政府采购（第二版）全套课件

政府采购2018.2.26西安交通大学经济与金融学院宋丽颖第一章政府采购基本理论目录第一节政府采购概述第二节政府采购与公共财政第三节政府采购制度的起源与发展第四节政府采购思想的理论渊源第一节政府采购概述第一节政府采购概述一、政府采购的概念（一）采购的概念采购是一个简单而又复杂的概念，它基本上是随着私有制的出现而同时诞生的，有很长的历史渊源。随着人类经济的不断发展，对采购的认识也不断深化。关于采购的代表性论述：其一，亨瑞芝认为采购概念的范围远远大于交易行为本身，包括采购交易前的计划、供应货源的研究以及采购交易后的合同管理，比如交货之追查、货物之检验等。其二，加拿大学者米歇尔·R·利恩德斯和美国学者哈罗德·E·费伦更是将采购描述为一种过程。“组织采购是这样一个过程，组织确定它们对货物与服务的需要，确认和比较现有的供应商和供应品，同供应商进行谈判或经其他方式同其达成一致的交易条件，签订合同并发出订单，最后接收货物或服务并支付货款。”其三，台湾采购专家叶彬则认为，采购乃是一种技术。“采购者即是以最低总成本，于需要时间与地点，以最高效率，获得适当数量与品质之物资，并顺利交于需用单位及时使用的一种技术。”第一节政府采购概述一、政府采购的概念（一）采购的概念在当今经济全球化和迅速变化的市场环境中，本书倾向于不仅仅把采购理解为一种行为，即采购人或采购实体基于生产、转售、消费等目的，购买商品或劳务的交易行为。或以合同方式有偿取得货物、工程和服务的行为，包括购买、租赁、委托、雇用等。同时也包括为了保证采购行为的有效实施，相应地实行合理的制度安排和必要的过程和绩效控制程序。随着经济的发展，采购不再仅仅被看作是一种操作层面的职能，而且是参与市场决策的不可或缺的一部分；不再仅仅被看作是降低成本的途径，而且是一个重要的“增值”过程；不再仅仅被看作是采购人员的日常工作，而且是需要各个相关部门积极参与的一个综合性的管理过程；不再仅仅局限于某个国家或地区，而是超越国界和自由贸易区界限的全球的采购与供应。第一节政府采购概述一、政府采购的概念（二）政府采购的概念近几年来，“政府采购”这个概念作为一种比较规范的称呼才确定下来。与政府采购相近的一个概念是公共采购，二者可以同义使用。目前，国际上对政府采购尚没有统一的定义，1979年关税与贸易总协定制定的《政府采购协议》将政府采购作了如下定义：成员国的中央政府、次中央政府采购、租赁货物、服务、工程，以及对公共设施的购买营造。中华人民共和国《政府采购法》的定义是：政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。世界各国都结合本国的实际情况，对政府采购进行定义。主要从四方面进行定义，一是采购目的，二是采购实体，三是资金来源，四是采购方式。第一节政府采购概述一、政府采购的概念（二）政府采购的概念给“政府采购”下定义，应当抓住关键：一是，要明确政府采购的目的，即实现政府职能或向公众提供公共服务。二是，实行政府采购制度的，不仅仅是政府部门，还应包括其他各级各类国家机关和实行预算管理的所有单位。三是，强调使用财政性资金。使用属于财政性资金的预算外资金进行政府采购活动，也必须纳入政府采购制度管理。四是，强调购买方式的转变。将过去的由政府部门供应经费，再由各个单位分散购买所需货物、工程和服务的方式，转变为在财政部门的管理和监督下，按照规定的方法和程序，统一购买的方式。在这里我们将政府采购定义为：政府采购，乃是一国政府及政府机构或其他直接和间接受政府控制的企事业单位，为实现其政府职能和公共利益，使用公共资金获得货物、工程或服务的行为。政府采购是社会集团购买的主要内容，既包括购买货物，也包括购买劳务。它是世界上大多数国家加强公共支出管理的一种手段，也是政府的一种强有力的宏观调控手段。政府采购的实质是将财政支出管理与市场竞争机制有机结合起来，利用商业管理方法来管理政府公共支出的一种基本手段。第一节政府采购概述二、政府采购的特点政府采购既是一项政府行为，也是一项市场行为。作为一种特殊的购买活动，它有如下特点：（一）公共性政府采购的公共性体现在三个方面：即采购目的的公共性，政府采购主体的公共性，政府采购资金的公共性。（二）调节性一国政府可利用政府采购作为调节本国经济的重要手段。由于政府采购对象涉及范围广，采购规模巨大，从而对一国的经济发展具有不可替代的作用，可以直接影响经济活动的效益，弥补市场对资源配置的不足，发挥政府对经济总量和结构调整的作用。（三）管理性政府采购不仅是指具体的采购过程，而且是采购政策、采购程序、采购过程及采购管理的总称，是一种对公共采购管理的制度。第一节政府采购概述二、政府采购的特点（四）公开性公开是政府采购的生命。政府采购的有关法律和程序都是公开的，采购过程也是在完全公开的情况下进行的，一切采购活动都要作出公开记录，所有的采购信息都是公开的。在政府采购中，通过公开保证“公平”或者说平等待遇是需要强调的重要因素。（五）竞争性一般来说，政府采购没有既定的供应商，供应商的地位都是平等的，任何供应商都不能垄断政府采购。竞争是市场经济最为显著的特点，也是政府采购的内在要求。只有竞争才能实现政府采购效益最大化，才能优中选优，廉中选廉，使采购单位获得物美价廉的商品或服务，实现提高财政资金使用效益的目的；只有竞争，使更多的供应商参与到政府采购活动中，形成监督，才能有效地预防腐败；只有竞争，才能刺激产品质量和服务水平的提高，从而提高政府采购水准，实现政府采购的良性循环。详见课本资料链接1-1公共部门与私人部门的区别第一节政府采购概述三、政府采购制度（一）政府采购制度的概念实施政府采购是为了使政府的购买行为合理有效、经济节省、公开透明，为此，国家必须通过制定法律和规章，要求采购机关用一种公开的、竞争的方式和程序完成采购活动。政府采购制度是对政府采购行为的规范化、具体化和制度化。或者说，政府采购制度，就是规范采购主体、程序、范围以及仲裁等法律、法规的总和。（二）政府采购制度的内容具体地讲，一国政府采购制度的内容通常包括：（1）采购政策，其中最重要的是采购目标和原则，它是政府采购制度的灵魂。（2）采购方法和程序，它是政府采购制度的核心内容。（3）采购的组织管理，它是政府采购制度有效运行的基础。（4）救济制度，它是制度规则受到损害时依靠制度的权威对制度的强制性维护。（三）现代政府采购制度特征1，采购程序的规范性。现代政府采购实行法制化管理，通过一系列法律、法规、规章和办法明确规定政府采购的范围和领域、采购实体等政策性和技术性问题。（案例分析1-1政府采购评审阶段的规范要求）第一节政府采购概述三、政府采购制度（三）现代政府采购制度特征2，采购活动的集中性。现代政府采购以集中采购为主。将政府公共事业的物资和服务的采购与供应都集中于政府所设立的特定机构进行，即集中采购制。政府采购集中制能够体现政府采购的经济性和有效性。同时，现代政府采购制度也允许一些适宜分散采购的物品实行分散采购。3，完善有效的救济性。在制度的某些方面受到损害、出现“失灵”的情况下，完善而有效的救济程序是保证制度健康运行的重要保障，因此救济程序成为有效的政府采购制度必不可少的一项内容。4.采购信息的透明性。为了保证政府采购活动严格按照法律规章运行，现代政府采购制度对政府采购的透明性做出了严格的规定。政府采购的透明性主要表现在，政府采购过程要公开，要接受管理部门和公众的监督。尤其是一些大宗的、关键的政府采购项目，通常要求采用公开竞争的招标采购方式进行，公开招标采购方式，不仅政府采购当事人之间互相形成监督，社会公众也可以对整个采购过程进行监督。详见课本资料链接1-2政府采购管理的意义。第二节政府采购与公共财政第二节政府采购与公共财政一、公共财政的概念财政作为一种以政府为主体的分配方式或资源配置方式，在不同的社会经济形态与体制下，财政的本质与特点是不同的。人类社会迄今为止存在着三种经济体制，相应有三种财政类型。这就是与自然经济相适应的“家计”财政，与市场经济相适应的“公共”财政，以及与计划经济相适应的“国家”财政。我国目前提出公共财政的概念，从我国历史发展的角度对财政内容所做出的一种新的定位。公共财政是指在市场经济条件下国家提供公共产品或服务的分配活动或分配关系，是满足社会公共需要的政府收支模式或财政运行机制模式，是与市场经济相适应的一种财政类型，是市场经济国家通行的财政体制和财政制度。因此，公共财政属于财政，是财政的一种特定形态。理解公共财政的内涵，需要把握其具有的以下三大特征：1，公共性。公共财政着眼于满足社会公共需要。即财政的运行完全以满足社会公共利益的需要为出发点和落脚点，作为财政分配主体的国家或政府没有独立的特殊利益，不得超越市场机制活动的界限，行使其分配权力，对待市场经济活动的其他主体应该坚持一视同仁的公平原则。公共性是公共财政模式最主要的特征。第二节政府采购与公共财政一、公共财政的概念理解公共财政的内涵，需要把握其具有的以下三大特征：2，非盈利性。公共财政的收支安排是以公共利益的极大化，而不是以政府投资赚钱或带有投资赚钱的因素为出发点和归宿的。公共财政的非盈利性决定于政府活动和公共财政的公共性。表现在财政收支上，财政收入的取得，要建立在为满足社会公共需要而筹集资金的基础上；财政支出的安排，要始终以满足社会公共需要为宗旨。3，法治性。公共财政是法治化的财政，即公共财政收支行为具有规范化与法制性。一方面，政府的财政活动必须在法律法规的约束规范下进行；另一方面，通过法律法规形式，依靠法律法规的强制保障手段，社会公众得以真正决定、约束、规范和监督政府的财政活动，确保其符合公众的根本利益。详见课本资料链接1-3我国“公共财政”提出的背景第二节政府采购与公共财政二、政府采购与公共财政的内在关系公共财政是国家或政府为满足社会公共需要，为市场提供公共产品和服务的分配活动或经济活动，它是与市场经济相适应的一种财政模式。政府采购是国家各级政府和公共部门，为从事日常的政务活动或为了满足公共服务的目的，利用国家财政性资金和政府借款购买货物、工程和服务的行为，它是市场经济国家管理支出的一种手段，政府采购也是国家宏观调控的重要手段。在社会主义市场经济条件下，政府采购在多方面体现着公共财政职能的发挥。1，实现资源的有效配置。政府采购制度是实现公共资源优化配置的一种机制。国际经验表明,在公共资源的配置过程中,依靠道德自律或互相监督是不能杜绝小集团与政府部门采购官员之间的合谋和腐败现象的,而公开竞争机制的引入则大大降低了其合谋的概率,提高采购活动的透明度。2，调节收入公平分配。政府采购就是政府按照公平、正义的原则，从市场上购买公共产品和服务，并将其应用于开展政务活动和向社会提供公共产品。同时还具有扶助弱势群体，进行社会保障，从而调节收入分配，以实现社会正义与公平的作用。第二节政府采购与公共财政二、政府采购与公共财政的内在关系3，促进经济稳定发展。从促进经济稳定与发展的角度看，政府采购也具有重要的作用。在市场经济中，经济稳定包含着充分就业、物价稳定、国际收支平衡和产业结构合理等多重含义。为实现经济稳定和发展，政府需要应用包含政府采购在内的多种宏观经济政策手段作为杠杆，纠正市场失灵、调节财政收入与支出、稳定物价、保护民族产业、维护市场秩序，保证国民经济的稳定增长。详见课本资料链接1-4公共采购理论与公共财政学的关系第三节政府采购制度的起源与发展第三节政府采购制度的起源与发展一、西方国家政府采购制度的起源与发展简单的政府采购活动具有非常久远的历史，它是伴随着财政的产生而产生的，其基本特征是大量的货币性财政收入转化为政府行政所需要的物资，以弥补实物性财政收入的不足。现代意义的政府采购自18世纪末产生以来，其发展大致经过了三个阶段：第一阶段为18世纪末至二次世界大战前，这是政府采购制度的形成时期。1782年，英国设立了文具供应局，作为政府部门所需公用品采购的特别机构，并采用招标的方式进行采购，开政府采购之先河。第二阶段为二次世界大战至上世纪70年代中后期，这是政府采购制度的发展时期。根据凯恩斯主义的政策主张，各国政府纷纷放弃自由放任的传统信条，采取国家直接干预经济的措施，并将财政政策作为主要的政策手段。正因为如此，政府采购不仅是优化支出管理的方法，而且还是国家调控经济的手段。政府采购制度受到世界各国的普遍重视，几乎所有实行市场经济的国家都陆续建立了政府采购制度。政府采购的规模迅速扩大，对经济和社会生活的影响与日俱增。第三节政府采购制度的起源与发展一、西方国家政府采购制度的起源与发展第三阶段为上世纪70年代中后期开始至今，是政府采购的国际化阶段。随着世界经济的区域化和全球化进程的加快，曾经是封闭和独立的政府采购市场逐步走向开放，政府采购开始进入国际贸易领域，成为国际贸易谈判的重要内容。20世纪70年代初，欧共体相继通过了两个有关政府采购的法律，即“政府工程招标指令”和“政府部门货物采购招标指令”，率先将政府采购区域化。1980年，关贸总协定经过几轮艰难的谈判终于通过了《政府采购协议》，并正式生效。《政府采购协议》是世界上第一个规定在政府采购方面各缔约国权利和义务的法律框架，为政府采购在法律、规则、程序和措施方面设立了统一的国际标准。第三节政府采购制度的起源与发展二、政府采购制度的国际化国际政府采购制度的形成是伴随着国际贸易一体化的进程而来的，但却落后于这一进程。（一）国际政府采购协议的签订。1979年东京多边贸易谈判在日内瓦签订了《政府采购协议》（GovernmentProcurementAgreement,GPA），但其性质是非强制性的，由各缔约国在自愿的基础上签署，通过相互谈判确定政府采购的开放程度。《政府采购协议》的形成，标志着国际政府采购制度的初步形成。（详见资料链接1-5我国加入GPA的谈判）。世界银行为了保证其贷款资金的有效利用和管理借款国的政府采购行为，于1985年颁布了以强化对招标采购的严密管理而著称的《国际复兴开发银行贷款和国际开发协会信贷指南》。联合国国际贸易法委员会于1994年，在其第27届年会上通过了《关于货物、工程及服务采购的示范法》。第三节政府采购制度的起源与发展二、政府采购制度的国际化（二）区域性政府采购协议的发展在原关贸组织开始就政府采购市场的开放问题进行多边谈判的同时，许多区域性组织也将政府采购纳入地区贸易自由化之中。欧共体，1966年颁布《欧共体条约》，后来欧盟在该条约的指导下，相继颁布了关于公共采购各领域的《公共指令》，构成了独具特色的公共采购法律体系。亚太经济合作组织（APEC），根据1995年12月的APEC部长级会议和领导级非正式会议通过的《大贩行动议程》。目前，WTO的《政府采购协议》、欧共体的《委员会指令》、世行的贷款《国际复兴开发银行贷款和国际开发协会贷款指南》和联合国的《关于货物、工程及服务采购的示范法》这四部国际政府采购规则基本代表了国际政府采购制度的标准规范。第三节政府采购制度的起源与发展三、我国古代政府采购制度的变迁在西周时期的二百多年间，我国的工商业发展已达到一定的规模，政府为了稳定经济，在市场上收购一些多余的物资，既可以用于财政支出，又可以用于调节物价。春秋战国时代，政府购买行为日益影响到社会的方方面面。《太平御览》记载：“秦始皇四年七月，立太平仓，丰则籴，欠则粜，以利民也”。