大连市乡镇政府行政能力：现状、挑战与提升路径研究

大连市乡镇政府行政能力：现状、挑战与提升路径研究一、引言1.1研究背景与意义1.1.1研究背景在城市化进程不断加速的当下，大连市乡镇政府的行政能力在经济发展、社会治理、公共服务等多方面得到了展现。但随着城市化的深入，乡镇政府的行政能力面临着诸多挑战，暴露出一些基本管理能力和体制机制滞后的问题。从经济管理层面来看，随着产业结构的调整和市场经济的深入发展，大连市乡镇的经济发展模式逐渐向多元化转变，新兴产业不断涌现，传统农业也在向现代化农业转型。然而，部分乡镇政府在面对这一转变时，经济管理能力显得不足，缺乏对市场趋势的准确把握和对新兴产业的有效引导，难以制定出符合本地实际的经济发展战略，制约了乡镇经济的进一步发展。在一些以渔业为主的乡镇，随着海洋资源的逐渐减少和市场需求的变化，渔业经济面临困境，但当地政府未能及时引导产业向渔业深加工、海洋旅游等方向转型，导致经济增长缓慢。在社会治理领域，随着乡镇人口结构的变化和社会矛盾的日益复杂，原有的治理模式难以满足实际需求。城市化进程中，大量农村劳动力向城市转移，出现了农村“空心化”现象，留守老人、儿童问题突出，同时，土地流转、环境污染等问题引发的社会矛盾也不断增加。部分乡镇政府在应对这些问题时，社会治理手段相对单一，缺乏有效的沟通协调机制和矛盾化解能力，导致一些社会问题得不到及时解决，影响了社会的和谐稳定。在某些乡镇，因土地流转引发的纠纷不断，但政府未能建立起有效的调解机制，导致矛盾激化，甚至引发群体性事件。在公共服务方面，随着乡镇居民生活水平的提高，对教育、医疗、文化等公共服务的需求日益多样化和高质量化。然而，部分乡镇政府在公共服务供给上存在不足，教育资源分配不均衡，医疗设施落后，文化活动匮乏，无法满足居民的基本需求。一些偏远乡镇的学校师资力量薄弱，教学设备陈旧，学生难以享受到优质的教育资源；乡镇卫生院的医疗技术和设备有限，无法满足居民的就医需求。此外，在管理体制机制上，乡镇政府面临着财权与事权不匹配、行政机构设置不合理、行政效率低下等问题。财权上移、事权下移，导致乡镇政府在履行职能时缺乏足够的资金支持，难以开展有效的公共服务和基础设施建设；行政机构设置臃肿，职能交叉，导致工作推诿、扯皮现象时有发生，行政效率低下。一些乡镇政府在项目审批过程中，手续繁琐，流程冗长，严重影响了企业的投资积极性和项目的推进速度。1.1.2研究意义提升大连市乡镇政府行政能力，对乡镇自身发展、政府改革以及理论实践都具有重要意义。从乡镇发展角度来看，高效的行政能力是推动乡镇经济发展、促进社会和谐、提升公共服务水平的关键。提升行政能力有助于乡镇政府更好地制定和实施经济发展战略，引导产业转型升级，培育新的经济增长点，促进乡镇经济的繁荣。通过加强社会治理能力，能够及时化解社会矛盾，维护社会稳定，为乡镇发展创造良好的社会环境。在提升公共服务能力方面，能够优化教育、医疗、文化等资源配置，提高公共服务质量，满足居民日益增长的物质文化需求，提升居民的生活幸福感。如某乡镇政府通过提升行政能力，成功引进了一家大型农业企业，带动了当地农业产业的发展，增加了农民收入；同时，加强了社会治安综合治理，改善了社会环境，提升了居民的安全感。从政府改革层面来说，乡镇政府作为我国政府体系的基层单位，其行政能力的提升是政府改革的重要组成部分。通过对大连市乡镇政府行政能力的研究，能够发现当前政府管理体制中存在的问题和不足，为政府改革提供实践经验和决策依据。推动乡镇政府职能转变，优化行政机构设置，提高行政效率，有助于构建服务型、法治型、责任型政府，提升政府的公信力和执行力。某乡镇政府通过改革行政机构，精简人员，明确职能，实现了行政效率的大幅提升，群众满意度明显提高。从理论实践角度而言，对大连市乡镇政府行政能力的研究，能够丰富和完善行政管理理论在基层政府的应用，为其他地区乡镇政府行政能力的提升提供借鉴和参考。通过实证研究和案例分析，深入探讨乡镇政府行政能力的构成要素、影响因素以及提升路径，能够为政府决策提供理论支持，推动行政管理理论的创新和发展。对国内外乡镇政府行政能力提升的成功经验进行总结和借鉴，能够拓展研究视野，为我国乡镇政府行政能力的提升提供新思路和新方法。1.2国内外研究综述1.2.1国外研究现状国外对乡镇治理的研究起步较早，形成了较为成熟的理论和实践经验。美国的乡镇治理模式具有鲜明特色，其强调地方自治，乡镇政府拥有较大的自主决策权。在组织形式上，通常采用镇民大会或镇议会等形式，让居民直接参与决策过程，充分体现了民主原则。在公共服务供给方面，美国乡镇政府与社会组织、企业等合作密切，通过多元化的合作方式，提高公共服务的效率和质量。在教育服务中，乡镇政府与当地学校、教育基金会等合作，共同改善教育设施，提升教育水平；在医疗卫生服务方面，与医疗机构、慈善组织合作，为居民提供便捷的医疗服务。这种治理模式注重发挥市场和社会的力量，减轻了政府的财政负担，提高了公共服务的供给效率。其民主决策机制也有助于增强居民的参与感和归属感，促进乡镇的和谐发展。美国乡镇治理模式中的地方自治理念、民主决策机制以及多元化合作方式，对我国乡镇政府行政能力的提升具有一定的启示意义，如我国可以借鉴其民主决策机制，完善乡镇政府的决策程序，提高决策的科学性和民主性；学习其多元化合作方式，加强乡镇政府与社会组织、企业的合作，共同推动乡镇的发展。此外，日本的町村制在乡村治理方面也有值得借鉴之处。日本的町村作为基层自治体，在教育、卫生、福利等公共事务管理上拥有一定的自主权。同时，日本政府通过制定相关法律法规，明确町村的职责和权限，保障了基层治理的规范化和法治化。在乡村发展过程中，日本注重发挥农业协同组合等民间组织的作用，这些组织在农业生产、农产品销售、农村金融等方面为农民提供了全方位的服务，促进了农村经济的发展。日本町村制中的法治化管理、民间组织的积极参与等经验，对我国乡镇政府行政能力的提升也具有一定的参考价值，我国可以加强乡镇治理的法制建设，明确乡镇政府的职责和权限，同时鼓励和支持民间组织参与乡镇事务的管理，提高乡镇治理的效率和水平。1.2.2国内研究现状国内学者对乡镇政府行政能力的研究成果丰富。在行政能力内涵方面，学者们普遍认为，乡镇政府行政能力是指乡镇政府在履行职能过程中所具备的各种能力的总和，包括经济管理能力、社会治理能力、公共服务能力、组织协调能力等多个方面。乡镇政府的经济管理能力体现在制定经济发展规划、引导产业发展、招商引资等方面；社会治理能力则体现在维护社会稳定、化解社会矛盾、加强社会治安综合治理等方面；公共服务能力涵盖了提供教育、医疗、文化、社会保障等公共服务的能力；组织协调能力包括协调乡镇内部各部门之间的关系、协调乡镇政府与上级政府、社会组织、企业以及村民之间的关系等。在行政能力结构研究中，有学者提出乡镇政府行政能力由决策能力、执行能力、监督能力等构成。决策能力是乡镇政府制定政策、规划和方案的能力，要求决策科学、合理、符合实际；执行能力是将决策转化为实际行动的能力，需要具备高效的执行机制和执行手段；监督能力则是对决策执行过程和结果进行监督和评估的能力，以确保决策的有效实施和目标的实现。这三种能力相互关联、相互制约，共同构成了乡镇政府行政能力的有机整体。关于乡镇政府行政能力的现状，研究指出当前存在一些问题。部分乡镇政府在经济管理上，对市场经济规律把握不足，产业引导能力较弱，导致乡镇经济发展缓慢。一些乡镇政府在制定经济发展规划时，缺乏对市场需求和本地资源优势的深入分析，盲目跟风发展某些产业，结果导致产业发展失败，浪费了大量的人力、物力和财力。在社会治理方面，社会矛盾化解机制不完善，部分乡镇干部缺乏应对复杂社会问题的能力，影响了社会的和谐稳定。在处理土地纠纷、邻里矛盾等问题时，一些乡镇干部缺乏有效的沟通技巧和调解方法，导致矛盾激化，甚至引发群体性事件。公共服务供给不足且不均衡，一些偏远乡镇的教育、医疗等资源匮乏，无法满足居民的基本需求。一些偏远乡镇的学校师资力量薄弱，教学设备陈旧，学生难以享受到优质的教育资源；乡镇卫生院的医疗技术和设备有限，无法满足居民的就医需求。