【《推进我国金融监管创新的若干思考与建议》18000字】

推进我国金融监管创新的若干思考与建议目录TOC\o"1-3"\h\u6586推进我国金融监管创新的若干思考与建议 112589第一节确立适应性监管理念 18001一、树立适应性监管理念 19898二、对金融科技施行适应性监管理念的建议 33764第二节完善既有的金融监管模式 516947一、以适应性治理为核心施行淡中心化监管 529076二、建立中央地方双层监管协调机制 88136第三节优化我国金融监管的科技化路径 921078一、推行与我国金融改革试点实施路径相契合的监管沙盒 927803二、引入监管科技克服监管滞后 122996三、将代码、算法规制与私法调整、监管规则相协调 16第一节确立适应性监管理念一、树立适应性监管理念（一）监管理念的概念监管理念指因应监管对象、监管者、监管环境、监管条件的差异性对监管制度、监管策略以及监管方式选择做出相应调整和改变的监管思维或监管思路，监管理念是金融监管者开展监管工作的目的、对于多方价值的追求以及行动指南，是金融监管的指导思想。要求监管的原则与监管手段、监管体制应机而变，监管理念在实践中不能僵化，应迅速而理性调整符合自身监管目标。（二）适应性监管适应性监管（AdaptiveRegulation）指监管策略、监管制度的选择因监管对象、现实、环境的不同做相应调整，在智慧监管的基础上产生，合理分配金融规则制定权是适应性监管的关键。监管均衡需通过激励相容的监管资源、立法资源的分配加以实现，适应性监管的规范制定权限分配分为两层次，其一，法律强调稳定适用，而金融监管制定的行政法规与规范性文件要求在监管过程中灵活机动以实施过程中进行动态调整的“立改废”。其二，横向上监管者与市场主体间，监管者规定的是金融监管法制的最低要求，市场主体应以最高的审慎标准要求自身合规，激励与约束相结合是适应性监管范式最佳体现。保障金融法律规则基本稳定的基础上，赋予监管者依据需求及时获取信息制定以及在实施监管方面享有比以往更大的自主权，赋予金融市场主体通过自身制定内部自律监管实现合规的自主权。因此双层次的规则制定使得在金融法律层面，立法者将以适应性理念区分不会因市场变化而频繁调试的规则内容，将稳定的金融法律关系以法律形式作出规定，比如监管体制、监管机构的权利与义务以及消费者的基本权利，而对于市场敏感度高的技术性监管措施、业务经营范围利用立法原则性规定辅以授权监管规则予以细化。（三）试验性监管适应性监管强调监管机关保持充分的监管裁量，赋予监管者与受监管者、立法者监管者双层面的规则制定权分配，试验性监管作为一种豁免适用某些金融规则的试错监管内含监管者的规则制定权，并且试验性监管过程是一种互动参与与不断修正的过程，是故其属于适应性监管理念。试验性亦称实验性监管，对应的是传统单一的“命令——控制”监管，重视在监管过程中对监管效果保持高度的考察，以监管效果为纲灵活且及时的修缮与完善监管缺省的某一方面。“边监督边学习”的要求使试验性监管严格把握监管时点，金融科技的创新使得运用成本效益分析失灵，使得“监管时点”陷入两难选择：过早扼杀创新，过晚则演变大面积风险。不再统一结果的“实验主义”适合“不确定性”的新生事物的监测、监管，监管者在职权范围内豁免从事金融科技业务的监管约束，减少现行金融规则不必要的壁垒，如今金融监管由“熔断”等的个例试验性监管向“沙盒监管”的系统性试验性监管发展。试错、豁免适用一定规则、试验新业务是否符合目标的、参与式规则制定的试验性监管，适当降低相应的金融业务准入门槛用以保护消费者权利促进金融创新，使得风险在可控的范围内，即使监管失效也不至于引发连续的系统性风险。尤其需要注意的是进行试验性监管需要第三方“独立评估”，试验性监管互动较传统相比更多，易发生监管俘获，由无利害关系的第三方独立评估来决定试验结果的推广可行与否更具有公平性。（四）适应性监管理念的确立“命令——控制”作为静态监管在面对金融高频创新的现时将出现市场失灵由监管俘获、目标监管自我挫败导致监管无效，理性的金融市场监管者应灵活“确定地”迅速调整自己的监管模式，在监管框架内需要监管者拥有自由裁量权拥抱监管科技（域外分为法遵科技与监管科技，此处为监管科技），以市场变化情况调适监管，监管思维需从“命令——控制”转向“适应性监管”，监管者依市场规则本质相关的创新进行前瞻、灵活具有适应性的规则制定，以微观实操并通过试验创造“量体裁衣”的监管规则，以“监管试验”体现出的实践理性契合适应性监管。在监管理念上，我国应从“一刀切”的运动式治理转到适应性治理，以引入原则监管、豁免监管、数据监管和沙盒监管等，以刚性与软化监管并济，为一些有价值的金融创新技术落地提供成长空间。二、对金融科技施行适应性监管理念的建议（一）从传统命令控制到智慧型监管该理念起源于二十世纪九十年代，旨在传统“命令——控制”监管与放松监管间寻求监管平衡，多元监管主体、多种监管手段以原则性监管规范是智慧型监管的几大要素，在规则制定、创新以及消费者保护等多个价值间取得平衡。