中国国家公园生态补偿地方立法文本分析-基于10个国家公园试点地方立法文本分析

中国国家公园生态补偿地方立法文本分析——基于10个国家公园试点地方立法文本分析摘要：随着国家公园试点的建立和发展，云南、湖北、青海等10个试点地方也相继出台了国家公园保护条例，这些地方立法在指导思想和保护措施上有着较大的相似性，但对于国家公园生态补偿机制的具体细则方面没有过多的条文规定。国家公园生态补偿对于国家公园建设、管理与保护有着十分重大的影响，国家公园生态补偿机制的建构是建立国家公园的重要环节，也是推进生态建设的重要部分，本文将结合地方试点已经出台的立法条例，选出生态补偿机制建设部分进行分析，在立法层面对国家公园生态补偿机制进行探索，发现现阶段我国国家公园生态补偿机制存在的问题，进而找出相应的措施进行改进。关键词：国家公园；生态补偿；地方立法文本；中国国家公园生态补偿地方立法概况我国国家公园体制建设始于党的十八届三中全会，迄今为止已有近四年的探索，其中也取得了一些不错的成果。为了在中国引入国家公园的概念和管理模式，同时也是为了完善中国的保护地体制，规范全国国家公园的全面建设，便于将来对现有的保护地体制进行系统化规范化的整合，提高保护的高效性和有效性，切实实现保护与发展双赢。国家环境保护部和旅游局首先开展了国家公园试点。《国家公园总体方案》提出了具体的政策指引并明确了国家公园改革的路线图，规划了改革路径和确立了基本准则。2017年10月，党的十九大报告提出要“构建国土空间开发保护制度，完善主体功能区配套政策，建立以国家公园为主体的自然保护地体系”。指明了国家公园的历史定位和社会作用，标志我国国家公园体系建设迈进了新的发展阶段。在通过的《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系指导意见》中强调了“形成以国家公园为主体、自然保护区为基础、各类自然公园为补充的自然保护地管理体系。”进一步明确了国家公园体制建的重要性。我国国家公园生态补偿的概念国家公园的具体概念在世界上尚未形成统一的标准，在我国是指国家为了保护生态系统的多样性和完整性，为人类以及其他生物生存发展、娱乐休闲提供场所，而划定的需要特殊保护、管理和利用的自然区域。它与传统的自然保护区和一般的旅游风景区不同，国家公园归属于自然保护地的一种，具有环境优美、资源独特、地域典型等特点，这种自然区域保护价值大，也能够协调自然资源保护和促进可持续发展。契合了我国建设人与自然和谐共生的现代化的基本精神。一般来说，国家公园生态补偿广义上包括对人的补偿和对自然的补偿,狭义和广义上的理解有所不同，大致内容包含3个方面：一是恢复和治理已经遭受损失和破坏的公园生态环境，保护面临生态破坏威胁的自然环境区域，比如退耕还林、建立自然保护区、退耕还草、涵养水源等;二是消极对策，对破坏生态的行为采取的惩罚性措施,像征收排污费、违规性罚款、违法追究法律责任等;三是对因保护公园环境而丧失发展机会的社会群体进行经济和政策补偿,包括对退耕农民的钱粮补贴、帮助发展替代产业、人员安置等。2.我国国家公园生态补偿的必要性如何与自然和谐相处一直是现代人发展所需面临的紧迫性和现实性的问题。我国正处于现代化经济发展的攻坚阶段，协调自然环境和经济发展成为了发展可持续经济的关键。国家公园体系建设和生态补偿制度建设作为生态文明战略的重要内容被赋予了新的内涵和新的要求，国家公园是一种特殊的区域性保护区类型，提供优美的的自然环境、保护生物和基因的多样性、促进经济发展和提供娱乐休闲场所、增强学术研究及环境教育是国家公园的几大任务。其中，如何在提供优美的的自然环境、保护生物和基因的多样性和促进经济发展和提供娱乐休闲场所之间取得有益的平衡至关重要。举个例子，一个地方如果被确定为建设国家公园，就会采取大量保护性措施，使得原有的以土地为收入的经济效益降低，而且地方政府会加大财政投入，既挫伤了政府和人民对建设国家公园的积极性，又使得国家公园在生态保护和获取经济效益中严重失衡，不利于经济的可持续发展。