推广政府和社会资本合作模式PPP改善基础设施供给

推广政府和社会资本合作模式(PPP)

改善基础设施供给

前言

积极引进和应用国际社会在基建领域广泛采用的政府和社会资本合作模式（PPP，Public-PrivatePartnership），吸引社会资本参与公共基础设施的建设和运营，是贯彻十八届三中全会《决定》“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”要求的一项体制机制变革。（引自2013年12月26日楼继伟部长在全国财政工作会议上的讲话）2一、PPP的内涵、实施和国际经验二、PPP在中国的运用三、推广PPP的工作思路四、案例分析3内容提要一、

PPP的内涵、实施和国际经验（一）什么是PPP？（二）PPP如何运作？（三）PPP的国际经验4

PPP是基础设施投资及运营的一种方式，是一种制度创新，方式多样，概念宽泛。

相关国际组织及开发机构的定义：亚洲开发银行：PPP是指为开展基础设施建设和提供公共服务，公共部门和私营部门之间可能建立的一系列合作伙伴关系。联合国发展计划署：PPP是指政府、营利性企业和非营利性组织基于某个项目而形成的相互合作关系。在这种关系中，政府并不是把项目的责任全部转移给私营部门，而是由参与合作的各方共同承担责任和融资风险。欧盟委员会：PPP是公共部门和私人部门之间的一种合作关系，其目的是为了提供传统上由公共部门提供的公共项目或服务。世界银行：PPP是私营部门和政府机构间就提供公共资产和公共服务签订的长期合同，而私营部门须承担重大风险和管理责任。5（一）什么是PPP？6社会资本参与程度高低管理合同租赁BOT(BOO)服务外包PPP社会资本风险承担程度低高完全私有完全公有（一）什么是PPP？基础设施的经济属性，使其陷入公共性和商业性两难之中。基础设施对生产、生活非常重要，成本占比虽小，但服务失败造成的成本高昂。基础设施投资金额大、回收期长，提供的服务有较大外部性，易产生搭便车行为，造成供给不足或需求过度。基础设施具有规模经济和范围经济特征，易产生自然垄断甚至行政垄断。基础设施所提供的服务具有公共性。7（一）什么是PPP？8（一）什么是PPP？基础设施项目覆盖率低、质量低、可靠性低借助PPP解决问题不借助PPP解决问题增加出资和融资来源资金不足规划和项目选择不当管理效率低下后期维护不足提高基础设施项目质量发挥社会资本项目选择的创新能力改善项目设施和服务增加维护投入增加财政投入改善公共决策优化治理加强监管

PPP包含一系列激励相容的制度安排，具体包含：物有所值物有所值（ValueforMoney）是确认和评估方案时使用的一种方法，主要比较一个项目采用PPP模式和传统采购模式的优劣物有所值考虑的是项目全生命周期内不同方案的成本和风险，包括定性评估（可行性、合理性、可完成性）和定量评估（公共部门比较值）物有所值评估结果一般作为是否采用PPP模式和确定风险分担的依据风险识别和转移风险由最适宜管理风险的一方承担项目公司一般承担设计、施工、融资、运营、财务等风险政府部门一般承担政策、法律、需求等风险9（一）什么是PPP？

PPP包含一系列激励相容的制度安排，具体包含：关注服务，而不仅仅是资产的建设确定服务或产品标准，包括关键绩效指标按照基于项目表现（performance-based）的支付公式付费，没有服务就没有支付（noservicenopay）导致收入扣减的三种情况：一是项目运营绩效指标（产品或服务的可获得性）不达标，二是服务质量不达标，三是项目质量不达标竞争性招标一般都与两个以上的优先投标者进行谈判，同时还有备选投标者，如果有优先投标者退出谈判，备选投标者将递补谈判不是简单的价格比较，而是综合评价通过投标人之间的竞争压力，政府可以获得谈判优势10（一）什么是PPP？

PPP包含一系列激励相容的制度安排，具体包含：长期合作，包括设计、建设、运营、维护全过程包括整个项目生命周期，双方通过长期合同明确权利和义务PPP的合作关系是一段“婚姻”，而不是一场“婚礼”鼓励创新注重产出标准而不是实现方式，发挥社会资本的主观能动性，有利于鼓励服务和技术创新透明度与合理性在PPP项目的交易过程中，保持较高的信息透明度和合理性11（一）什么是PPP？

