城市重点片区国土空间规划设计技术导则 编制说明

《城市重点片区国土空间规划设计技术导则》团体标准

编制说明

一、工作简况

（一）任务来源

随着我国城市化进程的加速推进，城市空间结构日益复杂，尤其是

城市重点片区，如中央商务区、科技创新园区、历史文化街区等，作为

城市功能的核心载体和形象展示窗口，其规划设计与建设质量直接关系

到城市的整体竞争力与可持续发展能力。然而，长期以来，这些区域在

发展过程中面临着空间利用低效、功能布局不合理、生态环境压力增大、

历史文化资源保护不足等一系列挑战。同时，不同城市在重点片区的规

划实践中缺乏统一的技术指导和规范标准，导致规划成果差异大、实施

效果参差不齐。在此背景下，制定一套科学、系统、可操作的《城市重

点片区国土空间规划设计技术导则》显得尤为重要。

《城市重点片区国土空间规划设计技术导则》的制定旨在构建一套

科学、系统、可推广的规划设计技术框架，为城市重点片区的规划提供

明确的技术指引；促进城市重点片区空间布局的优化与功能提升，提升

城市整体形象和竞争力；推动规划设计与城市发展战略、生态文明建设、

历史文化保护等目标相协调，实现城市的可持续发展；增强规划实施的

可操作性和监管力度，确保规划成果的有效落地。

《城市重点片区国土空间规划设计技术导则》的制定不仅是对当前

城市发展需求的积极响应，更是对未来城市可持续发展的重要保障。为

城市规划管理部门、设计单位及社会各界提供了具体的操作指南，有助

于提升规划实践的科学性和规范性。通过优化城市重点片区的空间布局

和功能配置，提升居民生活质量，促进社会和谐与公平正义。强调生态

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保护与修复，推动绿色低碳发展，为构建生态文明城市贡献力量。