对于金融创新采用智慧监管策略已在域外成为大趋势。第一，相较于传统自上而下的控制，智慧监管以公平效率为价值理念，价值更多元化。第二，监管方法，采用正向激励、行业监管、自我监管等以各监管主体建构互补组合之方式弥补独立监管的弱点。横向利用多元化工具政策，纵向上采用渐进式监管方式搭建监管工具金字塔，采用自我监管等软性监管规制逐步提升监管力度直至强制性的监管惩罚刚性。第三，监管规则，区别于传统的详尽的“命令——控制”监管体系，为使监管策略具有技术性的开放与创新倾向于以原则来规制，采取应急、灵活、开放规则制定过程。第四，监管主体外延更为广泛，除了传统监管机构，被监管者还包括行业协会、市民社会等第三方，监管机构为被监管者或第三方承担更大的监管责任，即最大限度地发挥自律监管功能，而非直接进行干预。朱娟：《我国区块链金融的法律规制——基于智慧监管的视角》，载《法学》2018年第11期，第132页。

图3.1智慧监管模式（二）从运动式治理到包容性的试验性监管保证系统性安全与消费者保护之间如何平衡是金融监管恒有的难题，金融监管法制创新亦不能免俗，监管规则设置的严苛松紧，将会抑制金融创新抑或是引致风险频发，监管时点早晚将会扼杀创新抑或是带来金融业务过度的野蛮生长。创新的风险来自于事前充分测试评估的缺失与监有限理性管迟滞甚至是真空，缺乏业务实质有效沟通并未给予监管弹性，监管者的缺陷也就将被无限度地放大。适度的发展空间、有效的监管对话在目前看来是行之有效的方法，开辟“缓冲”，规制适用过程中不断调适监管规则，“实验主义”理念在监管上的落实是对创新业务进行的有益探索，“实验主义”属于包容性监管理念之一，为避免“命令——控制”的单向监管交互式的监管着力适用是必要的，根据试错过程得出的反馈结果及时进行监管规则的修订增删或及时废止。作为包容性的监管，试验主义具备如下特征：第一，试错性，监管失败在此模式下是常见的，但监管机构已尽到勤勉义务便不必受到问责。其中失败能在试错缓冲的空间中做到风险可控并不至于引发系统性风险；第二，需要豁免一定范围内的所涉法律或行为规范，如英国沙盒监管豁免准入的监管要求，美国CFPB（金融消费者保护局）在项目催化计划中的豁免政策与无异议函；第三，目的明确，实验的目的是为了使金融科技创新产品不引致金融风险，仍以审慎监管和消费者保护为监管目标。使监管基础更具客观性、科学性；第四，试验是合作式治理的体现，监管依据不单单是限制性规则，而是多方参与不断修缮改订的规则，沟通充分、信息质量使得规则更易于金融创新市场经济主体的理解与接受，试验过程对于被监管者来说也是了解监管者价值导向、监管理念、监管规则培育风险防范意识与提升自我合规能力的过程。也是对于监管机构获取新经验利用新技术进行监管的新姿态。第二节完善既有的金融监管模式一、以适应性治理为核心施行淡中心化监管（一）从中心化监管到淡中心化监管合作性监管的核心理念为合作治理，多方市场经济主体采用各手段异方法的共治之监管行为，对金融科技实行有别于“命令——控制”的合作监管模式，产生于理性看待政府金融在金融科技中的局限性。吴烨：《金融科技监管范式：一个合作主义新视角》，载《社会科学》2吴烨：《金融科技监管范式：一个合作主义新视角》，载《社会科学》2019年第11期，第111页。金融科技脱媒的内源性特征挑战着中心性传统金融监管体制，首先，典型的金融创新底层信息技术以区块链为代表，具有去中心化结构特征，形成分布式的共同认证节点，个体信任机制以致中心中介作用弱化，对“中心化”监管产生逆向拉力作用。但完全的去中心化将导致技术的中心化无法得到真正“有序”地监管，维护监管机构的主导地位是必要的，但在金融科技迅猛发展的情况下，需加强与金融科技产业的合作，预防“去监管中心”的危险。沈伟：《金融科技的去中心化和中心化的金融监管——金融创新的规制逻辑及分析维度》，载《现代法学》2018年第3期，第79页。其次，监管机构亦是专门知识有限的群体，并非“全知全能”，监管实效受监管能力约束，监管对象必然比监管机构更了解自身的金融科技业务产生监管俘获，他们预先能识别金融科技行业的风险，有效识别竞争对手，淡中心化的监管需要监管对象成立自律组织伫立第一道风险防线。最后，行政主体间进行合作协调比较困难，尤其存在于“水平协调模式”，仅仅依靠监管机构解决变动性强、复杂的金融科技监管难题是不现实的，沈伟，许万春：《金融科技对监管模式的挑战与监管理念的因应——基于金融风险和金融创新平衡的考量》，载《海峡法学》2沈伟，许万春：《金融科技对监管模式的挑战与监管理念的因应——基于金融风险和金融创新平衡的考量》，载《海峡法学》2019年第3期，第36页。协商合作治理的淡中心化治理监管理念意义在于监管者的政策制定与具体执法需以监管者对金融科技创新透彻了解。淡中心化治理应警惕监管无政府主义，合作治理是指导金融科技企业积极配合监管增加监管的确定性，之间存在不少监管博弈，但监管机构应正视风险随之而来的机遇，不应惧怕与金融科技企业的监管合作才能有的放矢地进行监管，理解金融科技的风险和优势才能更好地使之稳定健康的发展，监管者应当努力与金融科技企业进行密切且开放的合作，从单向政府命令的公私合作改变为政府与被监管者具有协作意味的创新模式监管探索。