而真正的政府大量采购——均输制度始于汉代。东汉时，均输平准的对象已由粮食扩大到所有货物，采购的时间、对象相当复杂。唐朝设立采购机关，安排专门从事政府采购的官员，在此期间，“和籴”思想具有政府采购思想的雏形。到了宋朝，随着社会生产的不断发展，相关的政府采购制度体系逐步成熟，市易制得到发展。详见课本资料链接1-6我国古代政府采购的特点第三节政府采购制度的起源与发展四、我国现代政府采购制度的建立与改革为了加强财政支出管理，规范政府采购行为，在广泛借鉴国际经验基础上，我国1996年开始了国际上通行的政府采购试点工作，2000年试点范围逐步扩大，2003年试点工作迅速在全国范围内推开。1．试点初创阶段（1996年—2000年）初创阶段的标志和成果，主要体现在下列三个方面：（1）1996年，国务院领导指示有关部门研究政府采购制度。（2）财政部门率先在政府采购领域取得重大研究成果。（3）上海市财政局启动了政府采购试点活动。这期间的主要特征有：一、机构建设方面；二、制度建设方面；三、政府采购范围不断扩大，规模迅速增长。政府采购的范围，由简单的标准商品扩大到部分复杂品目。四是推行政府采购制度引起了全国人大和中纪委的高度重视。第三节政府采购制度的起源与发展四、我国现代政府采购制度的建立与改革2，试点扩大阶段（2000年—2002年）2000年6月，财政部对内部机构进行改革，政府采购的管理职能由财政部预算司调整到新组建的国库司，国库司内设立了政府采购处，负责全国政府采购的管理事务。各省、市、自治区财政厅局内部也相应建立了政府采购管理机构。新机构组建以来，在继续扩大政府采购范围和规模的同时，主要任务是抓规范化建设，从制度上、管理上和操作上规范采购行为，提高采购活动的效率和透明度。2001年，初步建立了政府采购招投标办法和协议供货制度，制定出台了《中央国家机关全面推行政府采购制度的实施方案》。从2002年起，中央各单位正式编制政府采购预算。2002年6月29日，第九届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过了《政府采购法》，这表明政府采购已经走上了规范化和法制化的轨道。这些法律法规的实施对推动政府采购的改革和管理起到了积极的作用。第三节政府采购制度的起源与发展四、我国现代政府采购制度的建立与改革3．全面实施阶段（2003年至今）2003年1月1日，《政府采购法》正式实行。为了使《政府采购法》顺利实施，2004年，制定并公布实施了《政府采购货物和服务招标投标管理办法》、《政府采购员信息公告管理办法》和《政府采购供应商投诉管理办法》。2005年，我国政府采购有了更多的实质性研究成果和整错措施。2006年，我国就加入世界贸易组织的《政府采购协议》的谈判与美国开展了技术性磋商，与欧盟进行了对话，我国还正式承诺在2007年8月出台《国务院办公厅关于建立政府强制采购节能产品制度的通知》。2006年底，我国启动了加入世界贸易组织《政府采购协议》的谈判。2007年，财政部和美方开展了第二次政府采购技术性磋商。同年12月，财政部公布了《政府采购进口产品管理办法》。2010年12月，正式实施新的《政府采购代理机构资格认定办法》。2013年10月，财政部部务会议审议通过《政府采购非招标采购方式管理办法》，并于2014年2月1日起正式施行。2014年12月，国务院第75次常务会议通过《中华人民共和国政府采购法实施条例》，并于2015年3月1日起施行。第四节政府采购思想的理论渊源第四节政府采购思想的理论渊源历史上，政府采购思想萌芽于古典经济学家对公共部门经济的分析，并随着政府采购实践的发展而不断演化。按照经济理论演变过程中对政府行为的解释，政府采购思想可以归纳如下：一、自由竞争时期政府采购思想（一）亚当·斯密和萨伊的政府采购思想在《国富论》中，亚当·斯密从效率角度出发，在经济自由主义的总体框架下，主张在教育和司法这些公共经济中引入竞争，提出了政府在安排财政支出时同样要遵循市场机制的引导，成功地实行个人利益和社会利益的和谐统一，从而有效地实现资源的最优配置。斯密指出在公共经济中要同样引入竞争的思想，已触及财政支出同样要讲究效率的政府采购实质。斯密之后，萨伊1804年在《政治经济学概论》中继承和发展了这一思想。（二）边际革命对政府采购思想的影响以庇古为代表的福利经济学专门运用边际效用价值论的基本原理考察了公共支出的最佳安排问题,其成本效益分析法和公平理论，使社会效益最大化和公平原则进入了政府采购的评优标准。第四节政府采购思想的理论渊源二、国家干预理论下政府采购思想（一）凯恩斯的政府采购思想凯恩斯打破旧有的收支平衡的观点,引入“功能财政”的观念,即人们应该主动用财政政策去弥补市场机制的缺陷。他认为，在实施补偿性措施时，在财政支出项目中不能仅利用一般行政性开支，最好利用公共工程、住宅建设、额外失业保险及军事开支等项目，这些项目便于随经济的兴衰而增减，这使政府采购结构成为影响经济发展的重要因素。除此之外，在特殊时期利用公债进行政府采购也进入了凯恩斯的理论框架中。（二）福布斯的政府采购思想美国福布斯于1929年出版了《政府采购》一书，是第一部系统论述政府采购问题的专著。该书从三个方面论述了政府采购：分别是政府集中采购的优点、集中采购的缺点以及采购人员的选拔和考核。（三）鲍莫尔的政府采购思想凯恩斯革命爆发后，政府干预深入人心。在此背景下，鲍莫尔于1947年发表《政府购买论》一文，首次探讨了政府采购与物价、宏观经济的关系。作者将政府购买的方法分为四种：公开市场购买法、招标法、商讨价格法、公布价格法。他认为，不同的政府购买方法对宏观经济的运行效果是不一样的。第四节政府采购思想的理论渊源三、政府改革思潮下政府采购思想（一）公共选择学派的政府采购思想以布坎南为代表的公共选择学派从研究政府失灵出发，主张恢复古典预算平衡的财政理论，削减政府采购支出的规模，反对盲目运用政府采购政策刺激经济增长，反对用预算赤字实行政府采购。他认为：私人如轻率采购，需要为此付出代价，对于公共部门，同样自私而有理性的采购官员却不会为轻率采购而付出代价。因此，布坎南反对有财政伸缩能力的政府部门自行采购，主张将其委托给私人采购机构进行采购决策，以使资源得到有效配置。（二）李、道布勒、佩奇的政府采购思想美国斯坦福大学教授李（LamarLee,Jr）与美国科罗拉多州立大学商学院教授道布勒（Donald.W.Dobler）于1977年合著的《采购和供应管理》一书专门论述了政府采购问题。（三）麦克阿菲和麦克米兰的政府采购思想麦克阿菲和麦克米兰于1989年合著《政府采购与国际贸易》一文，从国际贸易角度探讨政府采购在国际贸易的地位和作用。第四节政府采购思想的理论渊源三、政府改革思潮下政府采购思想（四）普雷姆詹德的政府采购思想普雷姆詹德是IMF财政发展部的官员，于1993年出版《公共支出管理》，从组织管理学的角度对政府采购作了综合探讨。（五）麦肯尼的政府采购腐败论美国学者麦肯尼于1995年出版《公共部门和非盈利机构的有效财务管理》，论述了政府采购部门和采购代理机构的舞弊问题及其防范对策。详见课本资料链接1-7政府采购的理论依据关键概念与复习思考关键概念与复习思考关键概念政府采购政府采购制度公共财政私人部门公共部门公共采购私人采购复习思考一、本章小结二、本章案例或专栏资料分析题THANKS第二章政府采购的职能、目标与原则目录第一节政府采购职能第二节政府采购目标第三节政府采购原则第一节政府采购职能第一节政府采购职能一、政府采购制度职能的界定对于政府采购制度职能，许多学者都提出过自己的看法，他们的表述各不相同，但都代表了对政府采购职能的一种认识。