央地金融监管权的均衡配置：理论、困境与突破路径

央地金融监管权的均衡配置：理论、困境与突破路径一、引言1.1研究背景与意义1.1.1研究背景在经济全球化和金融创新的大背景下，我国金融市场正经历着深刻变革与快速发展。随着数字化技术的广泛应用，金融服务的范围不断拓展，互联网金融、金融科技等新兴业态蓬勃兴起，如移动支付、网络信贷、数字货币等创新模式层出不穷，极大地改变了金融市场的格局和运行方式。同时，各类金融机构如雨后春笋般涌现，除了传统的银行、证券、保险机构外，小额贷款公司、融资租赁公司、商业保理公司等地方金融组织数量迅速增长，业务种类日益丰富，在促进地方经济发展、服务中小企业和居民金融需求等方面发挥着越来越重要的作用。然而，金融市场的快速发展也带来了诸多风险与挑战。从国际经验来看，2008年全球金融危机爆发，源于美国次贷危机引发的金融海啸席卷全球，众多国际知名金融机构陷入困境，金融市场剧烈动荡，对全球实体经济造成了巨大冲击，凸显了金融监管不力可能引发的系统性风险的严重后果。在国内，近年来也出现了一些金融风险事件，如部分P2P网贷平台爆雷、地方金融机构违规经营等问题，这些事件不仅给投资者带来了重大损失，也对金融市场的稳定和社会经济的健康发展构成了威胁。这些风险事件的发生，在一定程度上反映出我国金融监管体系存在的缺陷，尤其是中央与地方金融监管权划分方面存在的问题，如监管职责不清晰、协调配合不足、监管空白与重叠并存等。金融监管权的合理划分是金融治理体系的核心要素之一，直接关系到金融监管的有效性和金融市场的稳定发展。在我国现行金融监管体制下，中央金融管理部门负责对全国性金融机构和金融市场进行监管，而地方政府则承担着对地方金融组织和区域性金融市场的监管职责。但在实际运行中，中央与地方金融监管权的边界不够明确，导致在面对一些跨区域、跨行业的金融创新业务和风险事件时，容易出现监管推诿、监管套利等现象。例如，一些互联网金融平台利用不同地区监管标准的差异，进行违规操作，逃避监管；一些地方金融组织在业务拓展过程中，与中央金融机构产生业务交叉，引发监管协调难题。此外，随着金融市场的不断发展和金融创新的持续推进，新的金融业态和风险形式不断涌现，对中央与地方金融监管权的划分提出了更高的要求和挑战，亟需通过深入研究加以解决。1.1.2研究意义本研究对于完善我国金融监管体系、防范金融风险、促进金融市场健康发展具有重要的理论与实践意义。在理论层面，有助于丰富和完善金融监管理论体系。目前，国内外学者对于金融监管的研究主要集中在监管模式、监管政策等方面，对中央与地方金融监管权划分的研究相对较少，且缺乏系统性和深入性。通过对这一问题的研究，能够从权力配置的角度深入剖析金融监管的内在逻辑和运行机制，为金融监管理论的发展提供新的视角和思路，填补相关理论空白，推动金融监管理论的进一步完善和创新。同时，本研究将涉及法学、经济学、政治学等多学科知识，通过跨学科的研究方法，有助于打破学科壁垒，促进不同学科之间的交叉融合，为解决复杂的金融监管问题提供综合性的理论支持。从实践意义来看，首先，有利于优化金融监管体系，提高监管效率。明确中央与地方金融监管权的划分，能够使中央和地方金融监管部门各司其职、各负其责，避免监管空白和重叠，减少监管冲突和内耗，提高监管资源的配置效率，从而构建更加科学、合理、高效的金融监管体系，增强金融监管的有效性和针对性。其次，有助于防范金融风险，维护金融稳定。清晰的监管权划分能够确保对各类金融风险的及时发现、准确识别和有效处置，特别是对于一些区域性金融风险，地方政府能够充分发挥其信息优势和地缘优势，及时采取措施加以防范和化解，防止风险扩散和蔓延，维护金融市场的稳定运行，保护投资者的合法权益，促进社会经济的平稳发展。最后，对促进金融市场健康发展具有重要推动作用。合理的金融监管权划分能够为金融创新营造良好的制度环境，鼓励金融机构在合规的前提下开展创新活动，提高金融服务实体经济的能力和水平，促进金融市场的多元化发展，提升我国金融市场的国际竞争力，为经济高质量发展提供有力的金融支持。1.2研究方法与创新点1.2.1研究方法本研究综合运用多种研究方法，力求全面、深入地剖析中央与地方金融监管权划分问题。文献研究法是本研究的基础方法之一。