PPP有助于实现利益多赢，对政府而言：拓宽资金来源增加投资、就业，促进经济增长降低政府风险转移财务、建设、运营等风险减少政府财政支出和债务负担转变政府职能政府职能由“既做运动员又做裁判员”向“裁判员”转变在公共服务领域发挥私人部门的能动性和创造性，有助于提高公共服务效率提高经济活力和竞争力使基建领域的分割市场转变为统一市场，有利于经验积累和知识转移培育国内产业能力，具有广阔的海外市场前景12（一）什么是PPP？传统模式下的政府支出时间分布：大量前期投入，年度财政支出波动。13成本时间建造成本大修成本运营成本（一）什么是PPP？PPP模式下的支出时间分布14收费时间大修成本债务成本股权回报运营成本（一）什么是PPP？

PPP有助于实现利益多赢，对使用者而言：“用户付费”更加公平原由纳税人承担，改由使用者承担，多消费多付费鼓励节约，有利于绿色环保在政府监管下，私人部门管理有利于提高效率及服务质量15（一）什么是PPP？适合运用PPP模式的项目：有稳定现金流，行业变化速度较慢电信、电力、管线交通基础设施高速公路、铁路、港口、机场市政基础设施保障房、供水、供电、污水处理社会公用事业医院、学校、养老院、监狱16（一）什么是PPP？PPP模式的运用逐渐从经济基础设施领域扩大到社会基础设施领域，并发展出3种付费机制使用者付费模式：通常用于可经营系数较高、财务效益良好、直接向最终用户提供服务的基础设施项目，如市政供水、城市管道燃气、高速公路等政府付费模式：通常用于不直接向最终用户提供服务的终端型基础设施项目，如市政污水处理、垃圾焚烧发电、水源净化，或者市政道路等不具备收益性的基础设施项目VGF（ViabilityGapFund）模式，即政府对运营商实施补贴，通常用于可经营性系数较低、财务效益欠佳、直接向最终用户提供服务但收费无法覆盖投资和运营回报的基础设施项目，如医院、学校、文化及体育场馆、保障房、市政公用项目等17（一）什么是PPP？项目公司工程承

包商政府18建造融资股权招标、监管服务出资人1公众银行还款出资人2出资人3付费（二）PPP如何运作？PPP模式架构图PPP模式一般采取项目融资方式。相比于公司融资，项目融资具有以下特点：19项目融资还款来源项目自身未来现金流及形成的资产，而不是依赖项目的投资者或发起人的资信及资产。根据未来现金流的风险，权益债务比率会改变追索权对项目发起人无追索权或有限追索权管理模式资产和现金流与项目发起人分开，单独管理期限长期，一般在5年以上（二）PPP如何运作？20（二）PPP如何运作？PPP项目风险管理框架风险识别风险评估风险应对措施风险控制风险转移风险自留保险&其他项目风险管理机制PPP项目为什么需要投保在PPP模式下，“可保风险”都转移给了项目公司。而项目公司的财产资源往往比较有限，不适合自保项目融资以未来收入为担保，贷款人只拥有非常有限的或没有追索权。因此，贷款人通常不希望项目公司采用自保方式，而是尽量提出严格的投保要求工程建设阶段核心险种（基于英国的经验）政府要求：工程一切险、工程第三者责任险、法定保险贷款人要求：工程一切险、工程第三者责任险、完工延迟险、法定保险项目运营阶段核心险种（基于英国的经验）政府要求：财产一切险、公众责任险、法定保险贷款人要求：财产一切险、公众责任险、营业中断险、法定保险21（二）PPP如何运作？保费增加风险分摊机制项目公司在融资时需要按照项目的生命周期（例如20-30年），预估保费成本项目建设期的保费通常是固定的，但运营期的保费可能面临很大波动，因为保险需要按年续保。保费预估不准确将对整个财务模型的准确性造成影响保费增加风险分摊机制：如果保费超过了预先设定的上限（例如比预期高30%），额外的保费成本将由项目公司和政府共同分摊22（二）PPP如何运作？确定项目招标设计建设运营

