安全生产行政执法手册

安全生产行政执法手册一、编制背景

当前，我国安全生产形势虽总体稳定，但重特大事故仍时有发生，安全生产领域深层次矛盾和问题尚未根本解决，企业主体责任落实不到位、安全风险隐患排查治理不彻底等问题依然突出。作为安全生产监管的重要手段，安全生产行政执法是督促企业落实主体责任、防范化解重大安全风险、保障人民群众生命财产安全的关键环节。然而，部分地区在执法实践中存在执法标准不统一、程序不规范、自由裁量权过大、执法效能不高等问题，既影响了执法公信力，也难以有效发挥对安全生产违法行为的震慑作用。

随着新《安全生产法》《行政处罚法》等法律法规的修订实施，对安全生产行政执法的规范化、专业化提出了更高要求。为全面贯彻落实党中央、国务院关于安全生产工作的决策部署，适应新时代安全生产监管执法工作需要，解决执法实践中存在的突出问题，亟需制定一部系统、规范、实用的安全生产行政执法手册，统一执法标准、规范执法程序、明确执法要求，提升执法质量和效能，为安全生产执法工作提供坚实的制度保障和技术支撑。

同时，随着经济社会发展和产业结构调整，新兴行业领域安全风险凸显，传统执法模式面临新挑战。手册的编制也是回应执法实践需求、创新执法方式、提升执法能力的必然要求，有助于推动安全生产行政执法工作从“经验型”向“规范型”、从“粗放型”向“精准型”转变，切实发挥执法在安全生产治理体系中的基础性作用。

二、执法标准体系构建

2.1执法依据层级化

2.1.1法律法规基础

《安全生产法》《行政处罚法》《生产安全事故报告和调查处理条例》等上位法构成执法核心框架，明确安全生产监管的法定职责与处罚边界。地方性法规需结合区域产业特点补充细化条款，如针对化工园区、矿山等高风险领域制定专项规范。

2.1.2部门规章衔接

应急管理部、市场监管总局等部门规章需形成协同机制，例如《安全生产行政执法与刑事司法衔接工作办法》明确案件移送标准，《安全生产监管执法手册》统一执法文书格式，避免多部门执法冲突。

2.1.3技术标准支撑

引入GB/T33000-2016《企业安全生产标准化基本规范》等国家标准，将技术规范转化为执法检查项。如机械安全防护装置、有限空间作业防护等要求，直接对应现场检查的量化指标。

2.2执法程序标准化

2.2.1立案流程规范

线索来源包括举报投诉、日常巡查、事故倒查等三类，均需在24小时内录入执法系统。立案审批实行"双审核"机制，基层执法人员初核后由法制部门复核，确保事实清楚、证据充分。

2.2.2调查取证标准化

现场检查采用"三步法"：先查现场环境（如安全通道畅通度），再查设备设施（如特种设备检验报告），最后查人员资质（如特种作业证）。物证需经当事人确认签字，电子证据需同步提取原始数据。

2.2.3审理决定程序

重大案件实行集体审议制，由3名以上执法人员组成合议组。处罚决定书需载明违法事实、法律依据、处罚内容及救济途径，并经法制部门合法性审查。简易程序处罚需全程录音录像。

2.3自由裁量基准

2.3.1梯度化处罚体系

违法行为按情节轻重分为三级：一般违法（如未设置警示标志）、严重违法（如未建立应急预案）、特别严重违法（如瞒报事故）。每级对应不同处罚幅度，如罚款金额分设上限、中值、下限三档。

2.3.2量化考量因素

自由裁量需综合评估五类指标：违法持续时间（如逾期未整改）、危害后果（如是否导致事故）、整改态度（如主动消除隐患）、配合程度（如是否阻碍执法）、企业规模（如小微企业可减轻处罚）。

