杭州市突发事件应急预案

杭州市突发事件应急预案一、总则

1.1编制目的

杭州市突发事件应急预案旨在建立健全统一指挥、布局合理、反应迅速、处置高效的应急管理体系，有效预防和各类突发事件的发生，最大程度减少人员伤亡、财产损失和社会影响，保障人民群众生命财产安全，维护社会稳定，促进经济社会持续健康发展。

1.2编制依据

本预案依据《中华人民共和国突发事件应对法》《国家突发公共事件总体应急预案》《浙江省突发事件总体应急预案》及杭州市相关地方性法规、规章和政策文件，结合杭州市突发事件风险特点和应急工作实际制定。

1.3适用范围

本预案适用于杭州市行政区域内各类突发事件的预防、监测、预警、应急响应、救援处置、恢复重建等应对工作。突发事件主要包括自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件四大类，具体包括但不限于洪涝、干旱、气象灾害、地震、地质灾害、生物灾害、火灾、爆炸、交通事故、环境污染、传染病疫情、群体性事件等。

1.4工作原则

（1）以人为本，生命至上。把保障人民群众生命安全和身体健康作为首要任务，最大限度减少突发事件对人员的影响。

（2）预防为主，防治结合。加强风险隐患排查和监测预警，强化源头治理，提升突发事件防范能力。

（3）统一领导，分级负责。在市委、市政府统一领导下，坚持“属地为主、条块结合”，落实各级政府和部门应急职责。

（4）快速响应，协同联动。建立健全跨部门、跨区域、军地协同应急机制，确保应急处置高效有序。

（5）科学应对，依法处置。运用先进技术和专业力量，遵循法定程序，规范应急处置行为。

（6）公开透明，正确引导。及时发布突发事件信息，加强舆情监测和引导，维护社会秩序稳定。

1.5预案体系

杭州市应急预案体系包括总体预案、专项预案、部门预案、地方预案和单位预案。

（1）总体预案：是全市应急预案体系的总纲，明确应急组织体系、运行机制和保障措施。

（2）专项预案：针对某一类型或某几种类型突发事件制定的应急预案，如《杭州市防汛防台抗旱应急预案》《杭州市生产安全事故应急预案》等。

（3）部门预案：市政府有关部门根据总体预案和专项预案，为应对本部门（行业、领域）突发事件制定的预案，如《杭州市公安局反恐应急预案》《杭州市卫健委突发公共卫生事件应急预案》等。

（4）地方预案：各区、县（市）政府及乡镇（街道）制定的应急预案，侧重本行政区域突发事件应对。

（5）单位预案：机关、企业、事业单位和社会组织根据自身特点制定的应急预案，是基层应急工作的重要基础。

各预案之间应当相互衔接，形成上下联动、左右协同的应急工作网络，确保突发事件应对工作无缝对接、高效运转。

二、组织体系

杭州市突发事件应急预案的组织体系旨在构建统一领导、分级负责、协同高效的应急指挥架构，确保突发事件发生时能够快速响应、有序处置。该体系以市应急指挥部为核心，整合各级政府部门、区县机构和社会力量，形成覆盖全市的应急网络。组织体系的设计基于杭州市行政区划特点，充分考虑自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件的不同需求，通过明确职责分工和协调机制，提升应急处置的整体效能。

2.1应急指挥机构

应急指挥机构是组织体系的核心，负责统筹协调全市突发事件应对工作。市应急指挥部作为最高指挥机构，由市长担任总指挥，分管副市长担任副总指挥，成员包括市政府办公厅、应急管理局、公安局、卫健委等关键部门负责人。指挥部下设办公室，设在市应急管理局，负责日常事务处理、信息汇总和指令传达。办公室配备专职人员，实行24小时值班制度，确保突发事件发生时能够立即启动响应机制。区县应急指挥部由区县长担任指挥官，整合区县相关部门资源，负责本行政区域内的应急处置工作。乡镇街道应急机构作为基层单元，由乡镇长或街道办主任负责，组建应急队伍，开展风险排查和初期处置。这些指挥机构通过层级管理，形成市、区县、乡镇街道三级联动体系，确保指令畅通、责任到人。

