就业与社会保障的理论范畴及相互关系

第四章

中国就业与社会保障体制改革与完善教学重点就业与社会保障的理论辨析中国就业与社会保障体制的历史演变破解我国劳动就业与社会保障体制障碍的战略路径教学难点中国就业与社会保障体制改革现状的实证分析中国劳动就业与社会保障发展趋势前瞻第一节就业与社会保障的理论范畴及相互关系

一、就业的内涵与外延二、社会保障的特征与功能三、就业是社会保障存在的基础四、社会保障对劳动就业的正负效应五、普及型社会保障和就业型社会保障

（一）就业的内涵

（二）就业的外延

一、就业的内涵与外延（一）就业的内涵

就业：是满足劳动年龄的人所从事的为获取报酬或经营收入的活动。

就业需要满足三个方面的条件：

劳动条件

年龄条件

收入条件

以上三个必要条件互为整体，缺一不可，只有同时具备才可以称之为就业。

一、就业的内涵与外延（二）就业的外延

就业内涵的延伸集中表现在社会总人口的结构和层次。

按就业年龄分为非年龄人口、退休人员；

按就业能力和意愿可以分为永久不在劳动力人口、暂时不在劳动力人口；

按就业方式分为农村就业人口和城镇就业人口；

按就业状态分为就业人员和失业人员。

一、就业的内涵与外延从就业年龄来看：

非年龄人口是指年龄低于法定劳动年龄的人员，而退休人员是指达到法定退休年龄不再参加工作的人员。

从就业能力和意愿来看：

永久不在劳动力人口是指由于丧失劳动能力等客观因素导致不能参加工作的人员；暂时不在劳动力人口既包括没有就业意愿或暂时不愿就业的人员，也包括因学习、长时间休假、赋闲在家暂时不能参加工作的人员；还包括服刑犯人等在一段时间内失去参加工作自由的人员。

一、就业的内涵与外延从就业方式来看：

依赖土地，从事农业生产的人员为农村劳动力；脱离土地束缚，从事非农业生产为城镇劳动力。这种划分不是以户籍为标准而是根据劳动的内容。

从就业状态来看：

满足就业的三个必要条件有固定工作和稳定收入来源的人为就业人员；短期内没有找到合适工作不能够获取劳动报酬的人员为失业人员。

一、就业的内涵与外延社会保障是国家通过国民收入的分配与再分配,依法对社会成员的基本生活权利予以保障的社会安全制度。社会保障包含社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置等四个体系。四个体系之间互相联系,相辅相成,共同构成社会“安全网”。它具有社会性、公平性、强制性和福利性等特征。

二、社会保障的特征与功能（一）社会保障的特征

1.社会性:全民参与、多元集合

从保障范围来看，社会保障惠及每个公民。

从筹资方式来看，我国社会保障资金构成主要包括财政收入、企业和个人缴费、慈善募捐等。

2.公平性:统一标准、统一水平

公平是社会保障存在的基础和运行的目的，它是社会保障的本质特征。不论保障对象的民族、职业、地位存在何种差异，只要满足申请社会保障的条件，按照申请程序办理，都可以享受社会保障提供的福利待遇。从保障待遇来看,一个地区内的居民享有的社会保障水平是一致的。

二、社会保障的特征与功能3.强制性

运用法律强制手段要求社会成员参与社会保障是制度得以实施的重要保证。首先,每个社会成员都必须依法参加社会保障,按规定缴纳足额资金。其次,社会保障基金的收缴和管理运作由法律明确规定,一旦出现不交、少交社保基金,滥用、克扣社保基金等违法行为,都必须承担相应的法律责任。

4.福利性

社会保障的发展旨在为社会成员谋求更高层次的物质层面和精神层面的保障,它不以营利为目的,主要是给社会困难人员提供必要的帮助,采取如医疗保健、伤残救助、教育培训等各种社会服务实现惠及百姓的目的。它遵循福利最大化的演进路径,从低层次的福利向高层次的福利不断发展。

二、社会保障的特征与功能（二）社会保障的功能

1.保障国民生活：核心功能

首先,它通过提供最低的生活保障,确保孤寡老人、伤残人士等低收入者或无收入者的基本生活,如我国实行的城市低保、农村扶贫政策就具有这方面的性质。其次,当民众遭遇地震、洪涝等自然灾害时,可以申请社会保障,在一定程度上弥补财产损失,维持基本生活。最后,当国民经济发展到一定水平时,社会保障所提供的福利达到较高层次,不仅能够满足人民的日常生活,还可以促进公共设施建设。