有学者将政府采购法的职能总结为以下几项：“（1）健全的政府采购制度，可以使有限的公共资金获得最大的使用效率；（2）健全的政府采购制度有利于促进公平竞争，促使货物、工程、服务质量的提高，增强本国供应商的竞争力；（3）很多企业的经营主要依赖政府的定购合同，政府是最大的顾客。适度规模的政府采购可以从宏观上调节国民经济；（4）建立完善的政府采购制度有利于将政府采购活动置于阳光之下，遏止政府采购中的贪污腐败。”另外一些学者将政府采购的职能总结为：“（1）实行政府采购有利于加强财政支出管理，提高财政资金使用效益；（2）实行政府采购是增强国家宏观调控能力的重要手段；（3）实行政府采购有利于提高采购活动的透明度，促进廉政建设；（4）建立政府采购制度是推动并实现政府消费行为市场化的重要途径；（5）建立政府采购制度，是有利于我国开拓国际、国内市场，壮大民族经济的必然选择。”第一节政府采购职能二、政府采购制度的三种基本职能（一）行政管理职能权力的扩张性和政府的相对优势地位很可能使政府采购行为违反规范。各国制定政府采购法运用法律规范以规范政府行为，直接目的就是提高政府在采购行为中的行政效率，节约行政成本，建立廉政、精简的政府机构。同时，政府制定的政府采购法作为人们从事政府采购经济活动的重要制度，通过规定各种优惠或限制条件，即规定人们能做什么，不能做什么，该怎么做，不该怎么做，为政府采购主体从事有关政府采购行为提供了明确的行为规范。借助政府采购法提供的信息，政府采购主体可以确定自己的行为方向以及预期与之相关的其他政府采购主体的行动。政府采购制度的行政管理职能古已有之，最初是基于政治目的，即主要是为了维护统治，但这一职能中所含的内容随着时间而不断丰富，现代行政管理更为强调政府采购中政府的托管人地位以及提供公共产品和服务的职能，它的经济作用和社会作用开始受到了重视。第一节政府采购职能二、政府采购制度的三种基本职能（二）竞争政策职能市场经济条件下的立法要求社会利益的最大化，经济法必须实现市场主体自由竞争与政府宏观市场管理的统一。政府采购作为经济法的重要组成部分，也是通过“看不见的手”和“看得见的手”两种方法共同作用于市场，达到公平与效率的统一。政府采购制度的竞争政策职能就是指政府采购促进市场公平竞争，发挥市场资源配置的基础性作用的职能。（详见资料链接2-1“看不见的手”与“看得见的手”）政府采购的竞争政策职能主要体现在以下两个方面：1.保护供应商的合法权益。各种国际采购规则都将保护供应商的合法权益作为自己努力的方向，对供应商的保护可以分为两个方面：一方面要保护供应商的公平竞争机会，另一方面要努力锻造公开、公平、公正的市场环境，有效发挥市场调节的作用。2.防止恶意垄断。政府采购中竞争机制的引用使得整个采购过程透明公开，任何企业都只有增强内在修为，以实力赢得政府采购合同，同时完善的监督机制也完善了市场秩序。第一节政府采购职能二、政府采购制度的三种基本职能（三）宏观调控职能政府采购法是经济法之宏观调控法中一个重要的部门法，其宏观调控职能则是显而易见的。政府采购支出的数额是巨大，一般而言，一国的政府采购金额占当年GDP的10%左右，这被经济学家称为“一个巨大的黑洞”，政府作为国家最大的买家，其采购数量、品种和频率，直接影响国民经济的总体运行。政府采购政策与其他经济政策相结合，能够实现政府的重大经济目标和其他政策目标。第一，通过建立政府采购制度，调节社会供求总量，从而实现社会总供求的平衡。第二，通过建立政府采购制度，调整产业结构和产品结构，实现经济的协调和均衡发展。第三，通过建立政府采购制度，充分发挥其稳定物价的调控作用。第四，通过建立政府采购制度，体现政府的政策意图，实现某些特定的社会经济目标。详见案例分析2-1发挥政府采购的宏观调控功能以减缓经济危机影响第二节政府采购目标第二节政府采购目标政府采购作为公共支出的重要组成部分，是政府行使其职能的重要手段。在西方契约政府理论中，政府为了实现政府职能而向纳税人征税从而形成了公共资金，政府在分配和使用公共资金的过程中履行的是公共托管人的角色。所以在政府采购过程中，所进行的每一笔交易同样必须符合广大纳税人的共同利益。它所体现的具体目标有以下三个：一、经济性与有效性目标这是政府采购资金使用过程的一个原则性目标。经济性要求政府在采购过程中必须追求物有所值，通过鼓励充分竞争使财政资金的使用效益最大化。但值得指出的是这里的效益最大化并不是传统意义上的成本—效益分析，因为这里的成本不是所购物品的现价，而是指寿命周期成本，即所采购物品在有效使用期内发生的一切费用减去残值。政府采购追求的就是寿命周期成本最小而效益最大。有效性是指在使采购的物品、工程、服务具有良好的质量、合理的价格的同时，还要注意采购的效率，要在合同规定的合理时间内完成采购任务，以满足使用部门的需求。详见资料链接2-2政府采购的经济效益第二节政府采购目标二、国内政策目标政府采购作为一种支出管理方式，政府可以将这种微观采购行为与宏观经济调控结合起来，以实现政府的国内政策目标。具体来讲，有以下几点：（一）调整产业结构政府面对产业结构的变化，正确判断哪些产业规模应该扩大，哪些产业规模应该缩小。对于决定扶持的产业，政府可以扩大对其产品的购买，以扩大它的市场份额，促使商家扩充生产规模；而对于决定控制的产业，政府可以减少对这些产业的产品的采购，最终形成帕累托最优的产业结构。（详见资料链接2-3什么是帕累托最优）（二）促进政府官员廉洁建立和推行政府采购制度可增加采购中的透明度，消除分散采购中的腐败现象，促进我国的廉政建设。政府采购遵循公开、公正、公平原则，多以招标的形式公开竞价，公平竞争，并按严格的采购程序进行。实施政府采购后，形成财政、审计、供应商和社会公众全方位的监督机制，财政资金由财政部门直接拨付给供应商，减少了分散采购环节的寻租行为，促进了廉政建设。第二节政府采购目标二、国内政策目标（三）控制价格，稳定物价政府通过在经济发展的不同时期灵活地使用政府采购方式，能够有效的实现控制价格、稳定物价的目标。（四）促进就业政府采购要达到促进就业的目的有两种方式。一是间接的方式，劳动力作为一种经济资源，它的流动取决于不同产业部门对其的需求量，而政府可以通过采购的方式，刺激某些行业或是特殊厂家的产量，从而间接拉动它们对劳动力的需求，促进就业；二是直接的方式，这种方式往往是以政府采购的资格审查，附加条款的形式存在的。第二节政府采购目标二、国内政策目标（五）环境保护在经济发展的过程中，环境问题日益严重，做为当家人的政府，必须要考虑产品的外部性问题。相对而言，私人采购并没有涉及到这个问题，因为微观经济个体不用考虑他所购买的产品对社会的副作用。但政府可以通过集中采购很好地控制厂家，使其产品的生产符合相关的环境法规。政府对其所采购的对象，在环保标准上可以进行明确规定，达不到技术要求的不予购买，以此推动生产者改进生产技术，减少产品生产对环境的破坏作用。（六）加强对国有资产的管理在政府采购前，请购部门必须向财政部门提出购买申请，其中包括购买的物品名称、数量等，在买前立项，在买后备案。当下次申请购买或更新换代时，要对前一次所购物品的处理作出说明，这样便于财政部门加强对国有资产的控制，防止国有资产的流失、闲置和浪费。第二节政府采购目标三、国外政策目标随着经济一体化的发展，国与国之间的贸易壁垒逐渐被打破，商品得以在各国之间自由流通。一方面政府要激励本国企业积极融入到经济全球化中；另一方面出于某些原因，政府还必须设置一些障碍来限制外来商品，以鼓励本国同类商品的生产。政府采购可以帮助政府有效地实现这两个目的。