浅议乡镇机构改革的难点与对策

浅议乡镇机构改革的难点与对策【摘要】对政府机构的改革是行政改革顺利进行的主要构成之一，也是实现经济体制及政治体制改革的重中之重。现今，我国的经济体制改革正处于支持改革和全面进步的新阶段。而中国国务院的体制改革已顺利完成，县级机构改革基本完成，乡镇机构改革已提上议事日程。作为中国最基本的政权，乡镇行政制度作为改革的关键，与国家整体制度改革能否取得最终胜利有关。自中华人民共和国成立以来，中国政府机构的改革并未停止，特别是改革开放几十年来一直在取得突破性进展。中国共产党第十八次全国代表大会后，国务院的体制改革迅速启动。尤其是，大规模的体制改革为地方政府机构在实质性进展过程中进行改革提供了一种模式。政府体制底层的乡镇政府是中国行政体制改革的最基本环节，也是衡量中国政府体制改革成败的重要举措。由于城市工业化的飞速发展，农村现代化规模也在不断的扩大，农村地区正在发生深刻的变化，乡镇政府机构的改革也面临着许多复杂的新问题。因此，对乡镇政府机构改革的研究迫在眉睫。本文分别对研究背景及意义、乡镇机构改革的涵义、目的及指导原则、存在的问题进行分析，并提出了相应的对策建议。【关键词】乡镇机构，改革，建设一绪论（一）研究背景及意义改革、发展和稳定是当今社会发展的主要标志。发展是主旨，完成发展的要旨和先决条件是稳定，进行改革是完成发展的主要路径和根本方式。现如今随着社会发展，农村的许多改革政策也在不断地深入，许多体制也在进行相对应的调治，尤其是中央税费改革的实施和“两免三补”政策的普及，为广大的农民群众带来了许多“看得见摸得着”的利益。旧的乡镇制度管理机制终究很难顺应农村发展的新形势，乡镇机构的改革也不能再像以前那样，光是口号喊得响，农民的利益却难实现。对乡镇机构的改革是完成“自我革命”的大势所趋。乡镇是基层社会的基础，是农村经济兴盛和政治建立的担当者。只有准确定位和实现乡镇机构的功能，才能有效管理农村社会，促进农村民主社会的政治建设。乡镇机构是乡村社会与国家之间的纽带，连接着县城和乡镇，这是上下之间的桥梁。唯有推进乡镇机构改革，从根本上改变乡镇领导机构的机能，把任务的重心转变到社会服务和公共管理上，才可以从根源上消除阻碍农村经济政治前进的制度障碍，才能为农村经济的持续发展营造良好的社会环境。随着农村税费制度的进一步改革和公共产品的市场化走向，对城镇和村庄产生了巨大的影响。诸如乡镇债务破产，财政收入急剧下降，机构臃肿，人员臃肿和经营困难等问题已经开始出现。对乡镇机能和领导干部的工作定位已经难以满足创建社会主义新农村的需求。唯有促进乡镇机构制度的改革，简化冗余机构和多余工作人员，有效解决乡镇机构繁琐臃肿的问题，才能缓解乡镇财政状况，促进乡镇健康有序发展。乡镇机构改革的成功与否，牵连着万千农民对于最新一轮的政府体制改革可行性的综合评判和拥护。因此，改善乡镇机构在实践层面上给出切实可行的理论结论和指导，具有重要的现实意义和实践价值。二相关理论概述（一）乡镇机构改革的涵义乡镇机构改革包括政府组织结构、管理内容和运行改革。乡镇改革是指经过调整乡镇党委，人民代表大会，政府等机构的设置和机能，全面发展农村社会的各个方面，主要改革涵盖了对政府内部人事的精简和乡镇机构之间的职能分工。（二）乡镇机构改革的目标及指导原则1.乡镇机构改革的目标确定改革的根本目的与改革进程中的程序方法有关，并在完成改革进程中发挥关键作用。在短期内，乡镇机构改革是“优化乡镇政府机能变更，优化整合乡镇用地，精简机构和人员，改善社会管制和公共办事效率，有效减轻财政和农民负担，巩固农村税费改革成果，确保乡镇基层组织正常运转，推动农村经济社会的和谐发展。