二、社会保障的特征与功能2.维持社会稳定

通过建立社会保障制度为生活无助的人群提供必要的生活保障可以降低犯罪率,增加社会归属感。同时,通过征收社会保障税能够转移高收入人群的部分收入,缩小贫富差距,在一定程度上缓解阶层矛盾,减少社会冲突。

3.促进经济发展

完善的社会保障体系能够增强民众抵御风险的能力，如果保障水平较高的话，民众就不必要为了养老而过度储蓄，从而在一定程度上促进消费。社会保障所建立的生育、抚育、教育等津贴制度也能够减轻家庭的经济负担。此外,社会保障还能够起到平抑经济波动的作用,特别是经济周期处于衰退和萧条时,它能够有效地拉动需求,发挥“蓄水池”的作用。

二、社会保障的特征与功能4.促进社会公平

我国政府一直致力于建立以权利公平、机会公平、规则公平为主要内容的社会保障体系。社会保障的公平性原则要求人人平等地获得必要的社会保障,并不存在歧视和差异。社会保障所起到的缩小贫富差距,减少社会分配不公的作用充分体现了公平性原则。要求每个社会成员共同承担社会风险,实现社会成员彼此互助、互济,既是实现共同富裕的必要手段,也是追求公平正义的有效方式。

二、社会保障的特征与功能（一）就业与社会保障的相互作用

（二）就业发挥主导作用

三、就业是社会保障存在的基础（一）就业与社会保障的相互作用

1.就业是社会保障的基础

就业人数的增加扩大了社会保障的资金来源，劳动者的收入增加提高了社会保障的水平，脱离庞大就业规模的社会保障犹如空中楼阁，虽然建构的很美好，但不切实际。

2.社会保障是就业的制度保障

劳动者在生产过程中难免面临不确定性的风险，有了完善的社会保障，一来可以减少风险带来的冲击；二来可以增加抵御的资本。

三、就业是社会保障存在的基础3.两者在经济持续发展的进程中相得益彰

社会保障通过维护社会稳定,营造和谐的外部环境,促进社会进步,继而带动就业。两者在经济持续发展的进程中相得益彰。辩证地看待两者的关系,保持两者的协调发展,实现两者的有效互动,有利于同步提高就业水平和社会保障水平。

三、就业是社会保障存在的基础（二）就业发挥主导作用

1.大规模就业产生了社会保障

社会化大生产转变了传统的劳动方式，人们从土地和家庭的束缚中走向工厂、走向社会。

为了缓和阶级矛盾，资本主义国家开始建立社会保障制度。

尽管，当时的社会保障是层次较低、水平不高。但这一制度所起到的保护作用日益显现，随着劳动者民主意识的觉醒和不懈斗争，社会保障不断朝向更高层次发展。

三、就业是社会保障存在的基础2.就业决定社会保障水平的高低

离开就业基础的社会保障就好比无源之水、无本之木，劳动者的数量和收入直接决定了社会保障的水平。

经济衰退时社会保障只能提供必要的满足基本生活的保障；经济繁荣时社会保障则能够提供除了物质层面之外的精神生活保障。

奥肯定律揭示了就业率的提高能够带来经济总量的提高。就业人口的增加意味着社会保障受益人口减少，相对地减轻了社会保障的支出压力。

三、就业是社会保障存在的基础（一）社会保障对劳动就业的正效应

（二）社会保障对劳动就业的负效应

四、社会保障对劳动就业的正负效应

（一）社会保障对劳动就业的正效应

1.完善的社会保障措施助推就业

《世界就业和社会展望:2021年趋势》预计2022年全球失业人数将达到2.05亿，大大超过2019年1.87亿的水平，这相当于5.7%的失业率。除去疫情危机，上一次出现这样的失业率是在2013年。

民众难以找到合适又体面的工作,失去收入来源,容易激化社会矛盾。而突如其来的公共事件，如2019年的新冠疫情，可能给社会就业带来更多的挑战，引发社会动荡的隐忧，社会保障制度对基本生活的保障和应对突发公共事件的能力越发得到重视。

四、社会保障对劳动就业的正负效应社会保障制度发挥的调节作用能够有效地助推就业。

一来,劳动者失业时会有基本的生活保障;

二来,劳动者被迫提前退休也可以享受到养老保障。

事实证明,提前退休能够有效地应对失业,更多年轻人取代老年人参加工作,能够提高整个社会的经济效率,继而推动经济发展。

四、社会保障对劳动就业的正负效应2.完善的社会保障推动劳动力市场运行

社会保障作为全民共同参与、共担风险的保障机制,具有调高提低,缩小贫富差距的作用。完善的社会保障制度充分体现社会公平原则,有助于优化社会消费结构,提高劳动者的收入和生活水平。

