国内非政府组织发展的经验、问题与对策分析研究 行政管理专业

国内非政府组织发展的经验、问题与对策摘要本文以国外非政府组织理论为视角，分析了我国非政府组织发展存在的问题，并予以梳理，对我国非政府组织未来发展提供对策。论文首先介绍了该论题的研究背景、意义、思路和方法，并概述国内外对非政府组织存在的原因和发展困境等相关研究的进展情况。接着对非政府组织的概念、基本特征等一般理论进行了梳理，并分析了非政府组织的作用和发展现状，并以新公共管理理论、治理理论、公共选择理论为依据，运用文献分析法、比较分析法与案例研究法对我国非政府组织面临的困境及对策研究进行了比较详尽的分析和探讨。我国非政府组织面临的外部制度困境主要包括非政府组织法律体系有待改进与完善，政府控制型管理取向亟待转变这两方面。自身缺陷困境主要包括非政府组织功能定位不明晰，资源不充沛，自律机制不健全，行为不规范，整体发展不平衡这五个方面。关键词：非政府；法制；发展ThedevelopmentofngoinChinaexperiences,problemsandcountermeasuresAbstractIntheperspectiveofforeignnon-governmentalorganizationtheory,thispaperanalyzedtheexistingproblemsinthedevelopmentofnon-governmentalorganizationsinourcountry,andcomb,toprovidecountermeasuresforfuturedevelopmentofChinanon-governmentalorganizations.Paperfirstintroducedthethesisresearchbackground,significance,ideasandmethods,andoutlineforthereasonsoftheexistenceofnon-governmentalorganizationsathomeandabroadanddevelopmentdilemmaoftheprogressofrelatedresearch.Thentheconceptofnon-governmentalorganizations,andgeneralizesthebasiccharacteristicssuchasgeneraltheory,andanalyzestheroleofngosandthedevelopmentpresentsituation,andusingthenewpublicmanagementtheory,governancetheory,publicchoicetheoryasthebasis,usingliteratureanalysis,comparativeanalysisandcasestudymethodtotheplightofthenon-governmentalorganizationsinourcountryandthecountermeasuresresearchtocomparethedetailedanalysisanddiscussion.Thepredicamentofexternalsysteminthenon-governmentalorganizationsinourcountrymainlyincludenon-governmentalorganizationneedstoimproveandperfectlegalsystem,governmentcontrollingmanagementorientationtochangethesetwoaspects.Itselfdefectsincludingngosfunctionorientationisnotclear,theresourceisnotabundant,self-disciplinemechanismisnotsound,thebehaviorisnotstandard,overalldevelopmentisnotbalancedthesefiveaspects.Keywords:non-governmental;Theruleoflaw;development目录引言 