`公务员养老保险双轨制改革的探究

`公务员养老保险双轨制改革的探究目录7804_WPSOffice_Level1导言 126863_WPSOffice_Level1第一章：养老保险双轨制的概述 226863_WPSOffice_Level2(一)养老保险双轨制定义 211108_WPSOffice_Level2（二）公务员养老保险双轨制发展历史 219420_WPSOffice_Level2（三）养老保险双轨制的双轨差异 211108_WPSOffice_Level1第二章：养老保险双轨制改革前后的问题与成果分析 322234_WPSOffice_Level2一、养老保险双轨制的负面影响 326863_WPSOffice_Level3（一）造成严重财政负荷 311108_WPSOffice_Level3（二）阻碍人才优化配置 319420_WPSOffice_Level3（三）有损社会公平 317627_WPSOffice_Level2二、公务员养老保险双轨制并轨改革成果分析 422234_WPSOffice_Level3（一）养老保险双轨制改革现状 417627_WPSOffice_Level3（二）养老保险双轨制改革过程中的问题 419420_WPSOffice_Level1第三章推动公务员养老保险双轨制并轨改革的对策 54443_WPSOffice_Level2一、从制度上改革养老保险制度 64443_WPSOffice_Level3（一）建立多层次的公务员养老保险体系 624069_WPSOffice_Level3（二）统筹推进事业单位养老保险制度改革，缩小养老金差距 616501_WPSOffice_Level3（三）适当延长公务员退休年龄 725352_WPSOffice_Level3（四）完善公务员职业年金制度 724069_WPSOffice_Level2二、改革中政府应尽到的责任 829719_WPSOffice_Level3（一）推动立法 84932_WPSOffice_Level3（二）完善管理 822234_WPSOffice_Level1结论 917627_WPSOffice_Level1参考文献 10导言自改革开放以来，我国的市场经济体制逐步建立，在迈入21世纪后，我国的经济发展迅速，然而在经济高速发展的同时，我国人口老龄化的趋势越来越严重，而养老保险制度是社会保障的重要组成部分，在我国人口老龄化日益严重的背景下，进行养老保险制度改革对于我国的社会经济发展有着保障，稳定发展的作用。同时可以协调不同群体之间的利益，保持社会稳定。而公务员养老保险双轨制改革作为我国养老保险双轨制改革的重要组成部分，同样对促进社会稳定发挥了巨大的作用，过去我国公务员养老实行的是离退休养老制度，与城镇企业职工实行的养老保险制度完全不同，虽然这种制度在计划经济体制下可以发挥出作用，但是在改革开放的今天，完全由国家负责的养老保险模式已经不适合我国当前的国情，现如今我国的公务员养老保险双轨制迫切需要改革。本文基于我国公务员养老保险双轨制改革前后的分析，通过对公务员养老保险制度存在的负面影响以及对我国以前进行的公务员养老保险双轨制改革进行剖析，发现公务员养老保险双轨制改革的难点，结合实际提出推动公务员养老保险制度改革的对策。研究我国公务员养老保险双轨制有着重要的理论与现实意义：一是有利于丰富完善我国社会保障理论研究，二是有利于促进我国社会保障体系的可持续发展。三是有利于促进社会的公平正义。第一章：养老保险双轨制的概述养老保险双轨制定义所谓“退休养老金双轨制”，是指不同用工性质的人员采取不同的退休养老金制度。从总体上说，退休养老金双轨制是计划经济时代向市场经济转型期的特殊产物。这是因为我国城镇养老保险的改革是从企业开始的，企业先实行了社会化，而机关和事业单位仍然是单位管理，在这个过程中，就形成了一个差距。国家率先对企业养老制度进行社会保障改革，实行企业和个人共同承担为内核的“\t"/item/%E9%80%80%E4%BC%91%E9%87%91%E5%8F%8C%E8%BD%A8%E5%88%B6/_blank"统账结合”模式。机关和事业单位未列入改革范围，依旧由国家财政完全拨付。这就形成了在养老制度上，企业和公务员机关事业单位两种截然不同的“双轨”模式。公务员养老保险双轨制发展历史我国公务员养老保险主要有三个阶段。