通过广泛搜集国内外关于金融监管、中央与地方关系、金融法等领域的学术文献，包括学术期刊论文、学位论文、研究报告、法律法规以及政策文件等，对相关理论和研究成果进行系统梳理与分析。例如，查阅国内外知名学术数据库如中国知网、万方数据、WebofScience等，获取关于金融监管权划分的前沿研究动态；研读《中华人民共和国中国人民银行法》《中华人民共和国银行业监督管理法》《国务院关于界定中央和地方金融监管职责和风险处置责任的意见》等法律法规和政策文件，明确我国现行金融监管体制下中央与地方金融监管权的法律依据和政策导向，从而全面了解该领域的研究现状，把握研究的历史脉络和发展趋势，为后续研究提供坚实的理论支撑。案例分析法在本研究中具有重要作用。选取典型的金融风险事件和金融监管案例，如P2P网贷平台爆雷事件、地方金融机构违规经营案例等，深入剖析这些案例中中央与地方金融监管权行使过程中存在的问题、监管协调机制的运行情况以及监管效果。以某地区多家P2P网贷平台集中爆雷事件为例，详细分析在事件发生前，中央和地方金融监管部门对该行业的监管职责划分是否明确，监管措施是否到位；在事件爆发后，中央与地方监管部门之间如何协调应对，信息沟通是否顺畅，风险处置责任如何落实等。通过对具体案例的深入分析，从实践层面揭示中央与地方金融监管权划分存在的问题及原因，为提出针对性的改进建议提供实践依据。比较分析法也是本研究的重要方法。一方面，对国内不同地区的金融监管实践进行比较分析，考察不同地区在中央与地方金融监管权划分模式、监管机构设置、监管政策执行等方面的差异及其对金融市场发展和风险防范的影响。例如，对比经济发达地区和经济欠发达地区在对小额贷款公司、融资租赁公司等地方金融组织的监管模式和监管效果，分析不同地区根据自身经济金融发展特点对监管权的运用和调整情况。另一方面，对国外典型国家的金融监管体制进行比较研究，如美国、英国、日本等，分析这些国家在中央与地方金融监管权划分方面的经验和做法，包括监管机构的设置、权力分配原则、协调机制等，从中汲取有益的经验教训，为完善我国中央与地方金融监管权划分提供国际借鉴。1.2.2创新点本研究在研究视角、分析框架和对策建议等方面具有一定的创新之处。在研究视角上，突破以往单一从金融监管或中央与地方关系角度进行研究的局限，将两者有机结合，从权力配置的视角深入剖析中央与地方金融监管权划分问题。综合考虑金融市场的特性、中央与地方的治理关系以及金融监管的目标要求，全面系统地研究金融监管权在中央与地方之间的分配逻辑、运行机制以及相互关系，为该领域的研究提供了新的视角和思路，有助于更深入地理解金融监管权划分的本质和内在规律。在分析框架上，构建了一个包含理论基础、历史演进、现状分析、问题剖析、国际经验借鉴以及对策建议的综合性分析框架。不仅从理论层面阐述金融监管权划分的理论依据，梳理我国中央与地方金融监管权划分的历史演变过程，还运用实证分析、案例分析等方法对现状进行深入分析，剖析存在的问题及其原因，并结合国际经验提出具有针对性和可操作性的对策建议。这种系统性的分析框架能够全面、深入地研究中央与地方金融监管权划分问题，使研究更加具有逻辑性和完整性。在对策建议方面，基于对我国金融市场发展趋势和监管需求的准确把握，提出了一系列具有创新性和前瞻性的建议。例如，提出建立中央与地方金融监管权动态调整机制，根据金融市场的发展变化、风险特征以及监管实践的反馈，适时对中央与地方金融监管权进行调整和优化，以提高监管的适应性和有效性；建议运用大数据、人工智能等现代信息技术手段，构建中央与地方金融监管信息共享平台，加强监管信息的交流与共享，提升监管协同效率；倡导推动金融监管的法治化建设，完善相关法律法规，明确中央与地方金融监管权的法律边界和职责权限，为金融监管权的划分和行使提供坚实的法律保障。这些建议紧密结合我国实际情况，具有较强的实践指导意义，有助于推动我国金融监管体系的完善和金融市场的健康发展。二、理论基础与概念界定2.1金融监管权的理论基础2.1.1公共利益理论公共利益理论是金融监管理论的重要基石之一，其核心观点认为，金融监管的目的是为了纠正市场失灵，维护社会公众的利益，促进金融市场的公平、效率与稳定。