监管体系内多主体广泛合作、监管满足多层次包容、行业自律监管是实行合作监管创新的指导方针。合作式监管抑或是淡中心化监管，需要以中央与地方监管部门间协作为纲，配合政府监管与行业自律进行。在维护金融稳定的同时避免抑制金融科技发展与遏制金融创新的积极性。并且合作式监管创新强调立法决策者与金融监管者应尽职尽责谨慎而恰当地与金融科技市场主体进行高度紧密互通有无的合作，从政府单项一元主导的公私合作淡化为政府与企业更为平等意义上的公私协助。一方面，将微观审慎监管职责重心更多地侧重于地方。地方区域金融监管局抑或是地方金融办在金融科技企业发展的最前线，为保证地方金融监管的有效性，要巧用地方金融监管机构对企业实质创新研判的直接优势，通过央地立法廓清地方金融监管部门的职能与对应的监管权限，明确监管协调机制中权责划分与问责要求，使得职责体系与治理活动更为科学高效。另一方面，行业自律与机构监管并行。第一，行业自律规则是行业组织在专业性上的优势，应以行业自律监管为先，政府监管选择性跟进。第二，自律监管非强制要求被监管者实时不间断地向上报送其遵守监管义务情况，设计完备的自律监管制度应鼓励行为者相互监督。不单单依靠单一监管主体，以多个分散主体的专业知识提高合规的科学判断，机构自身亦应急切关注竞争局面，以确定改善业务的方法提高合规程度。第三，行业自律可通过相互监督、行业制裁、声誉损害以及市场排除等执行行业标准，提高公共监管监督质量，合作式的监督提供额外的监管层次，市场参与者更直接地负责维持行业内高标准，管理成员行为的同时控制金融风险，政府不再是设定监管规则的单一主体。自律组织比监管主体更清楚行业的实质风险，但自律监管亦有成本，企业是否愿意支出成本自我监管是未来应解决的问题，需采取有效措施或正向或逆向激励企业进行自律监管，其中集体制裁与“伞形沙箱”伞形沙箱，即由监管机构、行业协会和金融科技企业董事会分别作为运营主体独立运营但又有机联动的监管沙盒组成的“伞型”沙盒群组，须突破企业内部控制制度和风控制度的金融创新向企业董事会运营的监管沙盒申请测试运行，须突破行业协会自律规则的金融科技创新向行业协会运营的监管沙盒申请测试运行。便于搭建激励机制。伞形沙箱，即由监管机构、行业协会和金融科技企业董事会分别作为运营主体独立运营但又有机联动的监管沙盒组成的“伞型”沙盒群组，须突破企业内部控制制度和风控制度的金融创新向企业董事会运营的监管沙盒申请测试运行，须突破行业协会自律规则的金融科技创新向行业协会运营的监管沙盒申请测试运行。（二）扩展金融企业监管范围扩大监管科技申请范围。首先，我国当前金融监管对监管企业类型大多是持牌金融机构或是与金融科技企业合作的传统金融持牌机构，从北京监管沙盒入选的机构类型看大都是国有商业银行、全国股份制银行系统性重要金融机构，该类机构进入沙盒意味着适用监管科技后，在适用新监管规则将抢占新的市场份额，以此逻辑对于未营业监管科技监管的金融科技企业是不公平的。其次，因金融科技监管涉及传统金融机构数字化转型淡中心化式运作，若发生系统性风险，波及范围较大，将对消费者利益造成损害。最后，我国金融创新监管制度的构建的目标是营造安全的营商与金融环境，然而我国金融企业发展较为混乱的根本原因不在于持牌机构不受监管，而是由于非持牌机构的不合规经营造成的“野蛮生长”，因此对于新生金融科技企业管控和指导是更为重要的，金融创新监管应扩大测试范围，“小而微”的金融科技初创企业监管不善亦会引发微观层面的监管风险引致系统性安全的漏洞。（三）善用监管科技与监管沙盒实现监管互动合作治理网络中，以包容性面对创新对传统金融格局的冲击、重组以“控制——命令”向互动合作，行政机关在新金融中承担双重角色定位，监管者与指导者，只有对真正的创新实施包容互动监管，妥善运用监督、激励、委托、授权等方式实现抑制新型金融风险，防范“伪”创新的同时避免矫枉过正。科技与法律、金融的融合需明确公权力介入的时点、力度、方式。监管亦不能忽视行业自身对市场规模与风险变化的自我调整，渐进式的监管要求监管者考虑不同风险因素以及企业对合规成本的具体承受能力。不同于父爱主义父爱主义（Paternalism）又称家长主义。根据《法律哲学：百科全书》所载，它来自拉丁语pater，意思是指像父亲那样行为，或对待他人像对待孩子一样。将“善意”“强制”法律归结为家长主义。父爱主义（Paternalism）又称家长主义。根据《法律哲学：百科全书》所载，它来自拉丁语pater，意思是指像父亲那样行为，或对待他人像对待孩子一样。将“善意”“强制”法律归结为家长主义。1、实验主义治理展开监管对话利用监管沙盒及其他“实验主义”治理工具，检验金融创新产品是否属于实质创新的同时让消费者、监管者充分了解金融创新产品，明晰风险以合适时点介入保以合适距离观望，积极对话合作使得金融创新主体与监管者之间建立信任，在监管过程中互相认可参与过程，使得金融监管规则、政策得以完善。