基层公卫应急应急能力建设中的应急通讯保障方案

基层公卫应急应急能力建设中的应急通讯保障方案演讲人CONTENTS基层公卫应急能力建设中的应急通讯保障方案基层公卫应急通讯保障的现状与挑战基层公卫应急通讯保障的建设目标基层公卫应急通讯保障的具体方案实施路径与保障措施结论与展望目录01基层公卫应急能力建设中的应急通讯保障方案基层公卫应急能力建设中的应急通讯保障方案在参与基层公共卫生应急体系建设的十余年里，我深刻体会到：每一次突发事件的应对，都是对应急能力的“大考”，而应急通讯保障，始终是这场考试中的“第一道防线”。2020年新冠疫情初期，我曾走访中部某县，当地卫生院在接到疑似病例报告后，因山区通讯信号中断，核心数据无法实时上传至县级疾控中心，导致应急处置延迟近4小时。那一刻，我清晰地认识到：基层公卫应急通讯保障的薄弱，直接关系到生命防线能否筑牢。今天，我想以一名基层公卫实践者的视角，从现状挑战、建设目标到具体方案，系统阐述如何构建“全域覆盖、快速响应、智能协同、安全可靠”的应急通讯保障体系，为基层公卫应急能力提升筑牢“神经中枢”。02基层公卫应急通讯保障的现状与挑战基层公卫应急通讯保障的现状与挑战基层公卫应急通讯保障，是连接“监测哨点-指挥中枢-处置现场”的“生命线”，其核心价值在于确保突发公共卫生事件中信息的“不中断、不失真、不延迟”。然而，当前基层应急通讯仍面临多重现实挑战，这些挑战既源于硬件设施的“先天不足”，也受制于技术、人员、机制等“后天短板”。基础设施薄弱：从“覆盖盲区”到“设备老化”的双重制约基层公卫应急通讯的首要瓶颈，在于基础设施的“基础不牢”。我国幅员辽阔，特别是西部、偏远山区及农村地区，通讯网络覆盖存在明显“盲区”。据国家卫健委2022年《基层医疗卫生机构通讯能力调研报告》显示，全国约12%的乡镇卫生院、23%的村卫生室处于移动通信信号弱覆盖区，在地震、洪涝等灾害发生时，这些区域往往成为“信息孤岛”。我曾参与西部某省山区公共卫生应急演练，当模拟地震发生后，当地乡镇卫生院的卫星电话因电池耗尽无法使用，而附近的4G基站因受损瘫痪，现场疫情信息只能靠人工徒步传递，耗时近2小时。同时，基层应急通讯设备“老化严重”问题突出。很多基层机构仍在使用10年前的对讲机、模拟电话，这些设备不仅功能单一（仅支持语音通话），且续航能力差（对讲机平均续航不足4小时），在长时间应急处置中难以发挥作用。2023年我们对中部某县调研发现，该县12个乡镇卫生院中，8台应急对讲机因超过使用年限，通话时出现杂音、断联，完全无法满足实战需求。基础设施薄弱：从“覆盖盲区”到“设备老化”的双重制约更值得关注的是，“重建设轻维护”现象普遍。部分基层单位虽配备了应急通讯设备，但缺乏定期维护机制——设备故障后因维修经费不足、技术人员缺失，往往被长期搁置。某县疾控中心负责人坦言：“我们的应急通讯柜里，有3台卫星电话已损坏2年，因为找不到专业维修人员，也不敢随意更换，只能‘备而不用’。”技术支撑滞后：从“信息孤岛”到“数据壁垒”的协同困境基层公卫应急通讯的技术短板，主要体现在“平台分散、数据割裂、智能不足”三个层面。其一，缺乏统一的应急通讯平台。当前，基层公卫通讯多依赖现有政务通讯网络（如政务微信、电话会议系统），这些系统日常办公尚可，但在应急场景下存在明显局限：无法实现“语音、视频、数据”多模态信息融合，难以支撑“现场-县-市-省”多级指挥调度。