外资并购浪潮下我国国家安全审查制度的审视与革新-基于国际经验与本土实践

外资并购浪潮下我国国家安全审查制度的审视与革新——基于国际经验与本土实践一、引言1.1研究背景与动因在经济全球化进程不断加速的当下，跨国投资活动日益频繁，外资并购作为国际直接投资的重要形式，在全球经济格局中扮演着愈发关键的角色。中国，作为全球第二大经济体和重要的外资流入国，吸引着大量外国投资者通过并购方式进入国内市场。近年来，外资并购在中国呈现出规模不断扩大、领域持续拓展的发展态势。从规模上看，据相关数据统计，过去十年间，外资在华并购金额总体呈上升趋势，2019年外资在华并购金额达350亿美元，为近10年高点，2020年前5个月，外资在华并购金额达90亿美元，10年来首次超过同期中国企业海外并购金额。这一数据直观地反映出外资对中国市场的持续关注与积极投入。从行业分布角度分析，外资并购的领域逐渐从传统制造业向服务业、高新技术产业等多元化方向拓展。在传统制造业领域，早期外资并购主要集中于汽车、机械制造等行业，如大众汽车对中国多家汽车企业的并购，通过引入先进技术和管理经验，推动了中国汽车产业的升级与发展。随着中国经济结构的调整和服务业的逐步开放，金融、物流、信息技术服务等服务业领域成为外资并购的新热点。例如，一些国际知名金融机构通过并购国内小型金融企业，快速布局中国金融市场，拓展业务范围。在高新技术产业方面，随着中国在5G、人工智能、生物医药等领域的快速发展，外资对该领域的并购活动也日益活跃，如部分国外科技企业通过并购中国本土的高新技术创业公司，获取技术创新成果和市场份额。从并购方式上，外资并购的形式也愈发多样化。除了常见的股权收购、资产收购外，还出现了战略投资、跨境换股等创新方式。在股权收购方面，外国投资者通过购买国内企业的股权，实现对企业的控制或参股，如外资对一些中国上市公司股权的收购，从而参与企业的经营决策。资产收购则侧重于对目标企业特定资产的购买，以获取相关业务或资源。战略投资则是基于长期战略考虑，外国投资者与国内企业建立战略合作关系，通过投资获取企业股权，实现资源共享与协同发展。跨境换股则为外资并购提供了一种更为灵活的资本运作方式，促进了国际资本的流动与企业间的合作。外资并购在为中国经济发展带来积极影响的同时，也对国家安全产生了多维度的影响，这一现象不容忽视。在经济安全层面，大规模的外资并购可能导致某些关键产业被外资控制，影响产业结构的合理性与稳定性。例如，在某些资源性产业，如果外资过度并购，可能会掌控国内资源的开采与供应，进而影响国家的资源安全和经济自主发展能力。当外资在某一产业占据主导地位时，可能会通过垄断定价等手段，影响国内市场的公平竞争环境，损害消费者利益，威胁国家经济安全。在技术安全领域，外资并购可能引发关键技术的流失风险。若外国投资者通过并购获取国内企业的核心技术，可能会削弱中国在相关领域的技术创新能力和产业竞争力，对国家的科技安全构成威胁。在涉及国家安全的关键基础设施领域，如能源、交通、通信等，外资并购若缺乏有效监管，可能会使这些基础设施的控制权落入外资手中，一旦发生国际形势变化或其他风险事件，将对国家的基础设施安全和正常运行造成严重影响。鉴于外资并购对国家安全的潜在影响，构建和完善国家安全审查制度显得极为紧迫。在国际上，许多发达国家早已建立了较为成熟的外资并购国家安全审查制度。美国作为全球最早建立此类制度的国家之一，早在1988年就通过了《1950年国防生产法》第721条修正案（即《埃克森——费罗里奥修正案》），随后不断完善相关法律法规和审查机制。美国外国投资委员会（CFIUS）负责对外资并购进行国家安全审查，审查范围广泛，涵盖国防、关键技术、基础设施等多个领域，审查标准综合考虑技术、经济、政治等多方面因素。日本则通过《外汇及外国贸易法》等法律对外资并购进行审查，重点关注可能影响国家安全和国家利益的并购行为。这些国家的经验表明，完善的国家安全审查制度能够在吸引外资的同时，有效保障国家的核心利益和安全。相比之下，中国的外资并购国家安全审查制度尚处于不断发展和完善的阶段。虽然已出台了一系列相关政策法规，如《中华人民共和国外商投资法》《关于建立外国投资者并购境内企业安全审查制度的通知》等，但在审查机构的设置、审查标准的细化、审查程序的规范等方面仍存在一些有待改进的地方。在审查机构方面，存在多部门协调机制不够顺畅、职责划分不够清晰的问题，导致审查效率和决策的科学性受到一定影响。审查标准的界定还不够明确和细化，在实际操作中可能存在理解和执行的差异。审查程序的透明度和规范性也需要进一步提高，以增强外国投资者的信心和预期稳定性。在此背景下，深入研究外资并购与我国国家安全审查制度具有重要的理论与现实意义。从理论层面看，有助于丰富和完善国际投资法、国家安全法等相关学科领域的研究内容，为进一步探讨外资并购与国家安全之间的关系提供理论支持和分析框架。通过对不同国家审查制度的比较研究，可以拓展学术研究视野，借鉴国际先进经验，推动国内相关理论研究的发展。从实践角度出发，能够为我国国家安全审查制度的完善提供有益的参考和建议，使其更加符合中国国情和国际投资发展趋势。合理有效的审查制度有助于在吸引外资促进经济发展与维护国家安全之间寻求平衡，保障国家经济安全、技术安全和基础设施安全等核心利益，为中国经济的可持续发展创造稳定、安全的环境。1.2研究价值与意义本研究旨在深入剖析外资并购与我国国家安全审查制度，通过多维度的分析，为我国在经济全球化背景下实现外资利用与国家安全保障的平衡提供理论支持与实践指导，具有重要的理论与现实意义。从理论层面来看，丰富和完善了国际投资法与国家安全法等相关学科理论。在国际投资法领域，深入探讨外资并购过程中产生的国家安全问题，为该领域的研究拓展了新的视野。以往国际投资法研究多侧重于投资的自由化、便利化以及投资者与东道国之间的权益平衡，而对国家安全这一特殊且关键的因素关注相对不足。通过对我国外资并购国家安全审查制度的研究，明确了国家安全在国际投资活动中的重要地位，以及如何在法律框架内实现投资自由化与国家安全保障的协调，填补了该领域在国家安全审查方面的理论空白，进一步丰富了国际投资法的理论体系。在国家安全法方面，本研究将国家安全审查与外资并购紧密结合，为国家安全法在经济领域的具体应用提供了详细的分析框架。深入研究外资并购对国家安全各个维度的影响，如经济安全、技术安全、基础设施安全等，有助于明确国家安全法在规范外资并购行为中的适用范围和具体标准，完善国家安全法在经济安全保障方面的理论内涵，为国家安全法的实践操作提供理论依据。通过对不同国家外资并购国家安全审查制度的比较研究，为国内相关理论发展提供了丰富的借鉴。以美国为例，其外资并购国家安全审查制度历经多年发展，形成了较为成熟的体系。从审查机构的设置来看，美国外国投资委员会（CFIUS）由多个部门组成，各部门在审查过程中分工明确又相互协作，这种跨部门的审查机制能够充分考虑到外资并购对国家安全的多方面影响。在审查程序上，美国有着严格且细致的规定，从申报、初步审查到深入调查以及最终总统决策，每个环节都有明确的时间限制和操作流程，保证了审查的高效性和公正性。日本的审查制度则注重与本国产业政策的结合，通过《外汇及外国贸易法》等法律，在鼓励外资进入促进经济发展的同时，严格限制可能对本国关键产业和国家安全造成威胁的外资并购行为。这些国家的先进经验和成熟做法，为我国在构建和完善国家安全审查制度时提供了有益的参考，有助于我国在理论研究中吸收国际先进理念，推动国内相关理论与国际接轨，促进国内理论研究的深入发展。从实践角度出发，本研究对我国国家安全审查制度的完善具有重要的参考价值。当前，我国的国家安全审查制度在实际运行中仍存在一些问题，如审查机构的协调机制有待优化。目前我国涉及外资并购国家安全审查的部门众多，包括商务部、发改委、国防部等多个部门，但各部门之间的职责划分不够清晰，信息沟通与协同合作存在障碍，导致审查效率低下，甚至可能出现审查漏洞。