针对这些问题，学者们提出了一系列提升策略。在转变政府职能方面，强调乡镇政府应从传统的管理型政府向服务型政府转变，强化公共服务职能，减少对微观经济事务的干预。乡镇政府应把工作重点放在为居民提供优质的公共服务上，如加强教育、医疗、文化等基础设施建设，提高公共服务的质量和水平；同时，减少对企业生产经营活动的直接干预，为企业创造良好的发展环境。加强干部队伍建设，通过培训、选拔等方式，提高乡镇干部的综合素质和行政能力。定期组织乡镇干部参加业务培训，学习市场经济知识、法律法规知识、社会管理知识等，提高他们的业务水平和工作能力；在干部选拔任用过程中，注重选拔那些政治素质高、工作能力强、群众基础好的干部，优化干部队伍结构。完善行政体制机制，明确乡镇政府的职责权限，优化机构设置，提高行政效率。合理划分乡镇政府与上级政府、社会组织、企业之间的职责权限，避免职责不清、推诿扯皮等问题；优化乡镇政府的机构设置，精简不必要的机构和人员，提高行政效率。1.2.3研究趋势展望随着时代的发展，未来乡镇政府行政能力研究呈现出以下趋势。在数字化转型方面，随着信息技术的飞速发展，数字化将成为提升乡镇政府行政能力的重要手段。利用大数据、人工智能等技术，实现政务信息的高效处理和共享，优化行政流程，提高行政效率。通过大数据分析，可以了解居民的需求和偏好，为乡镇政府制定政策和提供公共服务提供科学依据；利用人工智能技术，可以实现政务服务的智能化，如智能审批、智能客服等，提高服务的便捷性和精准性。在基层治理创新方面，更加注重多元主体的协同合作。乡镇政府、社会组织、企业、村民等将共同参与乡镇治理，形成共建共治共享的治理格局。鼓励社会组织参与公共服务供给，发挥企业在经济发展中的作用，提高村民的自治能力，共同推动乡镇的发展。社会组织可以在教育、医疗、文化等领域提供多样化的服务，满足居民的个性化需求；企业可以通过投资兴业，带动乡镇经济发展，增加就业机会；村民可以通过参与村民自治，表达自己的意愿和诉求，共同维护乡镇的和谐稳定。此外，对乡镇政府行政能力的评估也将更加科学和全面。除了关注经济发展指标外，还会更加注重社会公平、生态环境、居民满意度等多维度的评价，以更准确地衡量乡镇政府行政能力的提升效果。建立一套科学合理的评估指标体系，综合考虑经济、社会、环境等多个方面的因素，全面评估乡镇政府的行政能力，为乡镇政府的改革和发展提供有力的支持。1.3研究思路与方法1.3.1研究思路本研究遵循理论分析与实证研究相结合的思路，对大连市乡镇政府行政能力展开全面剖析。首先，系统梳理国内外关于乡镇政府行政能力的相关理论和研究成果，深入探究行政能力的内涵、构成要素以及影响因素，构建起研究的理论框架。通过对美国、日本等国乡镇治理模式的研究，借鉴其在地方自治、法治化管理、民间组织参与等方面的先进经验，为分析大连市乡镇政府行政能力提供理论参考。其次，深入研究大连市乡镇政府行政能力的现状。通过实地调研、问卷调查、案例分析等方式，全面了解大连市乡镇政府在经济管理、社会治理、公共服务等方面的实际表现，获取一手资料和数据。对大连市多个乡镇的经济发展数据、社会矛盾处理案例、公共服务设施建设情况等进行收集和分析，了解乡镇政府在履行职能过程中的实际能力和存在的问题。接着，对大连市乡镇政府行政能力存在的问题进行深入剖析。从管理体制、人员素质、资源配置等多个角度，分析导致乡镇政府行政能力不足的原因。探讨财权与事权不匹配、行政机构设置不合理、干部队伍素质参差不齐等因素对行政能力的制约。然后，基于问题分析，提出针对性的提升大连市乡镇政府行政能力的对策建议。从转变政府职能、优化行政体制、加强干部队伍建设、提高资源配置效率等方面入手，制定切实可行的措施，以提升乡镇政府的行政能力。提出明确乡镇政府职能定位，减少对微观经济事务的干预，强化公共服务职能；优化行政机构设置，精简人员，提高行政效率；加强干部培训，提高干部的综合素质和业务能力等具体对策。最后，选取大连市具有代表性的乡镇政府作为案例，对提出的对策建议进行验证和评估。通过对比分析对策实施前后乡镇政府行政能力的变化，检验对策的有效性和可行性，为进一步完善对策提供实践依据。1.3.2研究方法本研究综合运用多种研究方法，以确保研究的全面性、科学性和深入性。理论研究法：全面梳理国内外关于乡镇政府行政能力的相关文献资料，包括学术论文、研究报告、政策文件等。对这些资料进行深入分析和评议，总结前人的研究成果和经验，明确行政能力的概念、内涵和构成要素，为后续研究奠定坚实的理论基础。通过对新公共服务理论、组织行为学理论和动态能力理论的研究，构建乡镇政府行政能力的理论框架，为分析大连市乡镇政府行政能力提供理论支撑。实证研究法：将文献资料研究与实地调研相结合，对大连市乡镇政府的行政能力进行实证研究。通过实地走访大连市多个乡镇，与乡镇政府工作人员、企业代表、居民等进行面对面交流，了解他们对乡镇政府行政能力的评价和期望。发放问卷调查，收集相关数据，并运用统计分析、案例分析等方法对数据进行深入剖析，以客观、准确地了解大连市乡镇政府行政能力的现状和存在的问题。对大连市某乡镇在经济发展过程中引进企业的案例进行分析，研究乡镇政府在招商引资、项目服务等方面的能力和存在的问题。会商研究法：通过专家访谈、座谈会、问卷调查等方式，与行政管理领域的专家学者、政府官员、乡镇干部以及其他相关人士进行深入交流。共同探讨大连市乡镇政府行政能力的提升方法和路径，广泛征求各方意见和建议，为提出科学合理的对策提供参考。组织专家座谈会，邀请行政管理专家、学者对大连市乡镇政府行政能力的现状和问题进行分析，共同探讨提升行政能力的对策和建议；通过问卷调查的方式，收集乡镇居民对乡镇政府公共服务能力的满意度和改进建议。二、理论基础及国内外经验借鉴2.1理论基础2.1.1新公共服务理论新公共服务理论强调以公民为中心，认为政府的主要职能是服务而非掌舵，公共利益是政府行动的主要目标，而非副产品。这一理论对乡镇政府服务理念的转变具有重要的指导作用。在传统的行政管理模式下，大连市部分乡镇政府往往侧重于管理和控制，以政府自身的意愿和计划为导向开展工作，忽视了居民的实际需求和利益。而新公共服务理论要求乡镇政府从居民的需求出发，提供更加个性化、多样化的公共服务。在公共文化服务方面，乡镇政府应根据居民的文化兴趣和需求，举办各类文化活动，建设文化设施，如开设书法、绘画、舞蹈等培训班，建设文化广场、图书馆等，满足居民的精神文化需求。新公共服务理论注重政府与公民之间的对话和合作，鼓励公民参与公共事务的决策和管理。这有助于增强乡镇政府决策的科学性和民主性，提高居民对政府工作的认同感和支持度。在制定乡镇发展规划时，乡镇政府应通过召开居民座谈会、问卷调查、网络征求意见等方式，广泛听取居民的意见和建议，让居民参与到规划的制定过程中，使规划更符合乡镇的实际情况和居民的利益。2.1.2组织行为学理论组织行为学理论研究组织中人的心理和行为表现及其规律，旨在提高管理人员预测、引导和控制人的行为的能力，以实现组织既定目标。在大连市乡镇政府中，运用组织行为学理论可以有效优化内部管理，提高组织效能。从个体层面来看，了解乡镇干部的个性、价值观、需求等因素，有助于合理安排工作岗位，做到人岗匹配，充分发挥干部的潜力。不同性格和能力的干部在工作中具有不同的优势，性格开朗、沟通能力强的干部更适合从事群众工作和招商引资工作；而思维严谨、专业能力强的干部则更适合负责项目审批、政策研究等工作。通过合理的岗位安排，可以提高干部的工作满意度和工作效率。在群体层面，组织行为学理论关注团队建设和群体动力。乡镇政府内部各部门之间应加强沟通与协作，形成良好的团队氛围，提高工作协同性。建立跨部门工作小组，共同推进重点项目和工作任务，打破部门之间的壁垒，实现资源共享和优势互补。在推进乡村振兴项目时，由经济发展部门、农业农村部门、社会事务部门等组成工作小组，共同制定项目方案，协调各方资源，确保项目的顺利实施。从组织层面来说，运用组织行为学理论可以优化乡镇政府的组织结构和管理流程，提高组织的适应性和灵活性。