“从深远看，有必要制定符合社会主义精神、政治及物质文明全面协调的发展，建立社会主义和谐社会的行为规范。”2.乡镇机构改革的指导原则（1）一切从实际出发的原则一切从实际出发的原则，主要是指根据乡镇机构改进的特点，逐步推动乡镇机构的革新。与国务院，省、地、县的制度改革相比，乡镇机构改革具有一定的特色，理解和把握这种特殊性是乡镇机构成功改革的先决条件。（2）统一、精简、效能和责权一致的原则乡镇政府机构的治理需要依据精简、统一、效能的准则与权责一致的要旨，按照大系统综合管理模式，撤并当今业务相同或相似、职能交错重叠的机构，调整部门职能分工和职责权限，取缔专门的经济管理部门，改变按“部门管理”原则设立机构的格局。（3）分类指导原则在改革中，乡镇机构必须改革和突出地方优势和特色。在中央统一政策和原则的指导下，应根据省情况，市场条件和县情况进行分类和指导，并在实践中不断补充和完善。在改革的方法和步骤方面，要充分发挥乡镇的积极性和主动性。（4）政企、政事、政社分开的原则乡镇政府职能的变更归根结底是真正的政企分离，政府事务，政治与社会事务的分离。政府与企业分离的目的是乡镇政府部门制止国有企业的行政干涉，使企业作为单独自立的法人进行角逐，脱离政府部门与政府部门之间的行政附属干系。政府与企业的分离是政府职能转变的核心。在政治与社会事务分离中，主要是促进公共机构的企业与社会管理，适当区分开来政府与制度之间的功能界限，调整职能分配，交出部分职能。（4）协调配套、整体推进原则自从改革开放实施以来，地方政府实施的数次体制改革得到的效果并不显著。而究其原因最重要的一点就是改革不配套。故此，新一轮乡镇机构改革要体现出高水准，合力促进体制改革与经济体制改革的相互融合，做好政府改革的配套，正视改革的体制根本和制度境况。三乡镇机构改革中存在的问题（一）乡镇机构设置仍不尽合理改革后，乡镇机构按照官僚主义原则建立。整个乡镇机构是一个官僚体系，主要由几个综合办公室和服务中心组成。在实际工作中，乡镇工人必须始终深入农村，直接与农民沟通。这种情况决定了乡镇必须淡化行政体制中的服从和严格纪律，必须保持高度的亲近，实现“内外圈”。目前，乡镇机构完全按照官僚主义原则建立，不能适应乡镇政府的经营方式。例如，综合办公室的工作人员不能坐在办公室里等待农民整天在办公室工作，例如在县一级。他们只能在办公室工作一段固定的天数。在其他时候，他们必须去他们负责的村庄。有必要了解情况并及时发现问题。否则，那些“一票否决”的环保，安全生产，计划生育和社会稳定工作将无法预防问题。但是，目前的工作方式给在乡镇工作的农民带来了许多不便。（二）人员难分流乡镇机构的改革应该简化人员，但如何安排退职的人员是一个重要问题。首先，乡镇机构改革和上层政府机构的改革并不是一样的。上层政府机构有可容纳人员的辖区部门，在人员退职后，他们仍可以得到妥善的安排，有下级政府机构接收，以供他们工作，而下级政府机构也务必得安置好他们。但是，乡镇却没有空闲部门容纳分流人员。在司法管辖区，人员只能转向社会和市场。其次，乡镇机构的分流需要一定的成本，但城镇难以消化。大部分被分流人员尚未编制，县级财政没有妥善的补偿资金，而乡镇的财政资源较少，也无法接受。被分流人员中的很多人没有其他工作技能，离开机构无法获得工作，但如果继续留下来，两极化的待遇，使其产生了极度的心里不平衡。在这种情况下，他们就会找乡镇政府要求解决待遇方面的问题，在问题解决不了的情况下就会开始上访，这样一来就会形成诸多不稳定因素。（三）改革的相关配套措施尚不完备乡镇机构改革从未能脱离精简的扩张圈的原因在于，每个体制改革总是由个体力量驱动，相关配套措施的合作将被忽视。