首先，完善的社会保障为家庭生育、

养育和教育子女奠定了一定的物质基础，

减轻了劳动力扩大再生产的经济压力。

其次，社会保障的主要受益对象是退休、

失业、伤残、患病等人员

四、社会保障对劳动就业的正负效应（二）社会保障对劳动就业的负效应

首先，社会保障相关费用定期足额缴纳会增加企业的用工成本，为了减少人工成本，企业会降低劳动需求或增加劳动强度。

其次，受经济发展水平限制，发展中国家的社会保障机制还不健全，社会保障覆盖面较窄，受益程度有待提高。

四、社会保障对劳动就业的正负效应（一）划分依据

（二）两种社会保障类型的特征比较

五、普及型社会保障和就业型社会保障（一）划分依据

一般而言,社会保障分为社会救济、社会保险、社会福利和优抚安置。这种划分并没有明确区分社会保障的本质属性,不能准确界定社会保障资金的来源渠道。根据制度福利学理论,按照社会保障对象、保障内容、保障水平和保障范围的不同,可以从与就业状态相关联的程度将社会保障划分为普及型社会保障和就业型社会保障。

从与就业状态相关联的程度将社会保障划分为普及型社会保障和就业型社会保障。

五、普及型社会保障和就业型社会保障普及型社会保障：针对全体社会成员的保障体系，是广义的社会保障。主要包括社会救济、社会福利以及社会保险中的医疗保险、生育保险和死亡保险。

就业型社会保障：是与就业相关的社会保障。主要包括失业保险、养老保险和工伤保险。就业型社会保障反映的是满足经济运行需要的必要开支，更加强调效率目标。

五、普及型社会保障和就业型社会保障（二）两种社会保障类型的特征比较

1.本质属性。

普及型社会保障：维持社会稳定的成本,是纯粹的公共产品,它强调每个公民都平等地享受,福利共享；

就业型社会保障：维持劳动力再生产的社会生产成本,更多地体现社会对劳动者的保障,具有一定的排他性。

2.保障对象。

普及型社会保障：全体社会成员；

就业型社会保障：针对因病、因伤等非个人原因暂时或永久失去劳动能力的劳动者。

五、普及型社会保障和就业型社会保障3.保障目的。

普及型社会保障：维持社会公平，提高人民福利；

就业型社会保障：为劳动者提高维持基本生活的物质条件。

4.保障水平。

普及型社会保障：保障水平与国家的经济发展水平息息相关,财政支出、全民缴纳和慈善捐赠的总量决定了社会保障程度；

就业型社会保障：保障水平由全体劳动者平均收入决定，根据保护与激励相结合的原则，为了享受优越的就业型社会保障，劳动者就需要为此创造更多的物质财富。

五、普及型社会保障和就业型社会保障第二节中国就业与社会保障体制的历史演变一、计划经济时期的就业与社会保障体制（1949－1977）二、改革开放初期的就业与社会保障体制（1978－1992）三、就业市场化改革与社会保障体制的建构（1993年至今）（一）就业体制

1949初，我国遵循“以工代赈为主，以生产自救、转业训练、还乡生产、发给救济金为辅”的工作原则对不同成分的失业人员采取不同的帮扶措施，成功解决旧社会遗留的470万失业人员的就业问题。

建国后，我国开始实行“统收统支”的计划经济体制，劳动用工制度也由中央统一管理，实行统包统配。随着1958年人民公社的逐步建立，该模式存在的“吃大锅饭”弊端开始显现。

总之，1949年至1977年，尽管劳动就业体制有所调整和变化，但始终没有突破“统包统配”的制度窠臼。

一、计划经济时期的就业与社会保障体制（1949－1977）（二）社会保障体制

1949年发挥临时宪法作用的《共同纲领》首次提出逐步实行劳动保险条例。

1950年，中国政府公布了《救济失业工人暂行办法》。

1951年2月，政务院颁布实施《中华人民共和国劳动保险条件》明确规定劳动保险的实施范围、保障项目、组织实施等。这标志着我国企业的劳动保险制度初步建立。

1951内务部制定《关于城市救济福利工作报告》，开启城市救济福利工作。

一、计划经济时期的就业与社会保障体制（1949－1977）

1956年，社会改造完成，我国进一步扩大劳动保险的保障范围，开始尝试在农村建立医疗保障制度。

受1966年文化大革命的影响，原本朝着既定轨迹不断完善的社会保障制度全面停止运行。1968年，内务部撤销，该部门主管实施的各项社会福利一概取消。

1969年2月，财政部发布《关于国营企业财务工作中的几项制度的改革意见(草案)》，决定由国家统筹实施的社会保障开始转移到各个单位组织自行安排。这标志着国家保障转变为地方保障或企业保障,社会保障制度的统一性被全面破坏,陷入了自我封闭的发展困境。这个时期的社会保障制度不仅没有发展而且出现了停滞和倒退。