在金融市场中，由于存在信息不对称、外部性和垄断等市场失灵因素，市场机制无法有效配置金融资源，可能导致金融风险的积累和金融市场的不稳定，损害公众利益。例如，金融机构与投资者之间存在严重的信息不对称，金融机构可能利用其信息优势隐瞒真实信息、误导投资者，使投资者在投资决策中处于不利地位，遭受经济损失。此外，金融机构的经营活动具有较强的外部性，一家金融机构的倒闭可能引发系统性金融风险，对整个金融体系和实体经济造成巨大冲击。基于公共利益理论，政府作为公共利益的代表，有必要通过金融监管来干预金融市场。政府可以运用金融监管权，制定和执行相关法律法规、政策和监管措施，规范金融机构的经营行为，加强对金融市场的监督管理，提高金融市场的透明度，减少信息不对称，防范和化解金融风险，保护投资者的合法权益，促进金融市场的健康发展。例如，政府通过制定金融机构的准入标准，对金融机构的设立、业务范围、高级管理人员任职资格等进行严格审批，确保进入金融市场的机构具备相应的资质和能力，降低金融市场的风险。同时，要求金融机构定期披露财务信息和经营状况，加强对金融机构的监督检查，及时发现和纠正金融机构的违法违规行为，维护金融市场的秩序。在中央与地方金融监管权划分方面，公共利益理论为其提供了重要的理论依据。根据公共利益理论，中央和地方政府都应在各自的职责范围内，以维护公共利益为出发点，行使金融监管权。中央政府由于具有宏观调控能力和全局视野，主要负责制定全国统一的金融监管政策、法律法规和标准，对全国性金融机构和金融市场进行监管，维护国家金融安全和稳定。例如，中国人民银行作为我国的中央银行，负责制定和执行货币政策，维护金融稳定，对全国性的金融机构进行宏观审慎管理；银保监会、证监会等中央金融监管部门则分别对银行业、证券业、保险业等金融行业进行专业监管，制定行业监管规则，规范金融机构的经营行为。而地方政府则更了解本地金融市场的特点和需求，能够及时掌握地方金融组织的经营状况和风险信息，因此主要负责对地方金融组织和区域性金融市场进行监管，促进地方金融市场的健康发展，防范和化解区域性金融风险。例如，地方金融监管部门对小额贷款公司、融资担保公司、区域性股权市场等地方金融组织进行监管，根据本地实际情况制定监管细则，引导地方金融组织规范经营，服务地方实体经济。通过合理划分中央与地方金融监管权，能够充分发挥中央和地方政府的优势，更好地实现公共利益目标，提高金融监管的有效性。2.1.2俘获理论俘获理论由乔治・施蒂格勒（GeorgeStigler）在1971年发表的《经济管制论》中提出，该理论对传统的公共利益理论提出了挑战，认为监管机构在实际运作中并非完全以公共利益为导向，而是可能被利益集团所俘获，成为利益集团谋取私利的工具，导致监管政策偏离公共利益最大化目标。在金融监管领域，金融机构作为重要的利益集团，具有强大的经济实力和政治影响力，它们为了追求自身利益最大化，可能会通过各种手段对金融监管机构进行游说、贿赂或施加政治压力，使监管机构制定和执行有利于自身的监管政策。例如，一些大型金融机构可能会游说监管机构放松对其业务的监管限制，降低资本充足率要求，以便其能够扩大业务规模、获取更高的利润，而忽视了由此可能带来的金融风险；或者通过政治捐款等方式影响监管机构的人事任命，使监管机构的决策更加倾向于自身利益。俘获理论揭示了金融监管中存在的利益集团问题，对金融监管权的配置具有重要启示。首先，在金融监管权的配置过程中，需要充分考虑如何防止监管机构被利益集团俘获，确保监管的独立性和公正性。为了避免监管机构被利益集团所左右，应建立健全监管机构的治理结构和监督机制，加强对监管人员的职业道德教育和行为约束，提高监管机构的透明度，接受社会公众的监督。例如，在监管机构的人员选拔和任用过程中，应严格遵循公开、公平、公正的原则，选拔具有专业知识和独立判断能力的人员担任监管职务，避免受到利益集团的干扰；同时，建立监管责任追究制度，对监管人员的违法违规行为进行严肃处理，增强监管人员的责任意识。其次，合理分散金融监管权，避免权力过度集中在少数监管机构或个人手中，降低利益集团俘获监管机构的可能性。如果金融监管权高度集中，利益集团只需集中力量对少数关键监管机构或人员进行游说和影响，就可能实现对监管政策的控制。