政府会计制度下高校内部控制建设与优化研究

政府会计制度下高校内部控制建设与优化研究目录摘要…………………………5关键…………………………5一、绪论……………………6二、高校实施政府会计制度与内部控制建设关系分析…………6（一）政府会计制度和内部控制建设的基本内容……………………6（二）高校实施政府会计制度和内部控制建设的协同发展……71、政府会计制度的实施离不开高校内部控制建设……………………72、政府会计制度的实施有利于指引高校内部控制建设的方向………………7三、政府会计制度下高校内部控制建设存在的问题及原因分析……………8（一）高校内部控制建设的环境基础不完善……………81、对高校内部控制建设缺乏深层次的认知………………82、高校内部组织结构不科学………………………8（二）高校内部控制建设的防范风险意识不强…………9（三）高校内部控制活动不够科学……………91、预算控制合理性欠缺……………92、政府采购控制规范性不足……………………103、收支控制不够严格………………104、资产控制水平有待提高………………………105、合同管理制度亟待完善………………………10（四）高校内部控制建设信息化进程缓慢………………10（五）内部控制监督力度薄弱…………………11四、政府会计制度下优化高校内部控制体系的建议……………11（一）单位层面内部控制落地实施与优化……………111、运行机制内部控制………………112、人力资源内部控制………………123、信息系统内部控制………………12（二）业务层面内部控制落地实施与优化………………121、预算业务控制………………………122、资产业务控制………………………123、合同业务控制………………………13五、结论…………………13参考文献………………13致谢…………………………14政府会计制度下高校内部控制建设与优化研究摘要：近年来，我国经济虽持续稳定发展，但以收付实现制为基础的旧政府会计制度已不再能够适应我国财政制度改革、政府绩效评价等需要。借鉴在政府会计改革上有经验的发达国家，例如美国和英国，财务部于2018年8月官方发表了《关于贯彻实施政府会计准则制度的通知》，并规定自2019年1月1日起，政府会计准则制度在全国各级各类行政事业单位全面施行。文章以高校实施新政府会计制度展开讨论,从内部控制五大要素角度分析政府会计制度下高校内部控制建设存在的问题，并研究如何优化高校内控体系，以便积极落实新的政府会计制度和加快内控建设发展。关键字：政府会计，内部控制，高校ResearchontheconstructionandoptimizationofinternalcontrolincollegesundergovernmentaccountingsystemAbstract:Inrecentyears,althoughChina'seconomycontinuestodevelopsteadily,theoldgovernmentaccountingsystembasedonthecashsystemisnolongerabletomeettheneedsofChina'sfinancialsystemreformandgovernmentperformanceevaluation.Referringtodevelopedcountrieswithexperienceingovernmentaccountingreform,suchastheUnitedStatesandtheUnitedKingdom,thefinanceministryofficiallyissuedthenoticeontheimplementationofthegovernmentaccountingstandardsysteminAugust2018,andstipulatedthatfromJanuary1,2019,thegovernmentaccountingstandardsystemwillbefullyimplementedinvariousadministrativeinstitutionsatalllevelsacrossthecountry.Basedontheimplementationofthenewgovernmentaccountingsystemincollegesanduniversities,thispaperanalyzestheproblemsexistingintheinternalcontrolconstructionofcollegesanduniversitiesunderthegovernmentaccountingsystemfromtheperspectiveofthefiveelementsofinternalcontrol,andstudieshowtooptimizetheinternalcontrolsystemincollegesanduniversities,soastoactivelyimplementthenewgovernmentaccountingsystemandacceleratethedevelopmentofinternalcontrolconstruction.Keywords:Governmentaccounting,internalcontrols,universities绪论(一)选题研究意义2018年8月，财政部正式印发《关于贯彻实施政府会计准则制度的通知》，并指明自2019年1月1日起，政府会计准则制度在全国各级各类行政事业单位全面施行。新政府会计制度对以收付实现制为基础的旧政府会计制度进行了重大改革。首先创建了新的政府会计核算模式，由预算会计和财务会计适度分离并相互衔接所构成的，既能反映和监督预算收支执行情况的需要，又能满足对政府会计主体发生的各项经济业务或者事项进行会计核算，并节省了对两套会计信息系统进行核算用的时间。其次，确立了“3+5要素”的会计核算模式，首次提出收入、费用两个要素，根据最新理论成果重新定义了资产与负债两个要素，更能准确反映会计主体的运行成本，极大提高会计信息质量，从而使管理水平和资金使用效率得到有效提升。党的十八大以来，中央非常重视单位内部控制建设。党的十九大再次强调要加强内部控制。《行政事业单位内部控制规范(试行)》要求行政事业单位完善内部控制规范、提高管理水平和防范廉政风险。内控建设对于一所高校的健康发展至关重要。此次政府会计改革对高校会计体系产生了重要影响，新的政府会计准则制度对会计核算模式进行了重构，会计原则、要素、科目、报表以及反映出的会计信息质量均发生了重要变化。作为高校财务管理和内控体系制度的重要组成部分，会计制度的重大变化将会对高校内控体系产生重要影响。事实上，新的政府会计准则制度对会计信息质量提出了更高要求，这将会在一定程度上进一步加强和健全高校内部控制建设。(二)国内外研究现状1、国外研究现状Rayegan.E等人（2012）分析了全国范围的基金报告，并研究了已经采纳了权责发生制的国家的财务报告，如英国、新西兰、澳大利亚等。他们认为，尽管在是否实行权责发生制的问题上仍然存在争议，但是已经有越来越多的国家认可了权责发生制的报告体制[1]。国际会计准则中，不存在特别为高等学校制定的单独的会计制度，大多数高等学校作为政府主体的一种，采用政府会计制度。在美国，公立高校的经费主要来源于州政府和联邦政府的拨款，经费来源性质与我国的高校比较相似[2]。Agyemang（2015）提出内部控制系统应该是整体的一个管理控制系统，而非单一的会计控制系统，高等学校应该建立适合自己的独特内部控制系统，通过相应的内部管理控制来应对外在强加的监督[3]。2、国内研究现状宁美军（2016）提出我国政府会计中当前应该同时存在预算会计和财务会计核算，二者的核算模式不同，预算会计根据其特点适用收付实现制，财务会计根据其功能适用权责发生制。预算会计和财务会计应该适当进行区分，同时要保持必要的联系。并通过对西方国家的政府会计制度进行比较，认为结合我国实际国情，采取两套会计核算体系比较合适，我国政府会计改革的趋势必然是同时存在权责发生制和收付实现制[4]。沙劲竹（2018）认为高校进行政府会计制度的改革，在较短的时间内，完成涉及核算基础变更的较大改变，肯定会有很多难点。同时指出，高校进行政府会计改革既是挑战也是机遇，高校借此机会促进财务管理模式的调整，提高财务人员的专业素养，优化业务流程[5]。刘春红（2018）认为高校的内部控制建立与政府会计制度实施二者联系紧密，二者之间协同发展、相互促进，一方面，高校内部控制建设为政府会计制度实施奠定有利基础，另一方面，政府会计制度的实施有利于完善内部控制建设，进一步明确高校内部控制建设和持续改进方向[6]。