（二）编制过程

为使本标准在城市重点片区国土空间规划设计管理工作中起到规范

信息化管理作用，标准起草工作组力求科学性、可操作性，以科学、谨

慎的态度，在对我国现有城市重点片区国土空间规划设计相关管理服务

体系文件、模式基础上，经过综合分析、充分验证资料、反复讨论研究

和修改，最终确定了本标准的主要内容。

标准起草工作组在标准起草期间主要开展工作情况如下：

1、项目立项及理论研究阶段

标准起草组成立伊始就对国内外城市重点片区国土空间规划设计相

关情况进行了深入的调查研究，同时广泛搜集相关标准和国外技术资料，

进行了大量的研究分析、资料查证工作，确定了城市重点片区国土空间

规划设计标准化管理中现存问题，结合现有产品实际应用经验，为标准

起草奠定了基础。

标准起草组进一步研究了城市重点片区国土空间规划设计需要具备

的特殊条件，明确了技术要求和指标，为标准的具体起草指明了方向。

2、标准起草阶段

在理论研究基础上，起草组在标准编制过程中充分借鉴已有的理论

研究和实践成果，基于我国市场行情，经过数次修订，形成了《城市重

点片区国土空间规划设计技术导则》标准草案。

3、标准征求意见阶段

形成标准草案之后，起草组召开了多次专家研讨会，从标准框架、

标准起草等角度广泛征求多方意见，从理论完善和实践应用多方面提升

标准的适用性和实用性。经过理论研究和方法验证，起草组形成了《城

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市重点片区国土空间规划设计技术导则》（征求意见稿）。

（三）主要起草单位及起草人所做的工作

1、主要起草单位

协会、企业等多家单位的专家成立了规范起草小组，开展标准的编

制工作。

经工作组的不懈努力，在2024年9月，完成了标准征求意见稿的编

写工作。

2、起草人所做工作

广泛收集相关资料。在广泛调研、查阅和研究国际标准、国家标准、

行业标准的基础之上，形成本标准草案稿。

二、标准编制原则和主要内容

（一）标准编制原则

本标准依据相关行业标准，标准编制遵循“前瞻性、实用性、统一性、

规范性”的原则，注重标准的可操作性，本标准严格按照《标准化工作指

南》和GB/T1.1《标准化工作导则第一部分：标准的结构和编写》的要

求进行编制。标准文本的编排采用中国标准编写模板TCS2009版进行

排版，确保标准文本的规范性。

（二）标准主要技术内容

本标准报批稿包括11个部分，主要内容如下：

1范围

本文件规定了城市重点片区国土空间规划设计的总则、编制程序、

设计准备、实施评价、基础研究、规划编制、成果要求、审查与报批。

本文件适用于城市重点片区国土空间规划设计。

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2规范性引用文件

下列文件中的内容通过文中的规范性引用而构成本文件必不可少的

条款。其中，注日期的引用文件，仅该日期对应的版本适用于本文件；

不注日期的引用文件，其最新版本（包括所有的修改单）适用于本文件。

GB50137城市用地分类与规划建设用地标准

3术语和定义

下列术语和定义适用于本文件。

3.1

城市重点片区keyurbanareas

是一个城市中因其战略重要性、发展潜力或特定功能而被优先规划

和发展的区域。这些片区通常会得到更多的资源投入和政策支持，以促

进其经济增长、基础设施建设和城市功能提升。

4总则

4.1应落实上级国土空间总体规划和有关指导文件，应明确城市重点片

区的国土空间战略和目标，优化国土空间结构和布局，切实保障城市重

点发展城市协调发展，促进国土空间资源的可持续利用。

4.2应根据自然经济社会条件和上级规划要求，研究确定规划期间国土

空间的方针、目标和调控措施，具体任务包括：

——总结评价现行国土空间总体规划实施及相关工作情况；

——落实上级国土空间总体规划目标任务，协调上下级规划；

——依据城市重点片区的功能定位，明确国土空间战略和目标，制

定区域国土空间政策，调控和指导国土空间；

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——对国土空间结构、布局与主要用地规模进行安排，重点落实耕

地和永久基本农田、生态用地、基础设施用地、城镇用地等的规

模和范围；

——划定国土空间用途分区及空间管制区，制定管制规则；

——确定土地整治的规模、范围和重点区域，安排国土空间重大工

程和重点建设项目；

——分解下达村庄国土空间调控指标；

——制定保障规划实施的政策措施。

4.3城市重点片区规划的范围为城市重点片区所辖区内的全部空间。

4.4规划期限宜为10年~15年，目标年应与上级国土空间总体规划相

一致。同时，规划期内应结合国民经济和社会发展规划做出分阶段安排，

重点安排近期(一般为3年~5年)国土空间。

4.5城市重点片区规划编制应遵循以下文件依据：

——国家及地方法律法规、政策及相关标准与规范；

——国民经济和社会发展规划、主体功能区划、上级国土空间总体

规划、土地专项规划及城乡总体规划等相关规划；

——依法组织开展并公布的相关调查与评价成果。

4.6城市重点片区规划的组织编制工作由区域自然资源行政主管部门

负责。

4.7承担城市重点片区规划编制的技术单位和人员，应当符合国家有关

国土空间规划机构资质认证的规定。

4.8城市重点片区规划编制应坚持政府组织、部门协作层级衔接、专家

领衔、公众参与和科学决策的工作方针。

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4.9城市重点片区规划应充分体现城市重点片区特点，处理好与总体规