通过将金融监管权分散配置给多个监管机构，形成相互制约和监督的机制，可以增加利益集团俘获监管机构的难度和成本。例如，我国目前实行的“双峰”监管模式，中国人民银行负责宏观审慎监管，维护金融稳定；银保监会、证监会等负责微观审慎监管和行为监管，不同监管机构在职责上相互补充、相互制约，一定程度上降低了利益集团对监管政策的影响。最后，在中央与地方金融监管权划分时，要充分考虑地方利益集团对地方金融监管的影响。地方金融组织与地方政府存在密切的利益联系，地方利益集团可能会对地方金融监管机构施加更大的影响，导致地方金融监管出现偏差。因此，需要明确中央与地方金融监管权的边界，加强中央对地方金融监管的指导和监督，防止地方金融监管机构为了地方利益而忽视金融风险和公共利益。例如，中央金融监管部门可以通过制定统一的监管标准和规范，对地方金融监管机构的监管行为进行约束和指导；建立中央与地方金融监管协调机制，加强信息共享和沟通协作，及时发现和纠正地方金融监管中存在的问题。2.1.3金融脆弱性理论金融脆弱性理论认为，金融体系本身具有内在的不稳定性和脆弱性，容易受到各种因素的影响而引发金融风险和危机。金融脆弱性的根源主要包括以下几个方面：一是金融机构的高负债经营特点，使其面临较大的信用风险和流动性风险。金融机构主要通过吸收存款、发行债券等方式筹集资金，然后将资金贷放出去，其自有资金占比较低，一旦贷款无法收回或出现大规模的资金外流，金融机构就可能陷入困境。二是信息不对称问题在金融市场中普遍存在，金融机构与投资者、借款者之间的信息不对称可能导致逆向选择和道德风险，增加金融市场的不稳定性。例如，投资者由于缺乏对金融机构真实经营状况和风险水平的了解，可能会选择投资风险较高的金融产品，而金融机构为了获取更多的利润，可能会隐瞒风险信息，从事高风险的业务活动。三是金融市场的波动性和不确定性较大，资产价格的大幅波动、宏观经济形势的变化、政策调整等因素都可能引发金融市场的动荡，加剧金融体系的脆弱性。金融脆弱性理论与金融监管密切相关，它为金融监管提供了重要的理论依据。由于金融体系具有脆弱性，为了防范和化解金融风险，维护金融稳定，必须加强金融监管。金融监管可以通过制定和执行一系列监管政策和措施，对金融机构的经营行为进行规范和约束，降低金融体系的脆弱性。例如，监管机构可以要求金融机构保持充足的资本充足率，以增强其抵御风险的能力；加强对金融机构的风险管理和内部控制的监管，督促金融机构建立健全风险管理制度，提高风险识别和控制能力；规范金融市场秩序，加强对金融市场的监测和预警，及时发现和处理金融市场中的异常波动和风险隐患。从金融脆弱性理论出发，对中央与地方金融监管协作提出了更高的要求。在金融市场日益复杂和多元化的背景下，金融风险呈现出跨区域、跨行业的特点，单一的中央监管或地方监管都难以有效应对金融风险的挑战。中央政府在宏观经济调控、金融政策制定和全国性金融市场监管方面具有优势，能够从全局角度把握金融风险的动态，制定统一的金融监管政策和标准；而地方政府在了解本地金融市场情况、掌握地方金融组织信息和处置区域性金融风险方面具有独特的优势。因此，需要加强中央与地方金融监管的协作，形成监管合力。通过建立健全中央与地方金融监管协调机制，加强信息共享、监管协同和风险处置合作，实现对金融风险的全面监测、及时预警和有效处置。例如，在应对区域性金融风险时，地方政府应及时向中央金融监管部门报告风险情况，中央金融监管部门则应给予指导和支持，协调各方资源，共同制定风险处置方案，防止区域性金融风险扩散蔓延，维护金融体系的稳定。2.2相关概念界定2.2.1金融监管权金融监管权是指政府通过特定的机构（如中央银行、金融监管部门等）对金融交易行为主体进行监督、管理和规制的权力，本质上是一种具有特定内涵和特征的政府规制行为。其内涵丰富，涵盖了对金融机构的设立、运营、业务活动以及金融市场秩序等多方面的管理与监督。从金融机构角度看，监管权涉及对银行、证券、保险、信托等各类金融机构的准入审批，确保其具备相应的资本实力、专业人才和合规经营能力；对金融机构日常运营中的风险管理、内部控制、财务状况等进行持续监测与评估，督促其稳健经营。在金融市场层面，金融监管权旨在维护金融市场的公平、公正、公开，防止市场操纵、内幕交易等违法违规行为，保障投资者的合法权益，促进金融市场的健康有序发展。