例如，在2022年某地新冠疫情中，乡镇卫生院采集的核酸数据需通过微信逐级转发，不仅效率低下（单条数据平均耗时15分钟），还易出现格式错误、信息遗漏。其二，数据共享机制缺失。基层公卫应急通讯涉及疾控、医疗、公安、交通等多部门数据，但现有系统多为“垂直建设”，部门间数据接口不统一、标准不兼容，形成“数据烟囱”。我曾参与某县突发传染病处置，疾控中心的病例数据与医院的患者信息需人工核对，耗时近1小时，严重影响了流调溯源效率。技术支撑滞后：从“信息孤岛”到“数据壁垒”的协同困境其三，智能技术应用滞后。5G、物联网、AI等新技术在基层公卫通讯中应用不足：多数基层机构未部署5G应急通信车，无法实现现场高清视频回传；缺乏AI辅助决策工具，通讯信息仍需人工分析研判，无法提前预警通讯中断风险。某省疾控中心专家指出：“基层应急通讯还停留在‘人传人’的原始阶段，智能技术的缺失，让我们错失了‘先机处置’的最佳窗口。”人员能力不足：从“操作生疏”到“意识薄弱”的能力短板“设备是基础，人员是关键”，但基层应急通讯队伍的能力短板已成为突出瓶颈。一方面，基层公卫人员通讯技能“生疏化”。多数基层医护人员、疾控人员未接受过系统的应急通讯培训，对设备操作、应急处置流程不熟悉。我们在2023年组织的基层应急通讯技能考核中，某乡镇卫生院20名医务人员中，仅5人能熟练操作卫星电话，8人不知道在通讯中断时如何启动备用通讯方案。某村医坦言：“平时用微信联系患者习惯了，真要让我用对讲机报疫情，都不知道频道怎么调。”另一方面，应急通讯意识“淡漠化”。部分基层单位存在“重业务、轻通讯”的思维，认为通讯保障是“技术部门的事”，未将其纳入公卫应急常态化演练。2021年某省基层公卫应急演练中，模拟暴雨导致通讯中断，现场处置人员竟未携带应急通讯设备，仍试图用手机联系指挥中心，导致演练“卡壳”。这种“意识缺位”，直接削弱了应急通讯的“第一响应”能力。机制保障缺位：从“部门分割”到“预案空转”的管理短板基层公卫应急通讯保障的机制短板，集中体现在“协同不畅、预案空转、资源不足”三个方面。其一，部门协同机制缺失。公卫应急通讯涉及卫健、工信、应急、通管局等多部门，但多数地区未建立常态化的跨部门协同机制——灾害发生时，各部门通讯资源（如卫星电话、应急通信车）无法统一调配，出现“有的资源闲置、有的资源紧缺”的怪象。2022年某地洪灾中，县卫健局的应急通讯车因未与县应急管理局签订联动协议，无法进入灾区现场，只能“望灾兴叹”。其二，应急预案“可操作性差”。部分基层单位的应急通讯预案多为“纸上谈兵”，缺乏场景化、流程化的设计。例如，预案中仅写“通讯中断时启动备用通讯”，但未明确“由谁启动、用什么设备、如何传递信息”，导致实际处置时“无章可循”。某县疾控中心主任坦言：“我们的预案是五年前照抄上级模板的，从来没根据本地实际修订过，真出了事，根本用不上。”机制保障缺位：从“部门分割”到“预案空转”的管理短板其三，资源保障机制不健全。基层应急通讯经费投入“随意性大”，多数地区未设立专项经费，设备采购、维护、培训等费用多从公卫应急经费中“挤占”；同时，应急通讯物资储备“重数量轻质量”，部分基层单位为完成考核指标，大量采购低端设备，却忽视核心部件（如卫星电话的天线、电池）的储备，导致“有设备无法用”。03基层公卫应急通讯保障的建设目标基层公卫应急通讯保障的建设目标面对上述挑战，基层公卫应急通讯保障建设必须锚定“快速响应、全域覆盖、智能协同、安全可靠”的总体目标，构建“平急结合、专常兼备”的体系，确保在突发公共卫生事件中，通讯保障能够“拉得出、联得上、看得见、用得好”。