1一、国外非政府组织理论分析 1（一）公民社会理论 1（二）市场失灵理论 1（三）契约失灵理论 2（四）第三方管理理论 2二、非政府组织概述 2（一）非政府组织概念 2（二）我国非政府组织分类 31、法定非政府组织 32、草根非政府组织 33、准非政府组织 4（三）我国非政府组织功能 41、分担政府责任，为社会提供公益服务 42、提高公民参与社会事务的水平 43、提高公共产品的供给效率 54、稳定社会 5三、我国非政府组织面临问题 5（一）非政府组织法律体系不完善 5（二）非政府组织资源不充沛 6（三）非政府组织自律机制不健全 7（四）非政府组织行为不规范 7（五）非政府组织发展不平衡 71、城乡发展不平衡 72、东西部发展不平衡，内地和沿海发展不平衡 83、非政府组组织参与的领域不平衡 8四、促进我国非政府组织发展对策 8（一）完善非政府组织制度体系 8（二）扩大资金来源 8（三）构建自律机制 91、建立内容翔实的组织章程，并在章程规定的范围内依法开展活动 92、加强诚信建设，建立诚信记录和评估制度 93、加强人员教育培训 9（四）引入企业管理方式 9结论 10参考文献 10引言20世纪70年代以来，全世界出现了一股汹涌澎湃的浪潮，非政府组织的数量和规模迅速上升，得到空前发展，形成了“全球结社革命”，促进了整个世界多元社会的发展。非政府组织不仅满足了人们的各方面需求，还构成了重要的经济力量，对政治、社会生活做出了重大贡献。在中国，非政府组织也是一项既重要又复杂的组织领域，伴随着全球化的浪潮，中国的非政府组织也开始迅速成长，对我国经济发展、社会稳定及行政体制改革都起着不可估量的作用。然而非政府组织毕竟是一个从西方引进的概念，而且具体到不同类型或个体的非政府组织都有差异。所以对非政府组织的研究成为了当代公共管理学的一项重要课题，并已经发展成一个新的独立研究领域，尤其是在中国社会面临着重大转型的历史背景下，亟待加强对非政府组织的理论和实践探索。一、国外非政府组织理论分析（一）公民社会理论公民社会理论从宏观公民社会构建的角度论证了非政府组织存在和发展的重要性。学术界对于公民社会的概念虽有不同，但基本采用国家、市场和社会三分法分析。英国萨塞克斯大学教授戈登·怀特（GordonWhite）的观点最具代表性，他认为公民社会是国家和家庭之间的一个中介性的社团领域，这一领域由同国家相分离的组织占据，这些组织在同国家的关系上享有自主权，并由社会成员自愿结合而形成，以保护和增进他们的利益或价值。企业同公民社会分开来看，企业构成了公民社会的基础。非政府组织的发展与壮大是促进公民社会形成，实现善治的关键。这一理论的缺陷是并未涉及非政府组织的运行状况和运行方式。（二）市场失灵理论这一理论由美国经济学家伯顿·韦斯布罗德（BurtonWeisbrod）于1974年最先提出。这一理论认为公共物品的使用中存在“搭便车”的现象，公共物品的特性与市场机制是相矛盾的，公共物品无法通过消费者和生产者之间交换来提供，从而导致“市场失灵”。市场失灵证明了政府的干预是有必要的，因此公共物品的提供应由政府承担。但政府在提供公共物品的过程中也存在着问题和局限，从而导致“政府失灵”。市场失灵/政府失灵理论为非政府组织的现实运作提供了非常有说服力的理论解释。但市场失灵/政府失灵理论并未涉及非政府组织自身的局限性，存在着理论缺陷。（三）契约失灵理论契约失灵理论由美国法律经济学家亨利·汉斯曼（HenryB·Hansmann）于1980年最早提出。契约失灵是指由于信息不对称，仅仅依靠生产者和消费者之间的契约，难以避免生产者为了追求自身利益最大化而损害消费者的机会主义行为。