唐大鹏等人（2018）以新时代国家治理为背景，系统的梳理行政事业单位内部控制制度和理论，根据十九大报告精神、依法治国理念、全面实施绩效管理和制度流程全面落地等，从概念、目标、原则、要素四个方面论述了行政事业单位内部控制理论创新，构建了一个具有中国特色的内部控制理论体系[7]。徐丽（2019）认为高校应将政府会计改革实施作为一次机遇，根据政府会计准则及新制度的规定及时更新调整相关管理制度，结合内部控制规范在单位层面及业务层面的实际要求，对内部控制建设过程中发现的问题进行修订及完善[8]。二、高校实施政府会计制度与内部控制建设关系分析(一)政府会计制度和内部控制建设的基本内容为响应政府会计制度的改革需要，新政府会计制度对政府会计核算体系与模式构建了一个全新的平行双核算模式，即一项会计事项，分别由财务会计、预算会计两方面进行分录记载，两个会计核算模式虽然彼此不同却有着密不可分的关系，充分发挥着各自的作用。然而不是所有的经济活动都牵扯了财务会计和预算会计两个分录，只有包括了预算业务的经济活动才会登记财务会计分录，故而是由预算会计作为主导的二元政府会计[9]。财务会计权责发生制科目分为资产、负债、净资产、收入、费用五类，在会计期间结束时，政府主体以财务会计记录的数据为基础，编制资产负债表等财务报告。预算会计其核算以收付实现制为基础，主要反映政府主体的预算执行状况，对预算资金的收支进行核算。预算会计通过预算收入、预算支出、预算结余三类科目，核算预算的收支与结转结余情况。在会计期间结束时，政府主体以预算会计记录的数据为基础，编制决算报告，反映预算执行相关信息。形成以财务会计和预算会计为基础的“双体系、双功能、双基础、双科目、双报告”的“五双”体系。高校内控建设是由校长经济责任制和每位教职员工为达成高校目标而下达和执行的一系列内部控制措施。内控建设的目标在于利用高校自身特征加强财务风险管理水平和日常决策质量。加强内控建设，通过将完全的权责发生制与完全的收付实现制共同使用，虽然带来了更加复杂的科目体系与报告方式，但是更加详细的会计记录，使得财务信息得以更加完整真实地进行披露。对财务信息进行合理分析，及时发现内部控制中存在的问题，改进健全制度，完善监督措施，确保内部控制有效实施。(二)高校实施政府会计制度和内部控制建设的协同发展就当前来说，高校内控建设尚不完善，其研究仍处于起步阶段。财政部虽然下发了一系列的指导意见及指南，对高校内部控制建设有一定的指导意义，但高校缺少实践案例经验借鉴，同时又面临着政府会计制度改革，对政府会计制度和内部控制建设二者关系在认识上也存在一些模糊性和误区，对其重要性、关联性和协同作用还认识不足。1、政府会计制度的实施离不开高校内部控制建设政府会计制度的全面执行是为了建立权责发生制的高校财务报告制度,以此正确反映高校财务信息,为决策提供有力的数据分析，这必也对高校的财务报告信息质量提出了更深层次的要求。高校需根据本校发展情况，通过加强内控建设，以便规范经济及业务活动、优化内控体系组织结构、建立健全会计信息系统，实现资产的安全完整性、会计信息的真实性、财务报告的可靠性，以进一步推进政府会计制度改革。政府会计制度的实施有利于指引高校内部控制建设的方向(1)有利于内部控制加强对学校资金活动的监督。新政府会计制度使用权责发生制与收付实现制双核算，使资金活动在高校和社会的全动态监督之下。例如，对于项目的资金核算，如果该项目的完成年度跨越了好几个会计期间，如果是采用传统预算会计的“收付实现制”核算，无法分次确认，无法科学准确的反映资金流的动态。学校的管理层可以及时监督每一笔资金的流入和流出，减少了违反财经法规的行为的出现，有利于内部控制加强对学校资金活动的监督。(2)有利于内部控制加强对高校固定资产的管理。新政府会计制度对固定资产按照资产的年限标准进行计提折旧，资产负债表上的资产的净值能够较准确地反映资产的价值，便于学校管理层和相关政府部门对学校资产使用状况进行判断、管理与监督。固定资产在旧制度上不进行计提折旧，这使账面价值上的固定资产存在虚高的问题，学校管理层和相关政府部门无法准确地对学校固定资产进行判断、管理和监督。(3)有利于内部控制信息化的发展。本次新政府会计制度改革是在预算会计和财务会计上并行记账，在原本的会计科目基础上，加上了新的会计科目，建立“3+5要素”的新核算模式，旧会计科目和记账流程都已经不适应新政府会计制度的需要。