为了保护和可持续利用生态系统，需要根据生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本，以政府和市场等经济手段为主要方式，制定协调相关利益者利益的制度。生态补偿作为一种协调方式而存在，是生态文明建设不可或缺的制度，是结合中国国情之下“生态环境服务付费”。“生态环境服务付费”是基于双方协定的自然资源管理规定，一种环境服务使用者和环境服务提供者之间的自愿交易，产生被补偿的环境服务，进行有条件的付费。3.中国国家公园生态补偿地方立法概况近几年中国国家公园生态补偿不断进行探索，成绩主要体现在地方试点的立法上，2015年12月审议通过了《中国三江源国家公园体制试点方案》，接着《祁连山国家公园体制试点方案》于2017年6月审议通过，中央深改组陆续获批了10个国家公园体制试点方案。迄今为止，我国在云南、福建等12个省市共确定10个国家公园体制试点，其中包括了青海三江源、云南香格里拉普达措、甘肃祁连山、福建武夷山、湖北神农架、北京长城、浙江钱江源、湖南南山、东北虎豹、大熊猫。10个试点中，北京长城作为历史古迹，在2003年就已出台《北京长城保护管理办法》；国家公园立法工作也在其他试点区相继启动。其中，2017年8月1日开始正式实施《三江源国家公园条例（试行）》，在建设国家公园体制保障中先试先行。《武夷山国家公园条例（试行）》和《神农架国家公园条例》也通过了福建省和湖北省人大常委会审议，相继出台并予以实施。《湖南南山国家公园管理条例》在湖南南山国家公园筹委会组织召开立法工作推进会中启动立法工作。而早在2014和2015年，已经颁布实施了《云南省迪庆藏族自治州香格里拉普达措国家公园保护管理条例》和《云南省国家公园管理条例》，虽然十九大报告和《总体方案》的要求与这两部条例对国家公园的功能定位等基本问题存在一定差异，但仍有很多值得总结和借鉴的地方，比如立法思路、框架设计以及立法实施过程中出现的问题等。甘肃省也加快脚步，于2017年11月实施《甘肃祁连山国家级自然保护区管理条例》；除此之外，大熊猫、东北虎豹两种珍稀动物类国家公园的保护管理办法虽尚未出台，但是也在加快推进。从上述立法的名称可以看出，这些国家公园的立法都旨在对特殊自然地进行全区域的保护和管理，因此对于国家公园生态补偿的规定往往就只是通过一两个条文，轻描淡写地一笔带过甚至没有涉及。如：《甘肃祁连山国家级自然保护区管理条例》（2016年01月01日）第二十六条规定：国家公园的特许经营权出让收入纳入预算专项管理，主要用于国家公园的生态补偿、基础设施建设、保护管理，以及扶持国家公园内原住居民的发展等。像这类立法中涉及条文往往过于简单，本文将以各地针对国家公园生态补偿立法为视角，通过不同角度的对比，来分析当前我国国家公园生态补偿地方立法中存在的问题和出路。中国国家公园生态补偿地方立法的主要内容中国国家公园地方立法的时间表1地方立法文本颁行的时间表2不同年份颁行数量通过上述地方立法文本颁行时间的分析，两个事项是值得观察的。一是从地方立法颁行的时间来看，国家公园的地方立法比中央立法的颁行时间还要早。《建立国家公园体制总体方案》由中共中央办公厅、国务院办公厅在2017年9月26日印发并发布，但早在2014和2015年，就已经颁布实施了《云南省迪庆藏族自治州香格里拉普达措国家公园保护管理条例》和《云南省国家公园管理条例》。国家公园的地方立法比中央立法颁行时间要早的原因是，云南一直是中国自然资源丰富地区，自然资源的保护对经济发展的影响更直接和深刻。在环境效益和经济效益、社会整体利益和个人利益、长远发展和近期发展之间，需要重新建构新制度以达到利益相关者之间的利益均衡，致使发展和保护齐头并进。二是从2016年开始地方立法文本数开始增加，这也归因于国家开始设立国家公园试点，出台相关方案，加大对国家公园体制的构建。以上为10个国家公园试点的部分地方的立方管理保护，其中东北虎豹和大熊猫两类珍稀动物的国家公园的保护管理办法尚未出台。从中我们可以看出除了北京长城的保护管理办法出台时间较早以外，其他地方距今相继较近，也就是说最近几年是国家公园地方立法文本颁行的高峰期。