“实验主义”治理工具不断调试、磨合形成持续健康的环形结构，规则制定与政策执行做到不阻碍创新信息流动。另一方面，具体操作中沙盒先以地方层面试错，后向全国范围内进行渐进式推进、限制型授权；监管中结合征信信用大环境与传统金融机构的资金系统形成对接为投资者、消费者资金提供保障，针对各种金融业态、服务对象和预测风险厘清最恰当的客户权益保障措施。2、善用监管科技实现技术治理利用技术的中立性，避免人为因素造成适用传统法律监管的偏颇使风险评估达到精细化程度，未来监管资源应向监管科技倾斜。首先，智慧型的监管要求监管部门自主研发监管科技的同时应尊重信息技术的专业性，考虑利用行业合作模式研发外包，“专业人做专业的事”；其次，横向上需要各监管部门协助尊重监管信息、监管数据的有利传输从而实行动态、实时监管，统一化、标准化的监管科技解决方案加之特殊情形的监管豁免改变传统单一“栅栏式”的准入门槛；最后，就监管对象而言，可借助监管科技实现合规自动化降低合规成本，模式分析与大数据将打破信息孤岛。总之，监管部门需要应用创新的监管技术及时高效地对风险进行管理以及监管报告，针对相关海量金融交易数据进行自动化分析。二、建立中央地方双层监管协调机制（一）监管主体角度现行我国金融监管框架属于央地方分立二元架构，监管管理主要是中央事权，地方则以属地管辖处置风险，中央层面设计为“一委一行两会”，地方组建相应的兼容监管部门。职责分配上，人民银行负责货币政策与宏观审慎监管，银保监会和证监会分别开展所属行业的微观审慎监管、行为监管和消费者权益保护，地方金融监管局则与一行两会的派驻机构形成监管互补，金稳会作为统筹监管的议事协调机关。从现行监管实践看，一行两会无法单独对金融科技进行监管，而是与其他组织、部门协同监管，表现为一机构主导下的多方协同。实行具有中国特色的创新金融监管，需明确监管职责、做好监管协调：我国传统金融监管下牌照监管格局体系庞大且复杂，金融科技带来的创新产品往往涉及多个监管机构范畴，因此需要科技监管机构明确监管职责，做好各部门间的监管协调。英国地区实行审慎监管与行为监管的区分监管模式，在实践监管沙盒制度前，FCA（金融行为监管局）与PRA（审慎监管局）商定共同建立“合作谅解备忘录”作为协调共同监管金融科技企业入箱评测。我国香港地区亦实施分业监管，HKMA、SFC、IA分别独立运行着一个“沙盒”，香港金融管理局（H香港金融管理局（HKMA）负责监管银行业，香港证监会（SFC）负责监管证券及期货行业，香港保监局（IA）负责监管保险业。（二）地方微观监管层面地方监管层面虽然2017年全国金融工作会议之后，有理性归位趋势，但是监管资源稀缺、权威缺乏、发展视阈受限、地方监管水平良莠不齐难以统一监管标准。将微观审慎监管职能重心侧重在地方金融监管发展上，其对企业是否属于实质金融创新相关数据的掌握与分析有天然优势，为保证地方金融监管的有效性，通过中央与地方立法廓清地方金融监管部门职能定位并授予相应的监管权限，明确合作式监管中协调机制中主体权责划分与可问责，使得职责体系与治理活动更为科学有效，将风险监管治理网络中的多方主体纳入金融监管问责范围，使得金融监管问责体系与治理活动相适应。（三）监管者与竞争者共同参与自律监管、行业集体制裁是实现行业内互相监督利用市场竞争机制激励金融科技企业自我管理的有效方式。监管者可通过对整个行业施加激励的方式使行业自律承担监管职责，避免监管者的过分管控，“吹哨”主体可适度扩展至社会公众，增设问责机制监测金融失当行为提供信息交换框架促进支持金融创新。第三节优化我国金融监管的科技化路径一、推行与我国金融改革试点实施路径相契合的监管沙盒金融监管试点在我国有着极为深厚之制度土壤、理论基础。涉及金融监管的适度放宽和管制的个别豁免即所谓金融监管试点，并非外来法律移植或经验借鉴而是具有我国本土特色的金融监管再调适，“试点→总结→推广”的模式已被监管发展历史证明可行，也为全国层面的整体性沙盒监管的铺开积累了宝贵经验。试点的目与金融创新和监管沙箱实施路径契合，目标都是在授权范围内使得金融创新的潜在风险获得充分展示，使得监管机构提前发现问题、及时完善规则。由试点的“点”带动全国监管的“面”成为探索有效制度监管的基础逻辑。监管沙箱的真实市场环境测试将获取消费者真实的市场反馈资料，两者在可控范围内进行先试的理念与内容趋同，沙箱与试点的特定角度、小范围尝试、规则豁免、减少监管成本、试验性监管的表征都表明了两种制度可以融合改善，虽然两者并未完全一致，沙箱侧重科技特质，试点凸显地域隔离特性，但两者大幅度降低适应难度和监管成本的特质势必会被监管者考量融合性衍变，我国地方宣称的沙盒监管试验正是具体表现可以对监管沙箱这一舶来品进行本土化的重构。（一）监管沙盒作为试验主义的新进的一种实践方式，沙盒各地各领域有不同形式且各司法区域提供的条款方面存在差异，但设置监管沙盒的监管理念是一致的：区别于限制性监管的复杂规则，提供简便且具备互动性的试错机制，为金融科技创新市场主体提供与现实条件更为宽松的监管环境，但必须受制于特定监管参数与约束并在一定期间且持续地对特定金融服务对象开放且限制对公众公开，沙盒为监管机构提供了技术监管手段，为更好地剖析新兴业务和服务在现实实践中的运作方式进行预演。