一、计划经济时期的就业与社会保障体制（1949－1977）（一）就业体制

1978年，党的十一届三中全会拨乱反正，作出改革开放的伟大战略决策。与此同时,我国经济体制也逐步过渡到有计划的商品经济再到社会主义市场经济体制。作为体制改革的重要内容,就业体制逐步朝向市场化发展。具体而言可以分为以下几个阶段。

1980年至1982年，我国突破了原有的制度瓶颈，提出了国家统筹规划和指导下的“三结合”就业方针。

1982年至1987年，国家对地方政府和企业进行放权让利，开始试行劳动合同制，以法律形式确立劳动人员享受的保障。

二、改革开放初期的就业与社会保障体制（1978－1992）1988年至1992年，为了解决原有劳动用工双轨制度存在的问题,我国提出搞活固定工制度和试行全员劳动合同制度。

为了完善固定工制度,我国从1987年开始逐步实行统一的劳动就业模式。

1992年，劳动就业制改革重新启动，劳动合同制又进一步调整和完善。

二、改革开放初期的就业与社会保障体制（1978－1992）（二）社会保障体制

1978年,国务院先后颁布《关于安置老弱病残干部的暂行办法》《关于工人退休、退职的暂行办法》等办法条例。这宣告着以职工养老保险、待业保险和救灾保险等制度恢复为标志的社会保障体制的重新构建。

1978年《宪法》对帮扶老年人、提高劳动者福利、保障军人等方面作出原则性规定。在此期间，我国重点改革国有企业的社会保障制度。

1993年，十四届三中全会首次明确提出了我国社会保障制度建设目标，覆盖城乡的社会保障建设开始走上正轨，方兴未艾。

二、改革开放初期的就业与社会保障体制（1978－1992）（一）就业体制

1993年，党的十四届三中全会通过《中共中央关于社会主义市场经济体制改革若干问题的决定》，对国有企业改革提出建立现代企业制度的建设目标。为了实现这一目标，我国对劳动就业体制进行了市场化改革。

1993年12月，劳动部发布《关于建立社会主义市场经济时期劳动体制改革总体设想》提出全面推行劳动合同制的时间表和具体计划。

三、就业市场化改革与社会保障体制的建构（1993年至今）

1994年7月，我国颁布实施《劳动法》，以法律的形式确定了劳动体制相关的核心内容。这标志着我国劳动立法进入了一个全新发展阶段。

1995年，我国发布《关于加快建立劳动合同制度的通知》，切实推动改革的深化，促进用人机制转换。

1997年，劳动部出台《关于加强劳动合同管理，完善劳动合同制度的通知》，强调建立于劳动合同制度配套制度。

在此基础上,我国劳动力市场初步建立,就业市场化开始显现。

三、就业市场化改革与社会保障体制的建构（1993年至今）

劳动力中介市场建立：

1995年11月，劳动部颁发《职业介绍规定》。

1996年10月，发布《关于企业职工流动若干问题的规定》。

2000年12月8日，劳动和社会保障部发布《劳动力市场管理规定》。

三、就业市场化改革与社会保障体制的建构（1993年至今）

职工的再就业问题：

1997年3月，国务院发出《关于在若干城市试行国有企业兼并破产和职工再就业问题的补充通知》。

1998年，劳动部发布《全国解困工作联席会议关于建立下岗职工基本生活保障制度的通知》。

1999年，国务院发布《失业保险条例》和《城市居民最低社会保障条例》。这些措施不仅保障了职工下岗的基本生活，而且帮助下岗失业人员重新就业。

2008年，我国开始实施《中华人民共和国就业促进法》着力构建市场经济条件下促进就业的长效机制。

如今，就业优先成为我国经济社会发展总体战略的重要内容。

三、就业市场化改革与社会保障体制的建构（1993年至今）（二）社会保障体制

1997年，国务院发布《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，正式确立了养老保险制度的基本框架。