核心目标：打造“神经中枢”式通讯保障体系基层公卫应急通讯的核心定位，是公卫应急体系的“神经中枢”——既要“感知敏锐”（实时监测信息），又要“指令畅通”（快速传递指令），还要“反应敏捷”（动态调整策略）。这一体系需具备“四个关键能力”：-全域覆盖能力：实现基层医疗机构（村卫生室、乡镇卫生院）、监测哨点（学校、企业）、处置现场（隔离点、采样点）的通讯信号“无死角”，特别是在偏远地区、灾害场景下，通过卫星通信、短波电台等手段消除“信息孤岛”；-快速响应能力：从事件发生到通讯保障启动，时间不超过30分钟；现场与指挥中心的信息传递延迟不超过5分钟；-智能协同能力：依托统一平台实现多部门、多层级信息共享，通过AI辅助决策提升信息分析效率，支持“语音+视频+数据”多模态交互；核心目标：打造“神经中枢”式通讯保障体系-安全可靠能力：确保通讯数据传输加密（符合国家信息安全标准），核心设备具备抗干扰、防破坏能力，在极端环境下（如高温、潮湿）能稳定运行。具体目标：构建“五位一体”支撑体系为达成核心目标，需从“基础设施、技术平台、人员队伍、管理机制、评估体系”五个维度，构建“五位一体”的支撑体系：1.基础设施标准化：实现基层医疗机构应急通讯设备“配备达标率100%”，偏远地区卫星电话、短波电台覆盖率达100%，应急电源（如移动充电宝、发电机）储备满足24小时连续使用需求；2.技术平台一体化：建设覆盖省-市-县-乡四级的公卫应急通讯云平台，实现与疾控系统、医疗系统、政务系统的数据互通，支持视频会诊、远程指挥、实时监测等功能；3.人员队伍专业化：基层公卫人员应急通讯培训覆盖率达100%，每个乡镇卫生院配备1-2名专职通讯联络员，建立省-市-县三级应急通讯专家库；具体目标：构建“五位一体”支撑体系4.管理机制规范化：制定《基层公卫应急通讯保障管理办法》，明确部门职责、协同流程、预案启动条件，建立“设备台账-定期维护-应急调用”的全周期管理机制；5.评估体系动态化：建立包含“覆盖率、响应时间、设备完好率、信息准确率”等指标的评估体系，每半年开展一次动态评估，每年修订一次应急预案。04基层公卫应急通讯保障的具体方案基层公卫应急通讯保障的具体方案基于建设目标，基层公卫应急通讯保障需从“基础设施、技术支撑、人员队伍、管理机制、评估体系”五个方面系统推进，形成“硬实力”与“软实力”协同提升的闭环。夯实基础设施：构建“天地一体”的通信网络基础设施是应急通讯的“筋骨”，需重点解决“覆盖、设备、电源”三大问题，构建“地面网络+卫星通信+短波电台”的“天地一体”通信网络。夯实基础设施：构建“天地一体”的通信网络优化地面网络覆盖，消除“信号盲区”-推动4G/5G网络深度覆盖：联合通管局、运营商，对偏远山区、农村地区的乡镇卫生院、村卫生室进行网络补点，优先部署5G微基站，确保基层医疗机构4G信号稳定下载速率≥10Mbps，5G信号覆盖率达90%以上；-建设“公卫应急通信专网”：在县级疾控中心、乡镇卫生院部署专用VPN线路，确保公卫应急数据与普通业务数据隔离，避免网络拥堵；在灾害易发区域（如山区、沿河地区）预置应急通信车，配备5GCPE（客户终端设备），实现现场信号快速覆盖。