市应急指挥部的职责包括制定应急预案、组织应急演练、协调跨部门资源、发布预警信息和指挥重大突发事件处置。例如，在台风灾害发生时，指挥部迅速召集气象、水利、交通等部门，分析灾情趋势，部署抢险救援任务。区县指挥部则根据市级指令，具体实施疏散转移、物资调配和现场救援。乡镇街道机构负责直接对接社区居民，收集灾情信息，协助专业队伍开展救援行动。这种分级负责机制既保证了统一领导，又充分发挥了地方主动性，提高了应急处置的针对性和灵活性。

2.2成员单位及职责

成员单位包括政府部门、区县政府和社会力量，各司其职，共同支撑组织体系的运行。市政府相关部门是应急处置的主力军，应急管理局牵头负责综合协调和风险评估，公安局维护现场秩序和交通管制，卫健委组织医疗救护和疫情防控，交通运输局保障道路畅通和物资运输，住建局管理建筑安全和临时安置点。这些部门在市应急指挥部的统一调度下，分工协作。例如，在交通事故中，公安局负责事故调查和现场保护，交通运输局清理道路障碍，卫健委救治伤员，确保快速恢复交通秩序。

区县政府作为区域责任主体，负责本辖区内的应急资源调配和基层管理。各区县设立应急管理局，配备专职应急队伍，开展日常巡查和隐患排查。在突发事件中，区县政府根据灾情等级启动相应响应，组织疏散居民、发放救援物资和协调志愿者服务。例如，在洪涝灾害中，区县政府动员社区干部挨家挨户通知撤离，开放学校作为临时避难所，并协调企业捐赠食品和饮用水。乡镇街道作为最前线，负责具体执行任务，如设置警示标志、组织群众自救互救和上报灾情数据。社会力量包括志愿者组织、企业和公众，他们通过参与救援、捐赠物资和提供技术支持，补充政府资源的不足。例如，红十字会志愿者在地震后协助搜救，电信企业提供应急通信设备，公众通过社区微信群实时传递信息。

成员单位的职责分工基于事件类型和影响范围进行动态调整。在公共卫生事件中，卫健委主导流行病学调查和疫苗接种，公安局协助隔离管控，社区工作者负责健康监测。在事故灾难中，应急管理局牵头事故调查，环保局监测污染，企业单位落实安全生产主体责任。这种职责划分避免了推诿扯皮，确保了应急处置的高效性。同时，通过定期联席会议和联合演练，成员单位之间加强了沟通协作，形成了“一方有难、八方支援”的应急文化。

2.3协调机制

协调机制是组织体系高效运转的关键，旨在打破部门壁垒，实现资源整合和信息共享。跨部门协调通过建立联席会议制度实现，由市应急指挥部办公室定期召集公安、消防、医疗等部门负责人，通报风险隐患，协调应急资源。例如，在大型活动安保中，联席会议提前部署警力、医疗队和消防力量，确保现场安全。信息共享平台整合了气象、水文、交通等实时数据，各部门通过该平台交换情报，避免信息孤岛。在突发事件中，平台自动推送预警信息，如暴雨来临前，气象部门数据触发警报，水利部门立即启动防洪预案。

跨区域协调针对杭州周边城市和跨省灾害，建立区域应急合作机制。杭州市与宁波、绍兴等城市签订应急联动协议，在洪水、疫情等事件中共享救援队伍和物资。例如，钱塘江流域洪水时，上游城市及时泄洪，下游杭州调整水库蓄水，减轻洪峰压力。同时，与上海、江苏等省市建立协作网络，在重大灾害中互相支援，如疫情暴发时协调医疗专家和防疫物资。这种区域协调扩大了应急资源的覆盖范围，提升了应对复杂事件的能力。

军地协同整合军队和地方力量，形成强大救援合力。杭州市与驻杭部队、武警总队建立常态化合作，军队参与抢险救援、医疗救护和灾后重建。例如，在地震救援中，解放军工程兵使用专业设备搜救被困人员，武警部队维持秩序。地方应急队伍与军队联合演练，如防汛演习中，军队冲锋舟配合地方救援队转移群众。军地协同还体现在物资储备上，军队仓库与地方应急中心共享资源，确保关键时刻供应充足。通过这些协调机制，组织体系实现了无缝衔接，确保突发事件应对工作快速、有序、高效。