宋华琳：《论政府规制中的合作治理》载《政治与法律》2016年第8期，第14宋华琳：《论政府规制中的合作治理》载《政治与法律》2016年第8期，第14-23页。监管沙箱由英国于五年前率先实施，澳大利亚、马来西亚、新加坡、美国亚利桑那州、毛里求斯以及我国香港、台湾地区等多地对监管沙箱相继进行研究应用。为筹备沙盒监管框架，我国北京、上海、贵州、赣州等多个地域都适时开始开展监管沙箱试验，但个案实践中存在较大差异。以英国为例，监管沙盒的模式大致存有三种：分别为“授权式沙盒”“伞形沙盒”“虚拟沙盒”。其中授权式沙盒式由行为监管部门组织开展项目，分为市场准入、市场运作、结束出盒三个阶段，包含提交申请，确认审查，进行设置，最后经监管机构最终审定之后再推向市场。而虚拟沙盒（Virtualsandbox）属于数据测试方案为行业的自我协作，伞型沙盒实际属于监管权力传递等于为未获得入盒资格的创新企业提供代理服务，即节约测试成本。刘志云，刘盛：《金融科技法律规制的创新——监管沙盒的发展趋势及本土化思考》，载《厦门大学学报（哲学社会科学版）》2019年第2期，第23页。（二）从试点监管到监管沙盒监管沙盒亦称沙箱监管，旨在为创新应用提供安全稳定的测试环境，属于典型的试验性监管，从事金融创新的金融机构与市场主体在保障消费者权益的前提下，按照特定系列简化的审批程序，与金融科技从业者横向沟通利用结构式的监管实验接受申请对企业进行有限授权（restrictedauthorization）或豁免的试错机制，试错范围系特定的。监管者严格对测试过程进行风险监控并进行安全评估，在运营之后判定是否给予正式的授权豁免，出箱或出盒后在沙箱外予以推广，是判定金融科技是否为实质金融创新的有效抓手，FSB（金融稳定理事会）描述为于限定金融环境中对金融科技产品进行评测性测验试错的监管框架。旨在监管者以促进金融创新为宗旨向金融机构或初创企业颁发豁免牌照，新产品、新模式、新业务在现实环境中试错发现问题及时试错改进，并相应地对测试项目降低准入门槛提供政策福利，一定范围内解限增利，以消费者权益保护为前提，倘若该项创新产品符合预置条件则可迅速实化，出箱前监管者则在真实市场场域中不断调适规则与监管力度。以监管沙盒为代表的试验性监管并不是一种创新的监管方法，比如2011年，纽约证券交易所推动的“熔断”。现代金融监管范式由个案性的试验监管转向系统性。试验性监管的治理模式主要代表按时间顺序为试点与监管沙盒，试点目前在我国的监管实践中较为常见，监管机构通过试点在地方推行试行办法设计监管涉及新问题、新难点的业务，之后制定有效的规则。1、监管沙盒与我国金融改革试点比较分析监管沙盒制度出现前，我国金融监管大都采用金融改革试点机制应对创新法律关系，是否二者思路相同，功能重叠我国学者研究过程中亦有所论述，监管沙盒是针对金融业务实施的，并非对区域和范围有特殊限制，针对的是市场需要柴瑞娟，常梦：《加拿大沙箱监管的制度建构与启示》，载《证券市场导报》2018年第10期，第70柴瑞娟，常梦：《加拿大沙箱监管的制度建构与启示》，载《证券市场导报》2018年第10期，第70-78页。沙盒监管与改革试点监管逻辑趋同,一方面，金融改革试点与监管沙盒拥有相似的运行路径。先行先试的监管逻辑在我国经济特区、贸易试验区中大量应用，区域性金融改革试点工作是我国金融改革的重要维度，通过“试点——总结——推广”发挥区域性灵活、主动的优势，促进区域经济发展，同时以服务实体经济向全国推广。试点是在“摸着石头过河”的运动式监管模式历史背景下催生的特殊产物，监管沙盒与金融试点制度本旨上都是对金融创新采取在限定范围内进行可操作的预演试验，以实践不断试错调整，当试验结论可靠，消费者保护措施完整后，再将金融科技创新成果向全国范围推广。刘志云，刘盛：《金融科技法律规制的创新——监管沙盒的发展趋势及本土化思考》，载《厦门大学学报(哲学社会科学版)》，2019年第2期，第刘志云，刘盛：《金融科技法律规制的创新——监管沙盒的发展趋势及本土化思考》，载《厦门大学学报(哲学社会科学版)》，2019年第2期，第29页。应对金融科技创新改革试点存在局限,金融改革试点较监管沙盒存在局限有三：首先，试点是划定特地区域的，并未针对金融市场整体性业务领域。测试覆盖程度上金融科技创新跨区跨业打破区域限制，流动性更强更能匹配金融科技创新的跨地域、跨行业、范围广之特征。其次，金融改革试点授权范围小，内容小，通常仅放开某一方面的监管规则，沙盒监管不区分行业，授权范围大，支持混业经营。最后，监管沙盒不限定测试产品的具体内容，针对不同行业进行多层次、多维度的授权，体现包容性的特征，试点针对小范围、精专项难以满足金融科技创新多样化高融合的需要满足混业经营的需要。