一是公务员养老保险双轨制的建立阶段（1951-1978年），在这一时期，公务员与事业单位统一被当做国家机关人员对待，这时候的公务员享受较高的退休待遇，企业职工则不是，这是养老保险双轨制的起源。在这期间，1958年国务院发布《关于工人、职员退休处理的暂行规定》与《关于工人、职员退职处理的暂行规定》，这让公职人员养老保险制度与职工养老保险制度从分立走向统一。；二是公务员养老保险制度实行社会统筹的探索阶段（1978-1991年），这一时期的公务员养老保险双轨制随着改革开放而得到恢复，在这期间，公务员养老保险制度与企业职工养老保险制度从统一再次走向分立；三公务员养老保险双轨制的实践改革阶段（1991年至今),随着我国市场经济体制的建立，城镇职工养老保险制度率先进行改革，但是我国的公务员养老保险制度却没有什么改革，这样的两套养老保险制度让我国的公务员养老保险双轨制问题没有得到解决。养老保险双轨制的双轨差异中国现行的“养老保险双轨制”是中国20世纪90年代时期是我国经济转型期的特殊产物，有两套并行的养老金体系，分别是公务员，事业单位的退休制度和企业职工的退休制度。这两种退休金制度的具体差异表现在三个方面:1、统筹办法不一样，企业人员是单位和职工本人按一定标准缴纳，公务员事业单位的则由国家财政统一筹资；2、支付渠道不一样，企业人员由自筹账户上支付，而公务员事业单位则由国家财政统一支付；3、享受的标准不一样，公务员退休职工的退休金标准要高于企业退休职工，两者的差距非常大。第二章：养老保险双轨制改革前后的问题与成果分析一、养老保险双轨制的负面影响随着时间的推移，养老保险双轨制的弊端、其不合理性日益凸显，双轨制在过去的岁月里的确对保障退休人员生活，稳定公务员队伍发挥了重要作用，但随着市场经济的不断发展，一些矛盾日益尖锐。双轨制的负面影响日益增多。改革的难点也随之显现。（一）造成严重财政负荷根据双轨差异，我们可以看出公务员的养老金一般是由国家财政全额承担，采取现收现付的形式，据统计当今我国现有公务员大概在700万左右，如此庞大的退休金支出无疑加重了我国财政的负担。而且当下我国人口老龄化的趋势不断加大，我们不难发现公务员退休金支出的趋势一定是不断扩大的，相应的政府的财政负担也会越来越重，再加上养老保险双轨制存在弊端，本身制度的不完善，政府在公务员养老保险方面的支出还将继续加大。（二）阻碍人才优化配置退休养老金双轨制阻碍全社会人才的优化配置。其具体体现在两个方面。一方面造成全社会的人才倾向于退休福利非常好的机关事业单位，这就出现了在公务员考试中“千军万马过独木桥”的惨烈场面，每年报考公务员考试的人数屡创新高，而相当一部分民营企业却找不到其紧缺的人才。另一方面公务员机关事业单位与企业作为两个并行的没有联系的轨道，人才很难在相互之间进行流动，这就导致了公务员机关事业单位的职工要么呆在自己的岗位上，要么为了进企业放弃以前的积累从零开始缴纳社会养老保险。这对哪一方来说都非常的不公平。对国家和社会发展而言，如果这个问题不能解决，人才就不能各尽其用，不能实现全社会人才的优化配置，也就不利于经济社会的发展。更会阻碍统一劳动力市场秩序的建立。（三）有损社会公平现行退休双轨制在企业和机关事业单位分别实行两种养老保险制度，对同类人员执行双重标准，使退休金差距相差巨大。公务员退休人员的养老金水平远远高于城镇企业职工的养老保险制度下的养老金水平。这样巨大的落差对比会引发企业职工对待遇水平差异的巨大不满与不公平感。这种群体不公平感的产生会激化社会矛盾不利于社会稳定。影响社会的和谐发展.二、公务员养老保险双轨制并轨改革成果分析随着改革开放的不断深入，我国的经济高速发展，人民的收入水平越来越高，但是公务员与企业的养老金差距也随之不断拉大。随着国内人民要求养老保险双轨制并轨的呼声不断涌现，我国为了缩小公务员与企业的养老金差距，进行了一系列改革，试图来进行一些有益的探索。养老保险双轨制改革现状我国国务院在2008年出台了《事业单位养老保险制度改革方案》（简称《试点方案》），确定在山西、上海、浙江、广东、重庆五省市进行试点。《试点方案》适用于分类改革后从事公益服务的事业单位及工作人员。这些试点改革地区的养老保险双轨制改革普遍采用的是社会统筹与个人账户相结合的制度模式。这样做打破了公务员养老金由国家财政独立承担的模式，无疑是在向企业养老保险制度看齐，更能体现社会公平。