审查标准不够明确细化，在实际操作中，对于“国家安全”的界定较为模糊，缺乏具体的量化指标和判断依据，使得审查人员在评估外资并购对国家安全的影响时主观性较大，难以保证审查结果的一致性和公正性。审查程序的透明度不足，外国投资者对审查的具体流程、标准和时间预期缺乏清晰了解，增加了投资的不确定性和风险。本研究通过对这些问题的深入分析，提出了针对性的改进建议。在审查机构方面，建议明确各部门的职责分工，建立高效的信息共享和协调机制，如设立专门的外资并购国家安全审查协调办公室，负责统筹各部门的工作，加强部门间的沟通与协作，提高审查效率。在审查标准上，应结合我国国情和产业发展需求，制定详细的审查标准清单，明确列举影响国家安全的具体因素和量化指标，如规定在关键技术领域，外资并购后企业的技术控制权转移比例不得超过一定限度，以增强审查标准的可操作性和客观性。对于审查程序，应加强透明度建设，制定公开透明的审查流程指南，明确各个审查环节的时间节点和具体要求，及时向外国投资者反馈审查进展情况，增强外国投资者的信心和预期稳定性。合理有效的国家安全审查制度对于我国在吸引外资促进经济发展与维护国家安全之间寻求平衡至关重要。在经济发展方面，外资并购能够为我国带来资金、技术和先进管理经验，促进产业升级和经济结构调整。如在汽车制造领域，外资通过并购国内企业，引入先进的生产技术和管理模式，推动了我国汽车产业从传统制造向智能制造的升级，提高了产业的整体竞争力。在新能源领域，外资的进入带来了先进的电池技术和研发经验，促进了我国新能源产业的快速发展。然而，如果缺乏有效的国家安全审查，外资并购可能会对我国国家安全造成威胁。在关键基础设施领域，如能源、交通、通信等，如果外资过度并购并控制这些基础设施，一旦国际形势发生变化，可能会影响国家的能源供应安全、交通网络的正常运行和通信信息安全，对国家的经济社会稳定造成严重影响。在技术安全方面，外资并购可能导致我国关键技术的流失，削弱我国在科技创新领域的自主研发能力和国际竞争力。因此，完善的国家安全审查制度能够在充分利用外资促进经济发展的同时，有效防范国家安全风险，保障国家的核心利益和经济社会的可持续发展。1.3国内外研究现状在国外，学者们对外资并购国家安全审查制度的研究起步较早，形成了较为丰富的研究成果。美国学者C.FredBergsten等在《美国与世界经济：未来十年的对外经济政策》一书中，详细阐述了美国外资并购国家安全审查制度的演变历程，从最初的《埃克森——费罗里奥修正案》到后续的一系列法规完善，分析了每一次制度变革背后的经济、政治因素。指出随着国际政治经济形势的变化，美国的审查制度不断强化对关键技术、基础设施等领域的审查力度，以应对日益复杂的国家安全挑战。他们还强调了审查制度在平衡吸引外资与维护国家安全方面的重要作用，认为合理的审查制度既能保障国家安全，又不会过度阻碍外资进入，影响美国经济的发展活力。关于审查标准，学者们也进行了深入探讨。DavidJ.Kappos在研究中指出，美国的审查标准不仅关注军事安全和国防工业，还充分考虑到技术安全、经济安全以及地缘政治因素等多个方面。在技术安全方面，对于涉及关键技术的外资并购，如半导体、人工智能等领域，会重点评估外国投资者获取技术后对美国技术领先地位的潜在影响。在经济安全层面，考虑外资并购对美国相关产业的市场竞争格局、就业情况以及产业供应链稳定性的影响。地缘政治因素则体现在对来自特定国家或地区的投资进行更为严格的审查，以防范潜在的政治风险。在审查程序方面，国外学者也有诸多研究成果。MarkJ.Roe在其著作中对美国外资并购国家安全审查的申报、初步审查、调查和总统决策等程序进行了细致分析。申报环节，投资者可自愿申报，也存在特定情况下的强制申报要求；初步审查主要是对申报材料进行基础性审核，判断是否有必要进入深入调查阶段；调查程序则更为严格和全面，涉及多个部门的协同工作，对并购交易的各个方面进行深入评估；总统决策则是最终的决定性环节，基于外国投资委员会（CFIUS）的建议，总统有权决定是否批准并购交易，或对交易附加条件、禁止交易等。国内学者对外资并购国家安全审查制度的研究随着中国外资并购活动的增多和相关制度的建立而逐渐深入。部分学者对我国外资并购国家安全审查制度的现状进行了全面梳理。黄勇在《外资并购国家安全审查制度的理论与实践》一书中，详细分析了我国现有审查制度的法律框架，包括《中华人民共和国外商投资法》《关于建立外国投资者并购境内企业安全审查制度的通知》等法律法规在审查制度中的地位和作用。指出目前我国审查制度已初步建立，但在审查机构的协调机制、审查标准的明确性和审查程序的透明度等方面仍存在不足。在审查标准的细化研究上，李猛认为我国应结合自身国情和产业发展需求，制定更为具体的审查标准。对于关键产业，如能源、通信等，应明确外资并购的股权比例限制，防止外资过度控制关键产业，影响国家经济安全。在技术安全方面，应建立关键技术清单，对涉及清单内技术的外资并购进行严格审查，确保核心技术不被外资轻易获取。在审查程序的完善方面，赵忠秀建议加强审查程序的透明度建设。制定详细的审查流程指南，明确各个审查环节的时间节点和具体要求，使外国投资者能够清晰了解审查进度和预期结果。建立信息反馈机制，及时向投资者反馈审查过程中发现的问题和需要补充的材料，保障投资者的知情权和参与权。已有研究为我国外资并购国家安全审查制度的发展提供了重要的理论支持和实践经验，但仍存在一些不足和空白。在审查标准的量化研究方面相对薄弱，缺乏具体的量化指标来准确评估外资并购对国家安全的影响程度。在审查机构的协同机制研究上，虽然指出了存在的问题，但对于如何建立高效的协同机制，缺乏深入的实证研究和具体的操作建议。本研究将在已有研究的基础上，通过构建量化评估模型，对审查标准进行量化分析，同时运用案例分析和实证研究方法，深入探讨审查机构协同机制的优化路径，以期为我国外资并购国家安全审查制度的完善提供更具创新性和实践价值的建议。1.4研究思路与方法本文在研究外资并购与我国国家安全审查制度时，遵循了系统、全面且深入的研究思路，采用多种研究方法，力求为该领域的理论发展与实践应用提供有价值的参考。在研究思路上，首先深入剖析外资并购在我国的发展现状，从规模、行业分布和并购方式等多个维度进行详细阐述。通过收集和分析大量的统计数据，如外资并购金额的变化趋势、不同行业的并购案例数量等，清晰地呈现出外资并购在我国的发展态势和特点。对行业分布的分析，不仅关注传统制造业，还聚焦于服务业、高新技术产业等新兴领域，以全面了解外资并购在我国产业结构中的布局。在并购方式上，对股权收购、资产收购、战略投资、跨境换股等多种方式进行深入探讨，分析其在实际操作中的应用和影响。紧接着探讨外资并购对我国国家安全产生的多方面影响。从经济安全角度，分析外资并购可能导致的产业结构失衡、市场垄断等问题，以及对国家经济自主发展能力的潜在威胁。在技术安全方面，研究外资并购引发的关键技术流失风险，以及对我国技术创新能力和产业竞争力的影响。对于基础设施安全，着重探讨外资并购对能源、交通、通信等关键基础设施控制权的影响，以及可能带来的安全隐患。在深入分析现状和影响的基础上，全面梳理我国现有外资并购国家安全审查制度的相关情况。对我国现行的法律法规，如《中华人民共和国外商投资法》《关于建立外国投资者并购境内企业安全审查制度的通知》等进行详细解读，分析其在审查制度中的地位、作用和具体规定。同时，对审查机构的设置、审查标准的制定和审查程序的运行进行深入研究，找出其中存在的问题和不足之处。通过对美国、日本等发达国家外资并购国家安全审查制度的比较研究，借鉴其先进经验。对美国的审查制度，详细分析其审查机构的组成、审查程序的严格规定以及审查标准的综合考量因素。日本的审查制度则重点关注其与本国产业政策的紧密结合，以及在审查过程中对关键产业和国家安全的保护措施。通过对这些国家审查制度的比较，总结出可供我国借鉴的经验和启示。