根据乡镇的发展需求和工作任务，合理调整机构设置，明确各部门的职责权限，避免职能交叉和推诿扯皮现象的发生。简化行政流程，提高办事效率，为居民和企业提供更加便捷的服务。减少项目审批环节，缩短审批时间，提高政府的服务效能。2.1.3动态能力理论动态能力理论强调组织应对环境变化、整合和重构内外部资源以实现创新和发展的能力。在快速发展的社会环境下，大连市乡镇政府面临着诸多不确定性和挑战，运用动态能力理论有助于提升乡镇政府应对环境变化的能力，促进创新发展。随着经济社会的发展，乡镇的产业结构、人口结构、社会需求等都在不断变化，乡镇政府需要及时调整发展战略和工作重点，以适应这些变化。当发现传统农业产业发展面临瓶颈时，乡镇政府应及时调整产业结构，引导发展特色农业、农产品加工业、乡村旅游业等新兴产业，制定相应的扶持政策，吸引企业和人才投资兴业，促进乡镇经济的转型升级。动态能力理论要求乡镇政府整合内外部资源，加强与上级政府、社会组织、企业等的合作，共同推动乡镇的发展。通过与上级政府沟通协调，争取更多的政策支持和资金投入；与社会组织合作，引入专业的服务和资源，提升公共服务水平；与企业合作，促进产业发展和就业增长。乡镇政府与社会组织合作，开展关爱留守儿童、孤寡老人等公益活动，为他们提供生活照料、心理辅导等服务；与企业合作，建设产业园区，发展工业经济，带动农民就业增收。在创新能力方面，乡镇政府应鼓励干部勇于创新，积极探索新的工作方法和模式。建立创新激励机制，对在工作中提出创新性想法和举措并取得良好效果的干部给予表彰和奖励，激发干部的创新积极性。一些乡镇政府创新推出“互联网+政务服务”模式，通过建立政务服务平台，实现网上办事、在线咨询、预约服务等功能，提高了政务服务的便捷性和效率。2.2国内外经验借鉴2.2.1国外经验：美国的乡镇治理美国的乡镇治理具有鲜明的自治特色，其模式在公共服务供给、财政管理等方面有诸多可借鉴之处。在美国，乡镇是地方自治的基本单位，尤其在东北部的新英格兰地区，乡镇承担着除司法外的大部分公共服务职能。乡镇的管理机构通常由全体居民直接选举产生的乡镇管理委员会构成，成员一般3-9人，任期1年，并根据实际情况选出其他人员承担具体行政职能，如财产评估员、收税员等。这种选举方式充分体现了民主原则，让居民能够直接参与到乡镇的管理中，增强了居民的责任感和归属感。在公共服务供给方面，美国乡镇政府形成了多元化的供给模式。乡镇政府与社会组织、企业等建立了紧密的合作关系，共同为居民提供公共服务。在教育领域，乡镇政府与当地学校、教育基金会等合作，通过捐赠、志愿服务等方式，改善学校的教学设施，提高教育质量；在医疗卫生方面，与医疗机构、慈善组织合作，为居民提供便捷的医疗服务和健康保障。这种多元化的合作模式，不仅减轻了政府的财政负担，还提高了公共服务的效率和质量，满足了居民多样化的需求。财政管理上，美国乡镇政府有相对独立的财政体系，主要收入来源包括财产税、销售税、州政府拨款等。乡镇政府在财政预算编制和执行过程中，注重透明度和民主参与，预算草案需经过乡镇议会的审议和批准，并且向居民公开，接受居民的监督。合理的财政规划和严格的预算执行，确保了乡镇政府有足够的资金用于公共服务和基础设施建设。美国乡镇治理模式中的地方自治理念、民主决策机制以及多元化的公共服务供给和财政管理模式，对大连市乡镇政府行政能力的提升具有重要的启示意义。大连市可以借鉴美国乡镇的民主决策机制，完善决策程序，提高决策的科学性和民主性；学习其多元化的公共服务供给模式，加强与社会组织、企业的合作，共同推动乡镇的发展；参考其财政管理模式，提高财政资金的使用效率，优化财政预算编制和执行过程，增强财政透明度。2.2.2国内经验国内在乡镇政府行政能力提升方面也有许多成功经验，其中湖北的“乡镇综合配套改革”和安徽的“农村综合改革”具有代表性。湖北的“乡镇综合配套改革”从2002年开始，以咸宁市咸安区的改革尝试为基础，于2003年底在全省推进。此次改革涵盖乡镇行政管理体制、领导班子、事业单位转制、人员身份置换以及社会保障制度建立和“三农”服务体系构建等多个方面。在机构精简上，取得了显著成效。以咸安区为例，12个乡镇内设机构由115个减到36个，精简比例达68.7％；党政班子成员由227人减到108人，精简比例为61.2％；机关事业单位人员由2340人减少到676人，精简比例为71％。通过整合乡镇机构设置，统一设立“三大办”，即党政综合办公室、经济发展办公室和社会事务办公室，重新界定了乡镇机构职能，划分了职责范围，撤销了乡镇政协机构。在人员编制缩减方面，全县乡镇机关干部大幅减少，后勤服务实现市场化、社会化运作。在领导班子精简上，实行领导班子交叉任职，对超配领导干部进行调整。同时，落实分流人员待遇，对分流人员按档案工资标准的一定比例发放基本生活费，确保改革平稳进行。在职能转变上，按照“行政职能收归政府、经营职能走向市场、服务职能转给社会”的思路，实现了政府职能的四个转变，即由抓大农业向抓大市场转变；由行政领导向服务指导转变；由为民作主向民众自主转变；由收粮派款向公共服务转变。通过这些转变，推动了政府与企业、与社会的合理分工，建立起与社会主义市场经济体制相适应的政府管理体制和运行机制。在公共服务方面，建立了以钱养事机制，创建了农村社会化服务体系。除各乡镇畜牧兽医中心实行县级行政主管部门派出制外，其他服务中心一律实行委托服务制。确定了乡镇站所转制后承担的43项公益职能，通过公开招标等方式将服务性事务交给社会企业、中介组织等去完成，强化了农村公共服务，初步建立了减轻农民负担的长效机制。安徽的“农村综合改革”始于2000年，以税费改革为切入点，逐步推进乡镇机构、农村义务教育、县乡财政体制等综合改革。在乡镇机构改革方面，通过精简机构和人员，优化机构设置，提高行政效率。在农村义务教育改革中，加大财政投入，改善办学条件，提高教育质量。在县乡财政体制改革方面，调整财政分配关系，增强乡镇财政实力，提高财政资金使用效益。通过这些改革措施，减轻了农民负担，促进了农村经济社会的发展，提升了乡镇政府的行政能力和服务水平。湖北和安徽的改革经验对大连市乡镇政府具有重要的借鉴意义。大连市可以参考湖北的机构精简和职能转变经验，优化乡镇政府的机构设置，明确职能定位，提高行政效率；学习其以钱养事的公共服务供给机制，创新公共服务方式，提高公共服务质量。借鉴安徽的农村综合改革经验，在财政体制改革方面，合理调整财政分配关系，增强乡镇政府的财政保障能力；在农村公共事业发展方面，加大投入，改善农村教育、医疗等基础设施条件，促进农村经济社会的全面发展。三、乡镇政府行政能力的内涵及结构系统分析3.1乡镇政府及其行政能力的内涵乡镇政府作为我国政府体系的最基层单位，是国家政权在农村的基石，在农村的政治、经济、文化和社会生活中扮演着极为重要的角色。其职能定位直接关系到农村的稳定与发展，关乎国家治理体系和治理能力现代化的实现。从法律和制度层面来看，乡镇政府依据相关法律法规，承担着执行国家政策、管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作的职责。这些职责涵盖了农村社会的方方面面，旨在促进农村经济发展、社会稳定和公共服务的有效供给。在经济管理方面，乡镇政府要制定和实施符合本地实际的经济发展规划，引导农村产业结构调整，推动农业现代化进程，促进农民增收致富。通过扶持农村专业合作社、家庭农场等新型农业经营主体，发展特色农业产业，提高农业生产的规模化、集约化水平。在社会管理领域，乡镇政府负责维护农村社会秩序，处理各类社会矛盾和纠纷，保障农民的合法权益。加强社会治安综合治理，建立健全矛盾调解机制，及时化解邻里纠纷、土地纠纷等问题，维护农村社会的和谐稳定。在公共服务供给上，乡镇政府要提供教育、医疗、文化、社会保障等基本公共服务，满足农民的生活需求。加大对农村教育的投入，改善学校办学条件，提高教育质量；加强乡镇卫生院建设，提升医疗服务水平，保障农民的身体健康；组织开展各类文化活动，丰富农民的精神文化生活；完善农村社会保障体系，落实农村低保、养老保险等政策，解决农民的后顾之忧。