管理实践的梳理和归纳。北京、山东和上海较早开展成本预算绩效管理，并在法规文件中明确提出成本预算绩效管理的内涵。表1列示了三地关于成本预算绩效管理的界定和主要措施。表1显示，从概念界定和实施内容上，三地各有侧重，并不完全相同，但都取得了很好的成效。这说明成本预算绩效管理实践还处于探索过程，迫切需要综合各地的实践经验，进而能够对成本预算绩效管理进行一个完整、科学的界定。从改革目标的设定来看，综合三地的表述，成本预算绩效管理是通过树立和践行成本与效益并重的理念，进一步强化以结果为导向配置资源，推动预算管理和绩效管理的深度融合。“以结果为导向”和“预算管理与绩效管理的深度融合”是预算绩效管理的本质特征，而成本预算绩效管理则通过成本与效益理念和方法的引入及运用，有效破解预算与绩效“两张皮”、绩效信息未能深度融入预算管理的实施困境，对现行预算绩效管理进行提质升级，并致力于提升预算资源配置的科学性和支出结构的优化。从实施内容上来看，三地的文件都着力强调成本测算、核算和管控对预算科学管理的基础性地位，强化成本效益分析方法的运用，并以成本为关键抓手健全和完善预算绩效管理各环节，进一步提升预算管理科学化水平。三地的文件在上述共同点的基础上，也因地制宜突出了不同的侧重点，形成了自身的特色。具体而言：北京强调了事前评估和多主体参与，并制定了财政支出的成本绩效分析流程；上海在全面实施成本预算绩效分析的基础上，注重优化全过程预算绩效管理链条，并强化了重点领域的成本管控；山东细化了成本管理与预算管理环节的深度融合，以成本分析与管控提升预算管理的效率和效果。从上述分析可以看出，成本预算绩效管理实践是对现行预算绩效管理的进一步完善，因此对成本预算绩效管理实践的学术认知需要在预算绩效管理的改革脉络下展开。预算绩效管理作为一种以支出结果为导向的预算管理模式，将管理范畴和着力点从财政收支扩展到财政资源配置效率和使用效益[7]，其重要特征是预算管理和绩效管理的有机融合[8]，其完善方向正如2018年印发的《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》（以下简称《意见》）中所指出的“实现预算与绩效管理一体化”。预算绩效管理的本质是运用绩效信息的预算管理活动，绩效信息质量低、运用程度不高是造成现阶段预算绩效管理实施问题的深层次原因，而强化绩效信息的运用则是完善预算绩效管理的主要方向[9]。沿着此学术脉络，成本预算绩效管理实践本质是进一步强化成本与效益等量化绩效信息的获取及在预算管理中的有效运用，通过预算管理、成本管理和绩效管理的深度融合，更科学地开展事前绩效评估，更准确地设定绩效目标，更有效地提高绩效目标运行监控的精确性，更实质性地开展绩效评价，最终更有效地落实绩效结果应用，不断提升全过程预算绩效管理质量水平。因此，成本预算绩效管理实践的学术内涵是通过成本管理促进预算与绩效管理的进一步深度融合，其本质特征是预算—成本—绩效管理一体化，即预算成本绩效管理。其具体内涵如图1所示。从学术认知的角度来看，“预算成本绩效管理”这一概念可以更好地体现成本预算绩效管理实践的管理属性和本质特征，与预算绩效管理的发展脉络更加一致，也更符合一体化这一预算科学管理的发展方向，同时也避免了成本预算绩效管理的提法对预算绩效管理客体可能产生的误解，强调了成本管理是优化预算支出管理的手段。进一步，本文尝试从学术角度对预算成本绩效管理进行如下界定：“预算成本绩效管理”，在实践中又称成本预算绩效管理，是以“更低成本、更好服务”为目标，将成本核算管理理念、成本信息与成本效益分析方法有机融入政策评价、事前评估、事中监控、事后评价等预算绩效管理全过程，实现预算—成本—绩效一体化，强化约束与激励和多主体参与协同，着力提升预算决策效力和资金使用效率，增强政府治理能力和现代化水平的预算绩效管理模式。