因此，需要对原有财务软件进行升级，在对原有会计科目和会计流程进行梳理和修改的同时，也会对原有的内部控制制度进行修改和完善，有利于内部控制信息化的发展。三、政府会计制度下高校内部控制建设存在的问题及原因分析(一)高校内部控制建设的环境基础不完善1、对高校内控建设缺乏深层次的认知高校内控建设是由校长经济责任制和每位教职员工为达成高校目标而下达和执行的一系列内部控制措施。但是就结合当前的实际情况来看，部分高校领导层与工作人员对于内部控制建设缺乏深层次的认知，其往往难以明白完善的内部控制体系对于高校来说，无论是短期还是长期的发展中，都起到极其重要的支撑作用。部分工作人员往往会存有一定的误解，认为只要有完善的规章制度，加强落实，就能够建立健全完善的内部控制体系，往往忽略了新政府会计制度对高校的内部控制已经提出了更新的要求和任务。对于高校来说，想要建设与优化内部控制，需要注意一点是如何提高全体工作人员对于内部控制的认识，特别是在实施新政府会计制度的过程当中，需要对新的变化进行重点关注。加强内部控制意识是进一步完善内部控制体系的最基本要求，是进一步稳定高校发展的基本前提。2、高校内部组织结构不严谨高校内部组织结构不严谨是当前高校内控建设存在的重要问题之一。高校构建的内部组织结构越严谨，越能严格把控重要经济业务，使得编制报表、会计核算、财务分析等业务流程在完善的内部控制机制下顺利完成，进一步保证收集的会计数据更为准确，确保信息披露数据更加清晰透明，具有极高的社会可信度，这样高校领导层对管理活动以及重要决策将拥有可靠的数据支持。(二)高校内部控制建设的防范风险意识不强高校中内控工作中还存在一个比较普遍的问题,就是工作质量的不达标,过于注重形式,实际的执行力度不够高,导致内部控制工作的影响力相对较低。对于高校的内部控制工作而言,其自身工作开展的主要目的就是为了防范风险,也就是说对要在风险出现之前进行有效的预防,但是高校在开展内部控制工作时,并没有重视这一方面,而是将工作的重点放在了风险出现之后,这样就导致高校的内控工作效果大打折扣,并且也致使高校的整个内部控制体系处于表层,并没有对内控工作的业务流程起到有效的监督管理作用,更没有起到防范风险的重要作用,在这样的情况下,高校的内控工作在开展过程中有着极大的风险性,这样也会对整个内控工作造成严重的不良影响[10]。(三)高校内部控制活动不够科学内控建设的工作重心在于完成政府预算管理和财政工作的需要,各项经济业务活动需以预算管理为基础。高校是以学年为预算管理单位，在预算管理执行过程中出现预算执行进度不均衡的问题,即上半年预算执行进度缓慢,下半年资金集中支付。预算部门与财务部门没有进行有效沟通，预算事项有时需要进行调整。政府会计制度改革后，对于纳入部门预算管理的现金收支业务需要进行财务会计和预算会计双重核算，预算管理和执行难度将会变得更大。(四)高校内部控制建设信息化进程缓慢各大高校纷纷投入大量资源进行信息化建设，但部分高校在建设的过程中出现了“缺乏统一规划，各自为政”的现象，各个部门都有自己的信息化软件，但是由不同的软件公司设计和维护，没有统一的信息接入端口，无法形成有机整体。各个部门信息化系统之间缺乏统一的信息端口，就容易产生信息传递盲点，内部控制制度就可能无法有效管理和监控，而且缺乏统一的信息端口，内部控制信息化系统无法全部衔接各个部门的信息化软件，导致高校内部控制建设信息化进程缓慢。(五)内部控制监督力度薄弱审计监督不力。高校内部监督部门主要是审计部门，内部检查与评价主要是通过内部审计来完成的，内部审计是内部控制的重要环节，它是对内部控制的检查和再控制，然而高校审计部门设立时间短，各项规章制度不完善，不健全，监督力度薄弱，甚至监督不到位和“缺位”现象严重，缺乏有效的预警机制，加之审计工作往往是事后审计，这势必降低了审计的监督效果，并不能对经济业务的全部过程进行有效的监督。四、政府会计制度下优化高校内部控制体系的建议内部控制体系是高校内部质量保证体系建设和诊断改进工作的重要组成部分，是高校落实大数据治理和精细化管理的工作重点。在全面推进依法治国、全面深化财税体制改革、全面实施绩效管理等新形势下，随着国家财政对高等教育投入的持续增长，全面推进高校内部控制建设，进一步加强对高等教育经费的监管和绩效考核，树立成本效益理念，是完善高校内部治理结构、建立现代大学制度、依法治校的必然要求。