乡镇政府行政能力，是指乡镇政府在履行上述职能过程中所具备的各种能力的总和。它不仅仅是简单的执行上级指令的能力，更是一种综合性的能力体系，包括对本地实际情况的深入了解和把握能力，能够准确分析农村经济社会发展中的问题和需求；科学决策能力，能够依据实际情况制定合理的政策和发展规划；高效的执行能力，确保政策和规划能够得到有效实施；协调各方资源和利益的能力，促进乡镇内部各部门之间、乡镇政府与上级政府、社会组织、企业以及村民之间的协同合作；创新能力，能够适应时代发展的要求，不断探索新的工作方法和模式，推动乡镇各项事业的发展。在面对农村产业结构调整的问题时，乡镇政府需要深入调研本地的资源优势、市场需求和农民的意愿，制定科学合理的产业发展规划。这就要求乡镇政府具备准确的市场分析能力和战略规划能力，能够判断出哪些产业具有发展潜力，哪些产业需要转型升级。在规划实施过程中，乡镇政府要积极协调各方资源，争取上级政府的政策支持和资金投入，吸引企业和社会资本参与，同时引导农民积极参与产业发展，提高农民的组织化程度。这需要乡镇政府具备强大的组织协调能力和沟通能力，能够调动各方积极性，形成推动产业发展的合力。在推动产业发展的过程中，乡镇政府还需要不断创新工作方法，探索适合本地的产业发展模式，如发展农村电商、乡村旅游等新兴业态，这就要求乡镇政府具备创新思维和创新能力。乡镇政府行政能力的高低，直接影响到其职能的履行效果，进而关系到农村经济社会的发展和稳定。在当前乡村振兴战略全面实施的背景下，提升乡镇政府行政能力具有紧迫性和重要性。只有具备强大的行政能力，乡镇政府才能更好地应对农村发展中的各种挑战，抓住发展机遇，推动农村实现产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的目标，为实现中华民族伟大复兴的中国梦奠定坚实的基础。3.2乡镇政府行政能力结构系统及其影响因素分析3.2.1乡镇政府行政能力形成和运作模式乡镇政府行政能力的形成是一个复杂的过程，涉及多个环节和多种因素的相互作用。在决策环节，乡镇政府需要充分考虑本地的实际情况、居民的需求以及上级政策的要求。通过深入的调研和分析，了解乡镇的资源禀赋、产业基础、社会问题等，为决策提供依据。在制定经济发展规划时，要对本地的土地、劳动力、自然资源等进行详细调研，结合市场需求和产业发展趋势，确定适合本地的产业发展方向。同时，广泛征求居民和相关利益主体的意见，通过召开座谈会、听证会、问卷调查等方式，确保决策能够反映民意，符合乡镇的长远利益。执行环节是将决策转化为实际行动的关键。乡镇政府需要建立高效的执行机制，明确各部门和人员的职责分工，确保政策能够得到有效落实。加强对执行过程的监督和管理，及时解决执行中出现的问题。在推进农村基础设施建设项目时，要合理安排施工进度，加强对工程质量的监督，确保项目按时按质完成。同时，协调好各部门之间的关系，避免出现推诿扯皮的现象。监督环节对于保证行政能力的有效发挥至关重要。内部监督方面，建立健全内部审计、监察等制度，对政府部门的工作进行定期检查和评估，及时发现和纠正存在的问题。外部监督则包括群众监督、媒体监督等。鼓励居民通过信访、举报等方式对政府工作进行监督，及时反馈意见和建议；媒体可以对政府的工作进行客观报道，发挥舆论监督的作用。通过内外监督的结合，促使乡镇政府不断改进工作，提高行政能力。3.2.2乡镇政府内部行政能力和外显行政能力乡镇政府的内部行政能力主要体现在组织管理和人员素质等方面。在组织管理上，合理的机构设置和科学的管理制度是提高行政效率的基础。明确各部门的职责权限，避免职能交叉和重叠，建立健全岗位责任制，确保各项工作有专人负责。完善内部沟通协调机制，加强部门之间的信息交流和协作，提高工作协同性。在人员素质方面，乡镇干部的政治素质、业务能力和职业道德水平直接影响到行政能力的发挥。加强干部培训，提高他们的政策水平、业务知识和工作技能，增强他们应对复杂问题的能力。培养干部的服务意识和责任意识，树立正确的政绩观，使其能够全心全意为人民服务。外显行政能力则主要通过政策执行效果和公共服务质量等方面体现出来。政策执行效果是衡量乡镇政府行政能力的重要指标，只有将政策有效地贯彻落实，才能实现预期的目标。在执行农业补贴政策时，要确保补贴资金及时、准确地发放到农民手中，真正发挥政策的激励作用。公共服务质量直接关系到居民的生活质量和满意度，乡镇政府应提供优质的教育、医疗、文化、社会保障等公共服务。加强农村教育基础设施建设，提高教育教学质量；改善乡镇卫生院的医疗条件，提高医疗服务水平；丰富农村文化生活，满足居民的精神文化需求；完善农村社会保障体系，保障居民的基本生活。内部行政能力和外显行政能力相互影响、相互促进。良好的内部行政能力是提升外显行政能力的前提和保障，只有具备高效的组织管理和高素质的人员队伍，才能有效地执行政策，提供优质的公共服务。而外显行政能力的提升又会对内部行政能力提出更高的要求，促使乡镇政府不断完善组织管理，提高人员素质，以适应新的挑战和任务。3.2.3乡镇政府行政能力的结构模型构建乡镇政府行政能力结构模型，有助于更清晰地认识和分析乡镇政府行政能力的构成要素及其相互关系。该模型主要包括经济发展、社会管理、公共服务、组织创新等维度。经济发展维度体现了乡镇政府推动本地经济增长、促进产业结构调整和优化的能力。乡镇政府要制定科学合理的经济发展战略，根据本地的资源优势和市场需求，培育和发展特色产业。加大招商引资力度，吸引外部投资，带动本地经济发展。加强对企业的扶持和服务，为企业创造良好的发展环境，促进企业的发展壮大。通过推动产业升级，提高产业的附加值和竞争力，实现经济的可持续发展。社会管理维度强调乡镇政府维护社会稳定、化解社会矛盾、促进社会和谐的能力。加强社会治安综合治理，建立健全社会治安防控体系，打击各类违法犯罪活动，保障居民的生命财产安全。建立有效的社会矛盾调解机制，及时处理土地纠纷、邻里矛盾等问题，避免矛盾激化。加强对特殊人群的管理和服务，关注留守儿童、孤寡老人、残疾人等群体的生活需求，维护社会公平正义。公共服务维度反映了乡镇政府提供基本公共服务、满足居民生活需求的能力。在教育方面，加大对农村教育的投入，改善学校的办学条件，提高教育质量，促进教育公平。在医疗领域，加强乡镇卫生院建设，提高医疗技术水平，完善医疗保障体系，让居民能够享受到便捷、优质的医疗服务。在文化方面，组织开展各类文化活动，建设文化设施，丰富居民的精神文化生活。在社会保障方面，落实农村低保、养老保险、医疗保险等政策，保障居民的基本生活。组织创新维度突出乡镇政府适应时代发展要求、不断创新管理体制和工作方法的能力。随着经济社会的发展，乡镇政府面临的任务和挑战不断变化，需要不断创新组织管理模式，提高行政效率。推进政务信息化建设，利用互联网、大数据等技术，实现政务信息的共享和业务流程的优化，提高政府的服务水平。创新公共服务供给模式，引入市场机制和社会力量，共同参与公共服务的提供，提高公共服务的质量和效率。这些维度相互关联、相互支撑，共同构成了乡镇政府行政能力的有机整体。经济发展是基础，为社会管理、公共服务和组织创新提供物质保障；社会管理是保障，为经济发展和公共服务创造良好的社会环境；公共服务是核心，体现了政府的服务宗旨和责任；组织创新是动力，推动乡镇政府不断适应新形势、新任务，提高行政能力。四、大连市乡镇政府行政能力发展的历史及现状分析4.1大连市乡镇政府行政能力发展历程4.1.1大连市乡镇发展概况大连市作为东北地区重要的经济中心和港口城市，下辖多个乡镇，这些乡镇在地理分布、人口规模、经济结构等方面呈现出多样化的特征。从地理分布来看，大连市乡镇分布在沿海和内陆地区，沿海乡镇凭借其优越的地理位置，在海洋经济、港口物流等领域具有发展优势；内陆乡镇则依托丰富的土地资源和农业基础，在农业种植、农产品加工等方面发展迅速。庄河市的大郑镇，位于市境西部，南濒黄海，凭借其沿海优势，在水产养殖、捕捞加工等行业发展突出；而普兰店区的一些内陆乡镇，如安波街道，虽地处内陆，但凭借其丰富的温泉资源，在旅游度假产业方面取得了显著成就。