划的关系，并与相邻城市重点片区相协调。

4.10城市重点片区规划编制所依据的基础数据应符合有关法律的规定。

5编制程序

城市重点片区规划编制应遵循以下程序：

a)准备工作；

b)现行规划实施评价；

c)基础研究；

d)编制规划成果；

e)征询公众意见；

f)规划成果报批。

6设计准备

6.1组织准备

6.1.1应建立相应的决策机制、组织编制机制和经费保障机制，并建立

相关部门负责人参加的规划编制协调和决策机构，指导规划编制工作。

6.1.2工作开展前，应制订相应的工作方案或计划。

6.1.3应开展必要的技术培训和宣传动员工作。

6.2技术准备

应做好技术准备，包括基础资料调查、规划基数确定、基础图件准

备。

——基础资料调查：

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根据需要解决的问题和规划目标，有针对性地收集行政区划、

地质地理、自然资源、生态环境、人口状况、经济发展、社会民

生、基础设施、国土空间、规划实施等方面的资料；

基础资料应由政府组织相关部门提供，包括国土空间现状调查

成果、社会经济等方面的文字报告、数据、图件及相应的电子文

件；

应充分利用现状调查资料，根据需要可开展实地补充调查。

——规划基数确定：

应以合法审定的国土空间现状数据为基础，按照国家国土空间

总体规划用途分类进行数据转换，确定规划基数；

以国土空间现状数据为基础的，根据国家和地方有关规定进行

规划基数的地类转换。

——基础图件准备：在规划基数确定的基础上，依照有关制图规范

要求，编制城市重点片区规划底图。

7实施评价

7.1一般要求

应结合城市重点片区经济社会发展，全面评价现行国土空间总体规

划的实施成效，客观分析存在的问题及其原因，总结经验，并提出改进

建议。

7.2主要内容

实施评价的内容应包括但不限于：

——现行国土空间总体规划编制与实施的经济社会背景分析；

——现行国土空间总体规划的执行情况分析；

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——现行国土空间总体规划实施效益及其他重要影响分析；

——现行国土空间总体规划实施存在的主要问题及其原因分析；

——改进现行国土空间总体规划编制和实施管理的建议。

8基础研究

8.1基础研究内容

城市重点片区规划编制中的基础研究包括以下内容：

——基本问题研究，包括城市重点片区土地利现状分析土地需求预

测分析等；

——专项调查评价，包括城市重点片区国土空间潜力调查与评价等；

——重大问题研究，针对影响城市重点片区国土空间的重大问题进

行研究。

8.2现状分析

城市重点片区规划编制中的现状分析包括以下内容：

——自然、社会经济、生态环境条件与环境保护要求分析。包括自

然、社会、经济、生态环境条件的基本特征以及影响国土空间的

主要因素的分析，明确城市重点片区国土空间的有利和不利条件；

——结构、布局及其变化的分析。包括城市重点片区不同功能类型

的数量质量及其变化情况及其驱动因素的比较与分析，结合资源

条件分析比例结构和分布，总结国土空间结构和布局变化的规律

和特点；

——利用程度和效益分析。对开发利用状况、国土空间率和效益水

平进行比较分析，包括经济效益分析、社会效益分析和生态效益

分析；

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——分析结果综合概括。归纳总结国土空间现状的特点、问题及其

