安徽省淮南市区住房公积金制度运行绩效研究

PAGE2标题:安徽省淮南市区住房公积金制度运行绩效研究中文摘要文章在梳理现代住房公积金制度的理论基础上，通过考察淮南市住房公积金运行机制和地区特色，运用住房公积金制度有效性评价框架，从公平性、运作效率、可持续性三个方面分析了淮南市住房公积金制度自2004年颁布实施以来的运行绩效。通过和合肥市公积金制度运行的比较，研究发现淮南市公积金管理体制基本适应本地区经济发展情况，也存在管委会决策虚化、管理中心定位不明确、监管不到位等问题，导致公积金制度在实际实施中出现公平性、运行效率降低，以及贷款风险加大的问题。在保留本地区公积金“市、矿分离”的制度基础上，文章建议完善淮南市住房公积金运行体系，进一步加强住房公积金管理委员会的领导和协调职能，防止因为公积金属地化管理带来的资金和信息“孤岛”问题。建议管理中心和财政、审计等部门实行合署办公，压缩办公流程，提高工作效率。扩大住房公积金制度覆盖面，对民营私企和未缴纳个人公积金的公民实行“自愿协议缴存住房公积金”。同时配套“租房金融”制度，以弥补现有公积金制度缺陷。关键词：淮南市公积金制度；公积金运行绩效；住房保障；公积金改革目录摘要…………………2目录…………………3第一章引言………………………4一、问题的提出………………4二、国内外文献研究…………41．国外文献综述…………42．国内文献综述…………5三、研究方法和内容…………61．研究方法………………62．研究内容及结构安排…………………6第二章住房公积金制度的理论基础………………6一、西方社会保障理论和强制储蓄理论……7二、委托代理理论……………7三、群体决策理论……………7四、制度演化理论……………8第三章淮南市住房公积金制度与运行体系………8一、淮南市的公积金制度………81．基本信息………………82．地区特色………………83．住房公积金运行管理体系………………9第四章淮南市住房公积金制度有效性评析………10一、住房公积金制度运行有效性评价框架的建立……………10二、淮南市住房公积金制度运行有效性的实证分析………111．机制设计评价…………112．运行绩效分析………12第五章主要结论与建议…………14一、主要结论…………………14二、对策建议…………………15主要参考文献………………………16后记…………………17第一章引言一、问题的提出住房公积金制度是指由职工所在的国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业以及其他城镇企业、事业单位及职工个人缴纳并长期储蓄一定的住房公积金，用以日后支付职工家庭购买或自建自住住房、私房翻修等住房费用的制度。而淮南市随着经济的增长，在国家的大政策方针下，于2004年实施住房公积金制度，意在缓解人民买房压力，保障人民住房。实施以来在改善城镇居民住房条件，丰富住房融资渠道，减轻工薪阶层供房压力等方面发挥了重大作用。但是，随着住房改进制度的不断改革，也出现了很多问题，例如资金使用覆盖面窄，申请手续繁复，批复进程缓慢，管理不够规范等问题。如果忽视这些问题的存在，那么将会影响住房公积金制度在淮南市的发展和进步。因此，本文从构建住房公积金制度有效性分析框架着手，结合淮南市具体情况和实例进行实证分析。分析该问题对于其使用价值十分有利。二、国内外文献研究1．国外文献综述Stiglitz(1988)研究了发达国家的低成本住房,他提出包括公平性、行政职责、弹性、行政简化程度、税收补贴的5个经济有效性评价标准。Boleat(1990)认为相关住房金融制度都必须提供可确保资金稳定的长期贷款,他提出新加坡的中央公积金制度促进了国民经济发展和城市建设规划的观点,符合该国实际,属于该方面的成功典范。Renaud(1995)研究了俄罗斯的住房改革问题,他认为打破储蓄和抵押贷款间的直接关系是世界各国住房金融度发展的总体趋势,要放弃抵押贷款制度的主导地位。Galste(1997)比较了政策性住房金融补贴案的效率性,其研究指出正常情况下对供给方的补贴方案效率要低于对需求方补贴方案。