其中的原因非常明显，是因为《建立国家公园体制总体方案》的发布，得到了国家政策和地方政府的高度重视，试点取得积极进展，为推动国家层面国家公园的立法积累了经验。中国国家公园生态补偿地方立法的内容比较中国国家公园生态补偿地方立法的特点纵观我国国家公园试点生态补偿立法文本概况，不难发现这些立法基本上是按照具体区域范围的国家公园为单位来加以规范的，像东北虎豹、大熊猫等以不定区域范围的物种资源类型的国家公园，当地政府尚未出台相应的管理保护办法，只能暂时参照《中华人民共和国野生动物保护法》合具体动物保护条例；而从法律效力上来看，这些立法文本基本上是地方政府或地方政府部门施行颁发的，属于政府规章。如果仔细分析思考这些立法的具体内容，会发现它们在一些方面具有普遍的特征：第一，集中表现为资金补偿为主，其他补偿为辅。经过这些法律条文的分析，我们发现大部分生态补偿是建立在政府财政补贴上的资金补偿，额外还辅有技术实物、安插岗位就业等补偿。如《三江源国家公园条例（试行）》第四十七条规定：完善三江源国家公园生态补偿机制，健全财政投入为主，流域协作、规范长效的生态补偿制度体系，建立以资金补偿为主，技术、实物、安排就业岗位等补偿为辅的生态补偿方式。因为资金补偿具有相当大的优点，像简便且容易计量兑换，这既省掉了很多繁琐的补偿程序，也在一定程度上保证了公平，起到了生态补偿的作用。但简单的资金补偿使得补偿方式单一，同时补偿资金的来源的渠道也是单一的，难以解决现实中各种各样的问题。第二，各地国家公园生态补偿的标准不一，政府自由裁量权较大。在各地方的国家公园试点立法生态补偿方面，基本上没有写明补偿的标准，大部分都是简单指明具体办法由省人民政府制定。如《甘肃祁连山国家级自然保护区管理条例》第二十条规定：建立保护区水源涵养林补偿制度和生态补偿机制，具体补偿办法由省人民政府制定，补偿费用应当用于保护区保护。这体现了因时制宜、因地制宜的灵活性，由于不同的地方经济发展水平不同，不同的补偿标准能够好的起到这一机制设立的初衷。第三，各地方国家公园生态补偿的最终目的大同小异，但是具体目的有所不同。国家设立的青海三江源、云南香格里拉普达措、甘肃祁连山、福建武夷山、湖北神农架、北京长城、浙江钱江源、湖南南山、东北虎豹、大熊猫这10个国家公园试点中，所保护的类型有所不同。长城属于历史古迹，着重保护的是一种物质、文化遗产；钱江源、三江源着重保护的是水资源；武夷山、南山、祁连山的林业资源是生态补偿中重要的一点；神农架和香格里拉普达措的资源比较综合，是一种综合地域式的资源保护；东北虎豹、大熊猫这两类偏重于珍惜动物的保护。中国国家公园生态补偿地方立法存在的不足1.缺少对国家公园生态补偿内涵的界定为了在中国引入国家公园的理念和管理模式，同时也是为了完善中国的保护地体制，规范全国国家公园的全面建设，便于将来对现有的保护地体制进行系统化规范化的整合，提高保护的高效性和有效性，实现自然资源和经济发展的双管齐下。中国第一个国家公园试点单位——黑龙江汤旺河国家公园2008年10月在中国环境保护部和国家旅游局才获批建设。一方面，由于我国国家公园机制建设较晚，目前对于国家公园生态补偿方面的研究和成果都较少，国内对国家公园生态补偿的内涵也没有明确的界定；另一方面，国家公园是一个多种资源综合的生态系统，如河北神农架国家公园是集山水林田湖草等多生态要素为一体的生态系统，不等同于简单的纯林业资源、水资源、矿产资源等，进行生态补偿时也不像单一生态要素的补偿，国家公园生态补偿所要考虑的权利与义务关系相对复杂，所以国家公园生态补偿需要对生态系统中的各个生态要素纳入考量范围。考量界定国家公园生态补偿内涵可以以流域、矿产资源开发等生态补偿为参考，在传统生态补偿机制的基础上加以补充和改进。2.国家公园生态补偿方式、生态建设资金渠道单一，所需资金严重不足查看多地试点的相关条例，对国家公园生态补偿方式上面，各个地方采取的办法都差不多，如《三江源国家公园条例（试行）》第四十七条：“完善三江源国家公园生态补偿机制，健全财政投入为主，流域协作、规范长效的生态补偿制度体系，建立以资金补偿为主，技术、实物、安排就业岗位等补偿为辅的生态补偿方式。”