原因，结合现行国土空间总体规划的实施评价，提出要解决的国

土空间重大问题及措施建议。

8.3用地需求预测

城市重点片区规划编制中的用地需求预测应依据片区的功能定位及

其经济社会发展趋势预期，并注意与人口、经济等已有相关预测结果的

衔接与协调。应包括以下内容。

——城市重点片区功能定位分析。包括发展规模、城市性质、发展

方向、空间形态四个方面，涉及不同尺度区域空间社会经济地位、

社会经济发展战略和发展特色三个层次。

——城市重点片区经济社会发展预期分析。包括城市重点片区经济

总量、固定资产投资规模、产业结构、收入水平、等方面的经济

发展预期目标分析，常住人口、户籍人口、城镇人口、农村人口

等人口规模及结构变化以及社会发展预期指标的分析。

——用地需求预测。依据城市重点片区的功能定位，以经济社会发

展预期为基础，根据经济社会发展对国土空间的要求、上级下达

的规划指标和国土空间的主要问题，对规划期间各类用地需求及

布局发展趋势进行测算和分析。

8.4重大问题研究

应结合当地实际，围绕以下重大问题开展深入分析和研究：

——城市重点片区未来人口与经济社会发展；

——主导产业发展及其国土空间战略选择；

——城市重点片区国土空间结构与布局优化；

——城市重点片区国土空间区域协调；

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——规划实施保障措施等城市重点片区。

9规划编制

9.1一般规定

9.1.1城市重点片区规划的编制应经论证深化相关研究，突出重点片区

国土空间特点，完善规划内容，编制规划文本、图件和说明，建立规划

成果数据库。

9.1.2规划成果应包含以下方面内容：

——规划背景：

——国土空间规划定位与目标：

——国土空间结构调整；

——国土空间布局优化；

——国土空间用途分区与空间管制；

——重大工程与重点项目安排；

——近期规划安排；

——规划环境影响评价；

——规划实施措施制定。

9.2结构调整

应调整各类用地的结构规模和比例，正确处理各类用地之间的关系，

通过结构优化，实现在有限面积上更大限度地利用资源，实现经济、社

会和生态效益的协调统一。调整步骤如下：

a)明确结构调整的条件；

b)进行土地供需综合平衡；

c)提出结构调整供选方案；

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d)开展多方案评价比较。

9.3布局优化

9.3.1应依据城市重点片区发展要求及其主导产业的数量、类型、分布

等，以推进城市重点片区持续发展为导向，进行国土空间布局的优化。

9.3.2在供需综合平衡的基础上提出重点片区国土空间布局的优化方

案。应根据城市重点片区经济社会发展预期、实施途径和规划保障措施

的同，提出多个备选方案。

9.3.3从优化方案实施的可能性、效益、保障条件、社会敏感性等方面，

对备选方案进行综合评价和比较选优，确定城市重点片区国土空间布局

的优化方案。

9.4空间管制

9.4.1空间管制的主要目标包括：

——建设良好的生态环境。严格控制生态建设区域，保护区域生态

结构，构建生态安全格局，确保生态底线；

——调控城乡建设布局。明确各类建设用地界线，引导城乡建设的

空间拓展进行，优化空间布局与结构，改变城镇无序发展的状态；

——引导资源合理配置。最大限度地减低开发与资源保护的冲突，

减低对自然生态系统的冲击，实现资源的综合利用；

——防止土地资源的破坏和低效利用。保障区域经济、产业和基础

设施可持续发展的空间条件，增强区域整体竞争力。

9.4.2空间管制分区的基本原则包括：

——可持续发展原则。坚持生态优先，改善城乡生态，实现资源可

持续利用、经济社会可持续发展；

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——有效利用原则。通过实施空间管制，达到科学有效利用空阿金

