安全生产法第三十九条

安全生产法第三十九条一、安全生产法第三十九条的核心内涵与立法定位

（一）立法背景与目的

近年来，随着我国经济社会的快速发展，生产经营活动中承包、租赁模式广泛应用，部分生产经营单位存在“以包代管”“以租代管”现象，对承包单位、承租单位的安全管理责任落实不到位，导致生产安全事故频发。为解决这一问题，《安全生产法》第三十九条明确生产经营单位对承包单位、承租单位的安全生产工作负有统一协调、管理责任，旨在厘清生产经营活动中各方的安全管理职责，填补管理空白，从源头上防范和减少因管理责任不清引发的安全风险，保障从业人员生命财产安全和社会公共安全。

（二）核心要义解析

第三十九条的核心要义在于明确生产经营单位对承包、承租单位的安全管理责任边界。其中，“统一协调、管理”要求生产经营单位建立跨单位的安全管理机制，对承包、承租单位的生产经营活动进行统筹安排，确保安全标准一致、管理流程衔接；“定期安全检查”是履行管理责任的重要手段，生产经营单位需根据承包、承租单位的风险特点，制定检查频次和内容，全面排查安全隐患；“及时督促整改”则强调对检查发现问题的处置责任，要求生产经营单位建立问题闭环管理机制，确保隐患消除到位，防止事故发生。

（三）适用范围界定

本条款适用于各类生产经营单位将其生产经营项目、场所、设备发包或出租给其他单位或个人的情形。生产经营单位既包括法人企业，也包括个体工商户、农民专业合作社等经济组织；承包单位、承租单位涵盖各类接受发包、租赁的单位或个人，不论其规模大小、所有制形式。同时，无论承包、租赁合同中是否约定安全管理责任，生产经营单位的统一协调、管理责任均为法定义务，不得通过合同约定予以免除或转嫁。

二、安全生产法第三十九条的实践困境与挑战

（一）责任主体界定模糊引发的权责错位

1.合同约定与法定责任的冲突

在生产经营实践中，部分单位通过承包、租赁合同将安全责任完全转嫁给承包方或承租方，认为只要合同中明确“安全责任由承包方自行承担”，即可免除自身的法定管理义务。然而，第三十九条明确规定生产经营单位负有“统一协调、管理”责任，这种“合同约定优先”的认知与法律规定形成直接冲突。例如，某化工企业将储罐区出租给不具备资质的小型运输公司，双方合同约定运输公司负责储罐安全管理，但企业未履行对储罐区消防设施的定期检查义务，最终因储罐泄漏引发爆炸。事故调查中，企业以“合同已约定责任”为由推卸管理责任，但监管部门依据第三十九条认定企业未尽到统一协调义务，需承担主要责任。此类案例反映出市场主体对“法定责任优先于合同约定”原则的认知不足，导致责任边界在合同与法律之间被刻意模糊。

2.多层分包下的责任链条断裂

随着产业链分工细化，生产经营活动常出现“总包-分包-转包”的多层分包结构。在此模式下，第三十九条要求的“统一协调”责任在层层转包中被稀释，最终责任主体难以锁定。例如，某建筑施工单位将工程主体分包给A公司，A公司又将劳务部分转包给B公司，B公司雇佣的工人在高空作业时未系安全带坠落身亡。事故调查中，总包单位称已与A公司约定安全责任，A公司称已与B公司约定，B公司则称工人未遵守操作规程。三方相互推诿，导致第三十九条要求的“统一管理”责任在多层分包中悬空。这种责任链条的断裂，使得从业人员在权益受损时难以明确追责对象，也削弱了法律对实际施工主体的约束力。

（二）管理机制运行实效不足的问题

1.协调机制的形式化倾向

生产经营单位虽按要求建立了与承包、承租单位的协调机制，但多数停留在“会议通知”“文件传达”等表面形式，缺乏实质性的统筹管理。例如，某大型制造企业每年与承包单位召开两次安全协调会，会议内容仅通报企业安全要求，未对承包单位的具体作业风险进行研判，也未制定联合应急处置预案。当承包单位在车间进行动火作业时，企业安全管理部门未派员现场监督，导致火花引燃周边易燃物引发火灾。事后检查发现，企业的“协调机制”仅存于会议记录，未落实到作业流程的每个环节。这种“重形式、轻实效”的协调方式，使得第三十九条要求的“统一管理”沦为应付监管的“纸面文章”。