（一）保护民族产业虽然自由贸易是当今世界经济发展的主流，但实际上许多国家都通过立法，强制性地要求政府在一般情况下优先购买本国产品，以实现保护民族产业的目标。如美国在1933年颁布的《购买美国产品法》，这里所称的美国产品是指最终产品中美国零部件含量不低于50%的产品。（二）促进国际贸易政府通过加入国际性或区域性经济组织的政府采购协议，使国内企业以较优惠的条件进口原材料，同时也为国内企业开辟了新的市场，让国内企业到外国政府采购市场上争取合同，增加出口，促进国际贸易。详见案例分析2-2以政府采购援建就业“跑道”第三节政府采购原则第三节政府采购原则政府采购是财政支出管理与市场化的商业运作的有机结合，有其自己的运行轨迹，因此也有其自身遵循的原则。政府采购应当遵循以下原则：一、公开透明原则公开是政府采购市场管理的有效手段，是政府采购法制化的精髓所在。政府采购的公开透明原则是指政府采购的法律、政策、程序和采购活动的有关信息和要求都要向社会公开。由于采购机关组织实施政府采购使用的是公共资金，因此就对公众产生了一种管理的责任，也即谨慎地执行采购政策并使采购活动具有透明度。首先，政府采购的法律、法规、实施细则和各类政策性文件都必须公开，任何部门、企业、团体或个人都可以随时了解和掌握。其次，政府采购的程序必须公开。第三，政府采购的项目必须公开，以便于承包商、供应商提前做好准备，参加公平竞争。第四，政府采购的条件必须公开，诸如合同的要求、投标商资格的审查标准、投标的评价标准等都要事先公布，并且只能按此标准评标授标。第五，政府采购的开标必须公开，并向社会公开采购资金的使用情况。最后，政府必须接受投标人的质疑和投诉，维护招标过程及结果的公开透明。第三节政府采购原则一、公开透明原则从公开的途径看，政府采购信息的公开有以下几种方式：通过报纸、杂志、广播、电视、互联网等大众传媒公开；将有关资料、文件置于采购中心或某一特定地点，供潜在供应商和社会公众索取；由采购机关直接向供应商交付有关资料、文件；通过专人、电话、互联网等途径接受供应商和社会公众的个别查询与质疑。上述方式可以并行，但应当以第一种为主，因为这种方式的公开程度最广泛。为了解决媒体众多，信息零乱分散等问题，我国财政部确定了发布政府采购信息的三个官方途径—一份报纸、一份杂志和一个网站。（一份报纸是指《中国财经报》；一份杂志是指《中国政府采购》；一个网站是指中国政府采购网。）第三节政府采购原则二、公平竞争原则公平性原则主要有两个方面的内容：一是机会均等，指政府采购原则上应使所有的潜在供应商参加政府采购的机会均等，凡符合条件且有兴趣参加政府采购的供应商、服务提供者都有资格参加，这是用他们依法享有的权利来参加竞争，而且资格审查和投标评价对所有参加政府采购的供应商使用同一标准，采购机关向所有投标人提供的信息都应一致；二是待遇平等，指政府采购应对所有的潜在供应商一视同仁，给予其同等的待遇。当然，在公平性原则中还应体现政府采购的国家政策，要兼顾政府采购社会目标的实现，如对中小企业、少数民族企业给予一定的照顾，扶持其发展。必要的时候，出于保护扶持民族工业的考虑，政府还需要给予国内企业优先参加政府采购的权利，以保持国内市场。第三节政府采购原则二、公平竞争原则借鉴国际组织和各国(地区)关于政府采购的规范，在我国政府采购中，竞争原则应当具体表现为：通过公开政府采购信息，吸引众多的供应商参与竞争；公开招标投标是高级的竞争形态，政府采购方式首选公开招标，其次是限制性招标；除竞争性招标外，政府采购还有其它非竞争性采购方式（如单一来源采购），这些采购方式的适用应当遵循严格的条件；在采购过程的每个阶段，应该给予供应商适当的时间充分准备，以便展开有效的竞争。在政府采购中应当排除行政垄断和地方保护主义，不得滥用行政权力排斥本地区、本系统、本行业之外的供应商参加竞争，在全国范围内建立起统一、开放、竞争、有序的政府采购大市场。由此可见，竞争原则的含义不仅包括公平竞争，而且包括充分、有效的竞争在内。第三节政府采购原则三、公正原则政府采购需要建立一种公正的制度，使采购主体与承包商或供应商之间建立一种公平的交易关系，实现公平竞争。作为采购机关，要达到公正原则，首先必须对各供应商提出相同的供货标准和采购需求信息，对物品的验收要实事求是、客观公正、严格执行合同的标准，不得对供应商提出合同以外苛刻的要求或不现实的条件。作为政府采购的中介机构，主要是参与采购中的开标和评标，因此，公正原则必须体现在开标和评标的过程中。在评标时，对各供应商提供的标书进行客观、科学的评价，既要看到各种标的优点，也要指出其缺陷和不足，尽可能采用评分的方法进行评价，用分数的高低来评出优劣及等次，为决标提供显而易见的依据，尽量使各供应商达到口服心服，得到真正的公正结果。第三节政府采购原则四、经济效率原则

政府采购制度的经济效率原则是指采购主体力争以尽可能低的价格采购到质量理想的物品、劳务或服务。效率原则是政府采购的基本原则，这一原则体现在两个方面：一是“货币价值最大化”，用少量的资金支出，购买到较多的商品和劳务，尽量为采购单位考虑，少花钱，多办事，并且把事情办好，到目前为止还没有出现采购单位不满意的投诉事件；二是节约采购时间和采购管理费用，在采购申报经办过程中，力求避免采购程序过于繁琐，采购周期较长，采购管理费用较多，造成政府采购的效率低下的问题，应尽可能节省采购时间和降低采购管理费用，争取采购单位最大程度的称心如意。我们的政府采购制度除了要体现实质上的经济效率原则以外，还要体现采购程序上的经济效率原则，政府采购的方式可以多种多样，除了招标投标这种主要的方式之外，还有谈判采购、询价采购等，采购主体可以根据具体的采购需求按照经济效率原则来确定采用什么样的采购方式。详见资料链接2-4财政的经济效率第三节政府采购原则五、诚实信用原则诚实信用原则的本质主要由三个层面构成：首先，是道德心理层面。在道德心理意义上，诚实信用原则是一定社会的综合社会条件所决定的关于善意真诚、守信不欺、公平合理的一般道德心理；其次，是法律规范层面。在该层面上，诚实信用原则是一种以道德为由而具有法律强制力的行为规范；第三，是客观事实层面。在客观事实层面上，它是合同当事人及司法者以该原则为依据所进行的一切行为。它包括当事人一切适当的合同行为，法官据以裁判案件的所有行为，以及由这两种行为所构成的法律程序。第三节政府采购原则六、物有所值原则物有所值原则（ValueforMoney）是西方国家在政府采购法常确立的基本原则之一，对发展中国家产生过较大的影响。通常的涵义是指投入（成本）与产出（收益）之比，这里的投入不是指所采购物品的现价，而是指物品的寿命周期成本，即所采购物品在有效使用期内发生的一切费用再减去残值。政府采购是在为各行政事业单位采购办公必需的物品、工程及服务，采购来的物品目的是要满足各行政事业单位的需要，而不是再次交换，以获取经营利润，因此，政府采购中的物有所值就没有必要强调商品的价值。应当强调的是商品的使用价值。而使用价值是没有大小（量）区分的，它只有一个原则：可用与不可用。只要政府采购的东西是可用的，能够满足用户的需要，其最终目的就实现了，不需要关注是否采购的是低于成本的商品。第三节政府采购原则六、物有所值原则诚然，政府采购还担负着配合调节国家宏观经济的经济责任；还担负着反腐败的政治责任等。但所有这些责任都只有在以最少的代价换取了政府需要的物品、工程及服务之后才能体现出来。所以我们认为政府采购物有所值原则应以使用价值为重，即应以满足用户的需要为首要任务。在政府采购的过程中最关键的一环就是对投标报价的评审，这也是物有所值原则被运用最频繁的一个环节。贯彻好这一原则就是要把握好评标的方法、评标的尺度。