基于以上研究，针对我国外资并购国家安全审查制度存在的问题，提出具体的完善建议。在审查机构方面，提出优化协调机制、明确职责分工的建议，以提高审查效率和决策的科学性。对于审查标准，建议进一步细化和明确，结合我国国情和产业发展需求，制定具有可操作性的审查标准。在审查程序上，强调提高透明度和规范性，保障外国投资者的合法权益，增强外国投资者的信心和预期稳定性。在研究方法上，本文综合运用了多种研究方法。采用文献研究法，广泛查阅国内外相关的学术文献、法律法规、政策文件等资料。通过对这些资料的梳理和分析，了解国内外关于外资并购国家安全审查制度的研究现状和发展趋势，为本文的研究提供坚实的理论基础。在分析我国外资并购国家安全审查制度的现状和存在的问题时，充分参考了我国相关的法律法规和政策文件，确保研究的准确性和可靠性。运用案例分析法，选取典型的外资并购案例进行深入剖析。如对凯雷并购徐工案、达能并购娃哈哈案等具有代表性的案例进行详细分析，从这些案例中深入了解外资并购在实际操作中可能出现的问题，以及我国现行审查制度在应对这些问题时的表现和不足。通过对案例的分析，总结经验教训，为完善我国的审查制度提供实践依据。在探讨审查标准时，结合具体案例分析不同行业、不同规模的外资并购对国家安全的影响，以及如何根据这些影响制定合理的审查标准。采用比较研究法，对美国、日本、德国等发达国家的外资并购国家安全审查制度进行全面比较。从审查机构的设置、审查标准的制定、审查程序的运行等多个方面进行对比分析，找出这些国家审查制度的优势和特点。通过比较，为我国在完善审查制度时提供有益的参考和借鉴，使我国的审查制度能够更好地适应国际投资发展的趋势。在研究审查机构的设置时，对比美国外国投资委员会（CFIUS）的跨部门协作模式和日本的多部门协同审查模式，分析其各自的优缺点，为我国优化审查机构的协调机制提供参考。二、外资并购与国家安全审查制度的理论基石2.1外资并购的内涵与特征外资并购，作为国际投资领域的关键概念，指的是外国投资者通过购买境内企业的股权或资产，从而获得对该企业的控制权或经营管理权的经济行为。从本质上讲，它是企业间产权交易与控制权转移的过程，属于国际私人直接投资的重要方式。依据《关于外国投资者并购境内企业的规定（2006年修订）》第二条，外资并购可细分为股权并购与资产并购两种主要模式。在股权并购中，外国投资者购买境内非外商投资企业股东的股权，或者认购境内公司增资，进而使境内公司变更设立为外商投资企业；而资产并购则是外国投资者直接购买境内企业的资产，以实现对相关业务或资源的掌控。外资并购在我国的发展历程，犹如一部波澜壮阔的经济画卷，反映了我国经济对外开放的不断深化。追溯至20世纪90年代初，外资便已开始涉足我国市场，初期主要收购国有中小型企业或亏损企业。彼时，我国正处于从计划经济向市场经济的转型阶段，外资的进入为这些企业带来了新的资金、技术和管理理念，一定程度上促进了企业的发展与改革。随着我国经济的快速发展和对外开放程度的不断提高，进入90年代中期，外商的目光逐渐转向效益良好的大中型骨干企业，在原有合资企业的基础上，参股比例不断增加，甚至实现控股。不过，在这一时期，外资并购在每年庞大的外商直接投资（FDI）中所占比例仍相对较小。2001年，中国加入世界贸易组织（WTO），这一历史性事件成为我国外资并购发展的重要转折点。加入WTO后，我国逐步取消了对外企控股比例的诸多限制，外企在上市和并购范围方面拥有了更为广阔的选择空间。同时，一些跨国公司在经历了前期的市场巩固阶段后，进入了扩张的新阶段，并购成为其实现战略扩张的主要手段。自此，外资并购在我国呈现出蓬勃发展的态势。从2005年开始，外资并购更是掀起了一轮高潮，一系列大规模的并购活动令人瞩目。美国私募基金巨头凯雷对徐工机械的收购意向、全球钢铁巨头米塔尔入股华菱管线、比利时英博集团天价收购福建雪津啤酒等案例，充分彰显了外资并购在我国的活跃程度。当前，我国外资并购呈现出多维度的发展现状与鲜明特点。从规模上看，外资并购的金额和数量总体上呈现出增长的趋势。尽管在某些年份可能会受到国际经济形势、政策调整等因素的影响而出现波动，但长期来看，随着我国经济的持续发展和市场的进一步开放，外资对我国企业的并购活动日益频繁，并购规模也不断扩大。在行业分布方面，外资并购的领域愈发广泛。早期，外资并购主要集中在制造业领域，如汽车、机械制造、化工等行业。以汽车行业为例，众多国际知名汽车品牌通过并购或合资的方式进入我国市场，不仅带来了先进的生产技术和管理经验，也推动了我国汽车产业的快速发展。近年来，随着我国经济结构的调整和服务业的逐步开放，金融、物流、信息技术服务等服务业领域吸引了大量外资并购。在金融领域，一些国际金融机构通过并购国内小型金融企业，迅速拓展在我国的业务版图；在信息技术服务领域，外资对我国互联网企业、软件企业的并购活动也日益增多，以获取技术创新成果和市场份额。在并购方式上，外资并购形式愈发多样化。除了传统的股权收购和资产收购外，战略投资、跨境换股等创新方式也逐渐兴起。战略投资是基于长期战略考量，外国投资者与国内企业建立深度的战略合作关系，通过投资获取企业股权，实现资源共享、优势互补和协同发展。例如，一些跨国科技企业对我国具有创新技术的初创企业进行战略投资，不仅为企业提供了资金支持，还带来了先进的技术和市场渠道，促进了企业的快速成长。跨境换股则为外资并购提供了更为灵活的资本运作方式，它使得企业能够在国际资本市场上进行股权交换，实现资源的优化配置和企业的国际化发展。在一些大型跨国并购案例中，跨境换股的方式被广泛应用，促进了国际资本的流动和企业间的深度合作。外资并购对我国企业的影响是多方面的，既带来了积极效应，也存在一定的潜在风险。从积极方面来看，外资并购为我国企业带来了丰富的资金来源，有助于企业扩大生产规模、进行技术研发和市场拓展。外国投资者往往拥有先进的技术和管理经验，通过并购，这些技术和经验能够迅速引入我国企业，促进企业的技术升级和管理水平提升。在技术方面，外资并购可以促进技术转移和创新，推动我国企业在相关领域的技术进步，提高产业竞争力。在管理方面，先进的管理理念和方法能够优化企业的运营流程，提高企业的运营效率和决策科学性。外资并购也可能带来一些潜在风险。在产业安全方面，大规模的外资并购可能导致某些关键产业被外资控制，影响我国产业结构的合理性和稳定性。若外资在某一产业占据主导地位，可能会通过垄断定价等手段，损害国内市场的公平竞争环境，威胁国家经济安全。在技术安全领域，外资并购可能引发关键技术流失的风险。如果外国投资者通过并购获取我国企业的核心技术，可能会削弱我国在相关领域的技术创新能力和产业竞争力。在品牌方面，一些外资并购可能导致我国本土品牌的消失，影响我国企业在国际市场上的品牌影响力和市场份额。2.2国家安全审查制度的基本理论国家安全审查制度，作为维护国家核心利益的关键机制，是指国家通过特定的审查机构，依据明确的法律规定和严格的审查程序，对可能影响国家安全的外资并购行为进行全面、深入审查的制度体系。其目的在于确保国家的安全与稳定，防止外资并购对国家的政治、经济、军事、技术等关键领域造成潜在威胁，保障国家在全球化经济背景下的自主发展能力和核心利益不受侵害。国家安全审查制度的首要目的是维护国家主权和领土完整。在全球化进程中，外资并购可能涉及到关键基础设施、国防工业等重要领域，如果缺乏有效的审查，可能导致这些领域的控制权落入外国投资者手中，进而对国家主权和领土完整构成潜在威胁。在能源领域，若外资通过并购控制了国家的重要能源企业，可能会影响国家的能源供应安全，进而对国家主权产生间接影响。保障国家经济安全也是该制度的重要目标。经济安全是国家安全的重要基础，外资并购可能会对国家的产业结构、市场竞争格局、金融稳定等方面产生影响。大规模的外资并购可能导致某些关键产业被外资垄断，破坏国内市场的公平竞争环境，影响国家经济的自主发展能力。