2.安全检查与整改的闭环缺失

部分生产经营单位对承包、承租单位的安全检查存在“走过场”现象，检查发现的问题未跟踪整改，形成“检查-未整改-再检查”的恶性循环。例如，某物流园区将仓库出租给多家电商企业，园区安全管理部门每月检查时仅记录“消防通道堆放杂物”“灭火器过期”等问题，但未要求企业限期整改，也未复查整改情况。某电商仓库因消防通道堵塞导致火灾时，发现园区近半年的检查问题仍未解决。这种“检查不深、整改不实”的漏洞，反映出生产经营单位对第三十九条“及时督促整改”义务的执行缺乏刚性约束，导致隐患长期存在直至事故发生。

（三）监管执行面临现实瓶颈

1.监管资源与覆盖面的矛盾

基层监管部门普遍面临“人少事多”的困境，难以对辖区内所有生产经营单位的承包、租赁活动实现全面监管。例如，某县应急管理局仅有5名执法人员，却需监管全县200余家涉及承包、租赁的企业。执法人员每月只能抽查10%的企业，对未纳入抽查的单位，其承包、租赁活动的安全管理情况完全依赖企业自查。这种“以点带面”的监管方式，使得第三十九条的执行存在大量监管盲区。部分企业利用监管覆盖不足的漏洞，故意隐瞒承包、租赁活动中的安全隐患，甚至将高危项目分包给无资质单位，逃避监管责任。

2.标准执行的地域差异

不同地区对第三十九条的理解和执行标准存在差异，导致企业面临“合规困惑”。例如，某省要求生产经营单位对承包单位的资质进行“双重审核”（既审核营业执照，又审核安全生产许可证），而邻省仅要求审核营业执照。同一企业在跨省开展业务时，因两地标准不同，出现“在A省合规、在B省不合规”的情况。这种地域差异导致企业难以形成统一的安全管理标准，也为监管执法带来争议。部分企业甚至利用标准差异，选择监管宽松的地区开展高危承包活动，削弱了法律的权威性和统一性。

（四）企业安全意识与能力短板

1.主体责任意识淡薄

部分生产经营单位存在“重效益、轻安全”的思维，认为承包、租赁活动是“甩包袱”的机会，不愿投入安全管理资源。例如，某矿山企业将井下掘进工程外包给低价中标的小型工程队，未对工程队的施工方案进行安全论证，也未为工人配备合格的安全防护装备。事故发生后，企业负责人称“外包是为了降低成本，没想到会出事”。这种将经济利益置于安全责任之上的意识，直接违反了第三十九条“对承包单位安全生产工作统一协调、管理”的立法初衷，也反映出企业主体责任意识的严重缺失。

2.承包单位专业能力不足

承包、承租单位多为中小型企业或个体工商户，普遍存在安全管理体系不健全、专业人员缺乏、应急能力不足等问题。例如，某食品加工企业将冷库维护外包给一家无制冷设备维修资质的个体户，个体户在维修时违规操作导致氨气泄漏，造成3人中毒。经调查，该个体户未接受过专业安全培训，也不了解冷库维修的安全操作规程。生产经营单位在选择承包单位时，未对其安全资质和实际能力进行严格审核，导致“劣币驱逐良币”，不具备安全能力的单位进入市场，埋下事故隐患。

三、安全生产法第三十九条的优化路径与实施策略

（一）责任主体清晰化机制构建

1.合同备案与资质审核双轨制

生产经营单位在签订承包、租赁合同时，须将合同文本及承包单位、承租单位的安全资质证明文件同步报属地监管部门备案。监管部门建立电子化备案平台，对承包单位的三类核心资质进行强制审核：一是行业主管部门颁发的安全生产许可证，二是特种作业人员操作证书的备案情况，三是近三年内无重大生产安全事故的证明文件。某省化工园区推行该制度后，2023年因承包单位资质不全引发的安全事故同比下降62%。合同中不得出现“安全责任全由承包方承担”等免责条款，监管部门通过合同备案环节重点筛查此类条款，对违规企业发出整改通知书。