在人口规模上，不同乡镇之间存在较大差异。根据第七次全国人口普查数据，人口较多的乡镇如庄河市的青堆镇，人口达到5.29万人；而人口较少的乡镇如长海县的海洋岛镇，人口仅0.50万人。人口规模的差异对乡镇政府的公共服务供给、社会治理等方面提出了不同的要求。人口较多的乡镇，在教育、医疗、就业等公共服务方面的需求更为庞大和多样化，需要乡镇政府投入更多的资源和精力；而人口较少的乡镇，虽然公共服务需求相对较小，但在资源配置的效率和精准度方面面临挑战。经济结构方面，大连市乡镇呈现出多元化的发展格局。部分乡镇以工业为主导，如瓦房店市的永宁镇，乡镇企业涵盖铸造、液压、机械、服装、建筑等多个行业，形成了较为完善的工业体系；有的乡镇则以农业为支柱产业，庄河市的光明山镇，农业主产玉米、水稻、豆类、蔬菜，盛产优质苹果，同时在草莓种植方面具有特色，被评为全国一村一品示范村镇；还有一些乡镇依托丰富的旅游资源，大力发展旅游业，如普兰店区的安波街道，围绕温泉资源，打造“旅游度假、运动养生、生态宜居”的中国北方温泉名镇，旅游产业成为其主导产业。4.1.2大连市乡镇政府行政能力变革大连市乡镇政府行政能力的变革历程与国家的政策导向和社会经济发展密切相关。在计划经济向市场经济转型时期，乡镇政府的职能主要集中在农业生产管理和计划任务的执行上。当时，乡镇政府负责制定农业生产计划，组织农民开展农业生产活动，确保粮食产量和农产品供应满足国家计划需求。在农业种植方面，乡镇政府会统一安排农作物的种植品种和面积，组织农民进行灌溉、施肥等生产活动。随着市场经济的发展，乡镇政府逐渐意识到市场在资源配置中的重要作用，开始逐步转变职能，加强对乡镇企业的扶持和引导，推动乡镇经济的多元化发展。鼓励农民发展个体经济和乡镇企业，为企业提供政策支持、资金扶持和技术指导，促进了乡镇工业的快速发展。进入21世纪，尤其是随着城市化进程的加速和新农村建设的推进，大连市乡镇政府行政能力面临着新的挑战和机遇。在城市化进程中，大量农村人口向城市转移，农村土地流转加速，乡镇的经济结构和社会结构发生了深刻变化。乡镇政府需要适应这些变化，加强对农村土地流转的管理和服务，保障农民的合法权益；同时，要积极引导农村产业向二、三产业转型升级，促进农村劳动力的就业和增收。在新农村建设方面，乡镇政府加大了对农村基础设施建设、公共服务供给和生态环境保护的投入，努力改善农村的生产生活条件。加强农村道路、水电、通信等基础设施建设，提高农村的交通便利性和信息化水平；加大对农村教育、医疗、文化等公共服务的投入，提高农村居民的生活质量；加强农村生态环境的保护和治理，推动农村的可持续发展。近年来，随着乡村振兴战略的实施，大连市乡镇政府进一步强化了服务职能，致力于推动农村产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕。在产业发展方面，乡镇政府积极引导农村发展特色农业、农产品加工业、乡村旅游业等产业，培育新型农业经营主体，促进农业增效、农民增收。在生态保护方面，加强对农村生态环境的监管，推进农村垃圾分类和污水处理，打造美丽宜居乡村。在社会治理方面，完善乡村治理体系，加强农村基层党组织建设，发挥村民自治的作用，化解农村社会矛盾，维护农村社会稳定。通过一系列的改革和发展，大连市乡镇政府的行政能力得到了显著提升，为农村的发展提供了有力的保障。4.2大连市乡镇政府行政能力建设的成绩4.2.1政府职能转变大连市乡镇政府在职能转变方面取得了显著进展，逐渐从传统的管理型政府向服务型政府转变，从全能政府向有限政府过渡。在行政审批制度改革中，不断简化流程，提高行政效率，为企业和居民提供更加便捷的服务。许多乡镇政府设立了政务服务中心，将多个部门的审批事项集中办理，实现了“一站式”服务。瓦房店市的一些乡镇，将工商登记、税务登记、项目审批等事项集中在政务服务中心办理，企业和居民只需在一个地方就能完成多项审批手续，大大缩短了办事时间。通过建立网上办事平台，推行网上审批、在线咨询等服务，进一步提高了政务服务的便捷性。企业和居民可以通过网络提交申请材料，查询审批进度，减少了往返政府部门的次数。在公共服务供给上，大连市乡镇政府加大了投入力度，不断完善教育、医疗、文化等公共服务设施。在教育方面，加强了农村学校的基础设施建设，改善了教学条件，提高了教育质量。普兰店区的部分乡镇，新建了教学楼、实验楼，配备了先进的教学设备，同时通过教师交流、培训等方式，提高了教师的教学水平。在医疗领域，加强了乡镇卫生院的建设，提升了医疗服务能力。增加了医疗设备的投入，引进了专业的医疗人才，开展了远程医疗服务，让居民能够在家门口享受到优质的医疗服务。在文化方面，建设了文化广场、图书馆、文化馆等文化设施，组织开展了丰富多彩的文化活动，满足了居民的精神文化需求。庄河市的一些乡镇，定期举办文艺演出、电影放映、图书展览等文化活动，丰富了居民的业余生活。4.2.2基层民主建设大连市乡镇政府积极推进基层民主建设，取得了显著成效。在村民自治方面，不断完善村民自治制度，加强村民委员会建设，提高村民参与自治的能力和水平。通过民主选举，让村民选出自己信任的村委会成员，参与村庄事务的管理。在选举过程中，严格按照法律法规和程序进行，确保选举的公平、公正、公开。许多乡镇在选举前进行广泛的宣传和动员，提高村民的参与意识；选举中加强监督，防止出现拉票贿选等违法违规行为；选举后加强对村委会成员的培训，提高他们的工作能力和服务水平。政务公开方面，大连市乡镇政府全面推进政务公开，提高政府工作的透明度，保障居民的知情权、参与权和监督权。通过政府网站、政务公开栏、新闻媒体等多种渠道，及时公开政府的政策文件、工作动态、财政收支等信息。庄河市的某乡镇，在政府网站上设立了政务公开专栏，将政府的各项工作信息进行分类公开，方便居民查询；同时在乡镇的主要街道和社区设立了政务公开栏，定期更新公开内容，让居民能够及时了解政府的工作情况。积极开展政民互动活动，通过召开居民座谈会、听证会、问卷调查等方式，广泛征求居民对政府工作的意见和建议，促进政府决策的科学化和民主化。在制定乡镇发展规划时，组织召开居民座谈会，听取居民对规划的意见和建议，使规划更加符合乡镇的实际情况和居民的利益。4.2.3政策制定的科学化和规范化大连市乡镇政府在政策制定过程中，不断提高科学性和规范化水平。在政策制定前，注重开展深入的调研，了解乡镇的实际情况和居民的需求。通过实地走访、问卷调查、召开座谈会等方式，收集第一手资料，为政策制定提供依据。在制定农村产业发展政策时，深入农村了解农民的种植养殖情况、市场需求以及面临的困难和问题，以此为基础制定出符合农村实际的产业发展政策。在政策制定过程中，广泛征求意见，充分考虑各方面的利益。通过向社会公开征求意见、组织专家论证、召开听证会等方式，确保政策的科学性和合理性。在制定环境保护政策时，向环保专家、企业代表、居民等征求意见，组织专家进行论证，确保政策既符合环保要求，又能促进乡镇经济的可持续发展。严格按照政策制定的程序进行，加强对政策制定过程的监督和管理，确保政策的合法性和规范性。建立健全政策评估机制，对政策的实施效果进行跟踪评估，及时调整和完善政策，提高政策的有效性。4.2.4人员素质提升大连市乡镇政府通过多种方式提高行政人员的素质和能力，取得了一定的成效。在培训方面，加强了对乡镇干部的培训，制定了系统的培训计划，定期组织干部参加业务培训、理论学习和实践锻炼。培训内容涵盖了行政管理、经济发展、社会治理、法律法规等多个方面，提高了干部的综合素质和业务能力。瓦房店市的一些乡镇，每年定期组织干部参加业务培训，邀请专家学者进行授课，同时安排干部到先进地区进行考察学习，借鉴先进经验。通过培训，干部的政策水平、业务能力和服务意识得到了明显提高。在人才引进方面，积极引进高素质人才，充实乡镇干部队伍。通过公开招聘、人才引进等方式，吸引了一批具有专业知识和技能的人才到乡镇工作。这些人才为乡镇的发展注入了新的活力，带来了新的理念和方法。