金融监管权的外延广泛，不仅包括国内金融监管机构对本国金融体系的监管权力，还涉及国际金融监管合作中各国监管机构所承担的职责和享有的权力。随着金融全球化的深入发展，跨境金融交易日益频繁，国际金融市场的联动性不断增强，单个国家的金融监管已难以有效应对全球性金融风险。因此，各国金融监管机构通过签订双边或多边监管合作协议、参与国际金融监管组织等方式，在国际金融监管领域分享和行使监管权，共同制定国际金融监管规则和标准，加强信息交流与监管协作，以维护全球金融稳定。例如，巴塞尔委员会制定的《巴塞尔协议》，对全球银行业的资本充足率、风险管理等方面提出了统一的监管标准，各国监管机构在此基础上结合本国实际情况制定具体的监管措施，体现了金融监管权在国际层面的延伸和协调。金融监管权的主要内容包括市场准入审批权、监管规章制定权、监督检查权、处理处罚权等。市场准入审批权是指金融监管机构对金融机构的设立、变更、终止以及业务范围的审批权力，通过严格的准入标准，筛选出符合条件的金融机构进入市场，从源头上控制金融风险。监管规章制定权赋予监管机构制定金融监管规则、政策和制度的权力，这些规章是金融机构经营活动的行为准则，明确了金融机构的权利和义务，规范了金融市场的运行秩序。监督检查权使监管机构能够对金融机构的经营活动进行定期或不定期的现场检查和非现场监测，及时发现金融机构存在的问题和风险隐患。处理处罚权则是监管机构对金融机构违法违规行为进行制裁的权力，包括罚款、责令整改、吊销许可证等处罚措施，通过严厉的处罚手段，增强金融机构的合规意识，维护金融市场的法律秩序。在中国，《中华人民共和国中国人民银行法》《中华人民共和国商业银行法》《中华人民共和国保险法》等法律赋予中国人民银行、银保监会、证监会等金融监管部门相应的金融监管权力，涵盖了上述各个方面，确保了金融监管工作的依法有序开展。2.2.2中央金融监管权中央金融监管权在我国金融监管体系中占据核心地位，其职责范围广泛，涉及宏观金融调控、金融市场稳定以及全国性金融机构和金融市场的监管等多个关键领域。在宏观金融调控方面，中央金融监管机构，尤其是中国人民银行，承担着制定和执行货币政策的重要职责。通过调整货币供应量、利率水平、法定存款准备金率等货币政策工具，实现对宏观经济的调控，保持经济的稳定增长，防止通货膨胀或通货紧缩的发生，为金融市场的稳定运行创造良好的宏观经济环境。例如，在经济过热时期，中国人民银行可能会采取紧缩性货币政策，提高利率、减少货币供应量，以抑制投资和消费，防止经济过热引发金融风险；而在经济衰退时期，则会采取扩张性货币政策，降低利率、增加货币供应量，刺激经济增长。维护金融市场稳定是中央金融监管权的重要职责之一。随着金融市场的不断发展和创新，金融风险呈现出多样化、复杂化的特点，金融市场的波动可能引发系统性金融风险，对整个经济体系造成严重冲击。中央金融监管机构通过加强对金融市场的监测和预警，及时发现潜在的金融风险，并采取相应的措施加以防范和化解。例如，建立金融风险监测指标体系，对金融机构的资产质量、流动性、资本充足率等关键指标进行实时监测；加强对金融市场异常波动的分析和研判，及时采取干预措施，稳定市场信心。此外，中央金融监管机构还负责对全国性金融机构和金融市场进行监管，制定统一的监管规则和标准，规范金融机构的经营行为，维护金融市场的公平竞争秩序。对商业银行、证券公司、保险公司等全国性金融机构的设立、运营、风险管理等进行严格监管，确保其合规经营；对证券市场、期货市场、外汇市场等全国性金融市场进行监管，打击市场操纵、内幕交易等违法违规行为，保护投资者的合法权益。中央金融监管权的权力来源主要基于法律法规和国家授权。我国一系列金融法律法规，如《中华人民共和国中国人民银行法》《中华人民共和国银行业监督管理法》《中华人民共和国证券法》《中华人民共和国保险法》等，明确赋予了中央金融监管机构相应的监管职责和权力，为中央金融监管权的行使提供了坚实的法律依据。同时，国家基于维护金融稳定、促进经济发展的需要，授权中央金融监管机构对金融体系进行全面监管，使其能够从国家战略高度出发，统筹协调金融监管工作，保障金融体系的安全稳健运行。