三、预算成本绩效管理赋能零基预算改革的理论逻辑从字面角度理解，零基预算主要是指预算编制不受以往预算基数的影响，所有预算支出均以零为基点重新审议，并按照一定的规则和程序排序，据此进行预算资源配置。从深层次角度来看，预算资源的配置是政府政策取向和行为的财政反映，是“预算即政治”观点的集中体现，因此，零基预算是预算管理政治向度的改革，是围绕全面深化改革的要求协调和规范各预算主体利益博弈，重构预算资源配置格局的重要改革。但是，中外零基预算改革的实践表明，如果只是聚焦预算管理的政治向度，生硬地进行预算资源配置的调整与优化，会遇到非常大的体制障碍、信息制约与技术困难，改革效果不理想。政治向度的改革需要管理向度改革的支撑，而管理向度的改革则需要借助于政治向度的改革进行深化，双向度改革的相互赋能、协同深化是保证零基预算改革成功的关键。与零基预算相比，预算成本绩效管理更多的是预算制度管理向度的改革，从信息提供与运用、决策方法等方面为零基预算改革提供支撑与保障，赋能零基预算改革的顺利实施，进而促进预算管理科学化。预算总额控制、预算配置效率、预算运行效率及财政透明与问责是公共预算的四个基本功能和目标，也是预算成本绩效管理赋能零基预算改革的主要理论逻辑维度。（一）完善政策预算绩效管理，赋能政府预算总额控制财政紧平衡的情况下，在收入规模和风险防范的约束内有效控制支出规模，保证财政的可持续性显得尤为重要，这也是此轮深化零基预算改革的重要诱因。“资金随着项目走，项目跟着政策走”，通过预算程序集中化和基线筹划与审核，系统强化公共预算—政策间的联结和政策绩效管理，是全面提升宏观经济预算治理能力与绩效，进而保证财政预算与绩效可持续性的核心命题[10]。《意见》提出构建全方位预算绩效管理的要求，强调要将政策和项目全面纳入绩效管理。但从预算绩效管理实践来看，政策预算绩效管理的开展相对滞后，效果也不是很理想。主要原因是发展政策与财政预算之间的联结不够紧密，在预算审核评价时没有穿透到“如何正确做事”的层面，还是就预算论预算。此外，作为战略与项目之间的关键联结，政策预算审核和评价中所用的绩效信息要具有战略性和全面性，而在管理实践中此类绩效信息明显不足且决策方法欠缺。另外，政策涉及资金量大且利益主体多，受体制制约比较多，评估和评价结果应用不足，很难打破支出固化僵化的局面。针对政策实施预算成本绩效管理，可以提高政策预算绩效管理的效率和效果，进而从决策源头上有效控制政府预算总额，助力零基预算改革的深化。首先，在财政可持续性的约束下，从政策绩效和成本两端加强成本绩效分析与评价，在保证政策产出和绩效达成的情况下加强成本与风险管控，强化投入与产出、成本与绩效的匹配性，将政策的“预事”与“预算”紧密相连，增强发展政策与财政预算之间的联结，通过业财融合有效落实总额控制的要求。其次，政策预算成本绩效管理围绕政策预算的绩效和成本进行分析，其基本路径是“厘定政策战略和功能定位—明确政策成本动因—测算政策投入成本—形成政策成本与绩效基线（标准）—设置政策成本与绩效指标—完善保障机制—提出优化建议”，可有效破解政策预算绩效分析路径不清晰、绩效信息不匹配且运用不足、政策事前功能评估与事后评价脱节的机制障碍，提升政策预算配置决策的科学性。最后，政策预算成本绩效分析的实施，打开了政策实施的“成本黑箱”和“协调暗幕”，将“做正确的事”和“如何正确做事”有机统一，所得到的绩效评价结果和优化建议更具可操作性和可接受性，有利于政府治理能力的提升。（二）强化项目绩效分析与评价，赋能预算配置效率预算管理一体化背景下，预算管理各环节以预算项目为基本单元，预算支出以项目形式纳入预算项目库，实施项目全生命周期管理，项目管理在政府预算资源配置中的基础地位进一步增强。