20世纪90年代中后期，我国初步构建了社会统筹与个人账户相结合的社会保障框架。

2000年，国务院颁发《关于印发完善城镇社会保障体系试点方案的通知》，探索做实养老保险个人账户的经验。

三、就业市场化改革与社会保障体制的建构（1993年至今）

2002年，党的十六大提出加快覆盖城乡居民的社会保障的建设目标。

2005年国务院发布《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》，扩大企业职工基本养老保险的覆盖面，逐步建立基本养老金正常调整机制。

2002年，中共中央、国务院发布《关于进一步加强农村卫生工作的决定》，要求建立以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度，2003年开始启动试点。

2007年，国务院发布《关于开展城镇居民基本医疗保险试点的指导意见》，开始探索建立城镇居民基本医疗保险制度。

三、就业市场化改革与社会保障体制的建构（1993年至今）2003年，国务院颁布了《工伤保险条例》，为发展工伤保险制度确立了基本的法律框架。

2010年，《社会保险法》颁布实施，我国社会保险的基本框架建立。

2011年国务院发布了《关于开展城镇居民社会养老保险试点的指导意见》。

2012年十一届全国人大常委会第二十六次和第三十次会议分别通过了《中华人民共和国军人保险法》和修订了《中华人民共和国老年人权益保障法》。

三、就业市场化改革与社会保障体制的建构（1993年至今）2014年国务院发布《社会救助暂行办法》和《关于加快发展现代保险服务业的若干意见》。

2015年发布《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》。

2016年发布《关于整合城乡居民基本医疗保险制度的意见》、《中华人民共和国慈善法》等等。

总体而言，1993年以来,我国社会保障制度改革进入了全面覆盖阶段,新型农村合作医疗、城镇居民医保、新型农村社会养老保险、城镇居民养老保险等制度先后建立。一系列的改革措施取得了显著的成效。

三、就业市场化改革与社会保障体制的建构（1993年至今）第三节中国就业与社会保障体制改革现状的实证分析一、体制转型期就业与社会保障体制改革的宏观环境二、国有企业改革与职工下岗再就业三、农村剩余劳动力转移与农民工就业四、城镇社会保障体系建构的成效与难点五、农村社会保障体系建构的进展与制约一、体制转型期就业与社会保障体制改革的宏观环境（一）经济企稳回升2017年、2018年、2019年我国国内生产总值增长速度分别为11.47%、10.49%、7.31%，增长速度虽然放缓。但这与“十三五”规划要求我国经济增长速度要从高速转向中高速,年均增长保持在7%左右的目标相合。一、体制转型期就业与社会保障体制改革的宏观环境在世界经济陷入增长困难的背景下，我国仍能保持在年均7%以上的增长速度，这得益于我国连续出台的利好政策，如深化供给侧结构性改革、“实施十大扩消费行动”、全面推开“营改增”、“一带一路”倡议等。2019年年末新冠疫情爆发，我国实施积极的财政政策，大规模的减税降费有效缓冲了疫情冲击对我经济的影响。在全社会的共同努力之下，我国新冠疫情得到有效控制，经济逐渐恢复。“十三五”期间我国对经济增长速度的适度调低换来了增长方式的优化,产生了更为优质的经济增长。这也为我国推进相关的制度建设奠定了坚实的物质基础。一、体制转型期就业与社会保障体制改革的宏观环境（二）改革持续推进党的十八大以来,新的中央领导集体始终坚持深化改革,着重发挥市场进行资源配置的基础性作用,减少政府干预,最大化地发挥市场和政府的协同作用。党的十八届三中全会更是在理论上有了重大突破，提出了使市场在资源配置中起决定性作用。截至2017年12月底,国务院累计取消和下放一批行政审批项目如能源企业发展建设规划审批、铁路客货直通运输审批、出版单位变更登记等事项,已达618项。随着政做好府职能加快转变,简政放权,市场的内生动力再次被激活。而政府下放事前审批后更加注重事中事后监管,理顺了政府与市场、政府与企业之间的关系。一、体制转型期就业与社会保障体制改革的宏观环境（二）改革持续推进

随着改革的进一步推进,政府还会下放更多的权力交由市场调节,化繁为简,突出重点,政府的行政管理将更加注重质的提高而非面的扩大,更加强调存量利益的优化。当前,改革已经进入攻坚期和深水区,为了谋求更大的发展空间,必须尊重市场规律,合理发挥政府调控。未来,改革的触角将进一步延伸到相关保障机制的完善。二、国有企业改革与职工下岗再就业