而非政府组织的目的不是营利，它们所获得的利润不能参与分配，即具有“非分配约束”（Non－distributionConstraint），所以它们在提供产品和服务时凭借信息不对称的机会而损害消费者利益的可能性要小得多。契约失灵理论注意了非政府组织本身具有的“非分配约束”特性，并深入分析了这种特性让非政府组织提供某些物品时所具有的优势。但是这种分析仍用功能分析的方法来阐明非政府组织存在的必要性，并未对非政府组织的特点、规模等方面加以全面、细致的分析。（四）第三方管理理论第三方管理理论由美国非政府组织研究专家萨拉蒙（L·M·Salamon）提出。该理论并未将非政府组织看作弥补市场和政府不足的产物，而是从组织特点、运行方式、活动成本等方面对政府和非政府组织的优劣做比较，证明了政府和非政府组织各有特点，具有互补性，它们之间应建立起合作关系，从而使双方都能发挥出比较优势。非政府组织和政府之间不是互相排斥、互相竞争，而是相互依赖的。与前几种解释相比，第三方管理理论更全面、更有说服力。二、非政府组织概述（一）非政府组织概念非政府组织（Non-governmentalOrganization，缩写NGO）这一概念并非是一个具有明确内涵和外延的术语。非政府组织是不属于政府，不由国家建立，通常独立于政府的社会组织。虽然从定义上包含以营利为目的的企业，但通常语境下的非政府组织主要指以促进国家发展为目的，促进经济和社会发展为己任的非营利性组织。非政府组织可以定义为：不以营利为目的、主要开展各种志愿性的公益或互益活动的非政府的社会组织。由于强调的重点不同，对于非政府组织（Non-governmentalOrganization），国际上有不同的称谓，并未统一。比如“非营利组织”（Non-profitOrganization，缩写NPO），“第三部门”（TheThirdSector），“志愿者组织”（VoluntarySector），“公民社会”（CivilSociety）等。（二）我国非政府组织分类1、法定非政府组织即社会团体、基金会、民办非企业单位。根据《社会团体登记管理条例》（1998）的规定，“社会团体是指中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织”。社会团体包括行业协会、商会、职业团体、工会、学会等。根据《基金会管理条例》（2004）的规定，“基金会，是指利用自然人、法人或者其他组织捐赠的财产，以从事公益事业为目的，按照本条例的规定成立的非营利性法人”。根据《民办非企业单位登记管理暂行条例》（1998）的规定，“民办非企业单位，是指企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织”。包括科技类、教育类、文化类等。这些组织按照我国现行法规，在各级民政部门注册登记，获得了社会团体或者相应法人地位，都得到了政府认可，具有明确的法律地位和较规范的组织结构。2、草根非政府组织即转登记或未登记组织。这些组织未被现行政法规正式承认，不具有法律地位，但是具有非政府组织的核心特征，即非营利性、非政府性。其中大多数属于民间自愿自发组建、但因各种原因没有在我国民政部门登记注册、没有获得法人资格的组织。我国的草根非政府组织大致分三类：第一，以社会团体或事业单位下设二级机构的形式组织开展活动，必须履行必要的登记手续，从严格意义上来说它们不是独立法人，不能以法人名义开展活动，不能享有法人的权利，但从获得登记这个角度上来说，具有合法性。第二，在工商部门登记，获得企业法人资格的组织。这样的组织因为各种各样的原因，如找不到相关单位做担保或想保持独立性而不想去民政部门登记，所以选择了工商部门登记。这样的组织开展的本是各种形式的公益活动，选择工商本门登记造成的最大的问题是很难争取国家税务部门的税收减免，导致其自身处于一个进退维谷的尴尬境地。第三，未登记的组织。一些社区公益组织、农村基层公益组织等虽然是公益性组织，得到了所在社区或农村的认可，但根本不登记，游离于现行法律政策框架之外。