“资金跟着项目走”，项目是预算管理的基本单元，项目预算决策与执行构成了零基预算的主体内容。与政策预算绩效管理实践相比，项目预算绩效管理的制度更加健全，实践更加丰富，成效更加显著，但也存在项目功能分析“薄弱”、成本指标“虚化”、效益或标准指标“软化”、绩效评价结果运用“弱化”等技术问题。特别是多年的项目预算绩效管理在提高政府单位项目绩效意识与管理水平的同时，也使各单位积累了丰富的应对绩效评价的“经验”。项目预算绩效管理存在边际效益递减的问题，如不加以创新和发展，有可能反向阻碍项目支出结构的优化调整，制约零基预算改革的深化。项目预算成本绩效管理可以通过聚焦“合适功能、更低成本、更好服务”的目标，促进项目功能识别、成本控制和绩效分析与预算绩效管理的深度融合，提高预算支出标准体系的科学性和规范性，着力提升“紧日子”下项目预算资金的配置和使用效率，进而赋能项目零基预算改革的深化。首先，进一步强化项目成本与绩效信息的运用，将项目事前绩效评估拓展为项目事前功能、成本与绩效评估，推动项目预算绩效管理关口前移，以成本效益为导向进一步优化项目支出预算配置。在进行成本效益分析时，注重从定位需求、明确绩效职责与工作计划和识别项目功能出发，更好地进行成本测算与绩效目标设置，进而根据成本效益比对项目进行科学排序。其次，以功能—成本—绩效的匹配性为主线，提高预算绩效目标的质量。绩效目标是预算绩效管理的核心，也是项目排序和预算决策的重要依据，应按照预算成本绩效管理的要求，将项目预算绩效目标中的成本指标由二级指标升级为一级指标进行管理，并明确经济成本、社会成本和环境成本的申报口径与要求，从总成本、分项成本、单位成本等方面科学设置，重点审核成本与功能、绩效的匹配性，以及成本指标的合规性与完整性。最后，对于有明确公共服务标准的服务运营类项目及成本构成相对稳定的连续性项目和财政补贴类项目，通过对历史项目的成本预算绩效分析，借助作业成本法，可以形成成本定额标准和财政支出标准，进一步提高预算编制的科学性。（三）完善部门预算绩效评价，赋能预算运行效率按照预算分级管理的体制安排，部门和单位也是实施预算绩效管理和零基预算的主体。在预算管理一体化的制度背景下，上下级预算管理的衔接程度进一步增强。部门和单位的主要责任在于夯实成本与绩效的信息和分析基础，并结合部门实际落实好预算绩效管理和零基预算的理念及任务，提高预算的运行效率。但是，对待零基预算改革，存在财政热部门温而基层冷的问题。因此，预算成本绩效管理赋能部门（单位）零基预算改革的主要理论逻辑在于，财政可以通过进一步优化部门（单位）整体支出绩效评价，强化整体支出绩效评价中的成本与效益分析和评价，重点关注行政运行成本的节约情况、部门（单位）成本管控情况、公共服务投入产出的效率性、公共服务的效果性等方面，进一步促使部门（单位）优化整体支出结构，提高预算运行的效率和效果。（四）优化财政运行综合评价，赋能预算的可问责性提高财政透明度和可问责性是促进预算管理科学化的重要机制安排，而基于绩效的管理则是提升行政组织可问责性的重要手段[11]。《意见》要求“对下级政府财政运行情况实施综合绩效评价”“地方各级党委和政府主要负责同志对本地区预算绩效负责”。目前，各地所实施的财政运行综合评价还存在以下问题：指标体系不够科学，未能对预算配置效率、保障充分性、运行安全性等关键方面进行有效评价；政府层面成本绩效评价，特别是对公共服务成本管控存在短板；评价方法不够科学，忽略成本效益和投入产出评价，可能将财政运行引导到不计成本的“内卷”竞争等状态[12]。在预算成本绩效管理框架下进一步强化财政运行综合评价，可以有效缓解上述问题。其主要的理论逻辑在于：在财政紧平衡的背景下，围绕预算配置效率和财政运行成效及投入产出比加强成本绩效分析与评价，重点关注预算决策的科学性、支出结构的合理性、政府运行成本的节约性、公共服务投入产出的效率性和财政政策支出效果的达成性等方面，可以有效提高财政运行综合评价的客观性、针对性和效果性。