详见案例分析2-3江西政府采购封杀国货关键概念与复习思考关键概念与复习思考关键概念竞争政策职能经济性与有效性诚实信用物有所值复习思考一、本章小结二、本章案例或专栏资料分析题THANKS政府采购西安交通大学经济与金融学院宋丽颖第三章政府采购当事人及其法律规范目录第一节政府采购当事人及其法律规范概述第二节采购人及其法律规范第三节供应商及其法律规范第四节代理机构及其法律规范第五节监督管理部门及其法律规范第一节政府采购当事人及其法律规范概述第一节政府采购当事人及其法律规范概述为了规范政府采购行为，提高政府采购资金的使用效益，维护国家利益和社会公共利益，保护政府采购当事人的合法权益，促进廉政建设，必须制定相关法律规范，以明确政府采购活动中各参与方的权利、义务及法律责任。一、政府采购当事人概述政府采购行为包括政府采购的管理行为和执行行为。采购当事人是政府采购的执行行为主体，指的是参加政府采购活动的各类合法主体，都是直接参与政府采购商业活动的各类机构，不包括政府采购的监督管理部门。明确政府采购的各方当事人，才能根据不同主体的行为特征做出相应规定，明确各主体参加政府采购活动权利和义务。政府采购当事人应当包括三种人：一是采购人，是指依法进行政府采购的国家机关、事业单位、团体组织。二是政府采购代理机构，采购代理机构为集中采购机构和其他社会代理机构。按规定，只有设区的市、自治州以上的人民政府根据本级政府采购项目组织集中采购的需要才设立的集中采购机构。集中采购机构的性质属于非盈利事业法人，根据采购人的委托办理采购事宜。三是供应商，是指向采购人提供货物、工程或者服务的法人、其他组织或者自然人。第一节政府采购当事人及其法律规范概述二、政府采购当事人的法律规范政府采购当事人在政府采购活动中依法享有相关权利，同时应当依法承担相关义务，自觉接受财政部门的管理与监督。政府采购属于采购人与供应商进行的一种商业性交易活动，如果不加强管理，或者缺乏规范化规定，很容易受利益的引诱，滋生腐败。同时，由于政府采购资金是财政性资金，不是单位自有资金，因为不是个人资金，必须有很强的责任心和制度作保障，否则，会对政府和社会，甚至国家造成不可估量的负面影响。另外，在政府采购活动中，政府采购当事人虽然是平等的民事主体，但需求方均为政府性机构，掌握着商业机会的分配权，容易发生寻租现象。因此，必须禁止政府采购当事人的不正当行为，维护公平竞争，捍卫政府采购的公正性。（一）政府采购当事人不得相互串通和排斥其他供应商参与竞争按规定，下列行为应当属于禁止之列：（1）采购人员向某些供应商泄露标底；（2）采购人员在报价前为某些供应商撤换标书或者修改报价，或者泄露其他供应商的投标信息；（3）采购人员为了使某个供应商在投标中处于优势地位，利用行政手段或者在招标文件中制定歧视性的技术规格，排斥其他供应商；（4）采购人员与供应商或者采购代理机构串通抬、压报价；（5）供应商之间私下形成联盟，抬高报价等。第一节政府采购当事人及其法律规范概述二、政府采购当事人的法律规范（二）供应商不得以不正当手段谋取中标或成交供应商是市场主体，以营利为目的，应当严格按照规定的正当渠道获得商业机会。对不择手段如找关系、跑路子，拉拢腐蚀直接影响政府采购合同授予的有关机构和人员的供应商和行为要坚决予以制止。按规定供应商不得向采购人、采购代理机构、评标委员会组成人员、竞争性谈判小组的组成人员、询价小组的组成人员行贿或者采取不正当手段谋取中标或成交。（三）采购代理机构不得以不正当手段谋取非法利益采购代理机构应当包括取得规定资格的社会中介机构和集中采购机构。这些机构的收入来源于接受采购人委托收取代理服务费和预算拨款。由于市场竞争激烈，商业机会有限，而且采购委托事务容易受到行政干预，有些代理机构为了招揽代理业务，往往会采取行贿或者服务费分成等办法。另外，有的采购代理机构为了取得更多收入，容易出现与供应商串通的行为，通过各种方式帮助特定供应商中标，然后从中标供应商处获利。为了规范采购代理机构的行为，保护采购当事人各方利益，规定采购代理机构不得向采购人员行贿或者采取其他不正当手段谋取非法利益。详见案例分析3-1采购当事人权利与义务的履行第一节政府采购当事人及其法律规范概述三、政府采购当事人的法律责任政府采购当事人法律责任，是指政府采购当事人对其违法行为所应当承担的法律后果。法律作为国家制定并由国家强制力保障实施的行为规范，一经颁布，任何人都必须遵守，如有违反，就要承担相应的法律后果，受到法律的制裁。（一）政府采购当事人法律责任的形式1，民事责任民事责任是违法行为人依法所应承担的法律后果。政府采购虽然是一种行政行为，但在采购人和中标供应商签订政府采购合同后，双方都必须严格依法按约定履行义务。政府采购合同的双方当事人不得擅自变更、中止或者终止合同。政府采购合同继续履行将损害国家利益和社会公共利益的，双方当事人应当变更、中止或者终止合同。有过错的一方应当承担赔偿责任；双方都有过错的，各自承担相应的赔偿责任。2，行政责任政府采购主体的特殊性决定了行政责任是政府采购法律责任的主要形式，行政责任包括行政处分和行政处罚。第一节政府采购当事人及其法律规范概述三、政府采购当事人的法律责任2，行政责任行政处分是指法律规定的国家机关或单位，依照行政隶属关系，给予有违法失职行为而未构成刑事犯罪的人员的一种行政制裁，我国《政府采购法》中行政处分主要是针对采购人违反政府采购法律规范的行为作出的。行政处罚是指特定的行政主体依法对违反行政管理秩序但尚未构成犯罪的行政相对人给予的行政制裁。在政府采购中，行政处罚主要是针对供应商或政府采购业务代理机构等主体违反政府采购法律规范的行为，由政府有关部门依法作出的。3，刑事责任刑事责任由《刑法》规定，《政府采购法》对与《刑法》衔接的问题作了原则规定，即有关单位和个人违反《政府采购法》规定，“构成犯罪的，依法追究刑事责任”。第一节政府采购当事人及其法律规范概述三、政府采购当事人的法律责任（二）政府采购当事人法律责任的构成要件1，政府采购法律责任主体政府采购法律责任的主体范围广泛，它既包括政府采购的当事人如采购人、供应商和采购代理机构，也包括政府采购监督管理部门的工作人员。2，违法行为政府采购中违法行为不仅包括积极的行为，也包括消极的行为，我国《政府采购法》第二十五条规定：“政府采购当事人不得相互串通，损害国家利益、社会公众利益和其他当事人的合法权益；不得以任何手段排斥其他供应商参与竞争。供应商不得向采购人、采购代理机构、评标委员会的组成人员、竞争性谈判小组的组成人员、询价小组的组成人员行贿或者采取其他不正当手段谋取中标或者成交。采购代理机构不得以向采购人行贿或者采取其他不正当手段谋取非法利益。”同时，对政府采购监督管理部门消极对待供应商的投诉，逾期不作处理的行为，则应对直接主管人员和直接责任人员给予行政处分。第一节政府采购当事人及其法律规范概述三、政府采购当事人的法律责任（二）政府采购当事人法律责任的构成要件3，损害后果损害必须是客观存在的事实，而非虚构的，主观意识造成的。我国《政府采购法》第十一条规定：“政府采购的信息应当在政府采购监管管理部门指定的媒体上及时向社会公开发布，但涉及商业秘密的除外。”若信息不真实，即可造成损害结果的发生。当然，损害并不是以实际损害的发生为条件。如对供应商实行歧视待遇，侵害的客体是政府采购的市场秩序，但是对供应商的歧视待遇并不一定要有对政府采购的市场秩序造成实际损害后果的证明。第二节采购人及其法律规范第二节采购人及其法律规范一、采购人的概念采购人是指依法进行政府采购的国家机关、事业单位、团体组织，也是政府采购的货物、工程和服务的购买人和使用人。