资金补偿是最简便又便于操作的方法，被广泛应于各地，但地方条件不同、生态补偿主体之间的复杂性决定了简单的资金生态补偿远不能解决现实中的问题。同样，在生态建设资金渠道方面，大部分来自地方财政收入，像《云南省国家公园管理条例》第二十六条：“国家公园的特许经营权出让收入纳入预算专项管理，主要用于国家公园的生态补偿、基础设施建设、保护管理，以及扶持国家公园内原住居民的发展等。”为了积极落实党中央对三江源国家公园试点改革工作，解决因为建设国家公园而深受影响的农牧民的生活，处理基本公用设施等问题，青海省早就已经开始建设生态补偿机制，在2010年先后发行了了《关于探索建立三江源生态补偿机制的若干意见》和《三江源生态补偿机制试行办法》，其中生态补偿政策11项被确立，把各项政策的制定分配给省级各部门。为了让意见和办法中制定的生态补偿政策得以真正落实，政府一共下发补偿资金近40亿元，且不说是否真正落实到生态补偿受补偿者受益，单是从预算上来看，这项庞大的预算支出大大加重了地方政府的财政负担。3.生态问题的出现和生态管理的发展速度与生态补偿立法的滞后性由于我国国家公园体制建设和生态补偿机制建设的起步均比较晚，立法技术不成熟，加之法律自身的滞后性，国家公园生态补偿各方面的立法工作远不及于生态问题的出现速度快，生态补偿的相关法律条文不适应生态保护体制的改革甚至会成为障碍。许多新的保护管理和补偿模式缺乏对应的法律法规给予保障和推动，具体的生态保护和补偿的工作像土地利用、自然资源开发等缺乏文本指导和依据。现行的法律法规、管理体制对国家公园生态补偿体制建设不匹配甚至形成制约。例如许多条例中的一些约束性或限制性规定已经适应不了现行国情下的现实性需求。从现有的中央和地方各立法文本中，对国家公园生态补偿的规定少之又少，甚至很多地方目前没有明确的补偿体制，10个国家公园试点生态补偿机制立法工作正在不断推进中，尚未形成系统的生态补偿机制。4.各地区域生态保护标准尚未确立，生态补偿定量分析难以完成首先，从各地国家公园生态补偿的立法条例中比较，我们可以知道具体的生态补偿标准和细节条例中没有明确写出，由一句“具体补偿办法由省人民政府制定”简单规定。这给了地方政府较大的自由裁量权，但也给了可能造成不平等和不公正机会。目前自然保护区生态补偿标准的确定的依据一般基于3个方面:;基于保护成本的标准确定;基于生态系统服务价值评估的标准确定基于保护损失的标准确定。国内外一般以生态系统服务价值的评估,作为研究确定补偿标准的依据，但也没有一个可以参考的标准的计算公式，导致各地生态补偿标准不一，生态补偿的定量分析也难以确定，使得中央财政的生态补偿拨款工作难以标准化。其次，国家公园的增设开展在很大程度上是一个趋势，各个试点以及之后广泛的推展过程中每个试点并非独立的个体，国家公园是一个完整的体系，各试点之间有着千丝万缕的联系，但又不能混为一体，一个区域可能存在着各种类型的自然保护区，空间上区域划分有着重叠交叉，权属分配不明引起管理权责的争议，如果生态补偿标准不一，社会矛盾或者地方政府之间的矛盾也会随之加剧。遗漏管理或者重复管理、追责问题等都存在争议，随之产生一系列伴生问题。完善中国国家公园生态补偿地方立法的对策针对上述中国国家公园生态补偿地方立法存在的不足，可以看出国家公园生态补偿立法在我国尚处于发展阶段，不管是从国家公园体制建设还是从生态补偿机制建设来看，目前的进展是不完善、不明确、不系统、不成熟的，法律制度本身就存在着很多漏洞，立法技术和成熟度都有待加强。综合以上一些问题的存在，结合现存地方国家公园生态补偿立法文本，以现实为基础提出一些立法对策。1.国家公园生态补偿的内涵进一步明确，推动中央和地方生态补偿双向立法的联动性通过各种渠道搜集有关我国国家公园试点生态补偿的法律文本，可以发现出台条例本就不多，具体的生态补偿制度的规定更是缺少，所以要加快推动中央和地方纵向双向立法，中央总文件为地方立法提供总方向和指导，试点地方立法为国家层面国家公园生态补偿立法积累经验。