23PPP模式的流程（二）PPP如何运作？流程1：确定项目确定商业需求及合理性主要考虑项目的必要性、可行性、合规性等因素识别风险对项目进行评估评估项目技术可行性和商业可行性通过资金价值评估（VFM）等方法评估项目价值评估财政责任和风险形成商业计划书必要时，政府可聘请财务、法律、技术顾问来完成方案设计24（二）PPP如何运作？25项目收费政府补贴收入资本支出/资产折旧成本运营成本融资成本股权回报节约后的成本资本支出/资产折旧运营成本融资成本股权回报通过竞争性投资推动创新，完善项目设计，提高信息透明度竞争性投标、监管运营，激励提高效率节约成本的方法延长融资期限、降低政策和监管风险降低政策和监管风险如何提高项目可负担性（二）PPP如何运作？政府如何支持PPP项目融资政府直接提供贷款，如美国交通基础设施融资和创新法案。政府提供贷款担保，如韩国基础设施投资担保基金。政府设立政策性银行，提供政策性开发贷款。政府提供资本支出或补贴资金。26（二）PPP如何运作？流程2：竞争性招标与潜在投资者沟通发布项目意向书确定候选投标者具有必要的经验、资质、人员、技术及财务能力发出招标邀请在候选投标者中选择优先投标者和备选投标者对候选投标者进行综合评估，而非简单竞价与优先中标者谈判并签订合同合同中的关键条款：性能和绩效要求、付款机制、调整机制、争议解决程序、中止条款27（二）PPP如何运作？

流程3：设计

PPP项目中，设计、成本超支、交付延误、质量问题、施工等风险均由私人部门承担，要树立全生命周期成本理念。了解用户需求进行概念设计提交政府和项目公司审批进一步细化设计方案形成最终实施方案提交政府和项目公司审批设计方案的灵活性和弹性很重要，以应对未来需求的变化和功能扩展28（二）PPP如何运作？

流程4：建设实施方案确定后，进行总包招标除了总承包商外，还要确定各项分包商取得许可后，进行施工除公众要求更改外，造价原则上不进行调整工程验收合格后进行移交工程必须满足产出标准29（二）PPP如何运作？

流程5：运营基于项目表现的付费机制，有激励与约束机制对项目表现设置考核指标，并根据考核情况确定费用标准价格定期调整机制建立退出机制、对服务质量的监管，包括最低标准及绩效KPI指标合同事先约定最低标准如果项目对公众健康和安全造成严重风险，或项目未履行服务责任，政府有权中止合同并接管项目，相应的风险由运营商及其联合体承担30（二）PPP如何运作？＝＋＋＝×＝－

31开放期初的监管资产基数运营成本＋折旧新投资期末的监管资产基数价格监管：传统上，是设定资本收益率上限，现较多转向采用RPI-X机制监管资产基数资本成本允许的回报折旧(投资回报)允许的回报允许的收入（二）PPP如何运作？

1

2

3

4

5

32RPI-X价格监管下的棘轮机制第一期价格管制第二期价格管制第三期价格管制

1

2

3

4

5年CB

___

允许的成本

——实际成本

‥‥

没有激励机制时的成本

A+B业绩改善给公司带来的收益

C业绩改善给消费者带来的收益单位成本（二）PPP如何运作？PPP发展过程：几百年前，欧洲就出现了PPP的萌芽20世纪80年代，英国政府对公共基础设施项目实行私有化英国、加拿大、澳大利亚、智利、南非等国家政府大力推广PPP，在理论与实践上走在前面国际金融危机后，为应对全球总需求不足，世界银行、亚洲开发银行等国际开发机构在全球范围推广PPP模式33（三）PPP的国际经验各国政府推广PPP的主要做法构建制度框架设置管理机构明确财政约束实施全面监管支持项目融资34