2015年，国务院出台《国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》（国发{2015}2号），这份《决定》的出台，正式宣告了养老保险双轨制的废除，从制度层面打破了养老保险双轨制，随着养老保险制度的并轨，这意味着我国养老保险制度的不断完善与进步。但是2015年的养老保险制度改革并不意味着我国公务员事业单位养老保险制度改革非常成功，养老保险双轨制改革依旧存在许多问题。（二）养老保险双轨制改革过程中的问题1相关法律法规制度不完善公务员养老保险制度试点改革虽取得一定成效，但是与双轨制改革相关的运行机制，管理机制，财政机制等方面还存在诸多的不足，而且缺乏相关的法律法规，没有一套完善的法律法规运行作保障，养老保险改革很难在全国进行推广，同样，养老保险的相关配套制度亦不完善，公务员养老保险制度改革与国家收入分配制度改革，事业单位人事制度改革，事业单位分类改革等制度改革有密不可分的关系，缺一不可。因此相关的法律法规配套制度不完善，会严重影响到公务员事业单位养老保险制度改革的进行，延缓改革的步伐。2.不同群体间利益难以协调当前的养老保险双轨制改革势必会引起利益的重新分配，目前我国在个人负担、实际的退休金待遇、退休条件等方面公务员肯定是要优于企业职工的，现行的养老保险双轨制改革的目的就是要努力缩小两者之间的差距，故试点改革的内容一定会触及到公务员的切身利益与待遇。例如，在削减退休金问题上，一旦政府提出要削减公务员退休工资后，毫无疑问肯定会遭到大部分公务员的反对，公务员反对主要是害怕改革会损害自己的养老退休后的利益。一旦改革涉及到削减公务员退休工资问题，公务员事业单位人员配合改革的积极性就会大幅度下降，甚至阻碍改革。所以，怎么掌握一个合适的度来让公务员能接受改革，来协调公务员事业单位人员与企业职工的利益，是当前改革的一大难点。政府管理方面的制约当前我国虽然已经破除养老保险双轨制制度，将原来由人事部负责的公务员养老保险统一交由人力资源与社会保障部门管理，这样做基本上实现了形式上的统一管理，即我国的养老保险由社会保障部门管理，但是尽管已经实现了形式上的统一，但是还是流于表面，我国政府对养老保险的管理机制与管理决策还没有实现整合，我国各个地区之间的管理机制与管理决策都各不相同，很难达成统一，这就导致我国养老保险管理的统筹层次低，而且在监督管理这方面我国的政府部门也不能很好地对养老保险制度进行很好的监管。政府管理层面的缺失不利于我国养老保险制度的深层推进，影响公务员养老保险制度的后续发展。4.传统公务员制度的制约公务员养老保险双轨制改革首先涉及到的就是要从公务员群体的口袋里掏钱，因此试点改革进展缓慢的最大阻碍就是机关公务员群体这个既得利益集团。毕竟养老保险双轨制改革关系到公务员退休以后的工资，这可是公务员自己的福利，作为利益既得者，肯定会为自己的利益着想，故改革的阻力之大可想而知。具体而言：一方面，我国公务员的养老保险一直以来都不需要个人缴费，都是由国家负责。就是到了今天，每年依旧有大批考公大军前赴后继，只想自己可以考上，拥有“铁饭碗”，这样一来一身就有保障了。而且我国在计划经济时期的分配观念仍然残留在许多人的脑海里，思想意识很难跟上社会经济的发展，尤其是不适应现在已经建立的市场经济。而我国现在实行的养老保险双轨制改革，其根本目的就是为了建立覆盖全职工的统筹与个人账户相结合的新型养老保险制度，并由单位、个人和国家共同缴费。因此，养老保险制度双轨制改革需要得到用人单位，个人以及国家的认同、支持和监督。另一方面，任何的社会保障制度都会有受益群体，当社会保障制度将要进行改革时，就会触及到受益群体的利益，从而遭到受益群体的强烈反对。养老保险双轨制的受益群体是国家公务员群体，而公务员事业单位改革的实质就是对既有利益格局的重大调整，包括让公职人员分担缴费义务、缩小其与企业职工的养老金替代率差距等。显而易见，在养老保险双轨制改革过程中，原来的公务员及事业单位群体在退休养老金方面就会受到直接的损失，故这一部分利益受损群体自然而然的成为制度变革路上“拦路虎”。第三章推动公务员养老保险双轨制并轨改革的对策养老保险是关乎着我们广大人民群众切身利益的头等大事，养老保险双轨制不仅损害了社会的公平正义，而且很大程度上不利于养老保险制度的持续发展。因此，进行养老保险双轨制并轨改革是大势所趋。