自党的十五届四中全会发布《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》以来，我国始终坚持推进国有企业的管理体制改革和经营机制转换。经过十几年的探索和不懈努力，我国建立了国有资产监管体制，实现了国有企业经济布局优化。

2015年9月13日,中共中央、国务院公布《关于深化国有企业改革的指导意见》,明确新时期新一轮国有企业改革的基本原则和主要目标,并在“十三五”期间进入全面实施阶段。二、国有企业改革与职工下岗再就业第一,准确定位,区分公益类国企和商业类国企的性质和职能,并实行分类改革、分类发展、分类监管、分类定责、分类考核,推动国有企业同市场经济深入融合,促进国有企业经济效益和社会效益有机统一。第二,实现股权多元化,完成公司制改革。通过引入不同投资者使股权多元化,积极推动国企改制上市和集团公司整体上市,以解决国企存在制约不足的问题。二、国有企业改革与职工下岗再就业第三,完善监督制度,做好国有资产监管工作。国资委从“管人管事管资产”向“以管资本为主”转变,力求实现所有权与经营权分开,激发国有经济活力。第四,提升国有资本配置效率。引入各类资本,发展混合所有制经济,转换经营机制,促进国有资本配置优化及运行效率提高。二、国有企业改革与职工下岗再就业随着国有企业改革不断深化,特别是兼并重组、优胜劣汰机制日益完善,国有企业职工不可避免地遭遇下岗失业问题。妥善解决职工下岗再就业成为深化国企改革绕不过的坎。首先,应建立再服务中心,加强对下岗国企职工的管理,推荐就业。其次,建立保障下岗国企职工基本生活的保障机制。最后,加大政策扶持力度,积极促进下岗国企职工再就业。三、农村剩余劳动力转移与农民工就业

2019年我国农业剩余劳动力数量约为1.4亿人,到2020年农业剩余劳动力约为1.35亿人

当前，制约农村剩余劳动力转移的主要因素有两方面。一是，大多农民文化程度不高，缺少一技之长。二是，缺乏必要的组织引导，农民就业存在盲目性。化解农村剩余劳动力转移面临的困境，需要从以下几方面入手。首先，提高农民工的素质。其次，拓展就业渠道，开辟转移途径。再者，实施城镇化战略。最后，统筹城乡就业服务平台。四、城镇社会保障体系建构的成效与难点（一）城镇社会保障体系建构的成效

2019年底,全国参加城镇基本养老保险、基本医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险人数分别为43487.9万人、135407.4万人、20542.7万人、25478.4万人、21417.3万人,分别比上年底增加1586.3万人、949.2万人、899.2万人、1604万人、983.2万人。2019年,全国医疗保险基金收入合计24420.9亿元,比2011年增长3.41倍;基金支出合计20854.2亿元,比2011年同样增长3.71倍。2019年城镇养老保险基金收入5.29万亿元,支出4.92万亿元,当期结余0.37万亿元,累计结余5.46万亿元。四、城镇社会保障体系建构的成效与难点截至2017年底,企业职工基本养老保险已覆盖全国所有县,养老保险覆盖面迅速扩大,企业退休人员基本养老金水平实现“十三连调”,企事业单位退休人员的基本养老金也进行同步调整,受益人员已达一亿多。政府对城乡居民基本医保补助标准分别由年人均20元、40元增加到450元。与此同时,城镇职工基本养老保险的参保门槛日益降低,保障程度不断提高,养老保险基金的保值增值有所增强。此外,工伤、失业和生育保险制度也进一步完善。四、城镇社会保障体系建构的成效与难点（二）城镇社会保障体系建构的难点首先，城镇社会保障制度部分项目统筹层次低，覆盖范围窄。由于地方政府财力薄弱,企业效益差,职工收入增长缓慢,企业职工养老保险保障程度并不高,实施过程中出现的缴费困难、收支矛盾较为突出。此外，工伤、生育保险的参保面还比较窄。其次，筹资机制不健全，资金来源渠道单一。社会保障资金来源主要依靠财政支持,随着人口老龄化的加剧,家庭保障功能弱化,对社会保障服务的需要相应提高,由此形成的资金压力较大。五、农村社会保障体系建构的进展与制约（一）农村社会保障体系建构的进展2002年起,我国开始探索建立新型农村社会养老保险制度(简称新农保)。2014年2月21日,国务院出台《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》,将长期各为一家的新型农村社会养老保险与城镇居民社会养老保险合并统一为城乡居民养老保险。目前,我国已经建立起全面覆盖的城乡养老保险制度。截至2017年12月底,城乡居民养老保险参保人数为51255万人,城乡居民养老保险基金收入为3288亿元,基金支出为2398.7亿元。五、农村社会保障体系建构的进展与制约此外,农村新型合作医疗制度也进一步完善。2002年10月29日,中共中央、国务院颁布的《关于进一步加强农村卫生工作的决定》指出逐步建立新型农村合作医疗制度。2009年4月7日,国务院发布《医疗卫生体制改革近期重点实施方案(2009—2011年)》提出三年内实现新医保基本覆盖全国各县市。2016年,部分省份推行城乡医疗并行试点,力求各项医疗报销标准与城市同步。目前我国积极推进城镇居民基本医保和新农合并轨,建立统一的城乡居民基本医保制度,初步实现了“六个统一”(统一覆盖范围、统一筹资政策、统一保障待遇、统一医保目录、统一定点管理、统一基金管理),参保人数达13亿人以上,参保率高达95%以上,基本上实现基本医疗保险制度覆盖全民的目标。五、农村社会保障体系建构的进展与制约（二）农村社会保障体系建构的制约