（三）PPP的国际经验世界银行、亚洲开发银行等国际金融机构总结，PPP模式具有以下优点部分风险转移给合作方，有助于降低政府面临的风险项目设计、建造、运营、维护一体化管理有助于降低总体成本发挥社会资本积极性有助于技术和管理创新项目全生命周期管理有助于提高预算准确度，降低财政风险引入社会资本拓宽基础设施建设和公共服务资金来源绩效考核和问责机制有助于保证项目产出和质量35（三）PPP的国际经验同时，PPP模式也有一些局限与缺陷缺少财政透明度，可能出现财政风险对一个项目是否采取PPP模式，必须进行科学评估，判断其是否“物有所值”，同时要评估其财政可负担性对基础设施项目的甄选改善有限规划和项目选择往往由政府制订或发起如私人部门不承担市场风险（如高速公路的流量），其对项目分析的动力将减弱如果项目交易过程中的透明度不足，将为腐败行为提供机会未产生竞争压力或资金压力促使运营商提高运营效率36（三）PPP的国际经验英国政府对PFI模式进行评估发现，该模式尚存在一些需要改进的问题：项目采购效率较低、成本较高合同灵活性不高透明度不高风险溢价较高股权投资者“暴利”存在不适用PFI的领域37（三）PPP的国际经验在总结PFI经验的基础上，英国政府提出了下一步完善PFI的思路，业界称之为“PFI2”：探索政府进行股权投资提高采购效率提高透明度提高合同的灵活性更合理的风险分担机制支持长期融资38（三）PPP的国际经验二、PPP在中国的运用过去20年，中国基础设施投资规模约占GDP的10%。从投资主体看，中央占15%，地方占85%。从资金来源看，预算资金占14%，银行贷款占23%，其他来源占63%。存在的主要问题：以政府投入为主导，重视投资和GDP增长，而不是公共服务公平性问题财政可持续性问题长期行政化管制，政企不分、政市不分，效率不高，缺乏透明度和问责机制39二、PPP在中国的运用20世纪80年代以来，国内在运用PPP方面进行了一些探索，但缺乏经验总结和顶层设计20世纪80年代中期至20世纪末，各地以BOT模式，引入外资参与基础设施建设代表项目：上海大场水厂、成都第六水厂、广西来宾电厂、山东日照电厂2000年至今，就PPP模式进行了多种形式的探索代表项目：国家体育场、深圳地铁四号线、杭州湾跨海大桥、青岛威立雅污水处理项目40二、PPP在中国的运用国内运用PPP的主要制约，政府是关键缺乏制度顶层设计及法治环境地方政府管理理念和能力有待提高缺乏专门的协调管理机构收费定价机制不明确、不透明市场培育有待深化41当前形势下，PPP在中国有广阔的发展前景党的十八届三中全会提出了要求市场在资源配置中应发挥决定性作用允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营。中央城镇化工作会议作出了部署鼓励社会资本参与城市公用设施投资运营处理好城市基础设施服务价格问题，既保护消费者利益，又让投资者有长期稳定收益实施“走出去”战略的现实要求党的十七大提出了“走出去”战略国际金融危机爆发以来，我国企业“走出去”步伐显著加快42二、PPP在中国的运用政府、公众、社会资本对运用PPP都有巨大需求推进以人为核心的城镇化，从资金和服务水平方面都提出了新的要求推动新型城镇化需要大量的建设资金以人为本的理念需要进一步提高公共服务效率和水平地方政府债务压力对公共基础设施融资渠道多元化提出了要求PPP模式可有效减轻地方政府融资压力民营资本、财富管理机构等对长期稳定收益资产的配置需求相关企业“走出去”的需要43二、PPP在中国的运用

遵循“顶层设计和摸石头过河相结合”的基本原则，在实践的基础上，为PPP运用构建完备的制度体系44三、推广PPP的工作思路目标：形成一套有效促进PPP规范健康发展的制度体系，培育一个高效、规范、透明的PPP市场倡导科学理念坚持制度先行建设示范项目加强组织保障完善配套机制45三、推广PPP的工作思路倡导科学理念，提升PPP模式推广运作的规范性

PPP模式作为一种长期合作关系，不仅仅是一种融资机制，更是一种管理机制、合作机制。推广运用PPP模式应坚持“市场运作、平等协商、风险分担、互利共赢”，既要使社会资本获得合理回报，又要保证公共利益最大化组织PPP专题业务培训班，对财政系统干部、大型国有企业骨干人员和部分地市级政府分管副市长进行轮训，培训人数超过4000人次在财政部官网设立PPP网页专栏，推动PPP网站建设加大媒体报导力度，积极利用报纸、杂志、微信等平台广泛开展宣传

46三、推广PPP的工作思路

47三、推广PPP的工作思路持续加强宣传培训和能力建设内部建立工作简报，定期反映中央和地方PPP工作进展建设PPP网页专栏和网站，作为对外沟通交流平台整合国内国外专家资源，定期开展系统培训（每年2-3次）编写标准化课件，建立专家库，为培训工作提供支持坚持制度先行，构建适宜PPP模式发展的法律制度环境

48三、推广PPP的工作思路我国PPP模式立法现状2000年以来，国务院出台了一系列关于投融资体制改革、鼓励非公有制经济发展、在特定领域引入社会资本的指导性意见各部委出台了一些规范特许经营的规章文件地方政府出台了一些有关特许经营的管理办法与PPP模式相关的一般性财产立法已经较为完备