明确国家公园生态补偿的内涵是首要的和最为重要的，中共中央办公厅、国务院办公厅2017印发《建立国家公园体制总体方案》年中规定：“国家公园是指由国家批准设立并主导管理，边界清晰，以保护具有国家代表性的大面积自然生态系统为主要目的，实现自然资源科学保护和合理利用的特定陆地或海洋区域。”这一说法比较模糊和笼统，应抓住国家公园区域性、公有性、保护生态等特征，结合生态补偿的基本定义，可以采用列举法或者分类法在传统生态补偿机制的基础上，充分考虑中国地广人多、资源种类多等本土国情，加以完善、补充，给中国国家公园生态补偿一个明确统一的内涵，从而推动中央、地方双向立法的联动，完善国家公园生态补偿机制。确定补偿主体，立法条文中确定国家公园生态补偿的原则表4我国国家公园生态补偿的法治策略示意图论我国国家公园生态补偿的法治路径论我国国家公园生态补偿的法治路径国家公园在《总体方案中》是由国家批准设立并主导管理的，但这并不代表着只能被国家中央政府管理，基于国家公园生态建设资金渠道单一，预算支出巨大这一问题，生态建设资金来源是必须解决的问题。应将受益者付费原则作为国家公园生态补偿的基本原则，参考表4，生态利益受益主体和生态利益保护主体是国家公园生态补偿的补偿主体，地方政府一般传统意义上在中国国家公园试点中就是生态利益保护主体，由此我们应该打破传统思维，将生态利益保护主体扩大解释为国家公园生态利益的具体创造主体，比如具体实施国家公园保护的主体、国家公园区域内的居民。政府作为国家公园生态补偿机制中的主体存在着不足，引入社会及市场主体是十分必要的。可以引市场机制入国家公园生态补偿机制，将生态补偿的主体之间权利义务关系市场化，形成具有协调、平衡各方利益的国家公园生态补偿市场机制，引入生态购买，将生态作为交易商品，在政府宏观调控下自由交易，扩大生态建设资金来源，并增加公民对国家公园生态补偿机制建设的参与积极性。当然这一做法的前提是需要强有力的法律条文支撑，否则将会使国家公园建设陷入混乱，给不法分子有机可乘。3.将国家公园的生态效益和经济效益均纳入评比考核机制，实行区域国家公园园长制国家公园生态补偿体制建设过程中可以参考借鉴流域治理的办法实行区域国家公园园长制。在流域治理办法中，由中国各级党政主要负责人担任“河长”，负责组织领导相应河湖的管理和保护工作称为河长制，这一制度体现了地方政府对环保的重视、对强化责任的鲜明态度，使地方政府履行环境监管职责的执政能力得以有效调动，让各级党政主要负责人亲自抓环保，促进了各部门力量的统筹协调，运用多种手段保护环境，像技术、法律、经济等，有利于各级地方领导对环保直接进行决策和管理。相同的，在国家公园治理中也可以引入类似的制度，由于国家公园区域较大，范围也广泛，所以可以从生态补偿保护的区域和类型进行划分园长，细致具体的规定院长职责以及奖惩制度，同时还应设置相应的监督体系，出台相关监督细则，更有效落实这一制度。但是，这是一项工作量巨大的任务，在国际公园园长的划分上就可能存在巨大的分歧，也需要相配套的条文制度的出台和设立，目前来说只能不断的去完善国家公园生态补偿立法以及相关政策法律，区域国家公园园长制将需要一定的时间去设立和完善。4.以立法的形式规定分类补偿方式和标准现阶段我国国家公园生态补偿的标准尚未明确和统一，这给生态补偿机制的发展设置了障碍，要落实生态发展这一理念必须落实生态补偿机制，必须以立法的形式规定生态补偿的补偿标准。结合我国生态发展国情和国家公园生态系统的复杂性，单一的补偿方式和补偿标准和我国国家公园生态补偿发展的需要已不相适应，所以在遵循公平补偿结合适当补偿的基本原则指导之下，一个动态的、开放的和多样化的生态补偿补偿体系应该被建立。顾名思义动态的指的就是随着社会主义市场经济的发展变化，生态补偿方式和标准也应该与时俱进；所谓开放的即是指不应固守政府主导且政府为主体的传统的补偿体系，可以适当市场化，宏观调控下引入市场机制；多样化代表着考虑因素的多重性，补偿方式和标准都应该多样化。湖北神龙架在这一方面比其他地方进展都要快，比如《神农架国家