机构转变不仅仅是缩减机构和人员，而是以各种方式进行系统工程。虽然机构和人员的缩减可以同时取得良好的效果，但如果没有与之对应的配套服务措施，革新的成果只能是“暂时的”。行政改革的内部动力往往受到过时和自给自足等内在趋势的限制，并受到各种原因的阻碍。在这种情况下，即使改革的一个方面有突破，效果也不会持久。就乡镇机构革新而言，倘若乡镇精简，但上层机构不动，没有上级机构改革的这种合作将导致“下不行上不令，越整越繁琐”的局面，最重导致变革的失败。跟其他行政改革相比，由于资源较少，乡镇机构改革的可能性较小，改革更加困难，更具抵抗力。这需要改革乡镇机构，还须多加重视改善综合配套体制改革，而最重要的一项举措就是实施乡镇政治体制改革。（四）乡镇职能不明确权力与责任之间的矛盾将不可避免地导致城乡的严重越位和缺乏职能。“越位”意味着做一些超出政府职能范围的事情。它体现在政治事务不分裂，政府和企业不分裂，政治和社会组织不分裂的事实。“失踪”意味着它应该在干燥的状态下进行，实际上主要是为了提供公共产品和公共服务。目前，无论是指示还是自身利益，乡镇都在不知不觉中行使各种职能，实现了农民的行政执法和行政管理，并且管理问题也越来越多。相对而言，管理方法越详细，人员和组织越多，越麻烦;相反，组织和人员越少，流程就越精简。目前，乡镇在履行农民合法权益方面表现不佳。全国乡镇组织改革以书面和口头的方式促进和转变了乡镇机构的职能，但只停留在行政层面，忽视了社会。服务。特别是，目前的城乡服务水平和服务模式显然不足。一些乡镇只注重评估上级安排，忽视为农民服务的队伍培训，建立为农民服务的体系。四完善乡镇机构改革的对策建议（一）分类设置机构编制乡镇行政管理与县级以上行政机关的最大区别就是直接实施的可行性。因此，与县级以上地方政府相比，不需要一个完整的职能组织和更多的人员配备。考虑到小农经济和村庄将长期存在，仅依靠西式福利国家制度，未必能解决政府转型中的实际问题。从全国各地的实际经验来看，乡党政机关主要建立了党政机关，社会事务办公室，乡镇建设办公室，经济发展办公室等综合办公室。乡镇财政拨款机构普遍建立综合性农业服务。中心，金融办公室，文化广播电台，经济管理站，司法调解中心，计划生育服务站等。然而上下框架的改革模式已无法满足农民的需求，更甚的时候连硬件条件都准备不了，因此出现了一个机构嵌套多重职务。例如，综合社会保障管理办公室的品牌和社会事务办公室也挂起了计划生育办公室。故此，乡镇机构必须要更加一步的实行方法来巩固和提高乡镇体制改革的有效性。从全国各地的实践来看，建立乡镇机构的主要考虑因素是经济发展水平，同时考虑到人口，文化，地理，传统和民族等因素。根据乡镇功能的科学定义，它们一般可分为三种类型。首先，经济较发达的城市和社会管理任务较多。可以建立这种类型的城镇，而不受少于几个机构的限制。第二个是经济发展水平相同，管理任务很少的乡镇。这些乡镇可以维持现有的党政机关，社会事务办公室，村建设办事处，经济发展办公室等行政机关和农业综合服务中心，财务办公室，文化广播电台，经济管理站，司法调解中心，家庭规划服务。网站和其他部门根据实际情况建立和合并和收购。第三是经济落后的城镇。由于这些乡镇的农民对公共产品和公共服务的要求较低，而且该地区的乡镇职能非常有限，他们只能有相关的工作人员，没有机构，党委和政府工作人员。（二)做好人员分流工作首先是改变人们的心态，使他们能够积极配合分流工作，彻底改变“官僚”的心态。首先，当官要为民做主。乡镇干部直接面对农村。面对农民，他们必须用服务型政府的概念洗脑。