49三、推广PPP的工作思路PPP立法领域存在的主要问题法律层级较低，国务院层面多为指导性、原则性意见存在诸多立法空白具体内容缺乏可操作性有关规定不相一致：地方政府和部门规章之间存在一些差别和冲突，一些地方为吸引投资而提供的保证和担保超越了法律法规的规定PPP立法思路：梳理现行政策法规，消除有冲突的制度障碍，结合国际经验和国内实际，按照“法律+政策+指引+标准合同”的框架构建PPP制度规范体系做好特许经营立法工作，支持PPP模式发展，重点是法律框架、部门职能分配、法律衔接等问题制定印发《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号）及时发布PPP操作指南和标准化合同

50三、推广PPP的工作思路

51三、推广PPP的工作思路《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号）政策背景：贯彻落实党的十八届三中全会精神，拓宽城镇化建设融资渠道，促进政府职能加快转变，完善财政投入及管理方式，尽快形成有利于促进PPP模式发展的制度体系，与加强地方政府性债务管理工作有效衔接财政部是落实“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”改革举措的第一责任部门

PPP项目从明确投入方式、选择合作伙伴、确定运营补贴到提供公共服务，涉及预算管理、政府采购、政府性债务管理，以及财政支持绩效评价等财政职能

PPP模式能够减轻政府债务压力，平滑年度间财政支出，符合现代财政制度优化资源配置、促进社会公平的要求，“一次承诺、分期兑现、定期调整”的预算管理方式，与现代财政制度的建设具有高度一致性

52三、推广PPP的工作思路主要内容：充分认识推广运用PPP模式的重要意义积极稳妥做好项目示范工作开展项目示范、确定示范项目范围、加强示范项目指导、完善项目支持政策切实有效履行财政管理职能着力提高财政管理能力、认真做好项目评估论证、规范选择项目合作伙伴、细化完善项目合同文本、完善项目财政补贴管理、健全债务风险管理机制、稳步开展项目绩效评价加强组织和能力建设推动设立专门机构、持续开展能力建设、强化工作组织领导

53三、推广PPP的工作思路

几点说明：关于发文形式PPP模式与财政职能紧密相关，不同领域的PPP项目在技术标准上存在一定差异，但财政管理的核心要素是一致的。财政部独家印发工作通知，对PPP工作提出了统一的管理原则和管理要求，既为所有PPP项目的财政管理打下基础，又为各领域推广运用PPP模式提供了良好的对接平台作为推广运用PPP模式最核心的部门，各级财政都要提高认识、勇于担当，认真做好相关财政管理工作，同时加强与有关部门的沟通合作，建立高效、顺畅的工作协调机制，形成工作合力在制度规范取得进展并积累必要经验后，在国务院层面适时出台PPP工作指导意见

54三、推广PPP的工作思路

几点说明：关于融资支持政策抓紧修订完善现有专项资金管理办法，将PPP项目纳入支持范围鼓励金融机构创新融资管理方式和融资产品，更好地匹配PPP项目需求建立PPP项目投资交流机制，由财政部联合金融监管部门，邀请商业银行、保险公司等金融机构，以及有意向的地方政府参加，定期组织PPP项目交流对接，不定期开展联合现场调研和研讨交流等活动设立中央财政PPP融资支持基金，对列入示范范围的重点项目垫付前期开发费用，通过债权、担保、股权等形式，为难以获得市场融资的PPP项目提供资金支持，在项目条件改善后择机退出，对市场不产生挤出效应

55三、推广PPP的工作思路

几点说明：关于配套制度“一纵四横”一纵：财金[2014]76号文四横：政府采购预算管理绩效评价债务管理建设示范项目，抓出样板、树立标杆以“示范项目+制度规范”为抓手，规范PPP项目运作流程，形成相对统一，可复制推广的范例建立PPP项目库，组织专家对各地PPP项目进行评估筛选，统筹考虑项目成熟度、可示范程度等因素，选择一批以“使用者付费”为基础的PPP项目进行示范引导和鼓励地方开展PPP示范项目建设，加强业务指导、技术支持等研究探索将地方政府融资平台转型与发展PPP模式相结合