资源，有效体现价值，有效提高国土空间效益；

——系统性原则。加强区域水资源利用、国土空间、环境整治、环

境基础设施体系建设和区域生态结构培育等方面的协同发展；

——循序渐进原则。循序渐进，分步实施空间管制，坚持高起点规

划，高标准建设，逐步落实、推进空间管制的实施。

9.4.3空间管制边界的划分应根据城市重点片区空间管理需要，因地制

宜划定边界，通过“分级、分区、分类、分步”的方式进行管制。

——管制边界的划分包括：

规模边界。按照规划确定的城乡建设用地面积指标，划定城、

镇、村、工矿建设用地范围界线。

扩展边界。为适应城乡建设发展的不确定性，在规模边界之外

划定城乡建设的最终范围界线。城市内大面积连片生态用地按差

别化管理，可划入到扩展边界内。

禁建边界。为保护自然资源、生态、环境、景观等特殊需要，

划定规划期内需要禁止各项建设的范围界线。

——空间管制区的划分包括：

允许建设区为规模边界所包含的范围；

有条件建设区为规模边界之外、扩展边界以内的范围；

禁止建设区为禁建边界所包含的空间范围；

限制建设区指禁止建设区、允许建设区和有条件建设区外的其

他区域。

9.4.4在建设用地空间管制区划分基础上，明确允许建设区、有条件建

设区、限制建设区和禁止建设区的主要管制规则。

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9.5国土空间整治

9.5.1围绕规划目标、国土空间结构与布局方案的实施，立足重点片区

的经济社会条件和土地资源利用潜力，根据统筹城乡发展和推进社会主

义新农村建设的总体要求，统筹安排、制定整治方案，整体推进综合整

治。

9.5.2方案内容应明确整治的区域、规模、利用方向、资金和政策措施

等。

9.5.3整治安排应与城市重点片区的经济社会发展规划、城乡建设规划、

产业发展规划、基础设施建设规划、生态建设和环境保护规划、永久基

本农田保护规划等相协调，提高规划的针对性和可操作性。

9.5.4整治安排应深入调查分析各类土地整治潜力，综合考虑经济社会

发展状况、改善生产生活的愿望和能力以及资金保障水平，明确土地整

治的类型、规模和布局，确定土地整治重点区域和重点项目。

9.6重大工程与重点项目安排

9.6.1重大工程安排

9.6.1.1针对永久基本农田保护、土地整治、生态环境建设等方面的需要，

安排国土空间重大工程，促进规划目标的实现。国土空间重大工程包括：

——上级国土空间总体规划提出的国土空间重大工程；

——为实现上级规划目标提出的专项土地保护或整治计划；

——跨区、规模较大的土地保护和整治项目。

9.6.1.2应确定国土空间重大工程的目标、任务、措施、实施范围和实施

期限等。

9.6.2重点项目安排

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9.6.2.1重点项目安排指根据经济社会发展需要，在符合国家产业政策和

供地政策的前提下，安排交通、水利、能源、矿产、环保、旅游等重点

建设项目，优先保障用地。重点项目包括：

——上级国土空间总体规划中已确定的重点建设项目；

——相关规划确定的重点交通、水利、能源、矿产、环保、旅游等

建设项目；

——“三旧”改造建设项目、“城乡建设用增减挂钩”建设项目等

整治建设重点项目；

——其他用地规模超过50公顷的独立工矿建设项目。

9.6.2.2城市重点片区规划编制中，重点项目安排应确定重点项目的概略

位置、规模、范围和实施期限等。

9.6.2.3确定重点建设区域。结合城市重点片区空间发展战略，有序整合

空间，高效配置土地资源，形成科学合理的空间布局，建成核心竞争力

强、高端产业集聚的城市重点片区重点建设区域。

9.7近期规划安排

根据城市重点片区的经济社会发展规划，综合考虑区域发展政策、

城乡建设部署和土地供求状况，拟定各阶段的规划目标和主要任务，重

点对近期国土空间做出安排，明确近期耕地保护、节约集约用地、土地

整治和重点建设项目用地等，提出城市重点片区近期的国土空间调控指

标和布局安排。

9.8实施保障

9.8.1围绕城市重点片区规划目标和方案，制定行政、经济、技术和社

会等城市重点片区规划实施的保障措施，确保规划有效实施。

9.8.2规划实施措施应符合国家法律法规和政策要求，并立足当地政府

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国土空间管理的职能和权限，具有针对性和可操作性。

9.8.3规划实施措施重点针对保护耕地、控制建设用地、推进土地整治

等方面，提出领导责任、组织制度、财政保障和监督管理等具体要求。

9.9协调衔接

城市重点片区规划应与国民经济和社会发展规划、主体功能区划、

上级国土空间总体规划、城乡总体规划、及其他专项规划相衔接与协调。

协调原则如下：

——控制建设用地总量，节约集约利用土地；

——统筹城乡建设用地，保障重点项目用地；

——保护永久基本农田和耕地合理安排弹性发展空间。

城市重点片区规划应与城乡总体规划相协调，城市重点片区规划中

要对二者间在用地类型、数量与布局等的协调与衔接情况进行必要分析。

城市规划用地分类按GB50137的要求执行。

9.10公众参与

9.10.1编制应坚持公公众参与的原则。

9.10.2编制过程中在规划方案选择、规划成果编制等环节要进行专家

咨询、市与区级相关部门意见征询以及召开区级听证会等途径，广泛求

社会各界特持别是相关权利人的意见，使规划符合社会经济发展的要求

和人民群众的利益

9.11环境影响评价

9.11.1应对规划方案实施后可能造成的环境影响进行评价，并提出预

防或减轻不良环境影响的应对措施，以促进经济社会与环境的全面协调

可持续发展。

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9.11.2环境影响评价应遵循客观公正、充分协调、可操作性的原则，