在金融领域，外资对金融机构的并购如果缺乏监管，可能会引发金融风险，威胁国家的金融稳定和经济安全。国家安全审查制度对于保护国家关键技术和信息安全具有重要意义。随着科技的飞速发展，关键技术和信息已成为国家竞争力的核心要素。外资并购可能导致国家关键技术的流失，削弱国家的科技实力和创新能力。在信息技术、生物技术等高新技术领域，外资并购可能会获取我国的核心技术和敏感信息，对国家的技术安全和信息安全造成严重威胁。维护社会稳定和公共利益也是该制度的重要考量。外资并购可能会对就业、环境保护、消费者权益等社会公共利益产生影响。如果外资并购导致大量企业裁员，可能会引发社会不稳定因素；若外资企业在并购后忽视环境保护，可能会对当地生态环境造成破坏，损害公共利益。从更宏观的角度来看，国家安全审查制度有助于提升国家的综合竞争力。通过合理的审查，能够引导外资流向有利于国家经济发展和产业升级的领域，促进国家产业结构的优化和升级。在新能源、高端装备制造等战略性新兴产业，合理的外资并购可以带来先进的技术和管理经验，提升我国相关产业的竞争力，增强国家在全球经济格局中的地位。该制度还有助于维护国际经济秩序的稳定。在经济全球化的背景下，各国的经济联系日益紧密，一个国家的外资并购政策不仅影响自身的经济安全，也会对国际经济秩序产生影响。合理的国家安全审查制度能够在保障本国利益的同时，促进国际投资的健康、有序发展，维护国际经济秩序的稳定。在当今国际形势复杂多变的背景下，国家安全审查制度的重要性愈发凸显。随着国际政治经济格局的调整，各国之间的竞争日益激烈，外资并购已成为国际竞争的重要手段之一。一些国家可能会利用外资并购来获取他国的关键技术、资源和市场份额，对他国的国家安全构成威胁。在这种情况下，国家安全审查制度成为了国家抵御外部威胁、保护自身利益的重要防线。随着新兴技术的不断涌现，如人工智能、大数据、量子技术等，这些技术的发展和应用对国家安全产生了深远影响。外资并购在这些新兴技术领域的活动可能会带来新的安全风险，因此需要国家安全审查制度来进行有效监管，确保国家在新兴技术领域的安全和发展。2.3外资并购与国家安全的内在关联外资并购作为国际直接投资的重要形式，与国家安全之间存在着紧密且复杂的内在关联。这种关联体现在多个层面，既蕴含着促进国家安全与发展的积极因素，也潜藏着威胁国家安全的风险隐患。从积极影响来看，外资并购能够为我国产业发展注入强大动力，推动产业结构优化升级。外国投资者通常拥有先进的技术、成熟的管理经验和丰富的市场资源。在汽车制造领域，外资通过并购国内企业，引入先进的生产技术和管理模式，推动我国汽车产业从传统制造向智能制造的升级，提高了产业的整体竞争力。在新能源领域，外资的进入带来了先进的电池技术和研发经验，促进了我国新能源产业的快速发展。这些先进要素的引入，有助于提升我国产业在全球产业链中的地位，增强国家的经济实力和产业安全保障能力。外资并购还能促进技术创新与进步，提升国家的技术安全水平。通过并购，国内企业能够获取国外先进的技术和研发资源，加强自身的技术研发能力。在信息技术、生物医药等高新技术领域，外资并购带来的技术溢出效应，能够推动我国相关产业的技术创新，缩小与国际先进水平的差距。这种技术进步不仅有助于提升我国产业的竞争力，还能增强国家在关键技术领域的自主可控能力，保障国家的技术安全。从消极影响角度分析，外资并购可能对我国产业安全构成严重威胁。大规模的外资并购可能导致某些关键产业被外资控制，影响我国产业结构的合理性和稳定性。在资源性产业，如果外资过度并购，可能会掌控国内资源的开采与供应，进而影响国家的资源安全和经济自主发展能力。当外资在某一产业占据主导地位时，可能会通过垄断定价等手段，影响国内市场的公平竞争环境，损害消费者利益，威胁国家经济安全。外资并购还可能引发技术安全风险。若外国投资者通过并购获取国内企业的核心技术，可能会削弱我国在相关领域的技术创新能力和产业竞争力。在一些关键技术领域，如半导体、人工智能等，核心技术的流失可能使我国在国际竞争中处于劣势，对国家的科技安全构成威胁。在涉及国家安全的关键基础设施领域，如能源、交通、通信等，外资并购若缺乏有效监管，可能会使这些基础设施的控制权落入外资手中。一旦发生国际形势变化或其他风险事件，将对国家的基础设施安全和正常运行造成严重影响。综上所述，外资并购与国家安全之间的内在关联要求我们在积极利用外资促进经济发展的同时，必须高度重视国家安全问题。建立健全有效的国家安全审查制度，能够在两者之间寻求平衡，充分发挥外资并购的积极作用，防范其可能带来的安全风险，保障国家的核心利益和经济社会的可持续发展。三、我国外资并购国家安全审查制度的现状剖析3.1我国国家安全审查制度的发展沿革我国外资并购国家安全审查制度的发展，是一个随着经济发展和对外开放程度加深而逐步演进的过程，反映了我国在吸引外资与维护国家安全之间不断寻求平衡的努力。改革开放初期，我国对外资实行严格的准入制度，主要通过外资审批来维护国家安全。这一时期，相关规定主要体现在一些效力级别较低的规章和规范性文件中，多以简单宣示性条文出现，缺乏具体的审查机制和操作细则。1987年《指导吸收外商投资方向暂行规定》将“涉及国家安全”的项目列入禁止外商投资之列；1990年《外资企业法实施细则》规定，申请设立外资企业，如“危及中国国家安全的”，则不予批准。这些规定虽未形成完整的审查制度，但表明我国已开始关注外商投资中的国家安全问题，通过外资准入限制和审批制度，将可能影响国家安全的产业排除在外商可投资领域之外，并在项目设立、审批环节综合考虑国家安全等因素进行严格审查。20世纪90年代末至21世纪初，随着我国经济的快速发展和对外开放程度的不断提高，外资并购活动逐渐增多，特别是2001年加入WTO后，外资并购规模和领域进一步扩大。这一时期，外资并购引发的产业安全和“国家经济安全”问题受到广泛关注。2003年，对外贸易经济合作部等四部局联合发布《外国投资者并购境内企业暂行规定》，首次在反垄断和维护国家安全方面进行制度化探索，强调“维护公平竞争和国家经济安全”，并创设了外资并购的并购控制制度。2006年，商务部等六部委公布《关于外国投资者并购境内企业的规定》，要求外国投资者并购境内企业并取得实际控制权，涉及重点行业、存在影响或可能影响国家经济安全因素的，当事人应向商务部申报。这些规定标志着我国开始建立针对外资并购的安全审查机制，但审查范围和标准仍不够明确，缺乏系统性和权威性。2007年，《反垄断法》的颁布实施具有重要意义，该法首次在法律层面明确规定对外资并购境内企业或者以其他方式参与经营者集中，涉及国家安全的，除进行经营者集中审查外，还应按照国家有关规定进行国家安全审查。这为我国外资并购国家安全审查制度提供了法律依据，但具体审查标准和程序仍有待细化。2011年，国务院办公厅发布《国务院办公厅关于建立外国投资者并购境内企业安全审查制度的通知》，正式建立外资并购国家安全审查制度，明确了审查范围，包括外国投资者并购境内军工及军工配套企业，重点、敏感军事设施周边企业，以及关系国防安全的其他单位；外国投资者并购境内关系国家安全的重要农产品、重要能源和资源、重要基础设施、重要运输服务、关键技术、重大装备制造等企业，且实际控制权可能被外国投资者取得的情况。审查工作由部际联席会议负责，在国务院领导下，由发展改革委、商务部牵头，会同相关部门开展。随后，商务部发布《商务部实施外国投资者并购境内企业安全审查制度的规定》，进一步明确了审查程序和文件要求，标志着我国外资并购国家安全审查制度初步形成。2015年，国务院办公厅发布《自由贸易试验区外商投资国家安全审查试行办法》，在自由贸易区试点实施与负面清单管理模式相适应的外商投资安全审查措施，将安全审查范围扩大到自由贸易区内的外商投资，进一步完善了我国的外资并购国家安全审查制度。2019年，《中华人民共和国外商投资法》颁布，2020年1月1日起正式生效，确立了我国新时期外商投资法律制度的基本框架，在法律法规层面正式确立准入前国民待遇加负面清单管理制度。