Smith和Diamond(2003)对住房补贴系统的研究进行细化,深入探讨了各国针对提高住房自有率的住房补贴系统。2.国内文献综述2.1住房公积金运行过程中的问题有关住房公积金的政策效果以及其补贴效果引起了诸多学者的讨论。岳皖宁、徐国新、刘宗新、林憧在2010年9月的《财经界》对先行公积金制度的实施强调了以下几点：（1）提出民营企业住房公积金缴存率偏低的问题；（2）住房公积金关于增值收益余额的权属明晰问题；（3）应怎样解决管委会决策虚化问题；（4）审视住房公积金的性质与流动性问题。陈杰则在2010年3月的《公共行政评论》中对于主要的争议和质疑点做了归纳整理，如下图对于以上学者提出的问题，总地来说，大部分问题体现在（1）监督和决策不完善，无法确保资金安全性；（2）权责不明，管理不当；（3）配置效率较低，资金流通不畅。2.2住房公积金制度的改革何沛东和季小立在《中国住房公积金制度运行中的问题与出路》里指出：(1)公积金资金来源应如何解决，其包括住房公积金归集手段的强化，建立住房公积金归集管理监督体系，公积金缴交率的合理性，以及符合我国国情的公积金缴存率的新型模式；（2）住房公积金运作模式的改进，包括其运作模式应以个人住房抵押贷款为主导，住宅储蓄银行接替公积金管理中心,行政由市场代替，证券化模式为住房抵押贷款，发展模式为区域一体化等。而在林潼的《住房公积金制度及其有效性的深度思考》中有提出个人建议，包括住房公积金的三级运作与三方监督体系的构建，推行公积金贷款利率差别化，并通过多元化运作对住房公积金沉淀资金进行优化配置，公积金管理中心接收政府补贴，其以公积金增值收益去补偿缴存者和分层设计，对住房公积金的使用方向重新界定。通过以上学者提出的改革方案，主要着重于以下几个方面：1.创新公积金缴存率；2.公积金管理与市场结合；3.加快资金的优化配置等。三．研究方法和内容1.研究方法1)文献研究法。整理收集相关文献，了解住房公积金相关的理论研究成果。2)比较分析法。对比分析淮南市与邻近省公积金制度实施的异同，并通过对典型城市的发展现状进行对比分析，从而找出淮南市存在的问题。3)统计分析法。通过对淮南市住房公积金的资金使用率、资金收益率、逾期贷款率和个人贷款率等指标分析，评价当下公积金制度的运行有效性。2.研究内容及结构安排第一部分为导论，主要介绍选题的原因以及相关的文献背景资料；第二部分为住房公积金的理论基础；第三部分为淮南市的住房公积金制度，将从制度运行体系中来具体探讨；第四部分为通过构建有效性评价框架以及例举实证来评析淮南市住房公积金制度的运行有效性；第五部分为总结上述结论，提出淮南市住房公积金制度的合理化改革方案。第二章住房公积金制度的理论基础一、强制储蓄理论和社会保障理论西方社会保障理论的最早起源来源于亚当·斯密提出的：“政府的责任在于维护自由和公平的交换制度；个人利益与社会利益可以通过市场经济活动得到自动调节，不需要政府干预。”发展至20世纪90年代以后，开始出现倡导“改变社会福利国家模式，不再把社会福利资源主要用于救济，而是要在社会上提倡自助，改变过去过于依赖政府的观念，成为一种社会投资国家模式。”的新学派。上述新福利国家的原则成为我国改变福利分房制度，转而建立具有互助性质的住房公积金制度，从而缓解职工住房保障难题的理论基础之一。住房是一种单位价值大的消费品，政府对住房经济进行干预，即是利用住房公积金制度通过强制储蓄来保持长期固定资金积累，一是能有效保证居民应有的住房消费，二则是金融对住房消费的支持普遍化。然而，我国住房公积金缴存比例和缴存方式较为固定，同时面向程度不高，没有充分考虑中低收入者，申请公积金贷款又诸多条件，因而中低收入者并没有完全享受到其好处。因此应该重点改进。二、委托代理理论委托代理是在约定目标及约束条件的前提下，委托方将自己的资产或业务委托给代理方营运操作，并支付相应报酬。我国绝大多数住房公积金管理中心采用委托管理模式，委托一家或数家银行代理住房公积金的日常金融业务，借助其业务和网点优势，节约管理成本，提高工作效率。