56三、推广PPP的工作思路PPP项目示范工作安排年内对地方拟采用PPP模式的项目进行筛选，选取第一批示范项目2015年上半年前完成前期论证、采购、合同起草等前期准备工作，确定项目合作伙伴项目建设运营后，对实施情况进行全面评估示范项目政策支持财政部将积极研究利用现有专项转移支付资金渠道，对示范项目提供资本投入支持。同时，鼓励和支持金融机构为示范项目提供融资、保险等金融服务地方各级财政部门可以结合自身财力状况，因地制宜地给予示范项目前期费用补贴、资本补助等多种形式的资金支持57三、推广PPP的工作思路价格调整机制灵活市场化程度较高投资规模较大长期合同关系清楚具有长期稳定需求58市政供水市政供暖市政供气医疗服务设施养老服务设施地下综合管廊污水处理环境保护保障房轨道交通三、推广PPP的工作思路加强组织保障，推动设立PPP管理机构有效的组织机构体系是推广运用PPP的重要保障从国际经验看，设立PPP管理机构是通行做法通常在已有政府部门下设立机构，或设立新的部门主要履行政策制定、业务指导、研究、咨询等职责当前在我国设立PPP管理机构有积极意义地方在推广和运用PPP模式方面积极性很高，希望中央给予指导和支持我国的PPP实践主要是“自下而上”的探索，缺乏经验总结和理论指导加强PPP推广运用工作的组织协调

59三、推广PPP的工作思路建立PPP工作机制财政部已经成立PPP工作领导小组，统筹推进PPP工作王保安副部长为领导小组组长，金融司、经建司、条法司、预算司、国库司、国际司、清洁中心为领导小组成员单位领导小组办公室设在金融司，承担领导小组日常具体工作领导小组按照分工负责制的原则，确定各项具体工作的责任单位，由责任单位牵头组织推动，具体落实，相关成员单位积极参与配合60三、推广PPP的工作思路PPP管理机构设立思路在财政部下设立PPP中心负责理论研究、业务咨询、技术支持、宣传培训、能力建设、信息统计和发布、争议解决、对外交流等先由清洁发展机制基金管理中心加挂PPP中心的牌子，履行相关职责，之后再结合机构改革思路完善管理体制地方可结合各自实际，因地制宜地建立PPP管理机构61三、推广PPP的工作思路完善配套机制，营造有利于PPP模式发展的良好环境

从财政职能看预算管理，财政资金支持方式要从“补建设”逐步转向“补运营”政府采购，要规范政府采购方式，按照公开、透明的流程，择优选择项目合作伙伴绩效评价，要建立政府、公众共同参与的综合性评价体系，对项目的绩效目标、运营管理、资金使用、公共服务质量、公众满意度等进行评价债务管理，推动建立规范的地方政府举债融资机制，鼓励社会资本通过PPP模式参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营从外部职能看收费定价机制、土地使用管理、项目审批管理等仍有待完善

62三、推广PPP的工作思路63三、推广PPP的工作思路政府采购制度需要明确的问题国际上，政府采购管理范围涵盖货物、工程和服务。其中，工程被定义为建设服务，特许经营被定义为服务即将出台的《政府采购法实施条例》明确将服务定义为政府自身需要的服务和政府向社会公众提供的公共服务，特许经营属于后者政府采购主要可以采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价5种方式。由于在确定PPP项目合作方的过程中需要进行多轮谈判，并对各候选方的方案进行综合评估，竞争性谈判更加适用PPP如何在政府采购法框架下，明确适应PPP模式特点的管理制度和操作流程64三、推广PPP的工作思路预算管理制度需要明确的问题政府由之前的“补建设”的一次性投入转为“补运营”的动态补贴，如何在资金管理制度上做好衔接补贴期限较长，可能跨越多个政府任期，且补贴资金规模具有较大不确定性，在编制政府年度预算中如何体现政府在PPP模式中的所作的承诺可能会导致支出，应视为政府或有债务，如何在政府性债务管理制度中衔接65三、推广PPP的工作思路绩效评价制度需要明确的问题如何合理确定绩效评价指标体系，如何取舍各方面指标，如何设置指标权重，使得能够在成本可控的前提下开展全面有效的评价如何合理确定绩效评价指标的标准值，既能够保障社会资本获得合理回报，有动力参与PPP项目，又能够保障公众获得高质高效的公共服务绩效评价如何与PPP项目决策、建设、运营等环节作好衔接，如何将绩效评价结果与政府投入相挂钩、与收费价格相挂钩66三、推广PPP的工作思路债务管理制度需要明确的问题《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43号）在加快建立规范的地方政府举债融资机制中明确提出，推广使用PPP模式，鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。如何与国务院文件做好衔接推广运用PPP模式如何与地方政府融资平台转型相衔接，如何将地方存量项目转化为PPP项目，有效降低地方政府债务压力下一阶段核心工作