根据我国宪法规定，国家机关包括国家权力机关、国家行政机关、国家审判机关、国家检察机关、军事机关等，事业单位是指政府为实现特定目的而批准设立的事业法人，团体组织是指各党派及政府批准的社会团体，如协会、学会、工青妇组织等。政府采购的具体购买行为属于商业性交易活动，作为交易活动就有需方与供方之分。政府采购的需方包括使用财政性资金进行采购的各类政府采购机构。只要是纳入财政预算管理的单位，采购资金来源于财政预算拨款，不管是政府，还是法院、检察院，也不管是国家机关，事业单位或者其他的社会团体，都可以称为政府采购人，并且除了特殊情况外（如涉及国家秘密和国家安全的采购事项），也都要受有关政府采购的法律法规的约束。采购人不包括集中采购机构，但包括部门内设的部门集中采购机构。理由是，集中采购机构是一个特殊机构，其职能是代理采购人开展采购活动，享有的权利和义务与其他采购机构不同。第二节采购人及其法律规范一、采购人的概念在国际上将政府采购的需方一般统称为采购实体或者采购机构。作为政府采购当事人之一，采购人处于特殊地位，扮演着重要角色。其特殊主要表现在他是采购项目的使用者，采购效果好与不好，采购人最有发言权，而且作为政府部门，相比于供应商和采购代理机构，采购人似乎有着与生俱来的优越性；说其重要，是因为没有采购人的支持和参与，政府采购制度改革将难以成功。二、采购人的权利和义务（一）采购人的权利1，有权申请依法保护其采购合法权益，政府采购人的合法权益受国家法律法规保护。2，有权自行选择采购代理机构。可以委托经国务院有关部门或省级政府有关部门认定资格的采购代理机构，应当由采购人与采购代理机构签订委托代理协议。任何单位和个人不得以任何方式为采购人指定采购代理机构。纳入集中采购目录除属于通用的政府采购项目应委托集中采购代理机构除外，属于本部门（系统）有特殊要求的项目可实行部门集中采购，属于本单位有特殊要求的项目，经省级以上政府批准也可自行采购。第二节采购人及其法律规范二、采购人的权利和义务（一）采购人的权利3，有权决定非集中采购目录内项目的采购。采购未纳入集中采购目录的政府采购项目，经采购监督管理部门批准后可自行采购，也可委托集中采购机构在委托范围内代理采购。4，有权拒绝他人违规指定的供应商，依照法定的政府采购方式和程序进行采购。5，有权规定采购项目的特定条件，根据采购项目的特殊要求，规定供应商应当具备一般条件之外的特定条件，但不得以不合理的条件对供应商实行差别待遇或歧视待遇。6，有权审查供应商资格。采购人有权要求参与政府采购的供应商提供有关资质证明文件和业绩情况，并根据供应商的必备法定条件和采购项目的特定要求。对供应商的资格进行审查。7，有权通过合同规定采购联合体的连带责任，可以向以联合体形式参与政府采购的供应商索取联合协议，与联合体各方共同签订采购合同，规定联合体各方应承担的连带责任。第二节采购人及其法律规范二、采购人的权利和义务（一）采购人的权利8，有权认可供应商采取分包方式履行采购合同，中标、成交供应商可以依法采取分包方式履行合同，应经采购人同意，并就采购项目和分包项目向采购人负责。9，有权控告检举采购违法行为，针对政府采购活动中的违法行为向有关部门和机关进行控告和检举。政府采购人认为自己的合法权益受到损害，可以向政府采购监督管理部门提出书面投诉。详见案例分析3-2采购人的权利范围（二）采购人的义务1，维护国家利益和社会公共利益及促进经济发展，自觉规范采购行为，提高采购资金使用效率，维护国家利益和社会公共利益，促进廉洁建设，使政府采购有助于实现国家经济和社会发展政策目标；除法定特殊情形外，应当优先采购本国货物工程和服务2，依法实行政府采购制度和遵循政府采购原则，法律规定应当实行政府采购的项目都要实行政府采购，凡纳入由省级以上政府确定公布的集中采购，遵循公开透明，公平竞争，公正诚信的政府采购原则。第二节采购人及其法律规范二、采购人的权利和义务（二）采购人的义务3.维护政府采购市场秩序和确保供应商公平竞争。4.认真编报和严格执行政府采购预算。5.按照法定方式进行采购。6.按照法定程序进行采购。7.严格执行政府采购合同的有关规定。8.严格遵守政府采购回避和文件保存的有关规定。9.正确对待政府采购质疑与投诉事项。10.自觉依法接受有关部门的监管。第二节采购人及其法律规范三、采购人的法律责任我国《政府采购法》对采购人的法律责任作了如下规定：（一）采购人规避集中采购法律责任根据《政府采购法》的规定，采购人采购纳入集中采购目录的政府采购项目，必须委托采购机构代理采购，纳入集中采购目录属于通用的政府采购项目的，应当委托集中采购机构代理采购，属于本部门的、本系统有特殊要求的项目，应当实行部门集中采购；属于本单位有特殊要求的项目，经省级以上人民政府批准，可以自行采购。采购人对应当实行集中采购的政府采购项目，如果不委托集中采购机构实行集中采购，属于违法行为，给予如下处分：1，限期改正；2，停止按预算支付资金；3，给予直接负责的主管人员和其他直接责任人员处分。第二节采购人及其法律规范三、采购人的法律责任（二）采购人一般违法行为法律责任我国《政府采购法》第七十一条的规定，采购人的一般违法行为种类及应当承担的法律责任如下：1.一般违法行为的种类1）应当采用公开招标方式而擅自采用其他方式采购；2）擅自提高采购标准；3）委托不具备政府采购业务代理资格的机构办理采购事务；4）以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇；5）在公开招标采购过程中与投标人进行协商谈判；6）中标、成交通知书发出后，不与中标、成交供应商签订采购合同；7）拒绝有关部门依法实施监督检查；第二节采购人及其法律规范二、采购人的法律责任（二）采购人一般违法行为法律责任2.应承担的法律责任根据《政府采购法》第十七条的规定，采购人有上述情形之一的，责令限期改正，给予警告，可以并处以罚款，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，由其行政主管部门或者有关机关给予处分，并予以通报。（三）采购人重大违法行为责任1，采购人重大违法性的界定采购文件是采购人、采购代理机构从事采购活动的书面凭证，包括采购活动记录，采购预算、招标文件、投标文件、评标标准、评估标准、定标文件、合同文本、验收证明、质疑答复、投诉处理决定及其他有关文件、资料。按照政府采购法的规定，采购人对政府采购项目每项采购活动的采购文件应当妥善保存，不得伪造、变造、隐匿或者销毁。采购文件的保存期限从采购结束之日起至少保存15年。采购人违法规定，隐匿、销毁应当保存的采购文件或者伪造、变造采购文件，属于重大违法行为。第二节采购人及其法律规范二、采购人的法律责任（三）采购人重大违法行为责任2.重大违法行为的法律责任《政府采购法》有关采购人违反规定隐匿、销毁应当保存的采购文件或者伪造、变造采购文件所应承担法律责任的规定，具体包括：1）罚款采购人违反政府采购法规定隐匿、销毁应当保存的采购文件或者伪造、变造采购文件的，由政府采购监督管理部门处以两万以上十万以下的罚款。2）处分采购人违反政府采购法规定隐匿、销毁应当保存的采购文件或者伪造、变造采购文件，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员负有不可推卸的责任，应当依法给予处分。3）追究刑事责任采购人违反政府采购法规定隐匿、销毁应当保存的采购文件或者伪造、变造采购文件，构成犯罪的，依法追究刑事责任。详见资料链接3-1采购人法律责任在执行中应注意的问题第三节供应商及其法律规范第三节供应商及其法律规范一、供应商资格认定（一）供应商的概念政府采购供应商是指向采购人提供货物、工程或者服务的法人、其他组织或者自然人。