我国中央金融监管权的主要行使机构包括中国人民银行、国家金融监督管理总局、中国证券监督管理委员会等。中国人民银行作为我国的中央银行，在金融监管体系中发挥着核心作用，负责制定和执行货币政策，维护金融稳定，对金融控股公司等金融集团进行日常监管，承担宏观审慎管理职责，防范系统性金融风险。国家金融监督管理总局整合了原银保监会等相关职责，强化了机构监管、行为监管、穿透式监管、持续监管和功能监管，负责对银行业、保险业等金融行业进行全面监管，规范金融机构的经营行为，保护金融消费者的合法权益。中国证券监督管理委员会主要负责对证券市场、期货市场等资本市场进行监管，制定证券期货市场的监管规则和政策，监管证券期货经营机构、证券投资基金管理公司、证券登记结算公司等市场主体的活动，维护资本市场的秩序，促进资本市场的健康发展。这些机构在各自的职责范围内，协同配合，共同行使中央金融监管权，保障我国金融体系的稳定运行。2.2.3地方金融监管权地方金融监管权具有鲜明的特点，其与地方经济社会发展紧密相连，具有较强的地方属性。地方金融监管机构深入了解本地金融市场的特点、需求以及地方金融组织的经营状况，能够根据本地实际情况制定更加贴合实际的监管政策和措施，具有较强的针对性和灵活性。例如，不同地区的经济发展水平、产业结构和金融生态环境存在差异，地方金融监管机构可以因地制宜，对本地的小额贷款公司、融资担保公司等地方金融组织进行差异化监管，引导其更好地服务地方实体经济。同时，地方金融监管权在应对区域性金融风险方面具有信息优势和地缘优势，能够快速响应，及时采取措施防范和化解风险，避免风险扩散对地方经济社会造成严重影响。地方金融监管权的职责主要包括对地方金融组织的监管和区域性金融市场的规范。地方金融组织如小额贷款公司、融资担保公司、融资租赁公司、商业保理公司、地方资产管理公司等，是地方金融体系的重要组成部分，在促进地方经济发展、服务中小企业和居民金融需求等方面发挥着重要作用。地方金融监管机构负责对这些地方金融组织的设立、运营、风险管理等进行监管，确保其合规经营，防范风险。例如，对小额贷款公司的资金来源、贷款投向、利率水平等进行监管，防止其违规吸储、高利贷等行为；对融资担保公司的担保业务范围、担保放大倍数、风险准备金计提等进行监管，保障其稳健运营。此外，地方金融监管机构还承担着规范区域性金融市场秩序的职责，维护地方金融市场的公平、公正、公开，促进地方金融市场的健康发展。打击地方金融市场中的非法集资、非法证券活动等违法违规行为，保护投资者的合法权益。地方金融监管权在地方金融治理中发挥着至关重要的作用。它是地方政府实施金融管理职能的重要手段，有助于促进地方金融资源的合理配置，引导地方金融组织服务地方实体经济，推动地方经济的发展。通过有效的地方金融监管，可以规范地方金融市场秩序，增强投资者信心，营造良好的金融生态环境，吸引更多的金融资源流入本地，为地方经济发展提供有力的金融支持。同时，地方金融监管权的行使能够及时发现和处置区域性金融风险，维护地方金融稳定，保障地方经济社会的平稳运行。例如，在地方金融机构出现流动性风险时，地方金融监管机构可以协调各方资源，采取应急措施，帮助金融机构化解风险，避免风险扩散引发区域性金融动荡。三、央地金融监管权划分的现状与问题3.1历史沿革与现状分析3.1.1历史演变我国央地金融监管权划分的历史演变与国家经济体制变革和金融市场发展紧密相连，大致经历了以下几个重要阶段：在计划经济时期（1949-1978年），我国实行高度集中的计划经济体制，金融体系以中国人民银行为核心，呈现“大一统”格局。中国人民银行既是国家金融管理机构，行使中央银行职能，负责制定和执行货币政策，管理金融市场；又是唯一的商业银行，承担着存款、贷款、结算等商业银行业务。在这种体制下，金融活动主要服务于国家计划经济的需要，金融监管权高度集中于中央，地方政府在金融监管方面的权力极为有限，几乎没有自主决策和监管的空间。金融机构的设立、运营以及资金的调配都严格按照国家计划进行，地方政府只需执行中央的指令，无需对金融监管承担实质性责任。这种高度集中的金融监管模式在当时的经济环境下，有利于国家集中资源进行大规模经济建设，保障了金融体系的统一和稳定运行。