金融改革试点局限性根植于我国前期市场化程度有限，带有明显的政策导向性与计划经济色彩，沙盒是市场经济试错发展的产物尊重市场主体金融科技创新的自主意愿，给予测试实体更多的自主选择权：一方面入箱前提交测试申请的同时市场主体自主提供配套方案，另一方面测试中自行招募消费者并制定详细的消费者保护措施。监管者进行框架性指引后多尊重测试实体的选择，相较之下试点的区域、内容、范围由政府或监管部门严格限定，试点主体多为地方区域特定行业无一定程度的自主性。试点与沙盒机制不同，不是临时的，允许实验，试点在生效期间政策具有法律确定性，带有规制刚性，确保可以进行实验并给决策者提供数据，但是，试点并没有关于观察中的行为给予确认或否定性的评价，必须等待测试期结束后，由政策与立法者出台正式法规对于相关问题进行立法确定，即政策逆转。2、金融科技应用试点先行先试金融科技应用试点经验，监管沙盒的建设奠定现实基础。2018年12月，人民银行办公厅印发六单位《关于开展金融科技应用试点工作的通知》/news/201905/08203056.html，最后访问时间：2021/news/201905/08203056.html，最后访问时间：2021月1月1日。北京17个项目进入金融科技监管试点第三批试点即将启动，/jrgzdt/202009/t20200909_2029557.html，最后访问时间：2021年1月1日。二、引入监管科技克服监管滞后应用监管科技首先需坚持“技术中立”的原则，金融科技提升金融服务的质量与效率，但并未改变金融业务的本质属性，藉由此逻辑监管机构运用新技术的目的应当是通过金融科技创新底层信息技术延展金融监管范围，强化有效监管。适时利用监管工具及时纠偏，技术中立有助于理性对待金融科技应用，抑制过度创新、监管寻租、盲目投机。其次，从长远角度言之，金融创新以及发展监管科技，需强化监管资源配置，注重监管机构人员的教育培训和人才招录，制定合理的战略规划，使得信息底层技术诸如大数据、云计算、区块链、人工智能以即时应用方式同金融监管规则相融合。最后，保障监管技术与监管规则的有机结合，制定监管框架做好监管人工与机器间分工、人工与监管科技系统自动操作间的协作区分。既要保证监管的实效与监管判断的正确，亦要注意避免监管留白、监管俘获、监管寻租、监管套利；构建数据共享机制，以监管科技为媒推动监管者与企业合作，数据交流的频次需增加；监管系统应与合规系统有效转接，推进监管机构间、系统内外部间有效链接。（一）从人工监管到监管科技为应对FinTech创新带来的变革，分段分业的“守夜”“看守式”模式未能及时给予有效之监管并给予“积极回应”造成监管迟滞，需对金融监管各角度深挖监管创新，以科技倒逼监管能力提升。传统监管以放任自由与削足适履为二型，处于监管路径极端。传统金融中介机构、市场主体抑或是监管部门利用传统管理抓手与风控办法具体以现场检查、静态数据报告来监测、跟踪、度量、处置风险，但金融科技发展进程中，市场主体往往率先作出改变，为降低合规成本及时满足监管要求，为有效管控监测风险以“科技应对科技”运用新技术新手段采用对接与嵌套以金融创新底层信息技术实现合规主动化，开展主动识别、处置、主动“上链”或以数字信息协议方式减少人工操作的主观风险。建立在大数据收集、复杂数据分析及庞大的数据存储能力之上的监管科技将大大改变传统人工监管模式，实现主动性、限时性和前瞻性的监管，巴塞尔协议Ⅲ的修订将创新、数据管理、数字化变革作为亚太地区金融监管重点关注问题并加强个人问责搭建，将金融科技技术与以金融科技电商巨头为首的非金融业者纳入监管讨论。《巴塞尔协议III》完成修订，全球金融监管重点有何变化？《巴塞尔协议III》完成修订，全球金融监管重点有何变化？/a/222153900_481741，最后访问时间：2021年2月11日。1、监管科技“监管科技以算法、算力、数据为核心驱策监管手段的机器可读与可执行性，为风险预防、以信息技术创新为媒介提升监管效能，以更高效的合规与更集约化的监管为价值导向监管技术提供解决方案。监管科技有两大分支运用于监管端的RegTech，尹振涛，范云朋：《监管科技RegTech的理论基础、实践应用与发展建议》，载《财经法学》2019年第3期，第99页。FCA（英国金融行为监管局）使监管规制可为机器识别以达到监管流程自动化满足实时、全面的监管要求，京东数字科技研究院：《数字金融——数字科技创造金融服务新价值》，北京：中信出版集团股份有限公司，2019年，第尹振涛，范云朋：《监管科技RegTech的理论基础、实践应用与发展建议》，载《财经法学》2019年第3期，第99页。京东数字科技研究院：《数字金融——数字科技创造金融服务新价值》，北京：中信出版集团股份有限公司，2019年，第244页。[英]艾利斯·费伦：《公司金融法律原理》，罗培新译，北京：北京大学出版社，2014年，总序。孙国峰：《从FinTech到RegTech》，载《清华金融评论》，2017年第5期，第95页。杨东：《监管科技:金融科技的监管挑战与维度建构》，载《中国社会科学》2018年第5期，第205页。邵宇，罗荣亚：《金融监管科技:风险挑战与策略应对》，载《行政法研究》2020年第3期，第110页。