2.多层分包下的责任追溯矩阵

针对“总包-分包-转包”的复杂结构，建立“责任追溯矩阵表”，明确每个层级的安全管理责任边界。矩阵表包含三个核心维度：一是作业环节（如高空作业、动火作业等），二是责任主体（总包单位、分包单位、实际施工班组），三是管理内容（安全培训、防护用品配备、现场监督等）。某建筑企业应用该矩阵表后，在发生脚手架坍塌事故时，48小时内完成从总包到具体作业班组的责任认定，避免了以往互相推诿的困境。追溯矩阵需嵌入企业安全生产管理系统，实现责任清单的动态更新与实时预警。

（二）管理机制实效性提升方案

1.协调机制的场景化落地

将“统一协调”细化为“风险研判-方案制定-联合执行”三个场景化步骤：

-风险研判阶段：生产经营单位牵头组织承包、承租单位开展“风险地图绘制”工作，标注交叉作业区域、危险源分布等关键信息，某制造企业通过该作业发现承包单位与自有员工在厂区物流通道存在交叉作业风险。

-方案制定阶段：针对交叉作业风险制定“四定”方案（定人员、定时间、定措施、定预案），如某物流园区要求电商仓库在装卸高峰期增派专职安全员疏导交通。

-联合执行阶段：建立“安全协调员”制度，由生产经营单位指派专人每日对承包单位作业现场进行巡查，重点检查安全协议执行情况，某汽车零部件企业通过该机制发现承包单位违规使用未检测的起重设备，及时避免了事故。

2.安全检查的闭环管理创新

推行“隐患整改三级响应”机制：

-一级响应（轻微隐患）：承包单位24小时内提交整改计划，生产经营单位48小时内复查；

-二级响应（一般隐患）：承包单位制定专项方案，生产经营单位组织专家论证后实施；

-三级响应（重大隐患）：生产经营单位立即叫停作业，联合承包单位制定整改方案并报监管部门备案。某食品加工企业应用该机制后，隐患整改率从78%提升至96%，整改周期平均缩短5天。引入“整改留痕”系统，通过手机APP上传整改前后对比照片，监管部门可随时抽查整改情况，杜绝“纸上整改”。

（三）监管执行效能强化举措

1.分级分类监管模式

建立“红黄蓝”三级监管清单：

-红色清单：涉及高危工艺（如危化品、矿山）的承包单位，每季度至少检查1次；

-黄色清单：涉及有限空间、高处作业等风险较高的承包单位，每半年至少检查1次；

-蓝色清单：其他常规承包单位，每年至少检查1次。某市应急管理局通过该模式，将有限监管资源精准投向高风险领域，2023年事故隐患发现率提升40%。推行“监管白名单”制度，对连续三年无事故的承包单位减少检查频次，但对新承接高风险项目的企业立即启动专项检查。

2.跨区域监管协同机制

建立省级监管标准协调平台，统一承包单位资质审核、安全检查等核心标准。对跨省作业项目实行“双备案”制度，即项目所在地和注册地监管部门同步备案。某电力集团在跨省输电工程中应用该机制，解决了因标准差异导致的合规问题。建立“监管黑名单”共享系统，对存在重大违法违规行为的承包单位，在全省范围内限制其承接新项目，某省通过该系统清退不合格承包企业23家。

（四）企业安全能力提升工程

1.主体责任意识强化计划

开展“安全责任可视化”行动：

-在厂区入口设置“安全责任公示牌”，公示承包单位名称、安全负责人、应急联系方式等信息；

-每月组织“安全责任述职会”，承包单位负责人汇报安全管理情况，生产经营单位主要负责人现场点评。某机械制造企业通过该行动，承包单位主动投入安全设施的经费同比增长35%。推行“安全绩效挂钩”机制，将承包单位的安全表现与付款进度、续约资格直接关联，某物流企业对发生轻微事故的承包单位扣减当期工程款15%。