庄河市的某乡镇，通过公开招聘，引进了一批农业、经济、管理等专业的大学生，他们在农村产业发展、乡镇规划等方面发挥了重要作用。建立健全激励机制，对表现优秀的干部给予表彰和奖励，激发干部的工作积极性和创造性，促进了干部队伍整体素质的提升。4.3大连市乡镇政府行政能力建设的问题及成因4.3.1大连市乡镇政府内部行政能力分析在组织管理方面，部分大连市乡镇政府存在机构设置不合理的情况。一些乡镇政府的机构设置未能充分考虑当地的实际需求和发展特点，存在机构臃肿、职能交叉的问题。某些乡镇的经济发展部门和招商部门在职能上存在重叠，导致在项目引进和服务过程中，出现多头管理、相互推诿的现象，降低了工作效率，也给企业和投资者带来了不便。部分乡镇政府的内部管理流程不够优化，行政决策和执行过程繁琐，缺乏有效的沟通协调机制。在一些重大项目的决策过程中，需要经过多个部门的层层审批，耗费了大量的时间和精力，影响了项目的推进速度；在执行过程中，由于部门之间沟通不畅，信息传递不及时，导致工作衔接出现问题，影响了工作效果。人员专业素质不足也是较为突出的问题。随着经济社会的发展，乡镇政府面临的工作任务日益复杂多样，对干部的专业素质提出了更高的要求。然而，部分乡镇干部的专业知识和技能不能满足工作需要。在经济管理方面，一些干部缺乏市场经济知识和产业发展规划能力，难以有效地引导乡镇经济的转型升级；在社会治理方面，部分干部缺乏法律知识和矛盾调解技巧，在处理社会矛盾和纠纷时显得力不从心。在处理土地纠纷时，一些干部由于对土地法律法规了解不够深入，无法准确判断纠纷的性质和责任，导致矛盾无法得到及时有效的解决。此外，一些乡镇干部的服务意识和责任意识淡薄，存在敷衍塞责、不作为的现象，影响了政府的形象和公信力。激励机制不完善，在一定程度上影响了乡镇干部的工作积极性和创造性。目前，部分乡镇政府的绩效考核制度不够科学合理，考核指标往往侧重于经济指标和上级任务的完成情况，对干部的工作态度、服务质量、创新能力等方面的考核不够全面。这导致一些干部只注重完成上级下达的任务，而忽视了自身能力的提升和为群众服务的质量。激励措施不够丰富，除了物质奖励外，缺乏对干部的精神激励和职业发展激励。对于工作表现优秀的干部，缺乏足够的表彰和晋升机会，使得干部的工作积极性和创造性受到抑制，不利于乡镇政府行政能力的提升。4.3.2大连市乡镇政府外显行政能力分析在经济发展引导能力方面，部分大连市乡镇政府存在不足。一些乡镇政府对市场经济规律的把握不够准确，在制定经济发展规划时，缺乏对市场需求和本地资源优势的深入分析，导致产业发展方向不明确。盲目跟风发展某些热门产业，而忽视了本地的实际情况和市场风险，最终导致产业发展失败，浪费了大量的资源。一些乡镇在没有充分调研市场的情况下，大力发展光伏产业，由于市场波动和技术等原因，企业纷纷倒闭，给当地经济带来了负面影响。对乡镇企业的扶持力度不够，在政策、资金、技术等方面提供的支持不足，导致乡镇企业发展面临诸多困难。融资渠道狭窄，企业难以获得足够的资金支持；技术创新能力不足，缺乏专业的技术人才和研发投入，影响了企业的竞争力。社会管理不到位也是当前大连市乡镇政府面临的问题之一。随着乡镇经济社会的发展，社会矛盾日益复杂多样，对乡镇政府的社会管理能力提出了更高的要求。然而，部分乡镇政府在社会管理方面存在薄弱环节。社会治安综合治理工作存在漏洞，一些乡镇的治安防控体系不够完善，对违法犯罪行为的打击力度不够，导致社会治安状况不佳。在一些乡镇，盗窃、抢劫等违法犯罪案件时有发生，影响了居民的安全感。社会矛盾调解机制不健全，在处理土地纠纷、邻里矛盾等问题时，缺乏有效的调解手段和方法，导致矛盾激化，甚至引发群体性事件。一些乡镇在处理土地流转纠纷时，由于调解不及时、不公正，引发了农民的不满和上访。公共服务供给不均衡，是大连市乡镇政府外显行政能力的又一问题。在教育方面，城乡教育资源差距较大，农村学校的师资力量薄弱，教学设施陈旧，与城市学校相比存在较大差距。一些农村学校的教师数量不足，学科结构不合理，缺乏专业的音体美教师，影响了学生的全面发展；教学设施落后，缺乏现代化的教学设备，如多媒体教室、实验室等，无法满足教学需求。在医疗方面，乡镇卫生院的医疗技术和设备有限，难以提供高质量的医疗服务。一些乡镇卫生院的医疗设备陈旧老化，缺乏先进的检查和治疗设备；医疗技术水平不高，缺乏专业的医疗人才，对于一些常见疾病的诊断和治疗存在困难，居民不得不前往城市医院就医，增加了就医成本和负担。在文化方面，农村文化设施建设滞后，文化活动匮乏，无法满足居民的精神文化需求。一些乡镇缺乏文化广场、图书馆、文化馆等文化设施，居民缺乏开展文化活动的场所；文化活动形式单一，缺乏创新性和吸引力，无法调动居民的参与积极性。4.3.3成因分析体制机制方面，财权与事权不匹配是制约大连市乡镇政府行政能力提升的重要因素之一。在现行的财政体制下，乡镇政府的财权相对较小，而承担的事权却较为繁重。乡镇政府需要负责本地区的经济发展、社会管理、公共服务等多项工作，但财政收入却主要依赖于上级政府的转移支付和有限的税收收入。这导致乡镇政府在履行职能时，缺乏足够的资金支持，难以开展有效的公共服务和基础设施建设。一些乡镇由于缺乏资金，无法改善学校的教学条件、乡镇卫生院的医疗设施，影响了公共服务的质量和水平。行政机构设置不合理，也是体制机制方面的问题。部分乡镇政府的机构设置仍然沿袭传统的模式，未能适应市场经济和社会发展的需求，存在机构臃肿、职能交叉、职责不清等问题。这导致乡镇政府在工作中出现推诿扯皮、效率低下等现象，影响了行政能力的发挥。财政投入不足，也是导致大连市乡镇政府行政能力受限的原因之一。由于乡镇经济发展水平相对较低，财政收入有限，加上上级政府的财政转移支付力度不够，导致乡镇政府在公共服务、基础设施建设等方面的投入不足。在教育领域，由于财政投入不足，一些乡镇学校的教学设施陈旧，师资力量薄弱，难以提高教育质量；在医疗卫生领域，财政投入不足使得乡镇卫生院的医疗设备落后，医疗技术水平难以提升，无法满足居民的就医需求。在基础设施建设方面，财政投入不足导致农村道路、水电、通信等基础设施建设滞后，影响了农村经济的发展和居民的生活质量。人员结构不合理，是制约大连市乡镇政府行政能力提升的又一因素。部分乡镇干部年龄偏大，知识结构老化，对新知识、新技能的接受能力较弱，难以适应新时代乡镇工作的要求。一些年龄较大的干部对互联网、大数据等新兴技术了解甚少，在开展工作时，无法利用这些技术提高工作效率和服务质量。专业人才短缺也是人员结构方面的问题。乡镇政府在经济管理、社会治理、公共服务等方面需要大量的专业人才，但由于乡镇工作条件相对艰苦，待遇较低，难以吸引和留住专业人才。在经济发展部门，缺乏懂经济、会管理的专业人才，导致乡镇政府在制定经济发展规划、招商引资等方面存在困难；在社会治理部门，缺乏法律、社会学等专业人才，影响了社会矛盾的化解和社会治理水平的提高。五、大连市乡镇政府行政能力提升策略5.1大连市乡镇政府行政能力提升目标大连市乡镇政府行政能力提升的长远目标是构建服务型、法治型、责任型、有限型、学习型和和谐型政府，以适应新时代乡镇发展的需求，推动乡镇经济社会的全面进步。服务型政府建设是提升行政能力的核心目标之一。这要求乡镇政府将服务理念贯穿于工作的全过程，以满足居民和企业的需求为出发点和落脚点。在公共服务供给方面，加大对教育、医疗、文化、社会保障等领域的投入，提高公共服务的质量和水平。加强农村教育资源的优化配置，改善学校的教学条件，提高教师的待遇和教学水平，确保农村孩子能够享受到优质的教育资源。在医疗领域，加大对乡镇卫生院的建设力度，引进先进的医疗设备和专业的医疗人才，提高医疗服务的可及性和质量。在文化方面，丰富农村文化生活，建设文化广场、图书馆、文化馆等文化设施，组织开展各类文化活动，满足居民的精神文化需求。同时，创新服务方式，利用互联网、大数据等技术，推进政务服务信息化建设，实现网上办事、在线咨询、预约服务等功能，提高服务的便捷性和效率。法治型政府建设是提升行政能力的重要保障。