2.3.3特殊情形处理

对首次违法且及时改正的，可适用"首违不罚"；对经济困难企业，允许分期缴纳罚款；对拒不整改的，依法纳入失信名单并实施联合惩戒。

2.4执法文书标准化

2.4.1文书类型体系

设置12类核心文书：现场检查笔录、责令整改指令书、行政处罚决定书等。每类文书明确必备要素，如《现场检查记录》需包含检查时间、地点、发现问题描述及整改要求。

2.4.2填写规范要求

文书用语需使用"未按规定佩戴安全帽"等客观表述，避免"管理混乱"等主观评价。数字采用阿拉伯数字，日期统一为"YYYY年MM月DD日"格式，修改处需加盖骑缝章。

2.4.3电子化管理

推广使用执法APP实现文书电子化生成，自动关联执法记录仪视频。文书编号采用"行政区划代码+年份+流水号"规则，确保可追溯性。

2.5执法装备配置标准

2.5.1基础装备配置

执法人员需配备执法记录仪（续航≥8小时）、便携式打印机、现场检测仪（如可燃气体报警器）。高危行业检查需增配防静电服、安全帽等防护装备。

2.5.2智能执法工具

配备移动执法终端，内置法规库、案例库及风险分级管控系统。使用无人机对矿山、危化罐区等区域进行空中巡查，提升隐蔽性隐患发现能力。

2.5.3数据分析平台

建立执法大数据平台，分析企业违法类型高发区域、时段及行业特征，自动推送重点检查清单。通过区块链技术固化电子证据，确保数据不可篡改。

2.6执法监督机制

2.6.1内部监督体系

实行"一案三查"制度：查执法程序合法性、查自由裁量合理性、查廉洁纪律执行情况。上级部门每季度开展案卷评查，不合格案卷退回重办。

2.6.2外部监督渠道

公开执法热线与网络举报平台，聘请企业安全员、社区代表担任执法监督员。重大处罚决定前举行听证会，邀请媒体及公众参与。

2.6.3责任追究制度

对滥用职权、徇私舞弊的执法人员，依法给予党纪政务处分；因程序违法导致败诉的，追究承办人及审核人责任。建立执法终身负责制，倒逼规范执法。

三、执法流程规范化

3.1立案流程标准化

3.1.1线索来源管理

安全生产执法线索主要来源于四类渠道：日常监督检查中发现的违法行为、群众举报投诉、上级交办任务以及事故调查中发现的问题。线索接收后需在执法系统中实时登记，注明来源类型、接收时间及简要内容。对实名举报线索，应在5个工作日内完成初步核实并反馈受理情况。

3.1.2立案审批机制

执法人员发现违法行为后，需在24小时内制作《立案审批表》，详细说明违法事实、法律依据及管辖权限。审批实行分级负责制：一般案件由执法大队负责人审批；重大案件需经分管领导集体审议。审批表需附现场照片、初步证据材料等支撑文件，确保立案依据充分。

3.1.3时限管理要求

从线索接收到最终立案审批，原则上不超过7个工作日。对紧急案件如存在重大安全隐患的，可启动先行立案程序，但需在48小时内补办审批手续。系统自动记录各环节处理时长，超时案件自动预警并推送至监督部门。

3.2调查取证规范化

3.2.1现场检查程序

执法人员开展现场检查时，不少于两人并主动出示执法证件。检查前应告知当事人检查目的及依据，对生产经营场所进行全景拍摄并制作《现场检查笔录》。检查重点包括：安全设施运行状态、应急预案落实情况、特种作业人员持证上岗情况等关键要素。

3.2.2证据收集规范

证据类型需覆盖书证、物证、电子数据、视听资料等。书证应提取原件或加盖公章的复印件，物证需标注提取时间及地点。电子证据应使用专用设备提取，制作《电子证据固定清单》并经当事人确认。询问笔录需逐页核对并由被询问人签字捺印，必要时进行同步录音录像。

3.2.3证据保全措施

对可能灭失或以后难以取得的证据，经负责人批准可先行登记保存。保存物品需开具《证据先行登记保存通知书》，载明物品名称、数量及保存期限（一般不超过7日）。对查封、扣押等强制措施，需在24小时内向行政机关负责人报告并补办批准手续。

3.3审理决定程序

3.3.1案件审理机制

调查终结后，执法人员需在3日内制作《案件调查终结报告》，载明违法事实、证据链、定性分析及处理建议。案件审理采取三级审核制：承办人初审、法制机构合法性审查、集体审议会议最终决定。重大案件需邀请法律顾问参与论证。

3.3.2听证程序适用

对责令停产停业、吊销许可证件、较大数额罚款等三类处罚，当事人要求听证的，应在3日内组织听证。听证会由非本案调查人员主持，允许当事人申辩质证，听证笔录作为处罚决定的重要依据。听证过程应全程录像存档。

3.3.3处罚决定制作

处罚决定书需包含以下要素：当事人基本信息、违法事实和证据、处罚依据和种类、履行方式和期限、救济途径。文书表述应使用"未按规定设置安全警示标志"等客观描述，避免"管理混乱"等主观评价。决定书需加盖行政机关印章并送达当事人。