2.承包单位赋能体系

建立“安全伙伴”计划，为中小承包单位提供三类支持：

-技术支持：生产经营单位开放安全培训资源，为承包单位提供免费的安全操作培训；

-设备支持：共享自有企业的检测设备，如某化工园区为承包单位提供免费的可燃气体检测仪校准服务；

-管理支持：输出安全管理体系文件，帮助承包单位建立标准化安全台账。某电子产业园通过该计划，承包单位安全达标率从45%提升至82%。设立“安全创新基金”，鼓励承包单位提出安全管理改进建议，采纳后给予5万-20万元奖励，某建筑企业承包单位提出的“高空作业防坠落装置”建议获基金支持并推广至全行业。

四、安全生产法第三十九条的实施保障机制

（一）监管协同体系的构建

1.多部门联合监管平台

应急管理、住建、交通等部门建立“承包租赁安全管理联席会议”制度，每季度召开专题会议，通报各行业承包单位安全状况。某省通过该机制发现某物流园区存在仓储外包企业消防设施不全问题，联合消防部门开展专项整治，整改企业37家。平台整合各部门监管数据，形成承包单位“安全画像”，包含资质状态、事故记录、整改历史等关键信息，监管部门可一键查询承包单位全维度安全数据。

2.区域监管协作网络

相邻地区签订《跨区域监管协作协议》，统一承包单位检查标准、处罚尺度。某长三角城市圈建立“黑名单互认”机制，某建筑企业在A市因分包资质造假被处罚后，B市立即限制其承接新项目。针对跨省作业项目，实行“监管结果互认”，避免重复检查。某电力集团在跨省输电工程中，通过该机制节省监管成本200余万元，同时保障了项目安全推进。

（二）企业执行保障措施

1.安全管理标准化工具包

推行“承包单位安全管理工具箱”，包含三类实用工具：

-合同范本：明确安全责任条款，禁止“责任全由承包方承担”等无效表述；

-检查清单：分行业定制检查表，如建筑行业包含脚手架搭设、临时用电等12类必查项；

-应急预案模板：针对交叉作业、危险品存储等场景提供标准化预案框架。某工业园区发放工具包后，承包单位安全自查合格率提升至89%。

2.安全投入保障机制

建立“安全费用强制提取”制度，要求生产经营单位按工程合同额的1.5%提取专项安全费用，用于承包单位安全培训、防护装备更新等。某建筑集团设立“安全保证金”，从工程款中预留3%作为安全考核资金，达标后返还，未达标则直接用于整改。该机制实施后，承包单位主动采购智能安全帽、气体检测仪等设备的比例提高65%。

（三）社会监督参与机制

1.从业人员举报通道

开通“承包单位安全隐患”直通热线，24小时受理一线员工举报。某制造企业员工举报承包单位违规使用无证焊工，经查实后企业及时更换人员并奖励举报人5000元。建立举报人保护制度，严禁对举报人打击报复，某化工企业因报复举报人被处以50万元罚款并公开通报。

2.第三方评估监督

引入保险机构参与安全评估，承包单位需购买安全生产责任险，保险公司定期开展风险评估。某物流企业因承包单位车辆维护不到位被保险公司提高保费，倒逼企业加强管理。行业协会制定《承包单位安全等级评价标准》，对承包单位实施星级评定，星级结果向社会公示，影响其市场竞争力。

（四）技术支撑体系完善

1.智能监管系统应用

开发“承包安全管理云平台”，实现三大功能：

-电子合同备案：自动扫描合同中的安全责任条款，识别违规表述；

-实时监控：通过物联网传感器监测承包单位作业区域的有毒气体浓度、设备运行状态；

-风险预警：当检测到违规作业时，自动向企业安全负责人发送警报。某矿山企业应用该系统后，及时发现承包单位违规爆破作业3起。

2.数字化培训体系

建立“安全培训微课堂”，针对承包单位常见风险制作短视频教程，如《有限空间作业十不准》《高空作业安全要点》等。开发VR安全体验系统，让承包单位员工沉浸式体验事故后果，某建筑企业通过VR培训使违章操作率下降42%。推行“安全学分”制度，承包单位员工需完成年度学分才能上岗作业。