综上所述，监管科技核心是一是通过技术来满足监管需要，提高监管效率，用金融科技赋能金融监管，以监管协调、人机交互强化监管自动化与事中事后可持续监管为监管科技的主要目标，二是重视市场主体的监管活动参与，实现监管互动解决符合市场主体切实需要的问题。利用监管科技，监管机构与被监管者可自行获得即时且整合的以粒度为单位的监管数据，更具专业性的针对金融行为进行监测，以“自上而下”的监管层面赋予数字化、智能化、实时化的风险反应，顾全不同监管措施的关联性，使得金融监管措施更具系统性。2、合规科技若在监管语境下，“监管科技”运用主体为国家金融监管部门属于公法调整场域，实施公法行为，那么合规科技是在被监管者的角度引发的科技应用作为私法调整，利用监管规则与实施原则的空白地带根据意思自治利用信息科技底层技术手段降低合规成本，反馈监管需要。何海锋：《以科技弥合“伤痕”——合规科技的背景与前景》，载《金融市场研究》2018年第10期，第13何海锋：《以科技弥合“伤痕”——合规科技的背景与前景》，载《金融市场研究》2018年第10期，第131页。监管科技产生系市场主体利用信息底层技术应用手段创新解决合规需要，降低高昂的监管成本，被监管者通过适用科技解决合规，监管机构使用科技赋能解决监管亦成为必然路径，适用于监管以及金融机构自发合规端口的监管科技称为“RegTech”。发端于监管端为获取监管数据而内化自我约束合规的称为“CompTech”。之于“SupTech”应为技术引致提高金融监管单位执行监管职责的技术解决方案。逻辑上说来监管科技发展滞后于合规科技，合规科技是金融科技企业为满足传统监管需求主动报送数据对内部进行合规审查以致满足监管监测指标。（二）从单向限制到创新协同的互动竞争监管1、监管科技动态、双向、全面且确定第一，监管科技进行监管的动态调整。囿于金融科技的法律规制相对缺失，无法应对以创新为导向的市场高频交易，传统金融监管依靠事前制定好法律法规着重事前准入，对于新金融、类金融业务监管反应是迟滞的，易出现急躁的“一刀切”运动式整改与全面叫停过严的监管举措，为解决监管迟滞、规范僵化问题，发展监管科技是对于常规监管进行有效补充的法律层面创新，受益于大数据、人工智能、区块链底层技术应用的发展，以“以科技治理科技”使得监管科技藉由丰富监管手段的方式对急速的金融交易活动实时动态监管，具有数字化、实时化、集中集约特性。第二，监管科技双向互动且平衡。传统监管方式运用法律规制自上而下以单向纵向监督与管理，监管科技的运用使得监管对象事中事后监管得到加强。新金融、类金融业务由于受众为长尾人群信息数据与运行状态一般以“从下至上”向上汇集，按照监测标准进行层层传递难免出现信息失真与遗漏，现时金融科技的高速创新，关键数据应做到实时报送即风险实时全盘监管，针对性的对单个问题积聚的风险应针对特定金融机构或特殊个体业务开展针对性监管，监管对象通过监管机构实时对话反馈互动并凭托于设置交流合作机制创新企业以合规科技自身及时调整，监管机构对监管政策、规范进行解读与释明，形成监管两端良性互动。第三，监管科技做到风险监控全覆盖。传统金融监管因“中心”逻辑、分业监管理念多重事前准入，缺乏一定的豁免依据，滞后于市场的立法需求。监管机构利用监管科技手段提前将创新成果在发展过程中或早期阶段纳入监管监测范围持续观察，在微观具体操作层面针对性的提出技术监管框架，对其可能出现的风险点及时研判并做好充足的监管预案呈现先进且适用的政策导向。依据市场反馈与金融科技企业的具体情况不断完善调试监管具体规范但保持制度原则的相对稳定，在利用豁免以及出具无异议函证时不触碰法律红线范围，既鼓励金融创新又防范了金融科技法律风险，创新的监管法制由“限制控制”向“全面确定”转变。2、监管科技与合规科技协同、竞争发展制度性质的底层技术应用使得金融科技企业创新业务以线上为主兼有线下部分实体运营，创新业务模式突破时间以及空间的限制，与传统金融行业基于物理柜台网点、ATM自动存取、固定营业时间方式不同，传统银行、证券、保险营业网点大幅度削减网点的金融现实就验证了现代金融活动发生的随时性。对应的金融监管者对金融市场主体之检查亦在形态与内涵内里发生巨变，常规的报表数据检查基础上，进一步根据业务性质从现场到线上临时搜查、抽查，要求被监管机构一定时间段、一定业务范围内进行监管数据自主及时提交，对金融业务过程向持续全面检查过渡。市场主体因自利避免过多的监管成本耗费不断利用底层新兴信息技术，开展风险识别，加强投资者身份识别、交易合规分析。利用合规科技达到监管要求，一方面，实现有效的市场监管数据积聚使得金融监管协同，共同推动行业监管标准完善。另一方面，合规科技通过与监管科技良性竞争搭建自主开发测试平台，监管者与被监管机构一面共享金融科技创新结果，进行信息化建设，推动行业共同运用新技术，避免单一认识局限造成监管迟滞，以互动监管博弈博采众长。