当前，制约我国农村社会保障发展的主要因素有经济因素和体制因素。首先，财政支持农村社会保障发展力度不足。国家财政安排社会保障和就业支出远低于发达国家。且社会保障的财政投入大多流向城镇，只有少部分用于农村。

其次，二元城乡经济结构的存在使得农村社会保障水平远远落后于城市。农村社会保障制度面临着政府主体缺位,迟迟难以有效推进,建立较高水平的惠及普通农村居民的社会保障制度任重而道远。第四节破解我国劳动就业与社会保障体制障碍的战略路径一、确立就业优先战略二、积极推进城乡社会保障制度一体化三、明确政府在就业与社会保障制度供给中的主体责任四、建立就业与社会保障体系的多元筹资机制

政府在制定经济发展战略时需要有所取舍，所确定的战略目标不同，相应地，宏观调控手段也有所差异。

制定发展战略时只能选择一二个发展目标，而选择的标准则是考量紧迫性和重要性。当前，我国正处于经济转型期和改革攻坚区，社会矛盾开始显现，贫富差距有所拉开，此时政府行政管理重心应逐步转移到富民主题。就业是民生之本,确立就业优先战略有其内在必然性和客观必要性。

一、确立就业优先战略第一,确立就业优先战略与注重经济发展的内涵是一致的。根据奥肯定律,GDP每增加2%,失业率大约下降1个百分点。经济发展的结果直接降低了失业率。而失业问题的妥善解决,有利于提高潜在的就业增长速度。

第二,我国面临的就业难题复杂,就业形势日益严峻。首先,高校毕业生呈井喷式增加,2017年达到了795万人,2019年将升至820万人。其次,沿海经济发达地区存在“用工荒”和“技工荒”。

就业结构性矛盾日益突出,人口老龄化问题开始显现,刘易斯拐点已然形成,未来我国将面临巨大的就业压力。由此可见,确定就业优先发展战略其重要性、紧迫性不言而喻。

一、确立就业优先战略

党的十八大首次提出要以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，促进社会保障事业全面发展。

“十三五”规划提出了“坚持全民覆盖、保障适度、权责清晰、运行高效，稳步提高社会保障统筹层次和水平,建立健全更加公平、更可持续的社会保障制度”的要求。

其中“更加公平”的确立充分体现了社会保障的基本原则，要做到这一点，弥合城乡社会保障的缺口,提高农村社会保障水平势在必行。

首先，社会保障制度城乡一体化的逐步并轨。一是，完善农村最低生活保障制度。二是，提高新农合医疗报销的比例。其次，社会保障制度城乡一体化的全面整合。此外，进一步推进社会保障综合立法也十分重要。

二、积极推进城乡社会保障制度一体化（一）政府主体责任的定位

政府的主体责任，具体包含：一是，立法责任。二是，经济责任。三是，社会责任。

（二）政府主体责任的行使

政府行使就业体制供给主体责任应做好几项工作：一是，积极落实就业政策，努力扩大就业岗位。二是，扎实推进高校毕业生就业工作。三是，强化失业调控。

三、明确政府在就业与社会保障制度供给中的主体责任政府行使社会保障制度供给主体责任应从以下几方面入手：一是，加快立法进程，理顺现行法律、法规、行政办法之间的关系，以法律形式确定社会保障的征收主体、标准和统筹层次。二是，强调落实政府责任。尽快理顺中央与地方政府的社会保障责任，明晰两者财权和事权，避免多头管理、管理缺位。