（五）责任追究与激励制度

1.分级处罚机制

对违反第三十九条的行为实施阶梯式处罚：

-首次轻微违规：责令限期整改，处5万元以下罚款；

-逾期未改：责令停产停业，处5万-20万元罚款；

-导致事故：处20万-50万元罚款，吊销安全生产许可证。某食品加工企业因未对冷库承包单位实施安全检查，被处罚30万元并公开曝光。

2.安全绩效激励

设立“安全管理示范项目”评选，对承包管理规范的企业给予政策倾斜：优先获得政府项目、减少日常检查频次、纳入绿色信贷支持名单。某开发区评选出12家示范企业，其承包单位事故率比平均水平低78%。推行“安全积分”制度，承包单位可通过消除隐患、提出安全建议等积累积分，兑换培训资源或设备补贴。

五、安全生产法第三十九条的实施效果评估体系

（一）量化评估指标体系

1.核心事故指标监测

建立承包租赁事故专项统计台账，重点追踪三类数据：一是承包单位事故起数占比，某省通过该指标发现2022年建筑业外包事故占比达42%；二是事故直接损失金额，某化工园区通过对比承包管理前后数据，事故损失年均减少380万元；三是伤亡人员构成比例，某物流企业通过分析发现承包单位员工伤亡占比从68%降至31%。设置事故率下降率目标，要求高危行业每年降低5%以上。

2.管理效能量化指标

开发"安全管理成熟度评分表"，包含五类二级指标：合同规范性（权重20%）、检查整改率（权重30%）、协调机制运行（权重25%）、应急响应时效（权重15%）、人员培训覆盖率（权重10%）。某制造企业应用该评分体系，承包单位平均分从62分提升至87分。建立"隐患整改及时率"监测，要求重大隐患整改不超过48小时，一般隐患不超过7天，某食品加工企业整改及时率从76%提升至98%。

（二）动态监测机制构建

1.多维度数据采集网络

搭建"承包安全数据中枢"，整合四类数据源：监管检查数据（含处罚记录、整改指令）、企业自查数据（含检查记录、培训档案）、从业人员反馈数据（含举报记录、满意度调查）、第三方评估数据（含保险理赔、协会评级）。某开发区通过该中枢发现某仓储外包企业连续3次消防检查不合格，及时终止合同。建立"安全风险热力图"，对承包单位按风险等级动态标注颜色，某市应急管理局通过热力图精准锁定15家高风险企业开展专项整治。

2.实时预警响应系统

开发"安全风险预警平台"，设置三级预警阈值：

-黄色预警：连续2次检查发现同类隐患，自动发送整改提醒；

-橙色预警：发生轻微事故或重大隐患未整改，冻结部分工程款支付；

-红色预警：发生重伤事故或拒不整改，启动联合执法机制。某建筑集团通过该系统提前预警3起高空作业违规事件，避免了人员伤亡。建立"整改超时自动升级"机制，逾期未整改问题自动转交监管部门处理，某物流企业因此被监管部门立案处罚。

（三）结果应用与持续改进

1.评估结果与奖惩挂钩

实施"安全绩效与经济利益双挂钩"机制：

-奖励措施：对评估优秀的承包单位给予3%工程款奖励、优先续约资格、政府项目推荐；

-惩罚措施：评估不合格单位扣减5%工程款、暂停新项目承接资格、纳入行业黑名单。某能源集团通过该机制使承包单位主动投入安全设施的资金增长42%。建立"安全信用积分"制度，积分与银行授信、保险费率直接关联，某省推行后承包单位平均贷款利率下降1.2个百分点。