高校要以政府会计改革为契机，统筹谋划新旧制度平稳转换与有机衔接，扎实推进内部控制体系建设与优化，努力建成权责一致、制衡有效、运行顺畅、执行有力、管理科学的内部控制体系。（一）单位层面内部控制落地实施与优化教育部要求高校在进行政府会计实施组织保障准备工作中，要明确落实目标任务和主要责任，分工梳理问题和责任清单，重点规范各项管理措施，充实财务及相关业务工作的人员力量，开展多层次全方位培训，提高财务人员业务水平。借此改革契机，进一步完善运行机制、人力资源等单位层面内部控制，推进单位层面内部控制的落地实施与优化。1、运行机制内部控制高校应进一步完善议事决策机制、执行机制、监督机制以及岗位责任机制等运行机制，规范管理、有效控制、防范风险，确保可持续发展。高校应在建立健全议事决策制度、明确集体决策重大经济事项范围、做好记录备案、注重决策落实，强化问责问效等方面落实议事决策机制。在不相容岗位相分离、归口管理、信息技术控制、预算控制、会计控制等方面完善执行机制。强化纪检监察、审计等部门的监督职能，完善独立的监督机制。2、人力资源内部控制政府会计改革需要加强队伍建设，充实人员力量。高校应利用改革准备的契机，对人力资源内部控制进行完善及优化。首先，在把好关键岗位人员入口关，加强培训和教育，提升关键岗位人员专业胜任能力和职业道德等方面对关键岗位工作人员实施有效的管理。其次，优化绩效考评方法，规范考评程序，提高管理水平。再次，建立健全高校组织机构，配备具有能力与资格的财务人员，完善高校会计诚信教育体系建设。3、信息系统内部控制教育部在政府会计制度实施意见主要任务中，提出以实施政府会计制度为契机，树立“产融结合”理念，有效对接业务信息系统与财务信息系统，推动经济业务与财务管理的深度融合发展，构建覆盖经济活动全过程的信息平台，实现经济业务的网络化、平台化、智能化，为政府会计实施提供技术支持。高校应以推进信息化建设为契机，进一步推进单位层面信息系统内部控制建设，汇通业务财务数据，实现实物流、数据流和信息流的集成汇聚，保证会计数据采集的真实性和完整性，使信息技术内部控制能落地实施。（二）业务层面内部控制落地实施与优化为了政府会计制度的顺利实施，教育部在实施政府会计制度意见中提出各单位要准备好资产核查、清理分析往来款项、规范合同管理、清理基本建设会计账务、构建政府会计核算和报告体系等主要任务。高校应利用此次准备工作，进一步完善和优化预算业务、资产业务、合同业务等业务层面内部控制。1、预算业务控制预算管理是财务管理的核心，加强预算管理，建立现代财政制度是推进政府会计制度改革的内在保障。高校要按照新的政府会计制度，在预算编制、预算执行和调整、决算、预算绩效考核等各个环节，进一步理清预算运行的风险和控制措施，明确预算运行各环节的工作流程和时间要求，建立健全预算运行内部管理制度，明确职责和权限，落实责任分工，确保预算业务各环节不相容岗位相分离。最终建立“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的全过程预算绩效管理机制。2、合同业务控制高校要完善合同归口管理，明确合同授权、审批、签订权限，优化业务流程，加强合同登记管理、统计、分类和归档，建立健全合同内部管理制度及信息系统，对合同履行情况实施有效监控；明确收入权责确认的依据和时间要求、支出合同的支付依据和进度时间，为按照新的政府会计制度的要求进行会计处理提供依据。结论高校实施政府会计制度改革与内部控制建设是相辅相成、紧密联系的。一方面，高校内部控制建设奠定了政府会计制度改革的基础，通过强化风险防控能力、规范经济业务活动有序运行、实现信息化落地等手段，可以确保政府会计制度改革重任能够高质量、高效率落实，为编制以权责发生制为基础的政府综合财务报告提供有力数据支撑。另一方面，全面实施政府会计制度改革任务，编制、建立健全财务报告分析应用体系，有效引导高校内部控制改进方向，发展以绩效为导向的成本费用管理，进一步提高内部管理水平，完善权力制约机制。因此,2019年1月1日起全面实施新制度的过程中，应切实将两者有机衔接起来，从而最大限度地发挥政府会计制度的重要作用，同时夯实内控建设基础工作，优化流程，完善内部监督制度，持续深化高校内控信息化进程，强化风险防控机制建设，最终实现高校治理水平的提升和治理能力的现代化。参考