改革开放初期（1979-1992年），随着我国经济体制改革的推进，金融领域也开始逐步改革。国家逐步恢复和设立了中国农业银行、中国银行、中国工商银行、中国建设银行等专业银行，打破了中国人民银行一统天下的局面，金融机构逐渐多元化。1986年《银行管理暂行条例》的出台，正式确立中国人民银行为中央银行，专门行使中央银行职能，负责制定货币政策和监督管理金融业务。在这一时期，央地金融监管权划分开始出现调整，地方政府在金融监管中的作用有所增强。中央开始向地方下放部分地方性金融机构的审批权，如农村信用社等地方金融组织的设立和发展，地方政府有了一定的参与权和决策权。但总体而言，央地权责划分仍不够清晰，地方金融监管缺乏明确的制度规范和统一标准，导致地方金融监管较为混乱，出现了一些违规经营和金融风险事件。社会主义市场经济体制确立与发展阶段（1992-2017年），1992年，国务院决定成立国务院证券委员会和证券监督管理委员会，承接人民银行对证券期货市场的监督管理职责，标志着我国金融分业监管的开端。1993年底，国务院颁布《国务院关于金融体制改革的决定》，明确要求保险业、证券业、信托业和银行业实行分业经营，并出台相应的金融监管法律。1998年，国务院证券委员会和证券监督管理委员会合并成立证监会，统一监管全国证券和期货经营机构；同年，保监会成立，统一监管保险经营机构。2003年，银监会成立，统一监管全国银行经营机构，至此，我国“一行三会”分业监管的金融监管格局正式形成。在这一阶段，中央金融监管集权得到重新加强，中央金融监管部门对全国性金融机构和金融市场进行全面监管。地方非正规金融机构虽然仍然存在，但地方监管权力缺失，导致在监管真空下出现了一些乱象，如非法集资、地下钱庄等非法金融活动时有发生。为了加强地方金融管理，地方政府开始设立金融办公室等机构，承担一定的地方金融发展和监管职责，但这些机构的职责和权限相对模糊，在金融监管中处于从属地位。金融监管体制改革与完善阶段（2017年至今），2017年第五次全国金融工作会议明确了地方金融监管范围，地方政府要按照中央统一的规则，强化属地风险处置责任，成立金融稳定发展委员会，形成“一委一行两会”格局。会议对地方金融监管对象“7+4”类金融机构进行了明确，“7”类包括小额贷款公司、融资担保公司、区域性股权市场、典当行、融资租赁公司、商业保理公司、地方资产管理公司；“4”类为投资公司、农民专业合作社、社会众筹机构、地方各类交易场所。地方金融监管职责得到进一步明确和强化，地方金融监管机构在规范地方金融组织经营行为、防范区域性金融风险等方面发挥着越来越重要的作用。2023年，新一轮党和国家机构改革，组建中央金融委员会和国家金融监督管理总局，推动深化地方金融监管体制改革，实现统筹优化中央金融管理部门地方派出机构的设置和力量配备。此次改革进一步完善了央地金融监管体制，加强了中央对金融工作的集中统一领导，同时也注重发挥地方政府在金融监管中的积极性和主动性，促进央地金融监管的协同合作。3.1.2现状概述当前，我国形成了以中央金融管理部门为主导，地方金融管理机构协同配合的金融监管格局。中央金融管理部门在金融监管中占据核心地位，承担着维护国家金融稳定、制定金融政策和监管规则、监管全国性金融机构和金融市场等重要职责。中国人民银行作为我国的中央银行，负责制定和执行货币政策，维护金融稳定，防范系统性金融风险。通过调整货币供应量、利率水平等货币政策工具，对宏观经济进行调控，为金融市场的稳定运行创造良好的宏观经济环境。同时，中国人民银行承担宏观审慎管理职责，对金融控股公司等金融集团进行日常监管，监测金融市场的整体风险状况，及时采取措施防范和化解系统性金融风险。国家金融监督管理总局整合了原银保监会等相关职责，强化了机构监管、行为监管、穿透式监管、持续监管和功能监管，负责对银行业、保险业等金融行业进行全面监管。对银行、保险机构的设立、运营、风险管理等进行严格监管，制定行业监管标准和规范，确保金融机构合规经营，保护金融消费者的合法权益。加强对金融机构的现场检查和非现场监测，及时发现和处理金融机构存在的问题和风险隐患，对违法违规行为进行严厉处罚，维护金融市场的秩序。中国证券监督管理委员会主要负责对证券市场、期货市场等资本市场进行监管。