夯实基础设施：构建“天地一体”的通信网络升级终端设备配置，提升“实战能力”-制定基层应急通讯设备标准：明确乡镇卫生院至少配备2部卫星电话（带备用电池）、4台对讲机（支持数字集群）、2台4G/5G执法记录仪（支持视频回传），村卫生室至少配备1部卫星电话、2台对讲机；-推广“智能终端+边缘计算”设备：为基层公卫人员配备智能手持终端（如公卫应急Pad），集成语音通话、视频传输、数据采集、AI辅助决策等功能，支持离线工作（续航≥12小时），在无网络环境下可通过短波模块回传信息。夯实基础设施：构建“天地一体”的通信网络完善电源保障体系，确保“不断电”-“市电+备用电源+应急电源”三级保障：基层医疗机构需配备UPS不间断电源（续航≥2小时），乡镇卫生院需配备小型发电机（功率≥5kW），卫星电话配备备用电池（每部至少3块），定期开展电源切换演练；-推广“太阳能+储能”供电方案：在偏远地区村卫生室部署太阳能充电板+储能电池系统，确保在市电中断后，应急通讯设备能持续供电72小时以上。强化技术支撑：建设“智能协同”的通讯平台技术支撑是应急通讯的“大脑”，需通过“平台统一、数据融合、智能赋能”，解决“信息孤岛”和“协同效率低”问题。强化技术支撑：建设“智能协同”的通讯平台建设统一的公卫应急通讯云平台-资源管理：实时显示应急通讯设备（卫星电话、对讲机）的位置、状态（在线/离线/故障），支持“一键调用”附近资源。05-信息采集：支持通过手机APP、智能终端采集现场数据（如病例信息、环境样本数据），自动生成标准化报表；03-平台功能设计：平台需具备“指挥调度、信息采集、视频会商、资源管理”四大核心功能：01-视频会商：支持多路高清视频接入（现场画面、实验室画面、指挥中心画面），实现“面对面”远程会诊；04-指挥调度：支持“一键调度”功能，可同时呼叫县、乡、村三级通讯人员，实现“点对点”“点对面”指令下达；02强化技术支撑：建设“智能协同”的通讯平台建设统一的公卫应急通讯云平台-平台部署架构：采用“省级云平台+市级节点+县级终端”架构，省级平台负责数据汇总、AI分析，市级节点负责区域调度，县级终端负责基层接入，确保数据“上得去、下得来”。强化技术支撑：建设“智能协同”的通讯平台推动数据融合共享，打破“数据壁垒”-制定统一数据标准：联合卫健、疾控、公安等部门，制定《公卫应急通讯数据交换标准》，明确数据格式（如JSON/XML）、字段（如病例ID、地理位置）、传输协议（如HTTPS/MQTT），实现“一次采集、多方共享”；-建立“数据中台”：在省级公卫应急通讯云平台部署数据中台，整合疾控系统的传染病报告数据、医疗机构的诊疗数据、公安的人口流动数据，通过AI算法进行关联分析，生成“疫情传播热力图”“风险等级评估”等决策辅助信息。强化技术支撑：建设“智能协同”的通讯平台引入智能技术，提升“处置效率”-AI辅助决策：在通讯平台中嵌入AI模型，对采集的信息进行实时分析，例如：通过语音识别技术自动转换对讲机通话内容为文字，通过图像识别技术自动识别现场场景（如疑似病例聚集），通过NLP（自然语言处理）技术自动提取关键信息（如症状、接触史），减少人工分析负担；-物联网监测：为应急通讯设备安装物联网传感器，实时监测设备电量、信号强度、位置信息，当设备电量低于20%或信号中断时，自动向管理员发送预警，提前启动维护；-数字孪生技术：构建县域“数字孪生”地图，标注基层医疗机构、监测哨点、应急物资储备点的位置信息，当突发事件发生时，可模拟“通讯中断区域”“最优救援路线”，辅助指挥决策。建强人员队伍：打造“专常兼备”的通讯力量人员是应急通讯的“灵魂”，需通过“培训、演练、激励”，打造一支“懂技术、会操作、能战斗”的专业化队伍。