三、运行机制

3.1预防准备

杭州市通过系统化风险防控体系强化突发事件预防能力。市应急管理局联合气象、水利、住建等部门建立城市风险数据库，动态更新地质灾害点、老旧建筑、危化品存储单位等关键信息。针对钱塘江潮汐、西湖景区人流密集区等特殊区域，实施专项风险评估，绘制风险分布热力图。社区网格员每月开展安全隐患排查，重点检查消防通道畅通、燃气管道老化等问题，建立“发现-上报-整改”闭环管理机制。企业落实安全生产主体责任，化工园区每季度组织应急演练，商场超市定期测试消防系统。学校将防灾教育纳入课程，开展地震避险、溺水自救等实操培训。公众通过“杭州应急”APP获取防灾知识，参与线上应急技能竞赛，提升自救互救能力。

3.2监测预警

全域覆盖的监测网络实现风险早发现。气象部门布设2000余个自动气象站，实时监测降雨、风速等数据；水利部门在钱塘江、苕溪等流域设置水位监测点，超阈值自动报警；城市生命线工程（地铁、燃气、电力）安装传感器，异常波动即时反馈。预警信息通过多渠道精准推送：电视、广播启动“大喇叭”系统，社区电子屏滚动播放，手机短信定向发送至受影响区域群众，景区广播循环播报。针对老年人、游客等特殊群体，社区工作者挨家挨户通知，景区志愿者手持扩音器引导撤离。预警级别与响应措施联动，比如暴雨橙色预警时，地铁启动防水闸门，山区景区关闭入口。

3.3信息报告

高效畅通的信息报送机制确保决策及时。基层网格员发现险情后15分钟内通过“平安杭州”APP上报，内容包括位置、类型、初步影响等。应急指挥中心接报后30分钟内完成核实，同步推送至相关部门。重大事件实行“双报告”制度，即向市政府和上级主管部门同步报送。信息报告采用“文字+图片+视频”形式，例如西湖断桥游客滞留事件，现场人员拍摄拥挤画面实时传输，指挥中心据此调整疏散方案。建立信息发布“三审三校”流程，确保灾情数据准确无误，避免引发社会恐慌。

3.4应急响应

分级响应机制实现资源精准调配。根据事件性质和影响范围，启动Ⅰ至Ⅳ级响应：Ⅰ级响应（特别重大）由市长担任总指挥，调动全市应急力量；Ⅱ级响应（重大）由分管副市长牵头，协调跨部门资源；Ⅲ级响应（较大）由区县政府主导；Ⅳ级响应（一般）由乡镇街道处置。响应启动后2小时内成立现场指挥部，公安、医疗、消防等专业队伍按预案分工行动。例如2021年地铁4号线塌方事故，响应启动后立即封闭周边路段，调派盾构机专家支援，疏散3公里内居民，48小时内恢复通行。

3.5处置措施

专业救援与群众自救相结合提升处置效能。消防队伍配备液压破拆、生命探测等装备，针对建筑倒塌事故实施“黄金72小时”救援；医疗急救队分现场救治、转运、后方医院三级响应，建立“绿色通道”保障伤员快速救治。社区组织志愿者开展邻里互助，为独居老人送餐代购，协助转移重要物资。企业应急队伍参与次生灾害防控，化工厂泄漏事故中，专业团队使用吸附材料围堵污染源。同时注重人文关怀，心理咨询师进驻安置点，开展心理疏导，缓解群众焦虑情绪。

3.6恢复重建

科学有序的灾后重建推动城市韧性提升。应急管理局牵头制定恢复重建计划，优先修复供水、供电、交通等基础设施；住建局组织房屋安全鉴定，标注可居住、需加固、需拆除三类建筑；农业农村局指导农户补种农作物，发放农资补贴。建立“一户一档”帮扶机制，对受灾家庭提供临时住房、就业培训等支持。总结评估环节采用“复盘推演”方式，分析处置中的薄弱环节，例如2022年台风“梅花”应对中发现低洼地区排水能力不足，后续实施管网改造工程。