3.4执行监督机制

3.4.1履行期限管理

处罚决定生效后，执法人员应在5日内建立《执行跟踪台账》。罚款缴纳期限一般不超过15日，对确有困难的企业可申请延期或分期缴纳，但需提供财产担保。到期未履行的案件，应在3日内启动加处罚款程序。

3.4.2强制执行程序

当事人在法定期限内不申请复议或起诉又不履行的，经催告后10日内仍不履行的，可申请人民法院强制执行。申请时需提交《强制执行申请书》及处罚决定书等材料。情况紧急的，可申请法院立即执行。

3.4.3执行结果反馈

执行完毕后，执法人员应在执法系统中标记结案状态，同步更新企业信用记录。对拒不履行处罚决定的企业，依法纳入失信名单并实施联合惩戒。每季度汇总执行数据，分析执行难点并优化流程。

3.5文书制作规范

3.5.1文书格式标准

行政执法文书采用统一模板，包含标题、文号、当事人信息、正文、落款等要素。标题使用"关于XX的XX文书"格式，如《行政处罚决定书》。文号按"行政区划简称+执法机关简称+年份+序号"规则编制，如"沪应急罚〔2023〕012号"。

3.5.2内容填写要求

文书内容应客观准确，避免模糊表述。数字使用阿拉伯数字，日期采用"YYYY年MM月DD日"格式。修改处需由当事人签字确认并注明"更正处"字样。涉及金额的，需同时使用大小写并保持一致。

3.5.3归档管理流程

案件办结后，执法人员应在15日内完成案卷整理。案卷材料按"正卷-副卷"结构装订：正卷包含决定书、送达回证等对外文件；副卷含内部审批材料、证据清单等。案卷编号采用"年度-类别-流水号"规则，电子案卷同步上传至档案管理系统。

3.6流程监督保障

3.6.1内部监督体系

执法流程实行"双随机、一公开"监督机制：上级部门随机抽取10%的案卷进行质量评查，重点检查程序合法性和文书规范性。对发现的问题建立整改台账，实行销号管理。执法人员需定期参加执法流程培训，考核不合格者暂停执法资格。

3.6.2外部监督渠道

公开执法热线和网络举报平台，接受社会监督。聘请企业代表、社区工作者担任执法监督员，参与现场检查见证。每季度发布执法数据白皮书，公开典型违法案例及处理结果。

3.6.3责任追究机制

对违反执法流程的行为实行分级追责：一般程序违规给予批评教育；造成严重后果的依法给予政务处分；涉嫌犯罪的移送司法机关。建立执法终身负责制，对历史案件发现程序违法的仍可启动问责程序。

四、执法监督与责任追究

4.1监督主体与职责

4.1.1内部监督层级

安全生产行政机关实行三级监督体系：执法人员自我约束、执法机构内部稽查、上级机关专项督查。县级执法机构每月开展案卷交叉评查，市级每季度组织执法质量抽查，省级每年实施执法效能评估。各级监督结果纳入执法绩效考核，与评优评先直接挂钩。

4.1.2外部监督渠道

纪检监察机关对执法行为进行全程监督，检察机关通过公益诉讼监督执法规范性。行业协会建立企业监督员制度，每季度收集执法反馈意见。新闻媒体定期开展执法体验活动，公开报道典型执法案例。

4.1.3社会监督机制

公开执法热线与网络举报平台，24小时受理投诉举报。聘请人大代表、政协委员担任执法监督员，参与重大执法活动见证。企业可通过"互联网+监管"平台实时查询执法进度，对执法结果有异议的可在15日内申请复核。

4.2监督方式与内容

4.2.1日常监督措施

执法人员配备执法记录仪，对现场检查、调查询问等关键环节进行全程录音录像，视频资料保存不少于两年。执法机构定期开展"飞行检查"，不打招呼直奔现场，重点核查执法程序规范性和自由裁量合理性。

4.2.2专项监督行动

针对群众反映强烈的突出问题开展专项整治，如"人情执法""选择性执法"专项治理。对危化品、矿山等高危行业执法实行"一案三查"，既查企业违法事实，也查执法程序合法性，同时查廉政风险点。

4.2.3案件质量评查

建立三级评查制度：承办人自查、法制机构专查、专家会查。评查采用百分制评分，重点检查证据链完整性、法律适用准确性、文书规范性。评分低于80分的案卷退回重办，并追究承办人责任。