乡镇政府要严格依法行政，加强法治宣传教育，提高干部和居民的法治意识。在行政决策、行政执法、行政监督等各个环节，都要严格遵循法律法规的规定，确保政府行为的合法性和规范性。建立健全依法行政的制度体系，完善行政决策程序，加强对行政执法的监督和管理，规范行政执法行为，提高行政执法的公正性和透明度。加强法治宣传教育，通过举办法律讲座、发放宣传资料、开展法律咨询等方式，提高居民的法律意识和法治观念，营造良好的法治氛围。责任型政府建设要求乡镇政府明确职责，积极履行职能，对工作负责到底。建立健全责任追究制度，对失职渎职、不作为、乱作为等行为进行严肃问责。明确乡镇政府各部门和工作人员的职责权限，避免职责不清、推诿扯皮等问题的发生。建立工作责任制，将工作任务分解到具体部门和个人，明确工作目标和完成时限，加强对工作进展的跟踪和监督，确保工作任务的顺利完成。对在工作中出现的问题，要及时查找原因，采取有效措施加以解决；对因工作失误造成严重后果的，要依法追究相关人员的责任。有限型政府建设强调乡镇政府要明确自身的权力边界，避免权力滥用和过度干预。在市场经济条件下，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，减少对微观经济事务的干预。乡镇政府应主要负责制定政策、提供公共服务、维护市场秩序等宏观管理工作，为企业和市场主体创造良好的发展环境。在经济发展方面，制定科学合理的产业发展规划，引导企业根据市场需求和本地资源优势进行产业布局和发展，而不是直接参与企业的生产经营活动。在社会管理方面，加强对社会事务的宏观管理，引导社会组织和居民参与社会治理，形成共建共治共享的治理格局。学习型政府建设有助于提升乡镇政府的创新能力和适应能力。鼓励乡镇干部不断学习新知识、新技能，提高自身素质和业务能力。建立健全学习培训制度，定期组织干部参加业务培训、理论学习和实践锻炼，拓宽干部的视野，提高干部的综合素质。加强与其他地区乡镇政府的交流与合作，学习借鉴先进的管理经验和发展模式，结合本地实际，探索适合本乡镇的发展道路。同时，鼓励干部勇于创新，积极探索新的工作方法和模式，推动乡镇政府工作的创新发展。和谐型政府建设旨在促进乡镇社会的和谐稳定。乡镇政府要加强社会矛盾化解，维护社会公平正义，促进社会和谐发展。建立健全社会矛盾调解机制，及时处理土地纠纷、邻里矛盾等问题，避免矛盾激化。加强对弱势群体的关爱和帮扶，关注留守儿童、孤寡老人、残疾人等群体的生活需求，保障他们的基本权益。加强社会治安综合治理，建立健全社会治安防控体系，打击各类违法犯罪活动，维护社会秩序，营造和谐稳定的社会环境。五、大连市乡镇政府行政能力提升策略5.1大连市乡镇政府行政能力提升目标大连市乡镇政府行政能力提升的长远目标是构建服务型、法治型、责任型、有限型、学习型和和谐型政府，以适应新时代乡镇发展的需求，推动乡镇经济社会的全面进步。服务型政府建设是提升行政能力的核心目标之一。这要求乡镇政府将服务理念贯穿于工作的全过程，以满足居民和企业的需求为出发点和落脚点。在公共服务供给方面，加大对教育、医疗、文化、社会保障等领域的投入，提高公共服务的质量和水平。加强农村教育资源的优化配置，改善学校的教学条件，提高教师的待遇和教学水平，确保农村孩子能够享受到优质的教育资源。在医疗领域，加大对乡镇卫生院的建设力度，引进先进的医疗设备和专业的医疗人才，提高医疗服务的可及性和质量。在文化方面，丰富农村文化生活，建设文化广场、图书馆、文化馆等文化设施，组织开展各类文化活动，满足居民的精神文化需求。同时，创新服务方式，利用互联网、大数据等技术，推进政务服务信息化建设，实现网上办事、在线咨询、预约服务等功能，提高服务的便捷性和效率。法治型政府建设是提升行政能力的重要保障。乡镇政府要严格依法行政，加强法治宣传教育，提高干部和居民的法治意识。在行政决策、行政执法、行政监督等各个环节，都要严格遵循法律法规的规定，确保政府行为的合法性和规范性。建立健全依法行政的制度体系，完善行政决策程序，加强对行政执法的监督和管理，规范行政执法行为，提高行政执法的公正性和透明度。加强法治宣传教育，通过举办法律讲座、发放宣传资料、开展法律咨询等方式，提高居民的法律意识和法治观念，营造良好的法治氛围。责任型政府建设要求乡镇政府明确职责，积极履行职能，对工作负责到底。建立健全责任追究制度，对失职渎职、不作为、乱作为等行为进行严肃问责。明确乡镇政府各部门和工作人员的职责权限，避免职责不清、推诿扯皮等问题的发生。建立工作责任制，将工作任务分解到具体部门和个人，明确工作目标和完成时限，加强对工作进展的跟踪和监督，确保工作任务的顺利完成。对在工作中出现的问题，要及时查找原因，采取有效措施加以解决；对因工作失误造成严重后果的，要依法追究相关人员的责任。有限型政府建设强调乡镇政府要明确自身的权力边界，避免权力滥用和过度干预。在市场经济条件下，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，减少对微观经济事务的干预。乡镇政府应主要负责制定政策、提供公共服务、维护市场秩序等宏观管理工作，为企业和市场主体创造良好的发展环境。在经济发展方面，制定科学合理的产业发展规划，引导企业根据市场需求和本地资源优势进行产业布局和发展，而不是直接参与企业的生产经营活动。在社会管理方面，加强对社会事务的宏观管理，引导社会组织和居民参与社会治理，形成共建共治共享的治理格局。学习型政府建设有助于提升乡镇政府的创新能力和适应能力。鼓励乡镇干部不断学习新知识、新技能，提高自身素质和业务能力。建立健全学习培训制度，定期组织干部参加业务培训、理论学习和实践锻炼，拓宽干部的视野，提高干部的综合素质。加强与其他地区乡镇政府的交流与合作，学习借鉴先进的管理经验和发展模式，结合本地实际，探索适合本乡镇的发展道路。同时，鼓励干部勇于创新，积极探索新的工作方法和模式，推动乡镇政府工作的创新发展。和谐型政府建设旨在促进乡镇社会的和谐稳定。乡镇政府要加强社会矛盾化解，维护社会公平正义，促进社会和谐发展。建立健全社会矛盾调解机制，及时处理土地纠纷、邻里矛盾等问题，避免矛盾激化。加强对弱势群体的关爱和帮扶，关注留守儿童、孤寡老人、残疾人等群体的生活需求，保障他们的基本权益。加强社会治安综合治理，建立健全社会治安防控体系，打击各类违法犯罪活动，维护社会秩序，营造和谐稳定的社会环境。5.2大连市乡镇政府行政能力提升建议5.2.1发展经济，增强经济支持与引导能力制定科学的经济发展规划是增强乡镇政府经济支持与引导能力的关键。乡镇政府应深入调研本地的资源禀赋、产业基础和市场需求，结合国家和地方的发展战略，制定具有前瞻性和可行性的经济发展规划。在制定规划时，要充分考虑本地的优势和特色，如瓦房店市永宁镇，凭借其在铸造、液压等工业领域的产业基础，可在规划中进一步明确工业产业的升级方向，加大对高端装备制造、智能制造等领域的扶持力度，推动工业产业向智能化、绿色化转型。同时，要加强与周边乡镇的协同发展，形成产业集群效应，提高区域经济的竞争力。培育特色产业是促进乡镇经济发展的重要举措。乡镇政府应立足本地资源优势，挖掘特色产业潜力，打造具有市场竞争力的特色产业品牌。庄河市光明山镇在草莓种植方面具有特色，乡镇政府可加大对草莓产业的扶持力度，引进优良品种，推广先进种植技术，加强品牌建设，提高草莓的品质和知名度。同时，延伸草莓产业链，发展草莓加工、草莓采摘旅游等产业，提高产业附加值，增加农民收入。加强招商引资，能够为乡镇经济发展注入新的活力。乡镇政府要优化投资环境，完善基础设施建设，提高政务服务水平，为企业提供优质的服务。制定优惠的招商政策，吸引更多的企业到乡镇投资兴业。庄河市大郑镇在招商引资过程中，为企业提供土地、税收等方面的优惠政策，吸引了多家大型企业入驻，带动了当地经济的快速发展。同时，要加强对招商项目的筛选和评估，确保引进的项目符合本地的产业发展规划和环保要求，避免引进高污染、高耗能的项目。5.2.2转变职能，增强社会管理和公共服务能力进一步转变政府职能，是提升乡镇政府社会管理和公共服务能力的核心。