3.7应急保障

全方位保障体系支撑应急高效运转。物资储备实行“市级中心库+区县分库+前置点”三级布局，储备帐篷、发电机、救生衣等物资，定期更新轮换；应急避难场所按15分钟可达标准建设，配备应急供水、供电设施；通信保障部门开通应急通信车，确保断网区域信号畅通；财政设立应急专项资金，保障救援资金即时拨付；保险机构开发巨灾保险产品，灾后快速理赔。同时建立社会捐赠“绿色通道”，企业捐赠的物资通过物流专车直达灾区，志愿者团队经统一培训后有序参与服务。

四、应急保障

4.1物资保障

杭州市构建“市级中心库+区县分库+乡镇前置点”三级物资储备网络，确保应急物资“调得出、用得上”。市级中心库位于余杭区，储备帐篷、发电机、冲锋舟等大类物资，实行“动态轮换+按需补充”机制，每年更新30%库存量。区县分库根据灾害类型差异化配置，如淳安县重点储备防汛物资，建德市侧重危化品泄漏处置装备。乡镇前置点依托社区服务中心，配备灭火器、急救包等基础物资，由网格员负责日常检查。物资管理采用“一物一码”数字化追踪，通过杭州城市大脑平台实时监控库存状态，确保临期物资自动预警。2022年台风“梅花”期间，该体系24小时内向萧山区调拨抽水泵200台、救生衣5000件，有效缓解了内涝处置压力。

4.2通信保障

建立“天地一体、公专结合”的应急通信网络，保障极端条件下的信息畅通。地面通信方面，移动、电信、联通三大运营商在重点区域部署应急通信车，配备卫星电话、便携基站；地下空间如地铁、商场等场所，安装漏泄电缆确保信号覆盖。空中通信依托无人机基站，在断网区域临时组网，2021年德清县山体滑坡救援中，无人机基站覆盖方圆5公里，支撑现场指挥部与后方实时传输视频。同时开发“应急通”APP，支持离线文字、语音传输，老年群体可通过一键求助功能自动定位。

4.3运输保障

打造“水陆空立体运输+社会车辆协同”的应急运输体系。水上依托京杭运河、钱塘江航道，配备12艘应急运输船，负责跨区域物资调拨；陆路建立“1小时交通圈”，在绕城高速设置12个应急物资中转站，公安交管部门实施“绿波带”优先通行。航空运输与杭州萧山机场签订协议，预留应急停机坪，保障紧急医疗转运。社会车辆通过“杭州应急志愿车队”平台整合，注册车辆达5000辆，暴雨天气可一键呼叫应急车辆。2023年春运期间，该体系转运滞留旅客3000余人次。

4.4医疗保障

构建“院前急救+专科救治+心理干预”三级医疗网络。院前急救优化120调度系统，响应时间缩短至8分钟以内，配备负压救护车12辆。专科救治依托浙大一院等三甲医院设立应急病区，预留200张重症监护床位，建立“血库-药品-器械”绿色通道。心理干预由市七院牵头，组建50人专家团队，开发“安心杭州”小程序提供24小时在线咨询。疫情期间创新“方舱医院-隔离点-社区”闭环管理，2022年拱墅区疫情中，48小时内建成500床隔离点，实现“零感染、零死亡”。

4.5资金保障

建立“财政专项资金+巨灾保险+社会捐赠”多元筹资机制。市级财政每年安排应急预备费3亿元，按“事前预算+事后追加”模式管理。巨灾保险试点覆盖全市，财政补贴70%保费，居民自付30%，台风、洪水等灾害最高赔付50万元。社会捐赠通过“杭州公益平台”统一接收，2021年河南暴雨期间募集物资价值2000万元。资金拨付实行“预拨+结算”双轨制，重大灾害启动预拨机制，确保救援资金2小时内到账。