依据行政法意义上的平衡观点，市场监管主体都具有一定理性，占有权力供求信息需要成本，信息不完全就需要激励相容的监管资源重新分配加以消除，激励市场主体的“权利自觉”，现代金融默示承认了金融科技市场主体的微观治理地位，强化其主体担责，允许一定范围内行业自我监管，鼓励同行业深层次的监管治理竞争参与。李有星，王琳：《金融科技监管的合作治理路径》，载《浙江大学学报(人文社会科学版)》2019年第1期，第222页。3、提升事中事后监管的能力金融科技行业发展的新形势下，传统金融监管渐进式的从重事前准入向重事中事后监管转变。许多奇：《互联网金融风险的社会特性与监管创新》，载《法学研究》2018年第5期，第许多奇：《互联网金融风险的社会特性与监管创新》，载《法学研究》2018年第5期，第38页。其一，以大数据支撑穿透式监管。透过创新产品全周期掌握资金流动全过程，描绘金融科技市场主体乃至创新金融科技市场的全貌。2018年，九部委联合印发《十三五现代金融体系规划》《深圳市金融业发展“十三五”规划》《深圳市金融业发展“十三五”规划》/sjrb/xxgk/ghjh/fzgh/content/post_3174821.html，最后访问时间：2019年12月1日。其二，以人工智能增强金融风险预警，跨业混业经营金融创新表征为市场主体利润共享，监管主体间风险共担。鼓励行业应用智能客服、智能监测等技术，建立人机交互的金融风险预警与防控系统。以证券监管为例，一方面，在日常监管中，监管者穿透核查企业画像，及时预判风险传播路径，业务规则制定及时调整以基础设施与人员培训保障监察能力，帮助监管机构发现违法违规线索，利用人工智能技术提升金融业务监控与进行合规审计，保障金融科技创新合法合规。另一方面，监管者与交易所等金融市场核心机构利用人工智能通过对市场经济主体项下资金流、物流互联、关联关系、信息流等建立全面关系网格改善监管。利用金融监管与人工智能间极强的耦合性，监管科技应用将繁杂工作流程和相关经验固化成算法并流程化，以此提升金融监管效率。其三，以云计算提升事中监管效率倒逼升级监管基础设施，通过API实现监管对象快速且大面积信息报送，推动分业监管、机构监管结合功能监管、穿透式监管理念向复合型监管理念转变，第一，提升信息技术架构管控能力；第二，建立适应金融科技创新业务场景的软、硬件开发；第三，开放公共服务接口监管数据。云计算对自身实力与需求原因较高，监管尝试着利用监管科技将云计算技术形成金融行业技术规范与法律法规对外输出至市场主体，合规的同时侧面普及法律，使得监管者构与被监管主体间的系统和数据应监管技术的提高而联系紧密。三、将代码、算法规制与私法调整、监管规则相协调金融科技创新发展过程中技术与法律呈现出交织甚至趋同的发展方向，因此法律需要对技术方案进行规范和调整明确“法律为法律，代码为代码，算法不是法律，法律可用代码表示”。实现技术与法律的同步应使代码、算法与现代法律相协调，对私法、监管规则进行针对性的修缮与新设：（一）明晰主体间的权属分配不同于治理路径，法制监管治理框架应构筑特定法律规范调整、约束主体行为。结合金融科技监管实践与现有金融科技监管框架，我国的金融创新监管应交由金稳会来执行，不宜另外在银保监会和证监会中段分设，以金稳会做金融科技与金融创新以及金融监管法制的宏观金融监管主体，制定的规范及相关政策经由地方金融监管部门具体实施，机构改革后，现行金融监管框架渐进式的转变为具有中国特色的“淡中心化”上下级垂直协调的特殊模式，但本质仍是条块分业，金融大统合监管的构想仍未实现。刘帆：《沙盒监管:引入逻辑与本土构造》，载《西南金融》2刘帆：《沙盒监管:引入逻辑与本土构造》，载《西南金融》2019年第3期，第59页。申言之，通过立法明晰主体，以及明晰主体间的权利配置，促进数据信息的有序流通，传统法律架构中信息利用受制于隐私权或者人格权框架，未能充分考虑金融创新下数据经济价值疯狂飙涨的事实，叶明，王岩：《叶明，王岩：《人工智能时代数据孤岛破解法律制度研究》，载《大连理工大学学报(社会科学版)》2019年第5期，第74页。以审慎监管的金融科技应用原则，廓清金融交易主体的行为边界是预防与处置金融科技风险的直接手段，公平、道德、问责、透明要求行为以内部、外部约束以技术中立为原则确保金融科技的合理性与正当性，强制性、激励性、倡导性规范并举。（二）适用对象方面从制度供给角度而言，明确对象是制度指向问题，适用对象可以运用“创新主体”与“创新业态”的二分法，两个维度来确定。一方面，对象应为金融科技机构，从域外经验上看虽然允许自然人作为豁免监管的申请主体，但是域外大都认为进行金融科技监管的主体应该限于金融科技企业，金融创新体现的是多元意志，应仅可适用法人与其他非法人组织，金融科技非金融机构和金融机构合作的发展模式也表明无需通过规模大小限缩适用对象的适用范围，为避免游离在金融监管范围之外的金融科技创新主体造成风险外溢，需按“业务实质标准”与“同业务、同风险、同规制”的一般原则将非金融机构划入适用对象，也利于裨补阙漏明晰责任承担。另一方面，对于业态层面，金融科技的落脚仍为金融，不能将金融科技机构整体抽离作为独立业态，应针对金融科技提供的产品服务确定相应的监管