同时，财政运行综合评价结果在适当范围内的公开，可以进一步增强预算运行绩效的透明度，强化评价结果的运用，促使各级地方政府进一步深化零基预算改革，优化支出结构，提高政府治理能力。四、预算成本绩效管理赋能零基预算改革的实施路径（一）切实发挥政策和项目事前评估对零基预算的前置引领作用首先，有机融入战略规划与战略成本管理信息，优化政策事前绩效评估。针对政策时效长、影响面大、协同性强和涵盖项目多且金额大的特点，按照政策设计—成本—效益三方面设计政策事前成本与绩效评估的指标体系，以战略相关性和成本有效性为评估着力点，进一步突出政策评估中战略规划的重要性和战略成本管理的系统运用，增强财政支出政策决策和预算资源配置的科学性。同时，制定出台政策战略定位与功能、成本与绩效分析表编制指引。战略定位与功能分析部分作为政策设计相关性和必要性的重要评价依据，要从政治、经济、社会和技术等方面分析明确政策依据及政策目标；政策战略成本分析部分作为政策执行可行性和经济性的重要评价依据，要明确影响政策执行成本的结构性成本动因、执行性成本动因、内外部政策协同要求及其管控措施；政策绩效分析部分主要反映政策目标的预期实现效果和程度，要结合政策执行成本信息，并作为政策效率性和效益性的重要评价依据。其次，探索实行重点支出部门的事前成本与绩效评估。以增强部门预算决策和资源配置职责与工作规划的相关性，促进部门成本控制与绩效管理的有效性和部门绩效目标设置的科学性为着力点，从部门决策、部门管理、部门绩效等方面设计重点支出部门事前成本与绩效评估共性指标体系，并结合部门实际合理设计个性指标。同时，明确财政部门、预算部门和第三方评估机构的评估责任，加大对相关各方的引入力度，进一步丰富评估参与主体，加大社会监督力度，构建重点支出部门事前成本与绩效评估运行机制，强化评估结果的运用。最后，促进事前功能、成本与绩效评估和项目入库、预算评审与事后评价的协调联动，以决策的科学性引领项目零基预算改革的深化。在评审预算的必要性、合理性、可行性、完整性时充分运用事前评估结果和成本与绩效信息，按照“功能—绩效—成本—预算”匹配的原则合理确定预算金额。事后评价要强化对事前评估所确定的绩效目标完成情况和成本管控措施落实情况的评价，形成“决策—执行—评价”的绩效管理闭环，提高预算绩效管理的效率和效果。（二）强化预算—成本—绩效的一体化融合首先，要强化绩效目标对预算管理成本与绩效的约束，构建预算—成本—绩效一体化运行机制。预算编制要进一步细化成本，根据绩效目标中的成本指标，逐项细化预算成本构成、内容口径和核算管控措施。预算审核要注重核定成本，着重审核成本构成是否合理，成本列支依据是否充分，成本标准的运用是否合规，成本测算是否体现节约的要求，成本核算和管控措施是否有效，并对资金申请金额大和预算核定难度大的项目开展成本效益重点分析。各预算部门（单位）应根据财政部门预算核定的反馈结果，对绩效目标和预算成本与支出进行相应的调整，完善绩效目标、预算支出和绩效计划，细化成本与绩效管理方案，提请按程序批复。预算执行要强化对成本与绩效运行的监督与控制，预算单位要严格按照批复的绩效目标中的成本指标组织项目实施，积极落实成本核算方案和控制措施，财政部门和主管部门要加强对成本指标执行与绩效实现情况的监控，提高预算执行中的成本管控有效性。预算执行结束后，要以绩效目标的实现情况为核心强化和优化绩效评价，重点分析评价成本核算和控制、产出指标完成及效益实现情况，并促进绩效评价结果的运用，强化绩效评价所发现问题和所提建议的整改与落实，完善绩效评价结果和整改情况与下年度预算安排挂钩的机制，切实提升预算成本绩效管理闭环运行效果。其次，构建预算支出标准的“