4.6技术保障

运用数字技术提升应急智能化水平。城市大脑平台整合气象、水利、交通等12类数据，开发“风险热力图”实时显示灾害概率。无人机巡检覆盖电力线路、水库大坝等关键设施，AI算法自动识别异常。应急指挥中心配备AR沙盘系统，三维模拟灾害场景，辅助决策。2023年亚运会期间，该系统预测钱塘江潮汐风险，提前3小时发布预警，避免游客滞留事件。

4.7人员保障

打造“专业队伍+社会力量”协同作战体系。专业队伍组建市消防救援支队、矿山救护大队等12支常备力量，配备液压破拆、生命探测等专业装备。社会力量培育“武林大妈”等20支志愿者队伍，开展急救、疏散等技能培训。建立“应急专家库”，吸纳气象、地质等领域专家150人，提供24小时在线咨询。2022年临安山火扑救中，专家团队研判风向变化，优化灭火方案，缩短救援时间40%。

4.8避难场所保障

按“15分钟可达”标准规划建设应急避难场所。主城区利用体育场馆、学校等公共设施，改造固定避难所58处，可容纳15万人；临时避难所依托社区广场、绿地，设置帐篷区、物资发放点。场所配备应急供水、供电系统，储备折叠床、净水器等物资。西湖景区设立3处应急疏散通道，配备语音导览系统，2021年国庆高峰日引导滞留游客有序撤离。

五、监督管理

5.1预案演练

5.1.1实战演练

杭州市每年组织不少于2次市级综合实战演练，覆盖自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件四大类型。演练采用“盲演+复盘”模式，模拟真实场景检验预案可行性。2023年“西湖防汛综合演练”在钱塘江沿岸开展，模拟特大暴雨导致西湖水位超警，消防、医疗、交通等12支队伍协同作战，演练中采用无人机侦察、应急通信车组网等新技术，检验了跨部门响应效率。区县每季度开展专项演练，如拱墅区针对地铁火灾开展“1分钟响应、5分钟处置”专项训练，提升基层队伍实战能力。

5.1.2桌面推演

针对复杂场景开展常态化桌面推演，由市应急管理局牵头组织，采用“情景-问题-决策”流程。例如“亚运场馆反恐演练”模拟观众席发现可疑物品，公安、安检、医疗等部门通过沙盘推演处置流程，发现安检通道设计缺陷后及时优化方案。乡镇街道每月组织小型推演，如余杭区闲林街道开展“独居老人火灾逃生”推演，社区网格员逐户模拟疏散，重点解决特殊群体救援难题。

5.1.3参与式演练

鼓励公众参与演练，提升全民应急能力。社区每年组织“邻里互助”演练，如上城区小营街道开展高层住宅火灾逃生演练，居民使用湿毛巾捂口鼻、低姿前进，志愿者协助行动不便人员。学校开展“应急第一课”活动，学军小学每学期组织地震避险演练，学生掌握“伏地、遮挡、手抓牢”三步骤。企业参与式演练侧重岗位技能，如吉利汽车开展“生产线泄漏事故”演练，员工熟练使用应急洗眼器、灭火器等设备。

5.2培训宣传

5.2.1专业培训

建立分级分类培训体系，市级每年举办应急管理人员培训班，邀请应急管理部专家授课，重点讲解预案编制、指挥协调等内容。区县开展“应急骨干”培训，如富阳区组织乡镇应急站长赴淳安学习防汛经验。专业队伍实施“持证上岗”制度，消防员、急救员等需通过技能考核方可参与救援。2023年创新“线上+线下”培训模式，开发“应急学堂”小程序，提供120门课程，累计培训5万人次。

5.2.2公众教育

通过多元化渠道普及应急知识。电视媒体开设《应急直通车》栏目，每周播放典型案例；地铁车厢内张贴“应急逃生指南”，扫码可观看动画教程；社区设置“应急知识角”，配备VR逃生体验设备。针对老年人群体，组织“银发应急课堂”，志愿者上门讲解用气用电安全；针对游客，在西湖景区发放多语种应急手册，设置语音导览系统。2022年“防灾减灾日”期间，全市举办200场宣传活动，发放资料50万份。