建强人员队伍：打造“专常兼备”的通讯力量分层分类开展培训，提升“专业技能”-培训对象：覆盖三类人员——基层公卫人员（村医、乡镇卫生院医护人员）、专职通讯联络员（县-乡两级疾控中心、医疗机构指定的通讯负责人）、技术支持人员（设备厂商、运营商技术人员）；-培训内容：-基础技能：卫星电话操作（拨号、通话、定位）、对讲机使用（频道设置、语音编码）、智能终端功能（数据采集、视频回传）；-应急处置：通讯中断时的“备用方案启动流程”（如短波电台联络、卫星电话申请）、多部门协同通讯流程（与公安、交通部门的信息对接）；-安全规范：通讯数据加密方法（如PGP加密）、隐私保护要求（如病例信息脱敏）；建强人员队伍：打造“专常兼备”的通讯力量分层分类开展培训，提升“专业技能”-培训方式：采用“线上+线下”“理论+实操”相结合的方式，线上通过国家公卫应急培训平台开展理论授课，线下组织“实战化演练”（如模拟地震现场通讯），每年培训时长不少于16学时。建强人员队伍：打造“专常兼备”的通讯力量建立专职队伍与专家库，强化“专业支撑”-专职通讯联络员配备：每个县级疾控中心配备2-3名专职通讯联络员（熟悉通讯技术、应急处置流程），每个乡镇卫生院配备1名兼职通讯联络员（由防保科人员兼任），负责日常通讯设备维护、应急演练组织；-省级应急通讯专家库：吸纳通讯技术专家、公卫应急专家、设备厂商工程师组建省级专家库，提供“技术咨询、远程支援、设备维修”等服务，当基层通讯保障遇到技术难题时，可通过平台“一键呼叫”专家。建强人员队伍：打造“专常兼备”的通讯力量常态化开展演练，提升“实战能力”-演练场景设计：结合本地灾害特点（如洪涝、地震、疫情），设计“通讯中断”“设备故障”“多部门协同”等场景，例如：“模拟某地发生洪灾，乡镇卫生院通讯中断，需通过卫星电话向县级疾控中心报告10例疑似病例，并请求医疗支援”；-演练频次与评估：乡镇卫生院每季度开展一次内部演练，县级每半年开展一次跨部门演练，省级每年开展一次综合演练；演练后需进行“复盘评估”，重点评估“响应时间、信息准确性、协同效率”，形成《演练评估报告》，修订完善应急预案。健全管理机制：完善“规范高效”的制度体系管理机制是应急通讯的“骨架”，需通过“预案、协同、资源”三方面制度建设，确保“有章可循、有人负责、有备无患”。健全管理机制：完善“规范高效”的制度体系完善预案体系，明确“行动指南”-预案编制原则：遵循“情景化、流程化、责任化”原则，针对不同类型突发公共卫生事件（传染病疫情、食物中毒、职业中毒等），制定专项通讯保障预案，明确“谁来做、做什么、怎么做”；-预案核心内容：-启动条件：明确在何种情况下启动应急通讯预案（如辖区内发现1例疑似甲类传染病、通讯中断超过30分钟）；-处置流程：分“预警响应、现场处置、恢复重建”三个阶段，明确各阶段的通讯保障措施（如预警阶段通过短信平台发送预警信息，现场阶段通过卫星电话回传实时画面）；-责任分工：明确卫健、工信、应急等部门在通讯保障中的职责（如卫健部门负责基层医疗机构通讯协调，工信部门负责应急通信车调度）；健全管理机制：完善“规范高效”的制度体系完善预案体系，明确“行动指南”-预案修订机制：每年结合演练评估结果、本地实际变化（如新增医疗机构、通讯技术升级），对预案进行修订，确保预案的“时效性”和“可操作性”。