然而，在这种情况下，缴存者将自己的住房公积金交予政府管理，政府将管理工作委托给公积金管理中心，而管理中心为了节约成本，又将缴存者的公积金转交给银行代为管理。这样一来，实际掌握公积金控制权的却变成了管理中心，而缴存者却没有办法直接支配使用资金。在这种信息不对称的情况下，造成了控制权和所有权的分割，因此针对这种情况，应该规范公积金管理以及营造信息透明化。三、群体决策理论群体决策理论是拥有共同利益、不同信息和决策能力的群体成员如何联合起来充分利用群体成员的决策资源做出最佳选择。群体决策是目标取向的，其决策结果的正误和优劣可以客观衡量，因而每个个体的方案选择及最终的集体结果一般有客观上的正误之分。因此，在群体决策时也易出现负面结论。在住房公积金管委会中，结构体系松散，专业知识人员缺乏，多数人员身兼数职以致趋于部门利益，其决策也未摆脱行政干涉，决策和监督职能基本流于表面。四、制度演化理论制度是人类设计的有关政治、经济和社会关系的一系列约束。人设计制度，人的理性有限，因而完美的制度是不存在的。社会制度包括基本制度和非基本制度，前者相对稳定，而后者则处于变化之中。非基本制度的可变性和制度的主观性要求我们不断提高认识能力，完善非基本制度以及不断改革。因此可得出关于住房公积金制度的几点结论：（1）住房公积金制度是一项非基本制度，因而不断变化，存在政府失灵；（2）住房公积金制度也存在制度失灵，例如部分管理人员随意调动公积金，部分职工非法提取公积金等；（3）住房公积金的完善离不开政府的改革、管委会的监管、知识分子的建议以及人民的支持。第三章淮南市住房公积金制度与运行体系一、淮南市的公积金制度1.基本信息为维护住房公积金所有者的合法权益，加快城镇发展，提高居民住房水平，加强对住房公积金的管理，淮南市参照国务院《住房公积金管理条例》，结合本市区实际情况，于2008年12月颁布了《淮南市住房公积金管理办法》。2.地区特色我国现行的住房公积金管理实行属地化管理，这一管理体制既造成了住房公积金资金在整体上的低效配置，又使得局部系统性风险抵抗力下降，也是产生流动性风险的根源之一。这一问题在淮南市也同样有所体现。自2011年以来，淮南市住房公积金个人住房贷款业务快速增长，年平均增速达13.85%，同时淮南市作为全国首批”利用住房公积金支持保障性住房建设”的试点城市，投入淮南市保障性住房建设项目贷款额度不断加大。尽管在贷款快速增长的同时淮南市公积金归集额也保持着较快增长，但是资金流出远远大于流入，特别是市中心的资金流动性不足问题已经显现。经市公积金管委会同意，市中心自2012年以来先后六次向矿业集团分中心有偿融通资金3.5亿元，用以解决市中心流动性不足的问题，资金性质为短期借款，到期还本付息。采取该项措施后，市中心流动性不足的问题得到了大大的缓解，提高了住房公积金的运行率，提高了收益，同时也推动了地区经济发展，可谓是一举多得。3.住房公积金运行管理体系图3.1淮南市住房公积金运行管理体系由图可以总结出现行的住房公积金管理体系为“政府设立，管理委员会决策，管理中心运行，财政部门和审计部分监督，商业银行存储”。其中特别的地方在于，管理委员会下设分中心，分中心是管理中心的分支机构，与管理中心实行统一规章制度、统一核算、统一管理、统一运作。具体决策机构、运作机构和监管机构的设置如下（1）决策机构：市住房公积金管理委员会是本市住房公积金管理的决策机构，主要负责编制住房公积金归集、使用计划，负责住房公积金的运作、使之保值、增值，负责职工个人住房公积金贷款的审批等作用。（2）运作机构：淮南市住房公积金管理中心主要负责运作公积金，中心是正县级建制，直属市政府，是不以盈利为目的的独立的事业单位．中心下辖两个分中心，即淮南矿业集团分中心、凤台分中心。淮南市公积金即可分为矿公积金和市公积金，这是本地区特色。（3）监督机构：淮南市住房公积金监督形式主要包括工会监督、政府监督、内部监督以及社会监督，在实践中，政府监督处于主导地位。