2020年12月19日，国家发改委、商务部联合发布《外商投资安全审查办法》，建立起统一的外商投资国家安全审查制度框架，明确了外商投资安全审查工作机制，负责组织、协调、指导外商投资安全审查工作，工作机制办公室设在国家发改委，由国家发改委、商务部牵头。该办法进一步细化了审查范围，包括投资军工、军工配套等关系国防安全的领域，以及在军事设施和军工设施周边地域投资；投资关系国家安全的重要农产品、重要能源和资源、重大装备制造、重要基础设施、重要运输服务、重要文化产品与服务、重要信息技术和互联网产品与服务、重要金融服务、关键技术以及其他重要领域，并取得所投资企业的实际控制权的情形。这一办法的出台，标志着我国外资并购国家安全审查制度在立法和实践层面都取得了重要进展，更加适应经济全球化背景下我国对外开放和维护国家安全的需要。3.2现行审查制度的主要内容我国现行的外资并购国家安全审查制度包含多方面关键内容，在维护国家安全与促进外资合理利用中发挥着重要作用，其主要涵盖适用范围、审查机构、审查标准和审查程序等方面。在适用范围上，2020年发布的《外商投资安全审查办法》明确规定，需进行安全审查的外商投资包括投资军工、军工配套等关系国防安全的领域，以及在军事设施和军工设施周边地域投资；投资关系国家安全的重要农产品、重要能源和资源、重大装备制造、重要基础设施、重要运输服务、重要文化产品与服务、重要信息技术和互联网产品与服务、重要金融服务、关键技术以及其他重要领域，并取得所投资企业的实际控制权的情形。其中，取得实际控制权包含外国投资者持有企业50%以上股权；外国投资者持有企业股权不足50%，但其所享有的表决权能够对董事会、股东会或者股东大会的决议产生重大影响；或者其他导致外国投资者能够对企业的经营决策、人事、财务、技术等产生重大影响的情形。这一规定从行业领域和控制权获取两个维度，较为全面地界定了审查制度的适用范围，确保了对可能影响国家安全的外资并购行为的有效监管。在审查机构方面，我国建立了外商投资安全审查工作机制，负责组织、协调、指导外商投资安全审查工作。工作机制办公室设在国家发展改革委，由国家发展改革委、商务部牵头，承担外商投资安全审查的日常工作。这种多部门协同的审查机构设置模式，旨在整合各部门的专业优势和资源，从不同角度对外资并购进行全面审查。国家发展改革委在宏观经济规划和产业政策方面具有丰富经验，能够从国家整体经济发展战略的角度评估外资并购对相关产业的影响；商务部则在对外贸易和投资管理方面具有专业优势，熟悉国际投资规则和市场动态，能够有效审查外资并购是否符合国际投资规范和市场竞争原则。通过多部门的协同合作，能够提高审查的科学性和全面性，避免单一部门审查可能存在的局限性。审查标准是外资并购国家安全审查制度的核心内容之一，然而目前我国的审查标准在明确性和细化程度上仍有待提高。在法律法规中，虽然规定了审查应考虑的因素，如对国防安全、经济安全、关键技术等方面的影响，但这些标准相对较为笼统，缺乏具体的量化指标和详细的判断依据。在评估外资并购对经济安全的影响时，缺乏明确的市场份额、产业集中度等量化指标来判断是否会形成垄断，影响国内市场的公平竞争环境；在关键技术审查方面，对于哪些技术属于关键技术、技术控制权转移到何种程度会对国家安全产生威胁等问题，也缺乏明确的界定。这种审查标准的不明确性，使得审查人员在实际操作中主观性较大，难以保证审查结果的一致性和公正性。我国的外资并购国家安全审查程序主要包括申报、审查和决定等环节。当外资并购符合审查范围的规定时，当事人需要向审查机构进行申报，并提交相关材料，如并购交易的详细信息、投资者的背景资料、财务报表、商业计划等。审查机构在收到申报材料后，会对其进行全面审查。审查过程中，可能会要求当事人补充材料或进行进一步调查，以获取更全面准确的信息。审查机构会综合考虑各种因素，依据审查标准对并购交易是否影响国家安全进行评估，并作出决定。审查结果可能包括批准、限制、阻止或纠正等决策。如果审查机构认为并购交易可能对国家安全造成威胁，可能会要求当事人采取特定措施，如限制外资持股比例、要求技术保留或转让给国内企业等，以消除潜在的安全风险。3.3典型案例分析以凯雷并购徐工案为例，这一案例堪称我国外资并购领域的标志性事件，对我国国家安全审查制度的发展产生了深远影响，为深入剖析该制度在实践中的应用和存在的问题提供了丰富的素材。2005年10月25日，徐工集团工程机械有限公司与美国凯雷投资集团旗下的凯雷徐工机械实业有限公司签署协议。根据协议，凯雷将以3.75亿美元的价格收购徐工机械85%的股权。若此次并购成功完成，凯雷将获得徐工机械的绝对控制权，成为其控股股东。徐工机械作为我国工程机械行业的龙头企业，在国内市场占据重要地位，拥有丰富的技术研发资源、庞大的生产制造能力和广泛的销售网络。其产品广泛应用于基础设施建设、能源开发等多个关键领域，对我国的经济发展和基础设施建设起着不可或缺的作用。此并购案一经披露，便引发了社会各界的广泛关注和激烈讨论。从积极方面来看，支持者认为，凯雷作为国际知名的投资集团，拥有雄厚的资金实力和丰富的投资管理经验。若并购成功，凯雷的资金注入将为徐工机械的技术研发和市场拓展提供强大的资金支持，有助于企业引进先进的技术和管理经验，提升企业的国际竞争力，促进我国工程机械行业的技术升级和产业发展。通过与凯雷的合作，徐工机械可以借助其国际平台，更好地拓展海外市场，实现国际化发展战略。反对者则担忧此次并购可能对我国产业安全和国家安全带来潜在风险。徐工机械在我国工程机械行业处于领先地位，拥有众多核心技术和自主知识产权，其产品在国防建设等领域也有一定的应用。一旦凯雷获得徐工机械的控制权，可能会导致我国关键技术的流失，削弱我国在工程机械领域的自主研发能力和产业竞争力。若凯雷将徐工机械的生产和研发资源进行转移或整合，可能会影响我国相关产业的供应链稳定性，对国家的产业安全造成威胁。从国家安全角度考虑，工程机械在国防建设中具有重要作用，若徐工机械被外资控制，可能会对我国的国防安全产生潜在影响。在国家安全审查方面，由于当时我国尚未建立完善的外资并购国家安全审查制度，审查过程面临诸多挑战。在审查机构方面，缺乏明确的牵头部门和协调机制，导致多个部门在审查过程中职责不清，协调困难，影响了审查效率和决策的科学性。在审查标准上，由于没有明确的法律规定和量化指标，对于“国家安全”的界定较为模糊，难以准确评估此次并购对国家安全的影响程度。审查程序也不够规范和透明，缺乏明确的时间节点和操作流程，导致审查过程存在不确定性，增加了外国投资者的顾虑。最终，经过漫长而复杂的谈判和协商，凯雷与徐工集团对并购协议进行了多次修改。2008年7月2日，凯雷和徐工集团共同宣布，双方签署了新的协议，凯雷将其在徐工机械的持股比例降至50%。这一调整在一定程度上缓解了社会各界对产业安全和国家安全的担忧，也体现了我国在处理外资并购案件时，对于国家安全因素的高度重视。凯雷并购徐工案充分暴露出我国外资并购国家安全审查制度在实践中存在的问题。审查机构的职责不明确和协调机制不完善，导致审查效率低下，难以有效应对复杂的外资并购案件。审查标准的模糊性使得审查工作缺乏明确的依据，容易出现主观判断和不确定性。审查程序的不规范和不透明，不仅影响了审查的公正性和公信力，也增加了外国投资者的投资风险和不确定性。这一案例也为我国完善外资并购国家安全审查制度提供了重要的启示，促使我国加快制度建设，明确审查机构职责，细化审查标准，规范审查程序，以更好地维护国家的安全和利益。四、国际外资并购国家安全审查制度的镜鉴4.1美国外资并购国家安全审查制度美国作为全球最早建立外资并购国家安全审查制度的国家之一，其制度历经多次变革与完善，在维护国家安全与保障外资合理进入之间寻求平衡，为世界各国提供了丰富的经验与深刻的启示。美国外资并购国家安全审查制度的发展历程可追溯至20世纪初期，其演变过程与国际政治经济形势的变化密切相关。