抓紧推进“一项重点”工作—示范项目建设当前已进入示范项目建设攻坚阶段，抓好示范项目建设是使各项PPP政策制度能够真正“落地”的平台。着力研究解决“两个难点问题—明确PPP支持政策、做好立法工作明确PPP支持政策，缓解地方基础设施和公共服务项目融资难问题，引导地方规范执行各项PPP政策制度，推动PPP工作顺利开展，避免选择性“执法”特许经营立法工作时间紧、任务重，要加强部门协调，深入研究立法的法律框架、部门职能分配、法律衔接等重点问题，为PPP模式发展打好法律基础

67三、推广PPP的工作思路68四、案例分析（一）来宾电厂二期项目（二）英国希思罗机场项目（三）英国泰晤士水务项目项目背景20世纪90年代，中国经济进入快速增长阶段，但公路、码头、电厂等基础设施建设严重滞后。为此，中国政府颁布了多项外商投资法规，积极鼓励外商投资1996年起，中国政府推出了来宾电厂二期、大场水厂、长沙电厂等BOT试点项目。来宾电厂二期是第一个获批的试点项目在此之前，中国也有一些BOT项目，但绝大多数为合资项目。来宾电厂二期是首个采取外商独资形式的BOT项目项目概况

来宾电厂二期项目位于广西壮族自治区来宾县城，包括两台36万千瓦火电机组的投资、融资、设计、建造、采购、经营、维护和移交。项目特许经营期18年，其中预计建设期33个月，运营期15年特许经营招标文件要求项目尽快完工，且提供了较低的预计回报率，但“第一批BOT试点项目”的概念仍吸引了大量的境外投资者法国电力国际（法国国有企业）和通用电气阿尔斯通（设备制造商）组成的联合体最终获得特许经营权

（一）来宾电厂二期项目69评标标准电价因素（60%）：最重要的评估指标是无补贴的电价水平。评标委员会以电价水平为基准，综合考虑电价走势、美元汇率以及额外输出电量价格等因素，对整个特许经营期内的预期电价进行评估非电价因素（40%）：包括融资方案（权重60%）、技术方案（权重20%）、运营维护和移交方案（权重20%）。融资方案主要评估融资进度安排、融资成本、融资能力和承诺的股权比例，技术方案主要评估其可靠性，运营维护和移交方案主要评估其可行性，包括项目管理、人员培训、电厂移交计划等内容技术方案权重较低，主要是招标文件已经详细规定了项目将采用的国际技术规范和标准，贷款人也对技术方案进行了审查（一）来宾电厂二期项目70合同安排法国电力国际和通用电气阿尔斯通按照6：4的出资比例组成项目公司，负责项目融资、设计、建造、运营、维护和移交项目资本金1.54亿美元，贷款4.62亿美元，由法国东方汇理银行、汇丰银行、巴克莱银行牵头组成的银团联合承销。法国对外贸易保险公司提供3.12亿美元的出口信贷保险法国电力国际公司、广西开发投资有限公司、广西电力工业局共同组建运营公司，负责电厂的运营和维护，出资比例为85：7.5：7.5广西电力局每年向项目公司购买35亿千瓦时的最低输出电量（电厂负荷的63%）。电价不超过0.05美元/千瓦时（税前），以人民币结算广西建设燃料有限责任公司负责燃煤供应。如果燃煤质量不达标，项目公司可拒收广西自治区政府为购电协议、燃料供应、运输协议、电力调度协议、不可抗力、外汇兑换等担保，并提供土地、设备等方面的支持（一）来宾电厂二期项目71合同条款中，对价格调整、土地征用、外汇汇率和可兑换风险的约定较为完善价格调整购电协议（包括电费构成）、主要调价原则已经通过国家计委审批国家计委出具支持函，明确广西物价局将遵守购电协议中的主要原则合同约定广西物价局只对电价调整是否符合调价公式进行审核，不审核具体电价土地征用明确广西人民政府取得土地、附属设施和完成项目前期工程的义务明确广西人民政府按照公平价格提供建设、运营、维护所有设施的义务广西人民政府确保项目公司能够进口相关物品和设备广西人民政府将承担建设过程中的文物保护费用外汇汇率和可兑换风险项目公司可结合汇率变动适当调整电价，重大汇率变动风险由广西方面承担外汇局出具支持函，确认未来法律政策变化不会影响项目公司的汇兑权利（一）来宾电厂二期项目72风险分担法律：如果法律（包括税收政策）发生重大变更，或者法律一般变更使得项目公司成本增加超过约定的幅度，项目公司将获得补偿不可抗力：政治不可抗力风险由政府承担；施工、运营不可抗力风险由政府和项目公司共同承担定价：国家计委已经审批同意项目电费构成、政府方案和主要调价原则；特许经营协议明确广西物价局只审核电价调整是否遵循调价公式汇率：汇率变化在基准值5%以内采用固定汇率，重大汇率变动风险由广西电力局承担建造、运营、技术、财务等风险由项目公司承担运营情况项目运营一直正常，项目公司的预期回报率为17.5%，略低于法国电力国际的平均收益率18%目前项目特许经营期已经结束，正在移交（一）来宾电厂二期项目73主要经验采用国际竞争性招标方式选择投资者政府不担保固定收益，而是采取安慰函的形式支持项目公司融资保持运营商降低成本、提高效率的积极性和动力政府给予有力支持合理的风险分担高标准的合同文件（一）来宾电厂二期项目74前期国内PPP实践存在的主要问题政府给予过多承诺，出现不少“暴利项目”一些地方政府决策时存在短期行为中国经济政策调整对项目运营产生影响投资方过于相信政府承诺，对项目回报期望过高地方政府存在一些腐败行为，加大项目“协调”成本缺乏统一的BOT法律招标行为不规范、不透明7580年代私有化过程1985年前，英国机场管理局（BAA)为国有机构(2012年BAA改名为希思罗机场控股公司)1985年，英国政府政府决定私有化BAA1987年5月，BAA在伦敦股票交易所上市发行5亿股股票，价值12.25亿英镑2006年，西班牙建筑公司Ferrovial为首的投资联合体以41.6亿英镑收购了BAA公司全部股份并将其退市英国航空行业监管体系希思罗机场主要受独立于政府之外的英国航空管理委员会（CAA）监管