综合上述陈述来看，要保障住房公积金制度的实施，要做到因地制宜，结合本地区实际情况制定制度，淮南市的主要产业为煤矿资源，因为分割出独立的矿公积金中心实施管理；同时还要兼顾市场和政府的两者的作用，这样才能在政府有效监管的同时提升公积金的收益情况；最后，由于政府是公积金监管的主要部门，因此应当完善法律法规以规范政府工作。第四章淮南市住房公积金制度有效性评析作为我国住房保障体系的重要组成部分，众多学者对住房公积金制度有效性的探讨不断深入。黄静等(2009)依据公平与效率的经济学涵义构造了住房公积金有效性评价框架,主要为行政监管、宏观评价以及微观评价三个维度。刘洪玉等(2011)则提出了住房公积金政策的现状评价标准和理想评价标准,且进行了实证分析。本章在综合各学者的基础上，建立住房公积金制度运行有效性评价框架并选出相应评价指标。住房公积金制度运行有效性评价框架的建立图4-1住房公积金制度运行有效性评价框架机制设计包括决策机制、运营机制和监管机制，而衡量这些可以从行政管理简易程度、信息透明度和监管力度这些方面入手。简便行政管理可以从手续办理繁简程度、批复程序以及时间和行政管理成本等方便考量；信息透明度则可以考虑信息是否公之于众、公布信息是否简明清晰等问题；至于监管机制则应该包括政府监管、内部自控以及社会监督。运行绩效分析则包括公平性、运作效率和可持续性这三个指标，其中公平性可以从公积金在不同社会群体中的使用覆盖面方面考察。运作效率则衡量住房公积的使用效率，可以从个人公积金贷款率和住房公积金使用率来考虑。可持续性主要指住房公积金制度是否能长远运行和资金链是否融通，可以从住房公积金的逾期贷款率以及盈利性考察。这些指标可以按照下表4-2的公式进行计算。表4-2公积金运行效率评价指标指标名称计算方法个人贷款率个人贷款额÷归集额资金使用率（个人提取额+个人贷款额+购买国债额）÷归集额投资收益率（个人贷款利息收入+银行存款利息收入+国债投资利息收入）÷归集额逾期贷款率逾期贷款额÷归集额淮南市住房公积金制度运行有效性的实证分析1.机制设计评价1994年始，我国首次对住房公积金制度的机制设计进行了规定:"各市(县)人民政府负责制定住房公积金的归集、使用、管理等有关具体规定,审批住房公积金的使用计划和财务收支预决算"1999年国务院制定并颁布《条例》,对住房公积金管理机构的设置进行调整,至此,全国统一治理格局基本形成。然住房公积金制度作为一项新制度，仍在摸索中前进，因此也出现了不少问题。（1）管委会决策虚化。上述中也曾提到，住房公积金管理委员会实际上组织十分松散，并且成员身份相差度导致获取信息量不同，因而影响到话语权的问题，同时管委会中缺乏具有丰富专业知识的人才，导致其决策作用不大。（2）中心定位不明确。住房公积金管理中心应该在整个制度体系中担当承接过渡的作用，然后管理中心同时担负着行政、服务、金融这三种职能，以至于职能混淆，定位不准，沟通不便。（3）监管体系不到位。按照《淮南市住房公积金制度管理办法》的规定，在住房公积金制度体系中担任监督的是财政部门，但是在实际运行情况中，与之相关的政府部门基本上都设计监管。多头监管的结果就是导致监管不畅，力度不够，组织松散。（4）属地化管理不利于资金流通。公积金实行属地化管理，各地区之间不准流通，所以当淮南市中心资料运行不畅时，只能向下属矿中心借取资金，这样也不利于公积金使用的优化配置。2.运行绩效分析2.1公平性分析从住房公积金制度覆盖面来看，淮南市住房公积金制度不够全面，其中占相当大部分比例的均为国有企业、行政单位和事业单位，而民营企业和外资企业所占比例过小。由此可以看出公积金政策并未覆盖全部群体，存在机会不平等，缺乏公平性。具体数据可以参加下表，如表4-3所示。由下表数据可以明显发现，现阶段的淮南市住房公积金制度存在一定程度的不平等现象，因此以后扩面工作的重点应该放在民营企业和私企等方面，加大政策引导，降低门槛，由此一步步扩大住房公积金制度覆盖面表4-32015年全市职工住房公积金缴存情况数据来源：2015年淮南市住房公积金归集、管理、使用情况的审计报告公平性小结：从上述资料中可以看出，淮南市住房公积金制度运行缺乏公平性。