在早期，美国主要通过一些临时性的政策和措施来应对外资并购可能带来的安全问题。第一次世界大战期间，美国通过《敌国贸易法》，在紧急状态下冻结敌国在美资产，并进行资产国有化，以确保敏感部门的控制权掌握在本国手中。第二次世界大战结束后至20世纪80年代初，美国的外资安全审查相对温和，主要采取“说服”方式，劝阻可能威胁国家安全的外资收购行为。这一时期，美国的经济实力在全球占据主导地位，对外资的吸引力较强，外资并购对国家安全的威胁尚未凸显，因此审查制度相对宽松。20世纪80年代中后期，随着日本等国家经济实力的崛起，大量外资涌入美国，特别是在关键产业领域的并购活动引起了美国政府的高度关注。1988年，美国国会通过了《1950年国防生产法》第721条修正案，即《埃克森——费罗里奥修正案》，这一法案的通过标志着美国正式建立了外资并购国家安全审查制度。该修正案授权总统和外国投资委员会（CFIUS）对外资进行国防安全审查，以防止外资并购对美国国家安全造成威胁。此后，美国不断完善相关法律法规，以适应不断变化的国际经济形势和国家安全需求。2007年，美国正式签署《外国投资与国家安全法》（FINSA），将审查重点从传统国防安全扩展到经济安全领域，进一步明确了审查标准和程序，加强了对涉及关键基础设施、关键技术等领域外资并购的审查力度。2018年，美国颁布《外国投资风险评估现代化法案》（FIRRMA），该法案对美国外资并购国家安全审查制度进行了重大改革，扩大了审查范围，将非控制性投资、不动产交易等纳入审查范围；赋予CFIUS更多审查权限，加强了对新兴技术领域外资并购的审查，以应对日益复杂的国家安全挑战。美国外资并购国家安全审查制度的审查机构主要是外国投资委员会（CFIUS），该委员会成立于1975年，最初是一个跨部门的咨询委员会，旨在为总统提供有关外资对美国国家安全影响的建议。随着时间的推移，CFIUS的职责和权力不断扩大，逐渐成为美国外资并购国家安全审查的核心机构。CFIUS由多个部门的代表组成，包括财政部、国防部、国务院、商务部、能源部等，各部门在审查过程中发挥着不同的作用。财政部作为CFIUS的主席部门，负责协调各部门的工作，确保审查过程的顺利进行；国防部从国防安全的角度出发，评估外资并购对美国军事安全和国防工业的影响；国务院则考虑外资并购的外交政策影响，以及对美国与其他国家关系的潜在影响；商务部关注外资并购对美国产业竞争力和经济发展的影响；能源部则重点审查涉及能源领域的外资并购对美国能源安全的影响。这种多部门协作的审查模式，能够充分发挥各部门的专业优势，从不同角度全面评估外资并购对国家安全的影响。美国还设立了美中经济安全评估委员会，专门审查美中经济交往安全问题，这在一定程度上反映了美国对特定国家投资的高度关注。该委员会通过定期发布报告，分析美中经济关系对美国国家安全的影响，为CFIUS的审查工作提供参考。在对中国企业投资的审查中，美中经济安全评估委员会可能会关注中国企业的背景、投资动机、技术获取等方面，评估其对美国国家安全的潜在威胁。美国外资并购国家安全审查标准在法律中虽未对“国家安全”给出明确统一的定义，但罗列了审查时需考虑的诸多因素。在国防安全方面，重点关注外资并购是否会影响美国军事装备的生产、供应和技术研发能力，以及是否会导致关键军事技术的外流。在关键技术领域，对于涉及半导体、人工智能、生物技术等前沿技术的外资并购，CFIUS会评估外国投资者获取技术后，是否会削弱美国在该领域的技术领先地位，以及对美国技术创新能力和产业竞争力的影响。在基础设施安全方面，考虑外资并购对美国能源、交通、通信等关键基础设施的控制权转移，以及可能对基础设施正常运行和国家经济稳定造成的影响。CFIUS还会考虑外资并购对美国经济安全的影响，如是否会导致市场垄断、产业空心化等问题，以及对美国就业和供应链稳定性的影响。美国外资并购国家安全审查程序包括申报、初审、调查和总统决定等环节。申报环节，交易方可以自愿申报，在特定情况下也存在强制申报要求。当外资并购交易可能涉及国家安全时，交易方需向CFIUS提交详细的申报材料，包括交易双方的基本信息、并购交易的详细内容、投资目的、资金来源等。CFIUS在收到申报材料后，进入初审阶段，主要对申报材料进行初步审核，判断是否有必要进入深入调查阶段。初审通常在30天内完成，若CFIUS认为申报材料不完整或需要进一步了解相关信息，会要求交易方补充材料。若初审发现交易可能对国家安全构成威胁，CFIUS将启动调查程序，调查时间一般为45天。在调查过程中，CFIUS会对交易进行全面、深入的审查，包括对交易双方的背景调查、对相关行业的市场分析、对国家安全影响的评估等。CFIUS还会征求其他相关部门的意见，如国防部、能源部等，以确保审查的全面性和科学性。调查结束后，CFIUS会向总统提交审查报告和建议，总统根据CFIUS的建议，在15天内作出最终决定。总统有权批准并购交易、对交易附加条件以消除安全隐患，或禁止交易。美国外资并购国家安全审查制度对我国具有多方面的启示。在审查机构方面，我国可以借鉴美国CFIUS的多部门协作模式，进一步明确各审查部门的职责分工，加强部门间的信息共享和协同合作。设立专门的协调机构，负责统筹各部门的工作，避免出现职责不清、协调困难的问题，提高审查效率和决策的科学性。在审查标准方面，我国应结合自身国情和产业发展需求，制定更加明确、细化的审查标准。明确界定“国家安全”的内涵和外延，列举影响国家安全的具体因素，并制定相应的量化指标，增强审查标准的可操作性和客观性。在审查程序方面，我国应加强审查程序的规范化和透明化建设。制定详细的审查流程指南，明确各个审查环节的时间节点和操作要求，确保审查过程的公平、公正、公开。加强对外国投资者的信息沟通和反馈，及时告知审查进展情况，保障外国投资者的知情权和参与权。4.2欧盟外资并购国家安全审查制度欧盟的外资并购国家安全审查制度，是在区域经济一体化进程不断推进以及国际投资格局日益复杂的背景下逐步发展起来的，其在维护欧盟整体安全利益与保障各成员国主权之间寻求平衡，具有独特的特点和广泛的适用情况，对我国相关制度的完善具有重要的借鉴意义。欧盟外资并购国家安全审查制度的发展历程，与国际经济形势的变化以及欧盟内部的经济发展需求密切相关。在早期，欧盟各成员国对外资并购的审查主要依据本国的法律法规，缺乏统一的审查标准和协调机制。随着经济全球化的深入发展，外资在欧盟内部的流动日益频繁，跨国并购活动不断增加，各国分散的审查制度难以有效应对外资并购可能带来的安全风险。2017年，德国、意大利和法国等国提出，要求欧盟制定统一的外资安全审查标准，以避免欧盟在国际贸易投资中的地位被削弱。在此背景下，欧盟开始积极推动外资并购国家安全审查制度的建设。2019年，欧盟颁布了《欧盟外商直接投资审查条例》（简称“《欧盟审查条例》”），这标志着欧盟外资并购国家安全审查制度的正式确立。该条例旨在建立一个统一的审查框架，识别外商投资的安全风险，在保证欧盟经济安全和公共秩序稳定的前提下，给予各成员国一定的自主权，使其能够结合本国实际情况调整安全审查标准。《欧盟审查条例》在程序和实体方面均有详细规定。在程序规范上，涵盖了审查机制、报告义务、合作机制等内容。该条例对具有外资安全审查机制的成员国提出了最低要求，包括给予第三国非歧视性待遇、明确成员国考虑他国与欧盟委员会意见的时限、保护机密信息以及建立审查决定的救济机制等。成员国需要向欧盟委员会上报其外资审查情况，已设立审查机制的国家还需上报其适用情况；无论是即将建立还是已经进行审查制度修订的成员国，都应在相关行为发生后的30天内告知欧盟委员会。在实体规范方面，条例在正文第4条以非穷尽式列举了欧盟及其成员国在对外资进行安全审查时需要考量的因素，主要涉及国家安全和公共利益的保护，包括关键基础设施、关键技术和两用物件、关键供给、个人信息数据或其获取和控制能力以及媒体自由度和多元性等五个方面。