这些形形色色的草根非政府组织由于转登记或未登记，在开展活动、接受捐赠等许多方面不受现行法规政策的保护，有所局限性，甚至有些组织的非营利性也值得商榷。但其中不乏非常活跃、积极，真正体现了非政府组织特性的杰出代表，为我国公益事业发展起着不可磨灭的巨大作用。据清华大学NGO研究所估计，草根非政府组织在全国范围内的总体规模已有几百万，其实际数量和影响大大超过了法定非政府组织。3、准非政府组织即转型中的事业单位。目前，我国的事业单位正处于改革和转型的过程之中，从严格意义上来说，不能算作非政府组织，但它们正逐步脱离政府体系向非政府组织转型，所以转型中的事业单位应该被纳入到中国非政府组织的观察视野中。特别需要指出的是，我国的非政府组织不包括宗教团体、政党组织、村委会、居委会。宗教团体和政党组织有其特殊性，故从非政府组织的研究中排除出去。村委会、居委会是按法律程序成立，虽然是经选举产生的社区自治组织，但因其地域性和政治性，也不属于非政府组织的研究范畴。（三）我国非政府组织功能我国非政府组织逐渐成长为一支不可小觑的经济和社会力量，在中国的社会经济发展中正在发挥越来越重要的作用。我国非政府组织的功能概括如下：1、分担政府责任，为社会提供公益服务非政府组织作为社会结构中的组成部分，可以提供政府或企业不能或不愿提供而人们又迫切需要的服务。某种程度上来看，非政府组织的产生和发展是社会需求多样化的结果，它支持和体现了社会的“自由”和“多元化”价值，它满足一些特定人群的专门需求。例如一个名为“宝贝回家寻子网”的网站，是隶属于宝贝回家志愿者协会的公益性寻人网站，专门为失踪儿童家长提供免费的寻人帮助，帮助走失、被拐、被遗弃儿童寻找亲人，帮助因各种原因流浪、乞讨、卖艺儿童回归正常生活。2、提高公民参与社会事务的水平非政府组织围绕的问题，采取的行动往往能将公众注意力集中到当前重大的社会议题上。针对某些重大的社会和政治问题，非政府组织让声音微弱的群体也能发出自己的声音，并将他们的观点纳入社会和政治生活。譬如一个名为“小小鸟打工互助热线”的非政府组织便是一个捍卫民工权益，专门为进城务工人员在求职就业、劳资纠纷调解、法律咨询等方便提供无偿帮助的草根民间组织。3、提高公共产品的供给效率政府作为一个庞大的科层机构，很难摆脱官僚制的弊端，难免机构臃肿、行政迟钝、效率低下。而非政府组织机构灵活，往往对新的社会需求和发展机会反应灵敏。我国某些原来由政府承担的工作正逐步由非政府组织来承担，提高了公共产品的供给效率。尤其是发生重大灾害时，非政府组织往往能更加及时、准确、专业地动员社会力量，积极开展救援救助活动。我国2008年发生汶川大地震后，我国的民间力量骤然爆发，一大批非政府救援组织反应灵敏，迅速及时地开展救援活动，第一时间为汶川地震灾区提供救援，声势盖过政府的救灾工作。4、稳定社会改革开放促进了我国经济的快速发展，短短30多年的实践，我国的GDP从1978年的3645亿元增长到2009年的335353亿元。中国从世界上最穷的国家之一一跃成为全球的主要经济强国，但经济的高速发展在一定程度上造成了社会结构的无序和混乱，一些新的社会问题产生了。目前我国农村还有数千万人未脱贫，进城务工的广大农民工的利益得不到保障，下岗人员形成了城市新的贫困群体，贫富差距仍然在拉大等。非政府组织能帮助解决上述社会问题发挥独特的作用，主要体现在：增加就业、扶贫济困、调节社会关系和培育互惠互信的品性。三、我国非政府组织面临问题（一）非政府组织法律体系不完善1949年中华人民共和国成立后，1950年颁布了《社会团体登记暂行办法》，但直到1988年颁布《基金会管理办法》，1989年颁布《社会团体登记管理条例》和《外国商会管理暂行办法》，我国非政府组织才有相对明确的法律依据。随着改革开发的深入，社会不断变革，1998年我国修订了《社会团体登记管理条例》以及新制定了《民办非企业单位登记暂行条例》，此后又颁布了一系列法律法规，如1999年的《公益事业捐赠法》，2004年的《基金会管理条例》等。