2015年国务院出台的《决定》虽然从制度上破除了养老保险双轨制，但是要想真正做到养老保险制度并轨，还很难，当然，想要一下子就将养老保险双轨制改革改好，让其“一步登天”，这是不可能的，公务员养老保险制度改革应当是一个循序渐进的过程，笔者认为应当从制度改革和政府的职能这两方面入手。一、从制度上改革养老保险制度建立多层次的公务员养老保险体系在我国的以往的养老保险制度中一般发挥作用的就是基本养老金制度，其他的补充型养老保险制度在我国并没有什么实质性的进展，因此要想将公务员养老保险制度改革做好，就要建立多层次，立体的公务员养老保险体系，发挥不同层次制度的作用，满足我国不同种类公务员的需求，可以建立这样的三个层次:第一层次指的是公务员事业单位的基本养老保险制度，第二层次是指公职人员职业年金，第三层次是指适用于任何这也群体的自愿性养老储蓄制度，这样三个层次的公务员养老保险制度的建立，可以实现公务员养老保险制度的公平与效率，我国当前重视的只有第一层次，即基本养老保险制度，要想公务员养老保险制度改革顺利向前推进，应该让着三个层次的养老保险制度齐头并进，这三个层次的养老保险制度是互相补充，相辅相成的，国家不能只重视第一层次，要花功夫在第二层次与第三层次上。按照我国养老保险制度改革的趋势，多层次的养老保险制度体系是我国养老保险改革的方向，只有建立多层次的养老保险体系，才能促进我国整个养老保险制度的可持续性发展。统筹推进事业单位养老保险制度改革，缩小养老金差距公务员作为机关事业单位的一个重要组成部分，在改革的时候不应该就只改革公务员的养老保险制度，应当在公务员养老保险制度的基础上进而推进事业单位的养老保险制度改革，只有这样才能解决公务员事业单位与企业之间矛盾，即我国公务员事业单位的养老退休金比企业职工的退休金要高得多，两者之间的养老金差距过大是退休养老金双轨制的突出矛盾，因此公务员事业单位养老保险制度改革的同时要协调好企业职工养老保险制度，让事业养老养老保险制度能和企业养老保险制度顺利并轨，消弭行业养老保险差别。让我国的养老保险制度真正走向正轨。公务员事业单位退休人员与企业退休人员最大的差距是退休金待遇问题，养老保险双轨制并轨改革的主要目的就是消除两者之间的养老金差距，实现社会公平。因此要改革要结合当下的实际情况，来制定改革的具体制度和政策安排，逐步调整提高企业职工的养老金待遇水平，向公务员退休人员的养老金水平看齐，同时要适当下调公务员事业单位人员的养老金，让公务员事业单位和企业人员的养老退休金差距逐渐缩小，以致趋于平衡，让被改革的人员可以服从改革，保障养老保险双轨制并轨改革的顺利进行，最终实现双轨制并轨改革的目的，而不会因为自身的利益受损从而阻碍改革。统筹规划公务员事业单位与企业的养老保险制度，随着时代的不断向前发展，国家也认识到养老保险双轨制不符合我国当下的国情，因此也在近几年逐步开始了一些试点改革工作，但是都不是很理想，因此政府应当对以往的养老保险政策与制度进行更加深入的解析与探究，去除那些与当下国情不适应，不利于养老保险制度并轨改革的政策，从而做到双轨制顺利并轨，实现养老保险制度与政策的协调统一，保障改革成功。适当延长公务员退休年龄退休年龄问题是我国养老保险制度改革的一个重点，养老保险双轨制改革并轨改革应当重视退休年龄问题，对于我国的养老保险制度来说，应当适当延长公务员事业单位的退休年龄，虽然这样做会触犯一部分人的利益，但是对于我国的国情来说，这样做无疑是合理的，未来延长退休年龄是不可避免的趋势，一个更加合理的退休年龄对于我国的各个方面有着更加积极的作用。我国现行的法定退休年龄制度是1978年第五届全国人民代表大会常务委员会第二次会议批准的《国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法》和《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》，该办法规定公务员事业单位工作人员中男性年满六十周岁，女性年满五十五周岁，并且累计工龄满十年的可以退休。这样的法定退休年龄至今都没有发生过重大改变，但是随着我国的发展变化，国情与当初通过法定年龄制度的国情完全不一样，1978年制定的退休年龄政策与现在的国情、社会发展不适应，首先，随着我国人民生活水平和医疗水平的不断提高，进入21世纪我国人口平均预期寿命持续延长。