条例还规定了需要严格审查的三种投资者主体，分别是第三国政府直接或间接控制的投资者因素，即涉及国有企业、政府或军事机构控制的实体；参与影响安全和公共秩序活动的投资者；以及从事违法或犯罪行为等重大风险的投资者。欧盟外资并购国家安全审查制度具有诸多显著特点。该制度强调区域间的审查合作，根据条例规定的联络点机制，欧盟与成员国之间形成了实际意义上的“双轨制”安全审查机制。以德国为例，德国经济部是德国外资审查机制与欧盟外资审查机制两者共同的主导机构。这种合作机制能够充分整合欧盟和成员国的资源与专业优势，提高审查的全面性和有效性。尽管《欧盟审查条例》未明确定义“国家安全”，但其扩充了安全考量因素的范围。在关键设施上增加了重要基础设施（包括物理和虚拟意义上的），在关键技术上增加了现代科技等，使得审查制度能够更好地适应不断变化的安全形势。在适用情况方面，截至2021年7月，欧盟18个成员国在本国已设立外资国家安全审查制度，6个成员国根据《欧盟审查条例》进行了框架设立或调整。这表明该制度在欧盟内部得到了较为广泛的应用和实施，各成员国能够根据自身的实际情况，在欧盟统一框架的基础上，灵活制定和执行外资并购国家安全审查政策。在关键技术领域，对于涉及人工智能、大数据、生物技术等新兴技术的外资并购，欧盟及其成员国通常会依据审查制度进行严格审查，以确保这些关键技术的安全，维护欧盟在全球科技竞争中的地位。在关键基础设施方面，对于能源、交通、通信等领域的外资并购，也会受到重点关注，防止外资过度控制关键基础设施，影响欧盟的经济稳定和公共安全。欧盟外资并购国家安全审查制度对我国具有多方面的借鉴意义。在审查标准方面，我国可以借鉴欧盟非穷尽式列举审查因素的方式，结合我国国情，进一步细化审查标准。明确列举影响国家安全的具体因素，如在关键技术领域，详细列出哪些技术属于关键技术，以及外资并购对这些技术的获取和应用可能对国家安全产生的影响；在关键基础设施方面，明确界定重要能源、交通、通信等基础设施的范围，以及外资并购对这些基础设施控制权的影响标准。通过细化审查标准，增强审查的可操作性和客观性，减少审查过程中的主观性和不确定性。在审查合作机制上，我国可以学习欧盟区域间审查合作的模式，加强中央与地方之间、不同部门之间的协作。建立有效的信息共享和沟通机制，避免出现审查漏洞或重复审查的情况。在涉及外资并购国家安全审查时，相关部门能够及时共享信息，协同开展审查工作，提高审查效率和质量。我国还可以借鉴欧盟给予成员国一定自主权的做法，在统一的审查框架下，根据不同地区的经济发展水平、产业结构和安全需求，赋予地方一定的审查权限，使其能够更好地应对本地的外资并购安全问题。4.3其他国家外资并购国家安全审查制度除美国和欧盟外，日本、澳大利亚等国家的外资并购国家安全审查制度也各具特色，为我国相关制度的完善提供了丰富的参考。日本的外资并购国家安全审查制度建立在其独特的经济和产业发展背景之上，旨在平衡外资引入与国家安全保障。日本的审查制度主要依据《外汇及外国贸易法》，该法经历了多次修订以适应不断变化的国际经济形势和国家安全需求。在早期，日本对外资进入采取较为严格的限制政策，随着经济发展和国际竞争的加剧，逐渐放宽外资准入，但同时加强了对涉及国家安全领域的外资并购审查。日本外资并购国家安全审查的适用范围广泛，涵盖了国防、能源、通信、金融等关键领域。在国防领域，对于涉及军工企业、军事技术研发等相关的外资并购，会进行严格审查，以确保国家军事安全不受威胁。在能源领域，特别是对石油、天然气等战略性能源资源的外资并购，会重点关注其对国家能源供应稳定性和能源安全的影响。通信领域，涉及关键通信基础设施和核心通信技术的外资并购也在审查范围内，以保障国家通信安全和信息安全。审查机构方面，日本主要由经济产业省和内阁府负责。经济产业省在产业政策制定和产业发展监管方面具有丰富经验，能够从产业安全的角度评估外资并购对日本相关产业的影响。内阁府则从宏观经济和国家安全战略层面进行综合考量，确保审查结果符合国家整体利益。在审查过程中，两个部门密切协作，同时还会征求其他相关部门的意见，如防卫省、财务省等，形成多部门协同审查的机制。日本的审查标准注重对国家核心利益和产业竞争力的保护。对于可能影响国家核心利益的外资并购，如涉及关键技术、重要基础设施控制权转移的交易，会进行严格审查。在评估外资并购对产业竞争力的影响时，会考虑并购是否会导致日本相关产业在国际市场上的竞争力下降，是否会引发产业空心化等问题。如果外资并购可能导致日本在某一关键技术领域失去自主研发能力，或者使日本重要基础设施的控制权落入外资手中，影响国家经济的稳定运行，这类并购通常会受到严格限制。澳大利亚的外资并购国家安全审查制度具有鲜明的特点，其审查重点突出，程序规范，在维护国家安全和促进外资合理利用方面发挥着重要作用。澳大利亚的审查制度主要依据《1975年外国收购和接管法》，该法赋予政府广泛的权力来审查外资并购对国家安全的影响。澳大利亚外资并购国家安全审查的重点领域包括农业、能源、矿业、电信等。在农业领域，由于澳大利亚是农业出口大国，农业资源对于国家经济和粮食安全至关重要，因此对涉及农业土地收购、农业企业并购等外资行为会进行严格审查。外国投资者收购澳大利亚大面积的农业土地，可能会影响国家的粮食供应和农业产业发展，这类并购通常会受到高度关注。在能源和矿业领域，澳大利亚拥有丰富的能源和矿产资源，对涉及这些资源开发和控制权转移的外资并购，会从资源安全和国家经济利益的角度进行审查。在电信领域，由于电信网络是国家重要的基础设施，关乎国家通信安全和信息安全，对电信企业的外资并购也会进行严格监管。审查机构主要是外国投资审查委员会（FIRB），FIRB在审查过程中扮演着核心角色。FIRB会对提交审查的外资并购项目进行全面评估，包括对投资者的背景调查、对并购项目的详细分析以及对国家安全影响的综合考量。FIRB会评估外国投资者的资金来源、投资目的、企业信誉等因素，以判断其是否存在潜在的安全风险。对于并购项目，会分析其对澳大利亚相关产业的影响，以及是否会导致关键技术、重要资产的流失。在审查过程中，FIRB会与其他相关部门密切合作，如国防部、工业部等，充分听取各部门的意见，确保审查结果的科学性和全面性。澳大利亚的审查程序具有明确的时间节点和规范的操作流程。当外资并购项目触发审查条件时，投资者需要向FIRB提交详细的申报材料。FIRB在收到申报材料后，会在规定的时间内进行初步审查，判断是否需要进一步深入调查。如果初步审查发现项目可能对国家安全构成威胁，FIRB将启动深入调查程序，调查时间通常会根据项目的复杂程度而定。在调查结束后，FIRB会向政府提出审查建议，政府根据FIRB的建议做出最终决定。整个审查过程注重透明度和公正性，投资者有权了解审查进展情况，并在必要时提供补充材料和进行陈述申辩。日本和澳大利亚的外资并购国家安全审查制度对我国具有多方面的启示。在审查范围和重点领域的确定上，我国可以借鉴日本对关键领域的全面覆盖和澳大利亚对重点领域的突出审查，结合我国国情和产业发展需求，进一步明确审查的范围和重点。在能源、关键技术等领域，加强审查力度，确保国家核心利益不受损害。在审查机构的协作方面，学习日本多部门协同审查的机制，加强我国审查机构之间的信息共享和合作，提高审查效率和质量。在审查程序的规范上，参考澳大利亚明确的时间节点和透明的操作流程，完善我国的审查程序，保障投资者的合法权益，增强外国投资者的信心。4.4国际经验对我国的启示国际上外资并购国家安全审查制度虽各具特色，但也呈现出诸多共性与发展趋势，这些对我国完善相关制度具有重要的启示与借鉴意义。从共性方面来看，各国普遍重视国家安全审查制度的构建，将其作为维护国家核心利益的重要防线。无论是美国、欧盟，还是日本、澳大利亚等国家和地区，都建立了较为完善的外资并购国家安全审查制度，通过法律明确审查的范围、标准和程序，确保对外资并购活动进行有效监管。