健全管理机制：完善“规范高效”的制度体系强化部门协同，形成“工作合力”-建立跨部门协调机制：由县级政府牵头，成立“公卫应急通讯保障领导小组”，组长由分管卫健的副县长担任，成员包括卫健局、工信局、应急管理局、通管局、公安局等部门负责人，定期召开联席会议（每季度一次），协调解决通讯保障中的重大问题；12-信息共享机制：建立“公卫应急通讯信息共享平台”，整合各部门的通讯资源信息（如运营商的基站位置、设备厂商的维修人员分布），实现资源“可视化、可调度”。3-签订联动协议：卫健部门与运营商、设备厂商签订《应急通讯资源联动协议》，明确在突发事件时，运营商需优先保障公卫应急通讯网络（如开放5G专用信道、提供应急通信车），设备厂商需在24小时内响应设备维修请求；健全管理机制：完善“规范高效”的制度体系健全资源保障机制，确保“有备无患”-经费保障：将基层公卫应急通讯经费纳入地方财政预算，明确“设备采购（占比40%）、维护保养（占比20%）、培训演练（占比20%）、物资储备（占比20%）”的使用比例，建立“经费动态增长机制”（随财政投入增加逐年提高）；-物资储备：建立“县级储备+乡镇储备”两级物资储备体系，县级储备卫星电话、对讲机、应急电源等核心设备（满足3个乡镇同时使用），乡镇储备备用电池、充电器等消耗品（满足1周使用需求）；-激励机制：将应急通讯保障工作纳入基层公卫绩效考核（占比不低于10%），对在通讯保障中表现突出的单位和个人（如快速处置通讯中断、准确传递关键信息）给予表彰奖励，对因通讯保障不力导致事件扩大的，严肃追责问责。123完善评估体系：建立“动态改进”的反馈机制评估体系是应急通讯的“体检仪”，需通过“指标设计、动态评估、持续改进”，确保通讯保障体系的“有效性”和“适应性”。完善评估体系：建立“动态改进”的反馈机制建立科学的评估指标体系-一级指标：设置“基础设施、技术平台、人员队伍、管理机制、实战效能”5个一级指标；-二级指标：每个一级指标下设3-5个二级指标，如“基础设施”下设“网络覆盖率”“设备完好率”“电源保障率”，“实战效能”下设“响应时间”“信息准确率”“协同效率”；-三级指标：每个二级指标量化具体标准，如“网络覆盖率”要求“乡镇卫生院4G/5G信号覆盖率达100%”，“响应时间”要求“从事件发生到通讯保障启动≤30分钟”。完善评估体系：建立“动态改进”的反馈机制开展动态评估与定期复盘-日常评估：通过公卫应急通讯云平台，实时监测设备状态（如在线率、故障率）、信息传递效率（如延迟时间），每月生成《日常评估报告》，及时发现并解决设备故障、网络拥堵等问题；-专项评估：在每次应急响应结束后1周内，组织专家开展专项评估，重点评估“通讯保障的及时性、准确性、协同性”，形成《专项评估报告》，提出改进措施；-年度评估：每年12月开展年度综合评估，采用“数据核查+现场检查+人员访谈”方式，全面评估年度通讯保障工作成效，形成《年度评估报告》，作为下一年度工作计划制定和经费预算的重要依据。完善评估体系：建立“动态改进”的反馈机制引入第三方评估，确保“客观公正”-委托第三方机构（如高校公共卫生学院、专业咨询公司）开展独立评估，避免“自说自话”；-第三方评估需重点检查“评估指标的客观性”“评估数据的真实性”“评估结论的公正性”，并向社会公开评估结果，接受社会监督。05实施路径与保障措施实施路径与保障措施基层公卫应急通讯保障建设是一项系统工程，需从“组织、经费、政策、安全”四个方面提供保障，确保方案落地见效。组织保障：建立“高位推动”的领导机