2.评估结果驱动管理优化

建立"评估-整改-再评估"闭环流程：

-每季度发布《承包安全管理评估报告》，指出共性问题如"有限空间作业防护不足"；

-组织专题研讨会制定改进方案，某建筑行业针对高空作业防护问题推出"防坠器强制安装"标准；

-修订企业内部管理制度，某化工企业根据评估结果将承包单位安全培训纳入供应商准入条件。某开发区通过该流程使承包单位标准化达标率从58%提升至91%。

（四）第三方评估参与机制

1.专业评估机构引入

建立第三方评估机构库，要求具备三类资质：安全生产标准化评审资质、行业风险评估资质、大数据分析能力。某省通过公开招标遴选8家机构，对200家重点企业开展评估。评估采用"双盲"机制，企业不知晓评估机构，评估机构不知晓企业名称，确保客观性。某制造企业引入第三方评估后，发现内部未识别的承包单位资质造假问题3起。

2.评估结果社会公示

建立"承包安全管理公示平台"，公示三类信息：

-企业评估等级（分A/B/C/D四级）；

-承包单位安全绩效排名；

-典型问题案例及整改情况。某市通过公示平台使承包单位主动整改率提升至89%。推行"评估结果告知书"制度，要求企业将评估结果书面告知所有承包单位，某物流企业因此促使12家承包单位主动提升安全等级。

（五）评估能力建设

1.监管人员专业培训

开展"评估能力提升计划"，设置三类课程：

-法律法规解读（重点解读第三十九条及配套法规）；

-风险识别技术（如JSA作业安全分析法）；

-数据分析工具（如Excel高级函数、PowerBI可视化）。某省组织200名监管人员参加培训，考核通过率提升至92%。建立"评估案例库"，收录典型评估案例200个，包含问题识别、整改建议、效果验证全流程，某市通过案例库培训使评估效率提升35%。

2.企业自评能力建设

推行"企业自评星级认证"，设置五级标准：从"基础合规"到"行业标杆"。某行业协会制定《承包安全管理自评指南》，包含58条具体标准。开发"自评诊断工具包"，提供检查表、评分表、改进建议模板，某工业园区推广后企业自评准确率从67%提升至89%。建立"自评结果互认"机制，通过认证的企业可减少30%的监管检查频次，某省因此节省监管成本约500万元。

六、安全生产法第三十九条的实施路径与长效机制构建

（一）政策协同与标准统一

1.跨部门协同机制

应急管理、住建、市场监管等部门建立"承包租赁安全管理联合工作组"，制定《跨行业承包安全管理操作指引》。某省通过该机制整合12个部门的安全检查标准，形成统一清单，企业自查效率提升40%。建立"监管数据共享平台"，实现承包单位资质、事故记录、整改情况等数据实时互通，某市通过该平台发现某企业隐瞒承包单位事故记录，及时吊销其安全生产许可证。

2.地方标准动态优化

各地结合产业特点制定《承包安全管理地方标准》，如化工行业增加"承包单位危化品操作能力评估"条款，建筑行业强化"高空作业防护"要求。某开发区建立标准"年度修订"机制，根据新技术应用（如无人机巡检）及时更新检查项，2023年新增"承包单位智能监控设备配备"标准。推行"标准试点"制度，选择3-5家企业先行实施新标准，验证后全省推广。

（二）企业能力持续提升工程

1.中小承包单位赋能计划

实施"安全伙伴"2.0计划，升级为三大支持模块：

-技术共享：开放企业安全实验室，为承包单位提供免费检测服务，某汽车零部件企业为20家承包单位检测焊接设备，发现隐患37项；

-人才孵化：联合职业院校开设"承包安全管理专班"，定向培养持证安全员，某建筑企业通过该计划输送安全员45名；

-资源对接：搭建"安全设备共享平台"，承包单位可按需租赁智能安全帽、气体检测仪等设备，降低采购成本60%。

2.企业自评体系深化

推行"承包安全管理星级认证"，设置五级标准：

-一星：基础合规（合同备案、资质齐全）；

-二星：定期检查（月度检查、整改闭环）；

-三星：风险预控（建立风险清单、应急预案）；

-四星：持续改进（安全投入达标、创新应用）；

-五星：行业标杆（零事故、可复制经验）。某省认证五星级企业28家，其承包单位事故率仅为行业平均值的1/5。建立"星级动态管理"，每年复评不达