4.3责任追究情形

4.3.1程序违法责任

未按法定程序实施检查、取证、处罚的，给予批评教育并限期整改。因程序违法导致行政处罚被撤销的，扣发当月绩效奖金。造成企业损失的，依法承担行政赔偿责任。

4.3.2实体违法责任

超越职权、滥用职权或适用法律错误的，视情节轻重给予警告至记大过处分。徇私舞弊、包庇企业违法的，给予降级或撤职处分。涉嫌犯罪的移送司法机关处理。

4.3.3渎职失职责任

对重大安全隐患未及时查处的，给予通报批评。因监管不力发生生产安全事故的，按事故等级追究责任。瞒报、谎报执法数据的，调离执法岗位并组织专项培训。

4.4责任追究程序

4.4.1问题线索处置

监督中发现的问题线索，由纪检监察部门统一登记管理。初步核实后提出处置意见：谈话提醒、诫勉谈话、组织处理或纪律处分。实名举报线索优先办理，60日内反馈处理结果。

4.4.2调查核实机制

成立调查组实行"双回避"制度：与当事人有亲属关系的成员回避，与案件有利害关系的领导回避。调查需收集书证、物证、证人证言等证据，形成调查报告并听取当事人陈述申辩。

4.4.3处理决定执行

给予组织处理的，由人事部门办理手续；给予纪律处分的，按干部管理权限报批。处理决定在单位内部公示，当事人对决定不服的可在30日内申请复核。处理结果记入执法档案，作为晋升考核依据。

4.5监督保障机制

4.5.1制度保障体系

制定《执法监督工作规范》《错案责任追究办法》等12项配套制度，明确监督标准与流程。建立执法权力清单，公开执法主体、职责、权限、依据等事项，接受社会监督。

4.5.2技术支撑平台

建设执法监督信息系统，实现执法全流程线上留痕。运用大数据分析执法行为，自动预警异常操作。配备移动执法终端，现场实时上传执法数据，杜绝"体外循环"。

4.5.3能力提升措施

每年开展执法监督专题培训，重点讲解证据规则、程序规范等实务技能。组织优秀执法人员跟班学习，通过"以案代训"提升监督能力。建立执法专家库，为复杂案件提供专业支持。

4.6监督结果运用

4.6.1绩效考核挂钩

将监督结果纳入执法人员年度考核，考核优秀的优先晋升职级，考核不合格的离岗培训。执法机构监督排名靠后的，主要负责人需向上一级机关述职。

4.6.2典型案例通报

定期编发《执法监督通报》，公开表扬规范执法的典型案例，曝光违规执法行为。对典型问题制作警示教育片，组织执法人员集中观看学习。

4.6.3制度完善路径

每季度分析监督发现的共性问题，修订完善执法制度。建立监督问题整改台账，实行销号管理。对制度执行中的难点问题，组织专题研究并提出解决方案。

五、执法保障体系

5.1人员保障

5.1.1执法人员培训

安全生产行政执法手册强调，执法人员需定期参加专业培训，以提升执法能力。培训内容包括法律法规更新、案例分析、现场处置技巧等。每年至少组织两次集中培训，每次不少于40学时。培训采用理论授课与模拟演练相结合的方式，例如通过角色扮演模拟事故现场调查。新入职执法人员需完成岗前培训，考核合格后方可上岗。培训记录纳入个人执法档案，作为晋升依据。

5.1.2执法人员配备

执法队伍需按辖区人口和风险等级合理配置。每个执法小组至少配备两名执法人员，确保现场检查时相互监督。高危行业如化工、矿山区域，增加人员密度，每平方公里不少于一名执法人员。执法人员需具备相关专业背景，如安全工程、应急管理或法律专业。定期轮岗制度避免长期固定区域，防止人情执法。配备数量根据执法任务动态调整，确保覆盖所有重点企业。

5.1.3执法人员激励

建立激励机制，鼓励执法人员积极履职。设立“优秀执法标兵”奖项，每季度评选一次，给予物质奖励和荣誉表彰。执法绩效与薪酬挂钩，表现突出者可获额外奖金。提供职业发展通道，如通过考核晋升执法队长或法制专员。对长期在偏远地区工作的执法人员，给予补贴和优先休假。激励机制注重公平透明，避免主观评价，确保团队士气高涨。

5.2技术保障

5.2.1执法装备配置

执法人员需配备标准化装备，包括执法记录仪、便携式检测仪和防护用品。执法记录仪续航时间不少于8小时，确保全程记录检查过程。便携式检测仪如气体检测仪、红外测温仪，用于现场安全风险快速评估。防护用品如防毒面具、安全帽，根据作业环境选择。装备定期维护保养，每季度检查一次，确保功能完好。装备清单由手册统一制定，避免随意更换，保障执法一致性。