也是政府采购当事人之一。根据《民法通则》第17条的规定，法人是指具有民事权利能力和民事行为能力，并依法享有民事权利和承担民事义务的组织，包括企业法人，机关法人、事业单位户、农村承包经营户等，自然人是指《民法通则》规定的具有完全民事行为能力，能够承担民事责任和义务的公民。理论上政府采购供应商应当包括中国供应商和外国供应商。《政府采购法》对参加政府采购市场合法的供方主体，供应商应具备的条件作了明确规定，但由于目前我国政府采购市场是封闭政府采购市场，不对国外供应商开放，所以没有对外国供应商的准入条件做出规定。供应商为国内供应商，是指在我国境内注册登记的法人和其他组织以及中国公民，不包括在我国境外注册登记的法人和其他组织以及外国公民，不包括在我国香港特别行政区和澳门特别行政区注册登记的供应商，也不包括在我国台湾省注册的供应商。第三节供应商及其法律规范一、供应商资格认定（二）供应商资格条件对供应商进入政府采购市场作出资格要求规定的主要原因，一是政府采购项目都是为了满足政府机构更好地提供社会公共服务的需要，必须保证效率和质量。二是政府采购机构多为政府机构，是法律和制度的制定和执行者，因此，在采购活动中，应当率先做到自觉遵纪守法，维护社会公共利益和国家利益，鼓励诚信，为社会公众起示范和带头作用。三是从源头上促进公平竞争。我国政府采购法规定参加政府采购活动的供应商应当具备六个方面的基本条件，这也是所有政府采购活动的通用条件。采购人根据采购项目的特殊性，还可以规定特定条件。1.具有独立承担民事责任的能力；2.具有良好的商业信誉和健全的财务会计制度；3.具有履行合同所必需的设备和专业技术能力；4.具备依法纳税和缴纳社会保障资金的良好记录；5.参加政府采购前三年内，在经营活动中没有重大违法记录；6.法律、行政法规规定的其他条件。第三节供应商及其法律规范一、供应商资格认定（二）供应商资格条件对于特殊行业的供应商，国家还有特别要求。例如，建筑行业的供应商，应当取得建筑资质。至于这些特定条件，应根据采购项目的特殊性而定，有的项目对供应商有资质要求，有的项目有特种设备要求，有的项目有财务状况要求或者特殊专业人才要求等。虽然允许采购人对供应商提出特定条件，但采购人不得通过设定特定资格要求来妨碍充分竞争和公平竞争，制造人为的歧视政策。（详见资料链接3-2供应商资格条件的国际通行做法）（三）供应商资格审查供应商的资格审查是指由政府采购机构对潜在供应商或参加投标的卖方企业进行技术、资金、信誉、管理等多方面的评估审查。资格审查分为资格预审和资格后审。资格预审，指在投标前对潜在供应商（投标人）进行资格审查；资格后审，指在开标后评标委员会对供应商进行的资格审查。采取资格预审的，应当在资格预审文件中载明对资格预审的条件、标准和方法；采取资格后审的，应当在招标文件中载明对供应商资格要求的条件、标准和方法。采购人不得以没有载明的资格条件对潜在的供应商或者投标人进行资格审查。（详见资料链接3-3供应商资格审查的意义）第三节供应商及其法律规范一、供应商资格认定（三）供应商资格审查1，供应商的资格审查主体在国际上，对供应商的资格审查分为两种形式：一种是集中审查，主要是政府采购主管机构统一审查资格，合格供应商列入供应商库，供应商可以随时向主管机构申请审查。进入供应商库的供应商的有效期一般不超过三年，然后进行重新审查。在有效期内，违反有关规定的供应商将被除名，并禁止在一定时期内参加政府采购活动。另一种是分散审查，即由各采购人自行审查。在一个采购人审查合格的供应商，其他采购人可予以免审，减轻审查工作负担。如果一个采购人经审查发现供应商存在重大问题，其他采购人都不得允许其参加政府采购负担。根据政府采购法规定，供应商资格的审查或确认由各采购人负责。在具体采购活动中，采购人还可以要求供应商提供证明其履约能力的文件，如资质和业绩情况等。所有这些条件和要求，必须提供相应的文件，以备审查或确认。例如，涉及资质要求的供应商应当提供由有关行政主管部门颁发的资质证书。涉及业绩情况的，供应商应当提供以前在相关领域的业绩，包括项目名称、效果及用户意见等。第三节供应商及其法律规范一、供应商资格认定（三）供应商资格审查2，供应商的资格审查方式（1）由供应商提交能够提供的资格证明文件；（2）科学确定审查供应商资格的方式；（3）一个采购人对供应商资格的审查结果在全国范围内有效。3，供应商的资格审查内容对供应商的资格进行审查，可以分为两个方面的内容，即基本资格审查和专业资格审查。基本资格审查，主要是审查供应商是否具备政府采购法规定的基本条件。对基本资格的审查，主要包括以下三个方面的内容：一是对供应商的注册、登记情况进行审查。二是对供应商的资信情况进行审查。三是对供应商遵纪守法情况进行审查。专业资格审查，主要是结合采购项目的具体特点和特定要求，从供应商的资质状况及许可证情况、代理及授权情况和产品质量检测认证情况、经验和商业信誉情况、人员及专业技术能力情况、机械设备以及财务状况和售后服务情况等方面，审查供应商是否具有相应的专业资格。第三节供应商及其法律规范一、供应商资格认定（三）供应商资格审查4，供应商资格的审查步骤对供应商的资格审查一般包括以下三个步骤：（1）收集信息。收集潜在供应商信息是进行资格审查的前提和基础，由于政府需要经常采购各种各样的物资，因而有必要尽可能的收集有关供应商的信息。（2）进行资格审查。进行资格审查的过程实际上就是根据审查的的标准对一定范围内的供应商进行审核的过程。首先，应制定统一的审查标准；其次，根据采购计划和有关法律的规定，确定审查范围；再次，根据有关规定实施优惠政策。（3）确定供应商资格。通过审查，供应商如果完全符合这个审查机构所确定的供应商能力的各项指标，并且出具了有关资信证明，即可被认为是合格供应商。具体的供应商确定后，即可以公开通告，或分别通知供应商邀请其参加招标采购。详见案例分析3-3供应商资格审查的规范第三节供应商及其法律规范二、供应商的权利与义务供应商可以是单独的自然人或法人，两个以上的自然人、法人或者其他组织可以组成一个联合体，以一个供应商的身份共同参加政府采购。以联合体形式进行政府采购的，参与合体的供应商各自均应当具备(政府采购法)规定的条件，并应当向采购人提交联合协作载明联合体各方承担的工作和义务。联合体各方应当共同与采购人签订采购合同，就采购合同约定的事项对采购人承担连带责任。（一）供应商的权利供应商享有的权利：（1）参加政府采购招标活动；（2）可以及时获得采购信息；（3）对政府采购程序有疑议的，可向政府采购监督管理部门咨询或投诉；（4）对其他供应商在政府采购活动中的欺诈行为或营私舞弊行为提出指控；（5）法律、法规和规章规定的其他权利。（二）供应商的义务供应商应承担的义务：（1）遵守政府采购的法律、法规和规章；（2）按照政府采购招标文件的要求，编制投标文件，对招标文件提出的要求和条件做出实质性响应；（3）中标后，按规定与采购人签订采购合同；（4）严格按采购合同全面履约。为采购人提供符合规定质量标准的货物、工程和服务；（5）接受政府采购监督管理部门的监督、管理；（6）法律、法规和规章规定的其他义务。第三节供应商及其法律规范三、供应商的法律责任（一）供货商违法行为的种类根据《政府采购法》第七十七条的规定，供货商违法行为分为以下几种：1.提供虚假材料谋取中标、成交的；2.采取不正当手段诋毁、排挤其他供货商的；3.与采购人、其他供货商或者采购代理机构恶意串通的；4.向采购人、采购机构行贿或者提供其他不正当利益的；5.拒绝有关部门监督检查或者提供虚假