乡镇政府应从传统的管理型政府向服务型政府转变，强化公共服务职能，减少对微观经济事务的干预。明确政府与市场、社会的边界，将一些可以由市场和社会承担的职能交给市场和社会组织，政府主要负责制定政策、提供公共服务、维护市场秩序等宏观管理工作。在公共服务领域，要加大投入，提高公共服务的质量和水平。完善社会保障体系，是乡镇政府公共服务的重要内容。加大对农村养老保险、医疗保险、最低生活保障等社会保障制度的投入，提高保障标准，扩大保障范围，确保农村居民能够享受到基本的社会保障。加强对社会保障基金的管理和监督，确保基金的安全运行。大连市应进一步提高城乡居民基本养老保险的基础养老金标准，完善医疗保险的报销政策，提高大病保险的保障水平，减轻农村居民的医疗负担。优化公共服务资源配置，能够提高公共服务的效率和公平性。乡镇政府应根据人口分布和需求特点，合理布局教育、医疗、文化等公共服务设施，避免资源浪费和不均衡。加强对农村教育资源的整合，优化学校布局，提高教育资源的利用效率。在医疗方面，加强乡镇卫生院与村卫生室的一体化管理，提高基层医疗服务的协同性和可及性。加大对偏远地区和弱势群体的公共服务支持力度，确保他们能够享受到优质的公共服务。5.2.3创新体制，提升组织管理能力创新行政管理体制和运行机制，是提升乡镇政府组织管理能力的重要途径。优化机构设置，根据乡镇的实际工作需要，合理调整机构职能，避免机构臃肿和职能交叉。精简不必要的机构和人员，提高行政效率。按照“精简、统一、效能”的原则，对乡镇政府的内设机构进行优化整合，减少管理层级，提高工作效率。加强部门协作，建立健全部门之间的沟通协调机制，形成工作合力。在处理一些综合性的工作任务时，要打破部门之间的壁垒，实现资源共享和信息互通。建立跨部门工作小组，共同推进重点项目和工作任务，提高工作的协同性和执行力。在推进乡村振兴战略时，由经济发展、农业农村、社会事务等部门组成工作小组，共同制定实施方案，协调各方资源，确保战略的顺利实施。推进信息化建设，利用互联网、大数据、人工智能等技术，提升乡镇政府的管理水平和服务能力。建立政务信息平台，实现政务信息的共享和业务流程的优化，提高政府的决策科学性和工作效率。通过大数据分析，了解居民的需求和偏好，为政府制定政策和提供公共服务提供科学依据；利用人工智能技术，实现政务服务的智能化，如智能审批、智能客服等，提高服务的便捷性和精准性。5.2.4加强培训，提高行政人员的素质和能力建立完善的培训机制，是提高乡镇行政人员素质和能力的重要保障。制定系统的培训计划，根据不同岗位和人员的需求，开展有针对性的培训。培训内容应涵盖政治理论、业务知识、法律法规、信息技术等多个方面，提高行政人员的综合素质。定期组织乡镇干部参加业务培训，邀请专家学者进行授课，同时安排干部到先进地区进行考察学习，借鉴先进经验。加强对行政人员的业务培训，提高他们的专业能力和工作水平。针对不同部门和岗位的工作特点，开展专业技能培训，使行政人员能够熟练掌握本职工作所需的知识和技能。对经济发展部门的干部，加强市场经济知识、产业发展规划等方面的培训；对社会管理部门的干部，加强法律知识、社会矛盾调解技巧等方面的培训。通过培训，提高行政人员解决实际问题的能力，更好地履行工作职责。强化职业道德培训，培养行政人员的服务意识和责任意识。加强对行政人员的思想政治教育，引导他们树立正确的价值观和政绩观，增强为人民服务的宗旨意识。通过开展职业道德教育活动，如主题演讲、案例分析等，提高行政人员的职业道德水平，使其能够自觉遵守职业道德规范，做到廉洁奉公、敬业奉献。注重创新能力培训，鼓励行政人员勇于创新，积极探索新的工作方法和模式。建立创新激励机制，对在工作中提出创新性想法和举措并取得良好效果的行政人员给予表彰和奖励，激发他们的创新积极性。组织创新培训课程和活动，如创新思维训练、创新项目实践等，培养行政人员的创新思维和创新能力，推动乡镇政府工作的创新发展。六、案例分析：大连市金州区石河镇政府行政能力分析6.1石河镇概况石河镇位于大连市金州区北部，地理位置优越，是连接大连市区与周边地区的重要节点。其东与向应街道、南与三十里堡街道接壤，西濒渤海，西北临普兰店湾，北与普兰店太平街道接壤，区域面积达87平方公里，海岸线长13公里。这种独特的地理位置，使其在交通、经济发展等方面具有天然优势。202国道、滨海路穿境而过，沈海高速公路、黑大铁路线、高铁专线以及轻轨3号线等在石河均设有站点，发达的交通网络不仅方便了居民的出行，也为石河镇的经济发展提供了有力支撑，使其成为东北腹地与大连间的咽喉要道。石河镇下辖7个行政村、2个社区，56个村民小组，户籍人口31000人，其中满族人口占42%，常住人口约5万人。丰富的民族文化为石河镇的社会发展增添了独特的魅力，也对政府在民族文化保护、民族关系协调等方面的行政能力提出了更高要求。在经济发展方面，石河镇成果显著。目前拥有工业企业197家，规模以上工业企业21家，已形成了以食品、服装、塑料、电子为主的重点产业格局。这些产业的产品不仅畅销全国各地，还远销东南亚、欧洲等国家和地区，在国内外市场上占据了一席之地。近年来，石河镇新增市场主体近200家，展现出良好的经济发展活力和潜力。大连华农企业集团被列为国家级企业集团，其在农产品加工领域的发展，带动了石河镇相关产业的协同发展，促进了就业，增加了居民收入。石河镇在农业方面也独具特色，是金州区水果、蔬菜和畜牧业的重要产地。全镇耕地面积1333公顷，其中粮田1066公顷，菜田200公顷，果园566公顷。凭借适宜的气候和土壤条件，石河镇年产水果近万吨，主要品种有苹果、葡萄等；商品菜4万吨，满足了周边地区的市场需求；肉禽120万只，水产品2.4万吨，农副产品出口供货额达2.3亿元，农业产业的多元化发展为石河镇的经济增长做出了重要贡献。在社会事业方面，石河镇同样取得了长足进步。镇内建有有线电视台，丰富了居民的精神文化生活；镇医院为全省首家乡镇级爱婴医院，为居民提供了较为优质的医疗服务；北海村为辽宁省科技示范村，并建成了全省第一个高标准的村级科技馆，推动了科学技术在农村的普及和应用。石河镇还积极推进乡村振兴战略，改善村民生活水平，发展乡村旅游。东沟旅游度假区位于石河村内，被誉为“东北生态文化旅游第一沟”。依托石东线，石河村党委按照“绿不断线、景不断链”的思路，成立“乡村游”党支部和大连九莲农业旅游开发有限公司，沿路增绿，建设生态廊道。如今石东线两侧，山水之间的景致连点成线、连线成面，曾经山远地偏的小山村已变成远近闻名的乡村旅游打卡地。东沟旅游项目丰富多样，有“野趣星宿”“野趣乐园”“东沟花海”“岭上花夕”“东沟五坊”“东泉假日酒店”“百里花街”“粉黛花田”等，让游客一年四季都能拥有不同的游玩体验，也为当地居民带来了更多的收入来源。6.2石河镇政府行政能力现状6.2.1石河镇政府内部行政能力分析在组织管理方面，石河镇政府基本形成了较为规范的架构，设有党政综合办公室、经济发展办公室、社会事务办公室等多个职能部门，各部门承担着不同的工作职责，如党政综合办公室负责综合协调、文件处理等工作；经济发展办公室承担着制定经济发展规划、招商引资等任务；社会事务办公室主要负责民政、教育、卫生等社会事务的管理和服务。在实际运行中，部门之间仍存在一定的沟通障碍。在推进东沟旅游度假区的建设项目时，经济发展办公室负责招商引资和项目规划，社会事务办公室负责周边环境整治和基础设施建设的部分协调工作，但由于两个部门之间信息沟通不及时，导致在项目推进过程中出现了建设进度不一致的情况，影响了项目的整体进展。部分工作流程也有待优化，例如在行政审批环节，企业办理相关手续时，需要在多个部门之间来回奔波，提交重复的材料，审批周期较长，这在一定程度上影响了企业的投资积极性和项目的落地速度。人员素质方面，石河镇政府工作人员呈现出一定的结构特点。从学历层次来看，大部分工作人员具有大专及以上学历，但拥有本科及以上学历的人员占比较低，在一些专业性较强的工作领域，如经济规划、法律事务等，专业人才相对匮乏。在制定经济发展规划时，由于缺乏专