这些法律法规构成了我国非政府组织发展的法律框架和法律环境，确保了非政府组织的合法性。但时至今日，不与时俱进的法制已成为我国非政府组织的发展障碍。现行法律规范主要以国务院行政法规和部委规章为主，立法层次比较低，缺乏一部非政府组织管理的“母法”对非政府组织的性质、地位、作用、权益等进行全方位阐明，并且在税收优惠政策、财政资助、人事管理、社会保险等方面没有相应的优惠措施规定。从现行非政府组织法律法规实际执行效果来看，现有法律法规没有相应的司法解释和具体的实施细则，对非法的非政府组织和非政府组织违法违纪行为的查处，只有很宏观的原则，缺乏具体操作的细则，针对不予成立的特定群体仅仅只有一些原则性很强的限制规范，缺乏针对其困难，具体明确的法律条文。商会、行业协会的法律地位和职能管理没有明确的规定，造成其法律地位不明确，管理机制不顺畅。基层社会团体等组织，其发起、成立、职能、管理机构、法律责任方面，都缺乏相关的法律规定，造成政府部门管理“无法可依”，形成管理上的盲区。（二）非政府组织资源不充沛非政府组织尤其是大量活动在基层社区的小型非政府组织，最困难的就是缺乏资金，缺乏公共财政的支持。经费不足是一个非常普遍和严峻的问题。很多非政府组织由于资金严重不足，无法展开正常活动，甚至处于名存实亡的“休眠状态”，有些机构为了生存脱离了原本的业务，从事其他经营活动或违法活动。我国非政府组织缺乏资金，一是因为部分非政府组织收入来源主要依靠政府的财政拨款和补贴，但政府迫于财政压力不断缩减财政预算，政府希望让非政府组织脱离政府系列，减少自身负担。二是另一些非政府组织主要靠自身经营性收入，来自政府财政支持和社会捐赠相当有限，非政府组织处处捉襟见肘。我国目前的现状是，非政府组织资金收入来源结构单一，很多非政府组织没有形成多元化的资金筹措渠道。政府财政和补贴对非政府组织支援有限，还没有普遍形成政府向非政府组织购买社会服务的机制。这样的现实状况制约了非政府组织参与社会管理和提供服务的能力。缺乏资金导致一系列问题，如很难聘请到有专业知识的专职人员，基础设施薄弱等。（三）非政府组织自律机制不健全非政府组织的自律机制如何，决定了一个组织的性质和运作状况。非政府组织的自律包括内部管理规范、财务责信规范、募款和相关活动规范、组织工作伦理等。按照非政府组织的组织结构和制度框架，又把非政府组织的自律划分为以下三个层次：组织内部的自律规范、非政府组织联盟的自律规范及非政府部门的自律规范。目前来看，我国还缺乏各种非政府组织的联盟或行业组织来组织、协调、沟通及规范其活动。以清华大学NGO研究所在全国范围内的调查结果为例，非政府组织中有46.6％的由理事会或全体会议等正式决策机构决定组织的发展目标和活动计划，47.7％的组织无正式决策机构，其中由全体人员协商决策的占10.7％，由两个以上的负责人协商决定的占17.8％，由负责人个人决定的占18.9％。从数据可分析出，全国接近一半的非政府组织缺乏正式的决策机构。由于自律机制不健全、独立性不强，一些非政府组织从思想观念到管理方式都沿袭政府部门的模式，官办色彩掩盖了独立自主；一些组织自身行为不规范，违法违纪现象屡有发生，社会认可度和公信力不高。（四）非政府组织行为不规范非营利性是衡量非政府组织的重要特征之一，然而一些非政府在实际发展中却严重偏离了组织的本质而进行营利性活动。2001年末，《南方周末》报道美国妈妈联谊会控告丽江妈妈联谊会违背捐方意愿使用捐款，而且财务管理中帐目不清、弄虚作假、公私混淆。2002年8月29日，云南省高级法院做出终审宣判：由丽江妈妈联谊会将未按照美国妈妈联谊会捐赠意愿使用的九十多万人民币归还美国妈妈联谊会。此事曝光后，社会一片哗然，民众对非政府组织的公益性产生怀疑。曝光的个别事件反应了我国非政府组织存在着行为不规范的问题。（五）非政府组织发展不平衡目前，我国非政府组织的整体结构不平衡，在区域之间，城乡之间和不同领域之间，有巨大差距。