2.2运行效率分析基于前文的方法和指标，因为淮南市属于三线城市，且位于安徽省境内，因此选择安徽省省会合肥市作为对比项，来综合分析淮南市住房公积金的运行效率。主要分析其公积金使用率以及个人贷款率。（1）公积金使用率分析资金使用率就是在资金运用率的基础上增加了对个人提取业务的考察,反映的是住房公积金管理中心对归集资金的综合运作能力。两地区的公积金使用率情况如下表4-4表4-42013年-2017年公积金使用情况地区20132014201520162017淮南70.33%79.93%79.4383.48%84.75%合肥80.42%90.13%91.26%90.33%92.85%数据来源：淮南市和合肥市的公积金年度运行报告由上表以看出，从2013年-2017年，无论是淮南市还是合肥市，公积金使用情况总体呈上升状态，但是淮南市的公积金使用率与合肥市相比总体保持在10%作用的差距，说明淮南市的公积金使用情况虽然总体在不断进步，但是相比省会城市仍有差距。（2）个人贷款率两地区2013年-2017年的个人贷款率如下表4-5列示表4-52013年-2017年个人贷款率变化表地区20132014201520162017淮南39.54%37.24%44.84%64.08%64.30%合肥43.72%48.63%52.55%78.66%79.41%数据来源：淮南市和合肥市的公积金年度运行报告由横向可知，自2013年-2017年，个人贷款率都在稳步上升，尤其从2015年开始，上升明显；由纵向可知，作为三线城市的淮南，与合肥这一省会城市仍有差距，也从侧面反映出来，住房公积金在经济更为发达的地区运行效率更高。运行效率小结：从以上住房公积金使用率和个人贷款率的数据中就能发现，淮南市公积金的运行效率依然有待提升。2.3可持续性指标分析（1）公积金的投资收益率住房公积金的投资收益率即为所有业务收入的总和与住房公积金归集余额的比值,其中业务收入包括个人贷款利息收入、银行存款利息收入、国债投资利息收入等。通过合肥市和淮南市这两个城市自2013年-2017年的住房公积金运行情况报告，整理出样本地区的公积金投资收益率，如下表4-6表4-6样本地区公积金投资收益率变化表地区20132014201520162017淮南3.41%9.39%11.27%11.99%10.20%合肥6.83%11.43%11.61%11.76%12.12%数据来源：淮南市和合肥市2013年-2017年公积金运行情况报告由上表中数据可以看出，淮南市在2014年以后实现了公积金投资收益率的快速上身，此后一直报纸稳中有升的态度，而相较于合肥这一省会城市的公积金投资收益率也并无过大差距。说明淮南市的公积金投资收益还是保持在稳定态势。（2）逾期贷款率从逾期贷款率中可以看出公积金的运行安全性，了解其发生贷款风险的可能性。笔者同样依据合肥市和淮南市2013年-2017年的公积金运行报告整理出这两个城市的逾期贷款率变化表，如表4-7表4-7样本地区逾期贷款率变化表地区20132014201520162017淮南1.342%2.132%2.34%2.054%2.11%合肥1.678%1.863%1.749%1.628%1.50%数据来源：淮南市和合肥市2013年-2017年的公积金运行报告从上表中可以看出，横向来看，合肥市的公积金逾期贷款率基本都不足2%，并且呈缓慢下降趋势，而淮南市的公积金逾期贷款率则保持在2%作用，相较于其高出半个百分点，且下降趋势不明显，说明存在资金流动安全的问题，发生贷款风险的可能性也较高；从纵向来看，合肥市和淮南市均在2013年至2017年时逾期贷款率增幅较大，说明这段时间安徽省普遍通胀压力较大。可持续性小结：虽然淮南市住房公积金的投资收益较好，但是存在较大的贷款风险，说明应当在维持较高收益的同时，注意防范风险。第五章主要结论与建议一、主要结论淮南市住房公积金制度运行15年以来，在提高当地居民居住水平、促进住房制度改革方面发挥了重大作用。但和发达城市公积金运行相比，在运行绩效上