5.2.3媒体合作

与主流媒体建立常态化合作机制。杭州日报开设“应急周刊”，解读最新政策；杭州电视台滚动播放预警信息，字幕同步推送至手机；西湖之声广播开设“应急热线”，专家实时解答群众疑问。新媒体平台制作短视频，如“暴雨天开车遇积水怎么办”系列视频，播放量超100万次。疫情期间与抖音合作开展“居家防疫”直播，单场观看量达50万人次。

5.3责任追究

5.3.1日常监管

建立“双随机一公开”监管机制，市应急管理局联合相关部门开展季度检查，重点排查危化品企业、建筑工地等高风险场所。采用“四不两直”方式（不发通知、不打招呼、不听汇报、不用陪同接待、直奔基层、直插现场），2023年检查企业1200家，发现隐患3000余处。建立“红黄蓝”三色预警制度，对整改不力的企业实施挂牌督办，如萧山区某化工企业因未落实应急演练被责令停产整顿。

5.3.2事故调查

严格遵循“四不放过”原则开展事故调查。成立由应急、公安、工会等部门组成的联合调查组，如2022年某小区电梯坠落事故中，调查组通过调取监控、询问目击者，认定责任方并推动电梯更新改造。建立事故案例库，定期发布警示教育片，如《杭州“12·1”火灾事故警示录》组织全市观看。实行调查结果公开制度，在市政府官网发布调查报告，接受社会监督。

5.3.3责任落实

将应急工作纳入政府绩效考核，权重不低于5%。对区县政府实行“一票否决”，如临安区因防汛不力导致人员伤亡，年度考核降级。对公职人员实行“终身追责”，如某街道主任因瞒报灾情被行政记过。建立“容错纠错”机制，对应急处置中出现的失误，符合条件可免责，如2021年某社区为快速转移群众未完全按流程上报，事后予以肯定。

5.4评估改进

5.4.1预案评估

每两年开展一次预案全面评估，采用“专家评审+群众反馈”方式。组建由高校、科研机构专家组成的评审组，对预案的科学性、可操作性进行打分。通过“杭州应急”APP收集群众建议，2023年收到预案优化意见2000余条，如增加“宠物安置”条款等。评估结果向社会公开，对存在问题的预案限期修订，如《杭州市防汛防台应急预案》根据评估意见新增“内涝点快速排涝”措施。

5.4.2绩效评估

建立应急工作绩效评估体系，从响应时间、处置效果、群众满意度等维度量化考核。例如对台风应对评估，考核“预警发布提前量”“转移安置效率”“灾后恢复速度”等指标。2022年台风“梅花”应对中，余杭区因提前12小时发布预警、6小时内完成转移，获评优秀案例。评估结果与经费挂钩，绩效突出的区县获得额外奖励。

5.4.3持续改进

建立“评估-反馈-改进”闭环机制。对评估中发现的问题，如某区应急物资调配效率低，通过增设前置点、优化运输路线解决。定期召开改进会议，邀请基层代表参与，如2023年“应急物流优化”研讨会，快递企业提出“无人机投送”建议并试点。建立“最佳实践”推广制度，将优秀做法汇编成册，如《杭州市基层应急工作100例》供全市学习。

六、附则

6.1预案管理

6.1.1生效时间

本预案自发布之日起实施，有效期至2028年12月31日。期间如遇法律法规调整或重大应急实践变化，由市应急管理局牵头修订。2023年发布的《杭州市防汛防台应急预案》等专项预案与本预案冲突时，以本预案为准。

6.1.2预案修订

建立定期评估与动态修订机制。每两年开展一次全面评估，结合演练效果、事故教训和城市发展需求更新内容。2024年修订时新增“亚运场馆应急保障”专项章节，补充无人机群救援、多语言预警等新措施。修订草案经专家论证、社会公示后，报市政府常务会议审议通过。

6.1.3新旧预案过渡

新预案实施前30日，通过市政府官网、主流媒体发布新旧预案对照表，明确废止文件清单。过渡期内，原预案仍可适用于已启动的应急事件。2023年《杭州市生产安全事故应急预案》修订后，对在途事