为防止希思罗机场征收垄断性高价,CAA采用了价格上限定价方法（PriceCap）

在平衡机场和航空公司等各方利益的基础上，CAA每五年根据机场公司的受监管资本价值、固定的受监管回报收益率（WACC）及资本维护成本、运营成本、税收、受监管资产非航空收入、客流量预测等重新制定每个公司的受监管收入

根据以上参数计算出每年乘客名义航空收费调整指数RPI（零售消费价格指数）+X中的X值

除了机场收费定价，CAA还监管机场服务质量、航班取消率等指标（二）英国希思罗机场项目76英国航空机场行业监管机构—航空管理委员会（CAA）CAA成立于1972年，目前拥有1000余名专业人士，是一个独立于政府部门的监管机构。其收入来均自受监管方（包括机场、航空公司等），无政府拨款CAA主要监管职责包括：提高航空安全及性能，并减少航空业对环境的影响促进市场竞争，保护航空消费者权益确保制定的监管价格能使受监管公司正常运营及投融资，维护企业发展潜力CAA主要有3个部门：（二）英国希思罗机场项目77机场的收入主要由两部分组成：航空收入及非航空收入航空收入主要包括起降费和因使用跑道，滑行道和停机坪等区域的费用，以及向航空公司收取的设施使用费和服务费等非航空收入主要包括商业、餐饮、广告，以及机场禁区内的辅助服务等业务的收入，机场通过“保底＋收入分成”等模式收取特许经营费、专营费等2013年希思罗机场的非航空收入占总收入比例约为37%（二）英国希思罗机场项目78监管周期内RAB=期初值+资本支出+通胀调整–折旧WACC根据加权平均资金成本计算（希思罗机场当前监管周期税前WACC为6.2%）希思罗机场监管及定价机制—以受监管资产为基础的单账式价格上限法：一方面可防止垄断企业设置垄断高价，另一方面由于价格上限是根据一个固定回报率计算，机场投资者可以得到固定回报。

此外，机场还可以通过努力提升技术和效率，超过规定的营运效率获得高于固定回报的收益

受监管收入=受监管资本回报+受监管资产折旧+经营成本–非航空收入价值受监管资产回报=受监管资本价值（RAB）*WACC（二）英国希思罗机场项目792014-2019年价格监管期的价格政策审议过程2013年CAA开始与希思罗机场、租用机场的航空公司等各相关方商谈，拟决定下一个价格监管期（第六个监管期Q6，2014—2019年）的希思罗机场航空收费最高限额。具体谈判过程如下：1月航空公司和希思罗机场向CAA提交完整企业经营计划4月CAA提出了初步调整建议：希思罗机场在Q6的规定监管回报收益率从Q5的6.2%下调到5.35%6月希