三、明确政府在就业与社会保障制度供给中的主体责任随着城镇化不断推进,人口老龄化日益临近,财政所面临的推进就业与社会保障工作的资金压力开始显现,尽管经过多年的改革和发展,我国积累了一定规模的社会保障资金。但是社保基金总收入的增长速度大大低于社保基金支出的增长速度。全面推进就业优先战略和构建城乡一体化社会保障机制需要强有力的资金支持,这既要发挥财政主力助推作用,也要拓展资金来源、多方筹措。

四、建立就业与社会保障体系的多元筹资机制社会保障体系的多元筹资机制可以有以下几种实现方式。一是,可以将利息税、遗产税投入社会保障领域,借鉴国外经验开征社会保障税。二是,通过国有股转持、资产置换、土地拍卖等变现国有资产,补充社会保障基金。三是,转移部分国有资本收益,充实社保基金,2010年至今已有257亿元国有资本经营收益调入社保基金,未来用于社保领域的民生支出应进一步扩大。四是,发行特种国债,专门缓解社保基金压力。五是,宣传公益事业,吸引社会捐资,夯实社会资金基础。在保证社保基金安全的基础上,进行银行存款和国债投资,实现保值增值。

四、建立就业与社会保障体系的多元筹资机制

与社会保障体系的资金来源不同,就业相关的投入没有集体缴纳、个人缴纳的部分,主要由财政负担。为此有必要将就业支出纳入民生工程预算,调入部分公共财政收入。在此基础上,引导社会捐资、企业和个人投入,形成政府主导、各方参与的多元筹资机制。与此同时,加强资金使用监督,防止挤占、挪用、滞留以及虚报冒领等行为。

四、建立就业与社会保障体系的多元筹资机制

健全和完善多层次的公共就业服务体系,是促进就业、维护就业的有效措施。构建公共就业服务体系,应按照“程序化、标准化、法制化、高效化”的要求,贯彻劳动者自主就业、市场调节就业、政府促进就业和鼓励创业的方针,逐步推进。

五、健全和完善多层次的公共就业服务体系

首先，健全扩大就业服务的政策体系。

为企业提供必要的优惠贷款、降低企业税费,减少其运营成本。对创业者发放一定的经营启动资金,在初期实行优惠的财税政策,重点扶持大学生创业,以此产生示范作用,发挥创业对就业的“乘数效应”。在经济落后的地区,重点发展第三产业和城镇经济,鼓励发展劳动密集型企业,广泛吸收农村剩余劳动力。在提升地方经济发展的同时,解决居民的就业问题,同时扩大财政收入。

五、健全和完善多层次的公共就业服务体系

其次，构建合理的公共就业服务管理模式。

针对促进就业服务中存在的多头分散管理，自成体系等弊端，改进管理模式，整合资源，组建就业服务管理机构，全面实施职业介绍、就业培训、技能鉴定、就业援助等一系列就业帮扶工作。

五、健全和完善多层次的公共就业服务体系

最后，完善公共就业服务职能，建立多层次、多样化的就业服务体系。

设立公共功能服务机构，提供必要的就业服务和培训工作，发挥桥梁和纽带作用。创新就业服务手段。采取重点援助方法，对存在特殊就业困难群体如残疾劳动者、伤病劳动者，提供特殊就业咨询。

五、健全和完善多层次的公共就业服务体系第五节 中国劳动就业与社会保障发展趋势前瞻一、劳动力供大于求的基本格局长期存在二、劳动就业结构性矛盾更为突出三、社会保障体系资金供给缺口严重四、社会保障制度城乡一体化步履维艰

尽管我国当前就业形势总体稳定，但我国所处的劳动力供大于求的基本格局并未转变。

2018年,我国经济预期增长速度为6.5%左右,有所放缓。根据“奥肯定律”，经济增长和失业存在反向变动关系，经济放缓将减少企业的用工需求，增加失业。2018年劳动力供给仍将高位运行,就业总规模大,2018年需在城镇就业的劳动力总量预计超过1500万人,高校毕业生人数高达820万人。由此可见,劳动力市场需求始终高于劳动力市场供给。

一、劳动力供大于求的基本格局长期存在此外，由于扩招的影响，大学生数量迅速膨胀，造成人才过剩，加剧就业形势恶化。要合理配置日益增长的高层次人才，需要一定的时间。为了缓解就业压力,部分大学生选择继续深造,攻读硕士研究生,使得研究生规模日益扩大,隐藏在背后的就业压力将在未来几年逐步显现。而短期内