持续延长的人口寿命和现行的法定退休年龄的差距不断拉大，其次，随着我国人口受教育水平的不断提高，现在劳动力市场对求职者的学历要求越来越高，这就导致人才进入劳动力市场的起始年龄在不断增加，现行的法定退休年龄制度不能让人才发挥出他们更大的作用，当前的法定退休年龄偏低，不利于人力投资资本的效益发挥，是对人力资源的巨大浪费。所以应当适当延长公务员机关事业单位工作人员的退休年龄。首先，可以肯定的是延长公务员的退休年龄势必会引起当前许多公务员的反对，担心延长退休年龄后自己的养老金收益，故在推行延长退休年龄政策前，应当通过宣传，普及知识等手段让广大人民群众意识到延长退休年龄的重要与必要性，削减推行政策的难度，让人民能逐渐接受延长退休制度。其次，在推行养老保险双轨制改革的过程中不能操之过急，改革过程加快的后果只会使改革的效果事倍功半，甚至适得其反，因此延长公务员事业单位人员退休年龄应当遵循渐进式的原则，遵循渐进式的改革原则虽然会是延长退休年龄的实现时间拉长，但是能够将延长退休年龄对公务员之间的利益调整的影响降低到最小，符合社会公平原则，这样做会让双轨制并轨改革的阻力减小。完善公务员职业年金制度我国从养老保险制度建立以来，公务员退休人员的退休金来源都是由国家财政负责，所以公务员不用担心自己的晚年生活，但在近年来我国养老保险双轨制试点改革中改的就是养老保险金，改革之后公务员的养老保险退休金待遇会大幅降低，这样就使得公务员事业单位的工作人员对改革采取消极应对，甚至反对改革的施行，使得改革完成寥寥无期。公务员养老保险改革要在保证公务员工作人员养老金待遇不降低的前提下进行，而完善公务员职业年金制度则让公务员退休人员多了一个养老金获得渠道，因此需要建立并完善公务员职业年金制度。公务员事业单位职业年金制度是在原先的基础养老保险制度上建立的一种补充养老保险制度。根据底线公平理论，可以将公务员养老保险需求分为底线需求和非底线需求两部分。其中底线需求是公务员退休人员退休后老年时期最基本的生存需求，通过对基本养老金替代率的合理设置可以满足这一需求，而非底线需求则是建立在底线需求基础上的更高一级的养老需求，这一养老需求不仅可以确保工作人员退休后的基本生活需求，更能让退休后的工作人员生活更加有质量，有安逸感。而这一需求就需要职业年金来解决。建立起公务员事业单位职业年金制度让退休人员的养老金不会降幅太大，让退休人员的生活得到保障，可以减少公务员事业单位人员的抵触改革心理，保障改革顺利进行。改革中政府应尽到的责任推动立法要想养老保险双轨制改革得以顺利的进行下去，我认为首先应当构建完善合理的养老保险法律体系，无论是什么改革，法律规章制度都是保障改革顺利进行的基石，要知道任何一项改革都会不可避免的触及既得利益者的利益，遭到既得利益者的强烈反弹，从而使改革举步维艰。因此，应当借助法律来推行改革。2008年开始的五省养老保险双轨制试点改革7年来之所以进展缓慢，很大程度上是因为国家层面只出台了了意见，并没有出台统一的法律制度来对各项措施进行详细的规定和强有力的推行。2011年出台的《社会保障法》中没有包含公务员机关事业单位养老保险实施办法，正因为缺乏法律制度的保障，故此次改革便难以为继，通过上面的两个事例我们应该明白只有完善的法律制度才能保障双轨制并轨改革顺利进行，没有完善的法律规章制度，改革肯定无法顺利实施。2015年1月4日，国务院发布了《机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》。决定指出，为统筹城乡社会保障体系建设，建立更加公平、可持续的养老保险制度，国务院决定改革机关事业单位工作人员养老保险制度。改革坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续的方针，以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，改革现行机关事业单位工作人员退休金制度，逐步建立独立于机关事业单位之外、资金来源多通道、保障方式多层次、管理服务社会化的养老保障体系。国家在2015年发布的关于双轨制改革的决定虽然对改革做了一些详细的规定，促进了改革的进行，为改革扫清了一部分障碍，但是这只是国家在养老保险双轨制并轨改革中的宏观设计，其中的细节，具体怎么操作并没有说清楚，因此建立完善合理的法律体系，出台专门的法律使改革做到有法可依，有法必依。让各地方政府在进行养老保险双轨制试点改革时可以有大致的方向，不会让各个地方之间出台的政策差距太大，