美国通过一系列法律法规，如《1950年国防生产法》第721条修正案、《外国投资与国家安全法》等，不断完善其审查制度，以应对日益复杂的国家安全挑战；欧盟颁布《欧盟外商直接投资审查条例》，建立统一的审查框架，加强对欧盟内部外资并购的安全审查。在审查机构方面，多采用多部门协作的模式。美国的外国投资委员会（CFIUS）由多个部门的代表组成，各部门从不同角度对外资并购进行审查，充分发挥专业优势，提高审查的全面性和科学性；欧盟的审查制度强调区域间的审查合作，通过联络点机制，形成欧盟与成员国之间的“双轨制”安全审查机制，整合各方资源，加强审查力度。审查标准虽因各国国情和产业发展重点不同而存在差异，但都围绕关键领域和国家安全核心要素展开。普遍关注国防安全、关键技术、基础设施、经济安全等方面。美国在审查时会考虑外资并购对军事装备生产、关键技术研发、基础设施控制权以及经济安全等多方面的影响；欧盟则将关键基础设施、关键技术和两用物件、关键供给、个人信息数据或其获取和控制能力以及媒体自由度和多元性等纳入审查考量因素。在审查程序上，各国都注重程序的规范性和透明度。美国的审查程序包括申报、初审、调查和总统决定等环节，每个环节都有明确的时间限制和操作流程，保障审查过程的公正、公平；澳大利亚的外国投资审查委员会（FIRB）在审查过程中，会明确告知投资者审查进展情况，保障投资者的知情权和参与权。从发展趋势来看，随着全球经济形势的变化和新兴技术的不断涌现，外资并购国家安全审查制度呈现出审查范围不断扩大的趋势。美国2018年颁布的《外国投资风险评估现代化法案》（FIRRMA）将非控制性投资、不动产交易等纳入审查范围，加强了对新兴技术领域外资并购的审查；欧盟在《欧盟外商直接投资审查条例》中扩充了安全考量因素的范围，在关键设施和关键技术方面增加了新的内容。对新兴技术和关键领域的审查日益严格，以应对科技发展带来的新安全挑战。在人工智能、大数据、生物技术等领域，各国纷纷加强审查，防止关键技术外流，维护国家的科技安全和产业竞争力。国际经验对我国完善外资并购国家安全审查制度具有多方面的启示。在审查机构方面，我国应进一步明确各审查部门的职责分工，加强部门间的信息共享和协同合作。借鉴美国CFIUS的模式，设立专门的协调机构，负责统筹各部门的工作，避免出现职责不清、协调困难的问题，提高审查效率和决策的科学性。审查标准的完善至关重要。我国应结合自身国情和产业发展需求，制定更加明确、细化的审查标准。明确界定“国家安全”的内涵和外延，列举影响国家安全的具体因素，并制定相应的量化指标。在关键技术领域，详细列出关键技术清单，明确技术控制权转移的限制标准；在基础设施安全方面，明确重要基础设施的范围和外资并购对其控制权的影响标准，增强审查标准的可操作性和客观性。审查程序的优化不可或缺。加强审查程序的规范化和透明化建设，制定详细的审查流程指南，明确各个审查环节的时间节点和操作要求。建立信息反馈机制，及时向外国投资者告知审查进展情况，保障外国投资者的知情权和参与权，增强外国投资者的信心和预期稳定性。我国还应密切关注国际形势的变化和外资并购国家安全审查制度的发展趋势，及时调整和完善我国的审查制度，以更好地适应经济全球化背景下维护国家安全和促进外资合理利用的需要。五、我国外资并购国家安全审查制度存在的问题5.1法律体系不完善我国外资并购国家安全审查制度的法律体系存在诸多不完善之处，这些问题制约了审查制度的有效实施，影响了其在维护国家安全和促进外资合理利用方面的作用发挥。我国现行外资并购国家安全审查制度的法律位阶整体偏低。目前，相关规定多散见于行政法规、部门规章以及规范性文件之中，缺乏一部高位阶的专门法律来统领整个审查制度。以2020年发布的《外商投资安全审查办法》为例，其属于部门规章，法律效力相对较低。在实际操作中，这种低法律位阶的规定可能导致审查制度的权威性不足，在面对复杂的外资并购案件时，难以对各相关主体形成有效的约束和规范。当审查机构依据部门规章对外资并购进行审查时，可能会受到来自其他法律法规或政策的干扰，导致审查结果的不确定性增加。由于缺乏高位阶法律的明确授权和规范，审查机构在行使权力时可能会面临合法性和合理性的质疑，影响审查工作的顺利开展。相关规定较为分散，缺乏系统性和协调性。我国外资并购国家安全审查制度的规定分布在多个法律法规和政策文件中，如《中华人民共和国外商投资法》《反垄断法》《关于建立外国投资者并购境内企业安全审查制度的通知》《外商投资安全审查办法》等。这些规定在审查范围、标准、程序等方面存在交叉和重叠，且缺乏统一的协调机制，容易导致审查过程中的混乱和矛盾。在审查范围的界定上，不同法律法规可能存在差异，使得审查机构在判断某一外资并购是否需要进行安全审查时面临困惑。在审查标准方面，各文件中的规定也不够统一，缺乏明确的量化指标和判断依据，导致审查人员在实际操作中主观性较大，难以保证审查结果的一致性和公正性。我国外资并购国家安全审查制度与其他相关法律制度之间缺乏有效的衔接和协调。在与反垄断法的关系上，虽然两者都涉及对市场竞争和经济秩序的维护，但在审查重点和目标上存在差异。反垄断法主要关注外资并购是否会导致市场垄断，影响市场竞争；而国家安全审查制度则更侧重于外资并购对国家安全的潜在影响。在实际操作中，两者之间缺乏明确的协调机制，可能会出现重复审查或审查遗漏的情况。在与产业政策的衔接方面，我国的产业政策旨在引导产业结构优化升级，促进经济可持续发展，但目前的外资并购国家安全审查制度在制定和实施过程中，对产业政策的考虑不够充分，未能充分发挥审查制度对产业发展的引导和规范作用。在一些战略性新兴产业，外资并购可能会带来先进的技术和资金，但如果审查制度不能与产业政策有效衔接，可能会导致一些符合产业发展方向的外资并购因安全审查问题而受阻，或者一些不符合产业政策的外资并购通过审查，影响产业的健康发展。5.2审查标准不明确我国外资并购国家安全审查标准存在诸多不明确之处，这在很大程度上影响了审查实践的科学性、公正性和一致性，增加了审查工作的难度和不确定性。目前，我国法律法规虽规定了审查需考虑国防安全、经济安全、关键技术等因素，但这些标准相对笼统，缺乏具体量化指标。在国防安全方面，对于外资并购在何种程度上会影响国防安全，缺乏明确判断依据。涉及军工企业的外资并购，未明确规定外资持股比例的安全红线，以及并购后对企业生产能力、技术研发方向等方面的具体限制，导致审查时难以准确评估并购对国防安全的影响程度。在经济安全领域，虽然强调要防止外资并购对产业结构、市场竞争格局等造成不良影响，但缺乏具体量化标准。在判断外资并购是否会导致市场垄断，影响国内市场公平竞争环境时，没有明确的市场份额、产业集中度等量化指标作为参考。在某行业中，外资并购后企业的市场份额达到多少会被认定为对经济安全构成威胁，缺乏清晰界定。在关键技术审查方面，对于哪些技术属于关键技术，以及技术控制权转移到何种程度会对国家安全产生威胁，同样缺乏明确界定。在人工智能、半导体等高新技术领域，难以确定外资并购获取技术的界限，导致审查工作主观性较大，审查结果的一致性和公正性难以保证。审查标准不明确还体现在不同法律法规之间的协调不足。如《反垄断法》和外资并购国家安全审查制度在审查标准上存在一定重叠，但缺乏明确协调机制。在判断外资并购是否会对市场竞争和国家安全产生影响时，两部法律的审查标准和重点存在差异，容易导致重复审查或审查遗漏。在实际操作中，审查机构可能会因为标准的不一致而产生困惑，无法准确判断外资并购行为是否需要同时进行反垄断审查和国家安全审查，以及如何协调两者之间的关系。这种审查标准的不明确性对审查实践产生了多方面的负面影响。增加了审查工作的难度和不确定性，审查人员在判断外资并购是否影响国家安全时，缺乏明确标准，只能依靠主观判断，导致审查结果的随意性较大。对于外国投资者而言，审查标准的不明确增加了投资风险和不确定性，使其难以准确判断投资项目是否能通过审查，影响了其投资积极性。审查标准的不明确还可能引发国际争议，在国际投资领域，审查标准的不