遵照各级国土空间规划环境影响评价技术规范的规定进行。

9.11.3城市重点片区规划的环境影响评价按照以下步骤进行：

——开展生态环境现状调查；

——确定规划环境影响评价的环境目标与评价指标；

——对规划方案的主要环境影响进行评价与比较；

——针对规划方案提出预防和减轻不良环境影响的措施；

——编写规划环境影响评价篇章或说明。

9.11.4城市重点片区规划的环境影响评价的内容包括：

——分析环境与资源现状，识别环境和资源特征，分析资源和环境

面临的压力和问题，确定规划环境影响评价的环境目标；

——分析规划目标、相关环境保护和生态建设规划环境目标的协调

性；

——针对国土空间结构调整、国土空间布局调整和国土空间重大工

程规划方案，预测和评估可能导致的环境影响；

——针对规划方案实施后可能产生的不良环境影响，提出切实可行

的预防或减缓措施。

9.11.5环境影响评价采用定性与定量相结合的方法。包括核查表法、

矩阵法、生态服务价值法、环境敏感性评价法和空间协调度分析法等。

10成果要求

10.1一般规定

10.1.1城市重点片区规划成果应包括规划文本、规划图件、规划说明、

规划数据库和规划附件材料。

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10.1.2城市重点片区规划成果除纸质形式外，还应在符合规划信息化

管理、规划数据库标准和规划制图规范的要求，形成电子数据。

10.1.3城市重点片区规划成果应确保文本、图件、数据、表格的一致

性。

10.2规划文本

城市重点片区规划的规划文本内容包括：

——总则；

——规划背景；

——结构调整；

——布局优化；

——空间管制；

——国土空间整治；

——重大工程与重点建设项目安排；

——近期规划安排；

——实施保障；

——文本附表。

10.3规划图件

10.3.1城市重点片区规划图件包括必备图件和其他图件。规划图件应

符合国家标准和地方国土空间规划数据库建库标准的制图技术要求。

10.3.2必备图件包括城市重点片区的国土空间现状图、国土空间总体

规划图、建设用地管制分区图、永久基本农田保护规划图、土地整治规

划图、重点建设项目用地布局图和近期规划图件等。

10.3.3必备图件的比例尺一般为1：10000，可根据城市重点片区面积

的实际情况，适当调整图件比例尺。

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10.3.4必备图件内容包括：

——必备图件上应有水系、交通、地名和行政区划要素等要素；

——城市重点片区国土空间现状图上，应标注按照土地规划用途分

类进行转换形成的现状地类；

——城市重点片区国土空间总体规划图、建设用地管制分区图、永

久基本农田保护规划图、土地整治规划图、重点建设项目用地布

局图和近期规划图件，要在国土空间现状图基础上，标注相应的

规划要素；

——城市重点片区国土空间总体规划制图要素采用分层方式组织

和绘制。

10.3.5应根据实际需要，编制其他相关图件。包括遥感影像图、数字

高程模型图、城镇增长边界图、景观生态用地空间组织图、交通设施空

间组织图、农业用地布局图、业用地空间整合规划图、区位分析图、土

地适宜性评价图、土地生态适宜度分级图、国土空间潜力分析图和差别

化管理城市生态用地分布图等。

10.4规划说明

城市重点片区规划说明应包括以下内容：

——规划编制背景与过程；

——区域概况和规划条件分析；

——现行规划实施情况的评价；

——规划主要内容的说明，包括规划基数转换定的依据国土空间结

构调整、国土空间布局优化、土地生态建设和重点项目以及规划

指标的分解等；

——规划环境影响评价；

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——规划实施保障措施；

——关于规划协调、论证和修改等情况。

10.5规划附件材料

包括城市重点片区规划编制过程中形成的专题研究报告、工作报告、

基础资料、会议纪要、听证纪要、部门意见、专家论证意见和公众参与

记录等