主要体现在三个方面：1、城乡发展不平衡由于受到城乡二元体制的影响，城市尤其是特大城市非政府组织发展较快，开展活动多，社会对非政府组织的认知和信任都比较高；但在中小城镇特别是广大农村地区，除了少数外来非政府组织参与当地的扶贫开发外，真正当地的非政府组织屈指可数，社会对这些组织的关注和支持也少，其获取资源的能力差，处于边缘地带。2、东西部发展不平衡，内地和沿海发展不平衡根据2009年年底民政部的统计，民间组织数量最多的是山东，49531个，最少的是西藏，306个。直辖市当中最多的上海，8643个，最少的是天津，4019个。东西部相比，西部发展较慢；内地和沿海相比，内地发展较慢；即使同在东部和沿海地区，不同区域间的非政府组织的组织规模、公众基础等方面也有很大差距。3、非政府组组织参与的领域不平衡对于那些政策宽松，易于得到资源的领域如环境保护、扶贫开发等，我国非政府组织出现“扎堆”现象；而对那些处于大量问题、急需非政府组织参与治理的领域，如失业与就业、社会保障等，却因各种原因鲜有非政府组织参与。四、促进我国非政府组织发展对策（一）完善非政府组织制度体系在我国，无论是官方的还是民间的非政府组织都正在开展一系列社会公益活动，能够逐渐影响到政府对非政府组织的态度，并在此基础上促进形成有利于非政府组织生存和发展的法律制度环境。从政府角度上来说，制定一部完善的非政府组织基本法律是建设社会主义法律体系的一个重要部分。政府应根据当前非政府组织的实际情况，研究制定“非政府组织法”或“非政府组织促进法”之类的母法，对我国非政府组织的性质、地位、主体资格、登记成立、活动原则、经费来源、税收优惠、监督管理方面做出明确规定，以此为制定相关的管理法规和政策提供法律依据。（二）扩大资金来源经费匮乏是全球非政府组织普遍存在的问题，在中国，这个问题更为明显。主要是因为中国还是一个发展中国家，大量非政府组织从政府或各类基金会得到的资助有限，并且政府限制非政府组织从事经营活动，导致非政府组织的经费来源比较单一。所以非政府组织除了要积极争取政府对其引导式、培育式的资金支持外，更要注重加强自身建设，增强服务意识，通过积极有效的服务来加强自身的凝聚力和吸引力，提升社会知名度和社会地位，争取社会各界的支持，提高自身的资金筹措能力。对于行业协会类的组织，要争取相关企业通过缴纳会费的形式，从资金方面来支持组织的运作。对于公益性的社会团体，要争取企业通过长期赞助或单项活动赞助，来保障自己的发展。（三）构建自律机制从非政府组织的实践效果来看，凡是社会效益明显，在当地某一领域占据着重要地位的非政府组织，都是内部治理机制比较完善的组织。自律规范是一套完整的行为准则，它的基础是非政府组织本身已经达到一定的专业化程度，才需要并能明确制定出较高的行为规范。通过自律，可以防止组织腐败，提升组织公信力，树立组织公平公正、诚信高效的形象。1、建立内容翔实的组织章程，并在章程规定的范围内依法开展活动并以章程为本，健全组织机构。根据章程，监督检查组织成员的行为，对活动的执行情况安排专人检查，并把检查结果与奖惩相结合。对违规的组织成员进行处罚，如取消工作资格，降低职位级别，禁止在本行业从业；对优秀的组织成员进行奖励，如口头表扬，提升职位级别等，以此鼓励组织成员之间互相监督、相互制约。2、加强诚信建设，建立诚信记录和评估制度诚信建设是行业自律的重要基石。加强非政府组织的诚信建设，促使组织成员普遍树立“诚信、守法、敬业、自律”的理念，营造诚实守信的环境，建立诚信档案。实施评估制度，确定评估依据和标准，定期进行评估以适应社会新的发展变化，提高应变能力和自律能力，提高工作绩效和服务质量。3、加强人员教育培训非政府组织的成员一般具有强烈的公民意识和社会责任感，具有关心他人、诚实正直等特点。但目前，非政府组织成员普遍受教育程度不高也是不争的事实。所以需要加强对非政府组织成员的培训，促使其知识更新，增强个人的发展潜力，提升组织成员专业知识水平和行业执业质量。（四）引入企业管理方式外部环境不断变迁，非政府组织面对