5.2.2信息系统支持

建立统一的执法信息系统，实现案件管理、数据共享和流程跟踪。系统支持在线立案、审批和归档，减少纸质文书使用。执法人员可通过移动终端实时上传检查数据，系统自动生成初步报告。系统与应急管理部门数据库对接，获取企业安全历史记录。数据加密存储，确保信息安全。系统定期升级，添加新功能如智能预警，提升执法效率。

5.2.3数据分析应用

利用大数据分析技术，识别执法重点和趋势。系统分析历史执法数据，找出高发违法类型和区域，如某地频繁发生有限空间作业违规。分析结果自动生成检查清单，推送至执法人员终端。通过可视化图表展示风险分布，辅助决策制定。数据分析团队每月输出报告，为政策调整提供依据。技术应用注重实用性，避免过度复杂，确保基层执法人员易于操作。

5.3资源保障

5.3.1财政支持

安全生产行政执法需充足财政预算支持，用于装备采购、培训开支和系统维护。财政预算根据辖区企业数量和风险等级核定，确保资金充足。设立专项基金，用于紧急事件处置，如重大事故调查。资金使用透明公开，定期审计，防止挪用。对经济困难地区，上级财政给予补贴，保障执法不中断。预算调整需经过严格审批，确保资源合理分配。

5.3.2设施建设

执法机构需配备专用办公场所和设施，如询问室、档案室和培训中心。询问室安装监控设备，确保询问过程合法。档案室配备防火、防潮设备，保护执法文书。培训中心配备模拟现场，用于实战演练。设施选址交通便利，便于执法人员快速响应。设施建设纳入政府规划，定期更新，满足执法需求。设施使用规范明确，避免闲置浪费。

5.3.3协同机制

建立跨部门协同机制，整合资源提升执法效能。与公安、消防、市场监管等部门建立信息共享平台，实时交换执法数据。联合开展专项行动，如针对危化品企业的联合检查。定期召开协调会议，解决执法冲突问题。协同机制注重责任明确，避免推诿扯皮。对企业而言，协同机制减少重复检查，减轻负担，提高执法公信力。

六、实施与评估

6.1实施计划

6.1.1部署步骤

安全生产行政执法手册的实施需分阶段推进。首先，在省级应急管理部门成立专项工作组，负责统筹部署。工作组由执法骨干、法律专家和技术人员组成，确保手册内容与实际需求匹配。其次，开展试点工作，选择3-5个重点行业如化工、矿山进行试点，收集企业反馈。试点期间，执法人员深入现场，记录手册使用中的问题，如条款模糊或操作不便。第三步，全面推广。通过省级执法会议向各市县分发手册，并组织线上培训，覆盖所有执法人员。培训采用视频教程和案例分析，确保理解一致。最后，建立沟通渠道，如微信群或热线，及时解答实施中的疑问。整个过程注重循序渐进，避免一刀切，确保手册落地生根。

6.1.2资源分配

实施计划需合理分配资源。人力资源方面，每个执法团队配备2-3名专职人员，负责手册推广和问题处理。物力资源包括印刷手册、制作宣传材料，如海报和手册节选册，发放给企业负责人。财力资源由省级财政专项拨款，用于培训费用、系统开发和奖励机制。资金使用透明，定期审计，确保专款专用。同时，引入第三方机构评估资源需求，如根据企业数量调整执法队伍规模。资源分配优先考虑高风险区域，如工业园区，确保重点领域覆盖充分。通过资源优化，避免浪费，提升实施效率。

6.1.3时间表

实施时间表分为三个阶段。第一阶段为期3个月，完成试点和培训。第二阶段为期6个月，全面推广手册，覆盖所有市县。第三阶段为期12个月，持续监测和调整。每个阶段设定关键节点，如试点结束前收集反馈，推广阶段每月召开进度会议。时间表采用倒计时方式，标注截止日期，如“2024年6月前完成培训”。紧急情况如法规更新，可启动加速程序，缩短周期。时间表动态调整，根据实施效果灵活优化，确保按时完成目标。

6.2评估机制

6.2.1评估指标

评估机制需量化手册效果。核心指标包括执法效率，如案件处理时间缩短比例；企业合规率，如隐患整改达标率；以及执法满意度，通过问卷调查企业反馈。具体指标设定为：案件处理时间从平均20天减至15天内，合规率提升至90%以上，满意度达85%。指标数据来自执法系统记录和企业报告。辅助指标如执法错误率，通过案卷抽查计算。指标权重分配，效率占40%