他们不应该成为成为官员的唯一目的。他们不应该使用官方压力“转移权力”并排除持不同政见者。领导干部改变了保守态度，改变死等命令、观望事态的观念，树立紧迫感，革命感和竞争感。乡镇领导必须认识到体制改革是大势所趋，利国利民。作为一种不可避免的自我革命，它无法改变也无法避免。有必要改变人情观念和乡土观念，并建立成本感。乡镇领导干部必须敢于打破陈旧观念不做民众心中的和事佬，改变固有的老旧思想并建立新的民众服务意识。树立勇往直前的心态坚决执行中央和更高层次的人员分流政策。在实际的勇敢行动中，有必要根据乡镇的实际情况合理确定其功能。乡镇政府和有需要的人数，系统地安排人员调动而不是转移。与此同时，我们必须相信自己，勇往直前，开拓市场经济浪潮中的第二职业。其次要理顺县乡关系，明确职责权限，增强乡镇机构的独立性，减轻工作量，减少机构人员的总数。从中国乡镇改革的历史来看，经过人民，财政和物资管理体制的改革，乡政府相当一部分权力被移交给了县政府。改革不仅没有减少乡镇对县政府的依赖，反而增加了工作的繁琐度，导致“千条线”都为“一根针”忙活，但“一根针”又为“千条线”所累。造成乡政府的工作任务更加繁重，也变成了责任承担人。因此，要想实现政府机能的顺利转变，乡镇政府必须采取果断有效的措施，改革管理体制，理顺关系，以创新动力机制为改革突破口。这是解决乡镇机构和臃肿人员局面的根本措施。（三）完善乡镇机构撤并中的配套机制乡镇机构变革绝不是独立的，而是需要加强相应的支持机制。乡镇撤并直接牵扯到县和市政府机构和机构的变革。倘使未能有相对应的县级机构变革，就很难进一步推进乡镇机构改革。乡镇机构退出后乡镇机构的成功决议于县市政府机构能否合法化，县级日常管理能否民主开放，县乡关系能否规范。没了乡镇权力平衡的相互限制机制，乡镇人员的裁员就难以控制。为了控制人员配置的扩大，有必要建立有效的制度改革机制，人员，组织和财政部门相互制约，协调。如果不支持金融改革，退出后的乡镇机构也将难以运作。乡镇机构改革对于农村公共财政体制变革提出了新的要求，特别是农村卫生服务和农村义务教育。另外，“乡财县管”等财政管理改革和“强市扩镇,弱省虚县”的行政变革也是未来继续推动乡镇改革的重要组成部分。这充分表明，乡镇如果没有良好的运作体系，只靠简单的制度改革是难以实现预期目标的。（四）依法确定乡镇政府职能随着社会主义市场经济进展的越来越快，尤其随着农业税取缔，乡镇政府的工作内容也产生了翻天覆地的改变。因此，推动乡镇政府职能变更可以从如下几个方面着手：一是改善农村公共管理水平。乡政府是最基本的政治权威和最基本的独立行政单位，担任着乡镇安全的保护职责，负责这农村社会的生产进步和和谐发展。社会公共管理的实行是制订和构建实施农村建设规划，保卫环境和资源，帮助社会弱势群体，调和社会矛盾，推进社会公平正义，守护公民的经济，政治，文化和社会等其他权益，促进社会的可持续发展。二要深切加强基层开发的功能。要搞好农村党组织创办，搞好村委会创办，做好民主集中制，做好农村思想政治工作和社会主义精神文明建设。三是推动农村经济的科学发展。推进农村经济的发展，提升农民收入是执行党领导“以经济建设为中心”的政策根本手段，也是处理目前农村现状的重中之重。在新时期，乡镇政府不可以再按照旧的计划经济体制开展经济建设，而是要转变职能，全面运用经济手段和法律手段，稳定市场在农村现有资源中的合理配置，创造市场参与者的良好环境，并提供优质的服务。结论乡镇机构在中国政权的组织结构中具有非常关键的作用。乡镇机构不仅仅是党和国家农村政策的最终实行者，也是农村经济，政治，文化和社会发展的重要行进者与组织者。现如今，我国正处于农村