制定证券期货市场的监管规则和政策，规范证券期货经营机构、证券投资基金管理公司、证券登记结算公司等市场主体的活动，打击市场操纵、内幕交易等违法违规行为，保护投资者的合法权益，促进资本市场的健康发展。推动资本市场的改革和创新，完善资本市场的制度建设，提高资本市场的效率和透明度，为实体经济发展提供多元化的融资渠道。地方金融管理机构在地方金融监管中发挥着重要作用，主要负责对地方金融组织和区域性金融市场进行监管。地方金融组织如小额贷款公司、融资担保公司、融资租赁公司、商业保理公司、地方资产管理公司等，是地方金融体系的重要组成部分，在促进地方经济发展、服务中小企业和居民金融需求等方面发挥着积极作用。地方金融管理机构对这些地方金融组织的设立、运营、风险管理等进行监管，确保其合规经营，防范风险。例如，对小额贷款公司的资金来源、贷款投向、利率水平等进行监管，防止其违规吸储、高利贷等行为；对融资担保公司的担保业务范围、担保放大倍数、风险准备金计提等进行监管，保障其稳健运营。同时，地方金融管理机构还承担着规范区域性金融市场秩序的职责，打击非法集资、非法证券活动等违法违规行为，维护地方金融市场的稳定。为了加强地方金融监管，各地纷纷设立地方金融监督管理局等机构，作为地方政府的金融监管职能部门，负责统筹协调地方金融监管工作。一些地区还建立了地方金融风险监测预警系统，利用大数据、人工智能等技术手段，对地方金融市场进行实时监测，及时发现和预警金融风险。在央地金融监管权划分方面，目前遵循金融管理主要是中央事权的原则，中央金融管理部门统一制定监管规则，对地方金融管理机构加强业务指导和监督。地方金融管理机构在中央统一规则的框架下，结合本地实际情况，制定具体的监管实施细则，履行地方金融监管职责。但在实际运行中，央地金融监管权的边界仍存在一些不够清晰的地方，在面对一些跨区域、跨行业的金融创新业务和风险事件时，容易出现监管推诿、监管套利等现象。同时，央地金融监管协调机制尚不完善，信息共享不及时、沟通协作不畅等问题也制约了金融监管的效率和效果。3.2划分原则与标准探讨3.2.1现行划分原则我国现行中央与地方金融监管权划分遵循多项重要原则，这些原则在金融监管体系的运行中发挥着关键作用，确保了金融监管的有效性和金融市场的稳定。金融稳定原则是央地金融监管权划分的核心原则之一。金融稳定对于国家经济安全和社会稳定至关重要，是金融监管的首要目标。中央金融管理部门在维护金融稳定方面承担着主导责任，负责制定宏观金融政策、实施货币政策调控以及对全国性金融机构和金融市场进行监管，以防范系统性金融风险的发生。例如，中国人民银行通过调整货币政策工具，如利率、法定存款准备金率等，来调节货币供应量和市场流动性，维护金融市场的稳定运行。在面对重大金融风险事件时，中央金融管理部门能够从宏观层面进行统筹协调，采取果断措施，如提供流动性支持、实施金融救助等，防止金融风险的扩散和蔓延，保障国家金融安全。而地方金融管理机构则在地方层面积极配合中央，负责监测和防范区域性金融风险，维护地方金融市场的稳定。通过对地方金融组织和区域性金融市场的监管，及时发现和处置潜在的风险隐患，防止区域性金融风险演变为系统性金融风险。事权与财权匹配原则也是央地金融监管权划分的重要依据。事权与财权相匹配，能够确保地方政府在履行金融监管职责时拥有相应的财力支持，提高金融监管的效率和效果。在金融监管领域，地方政府承担着对地方金融组织和区域性金融市场的监管职责，为了有效履行这些职责，地方政府需要相应的财权保障。例如，地方金融监管机构在开展监管工作时，需要投入人力、物力和财力，包括监管人员的薪酬、办公设施的购置、监管技术的研发等。如果地方政府缺乏相应的财权，就难以保障监管工作的顺利开展，可能导致监管不力，增加金融风险。因此，合理划分央地金融监管权，需要充分考虑事权与财权的匹配关系，使地方政府在承担金融监管事权的同时，拥有相应的财权，以确保金融监管工作的有效实施。信息优势原则在央地金融监管权划分中也具有重要意义。信息是金融监管的基础，掌握充分、准确的信息能够提高金融监管的针对性和有效性。地方政府在对地方金融组织和区域性金融市场的监管中具有信息优势，能够及时了解本地金融机构的经营状况、市场动态和风险隐患。地方金融监管机构可以通过与地方金融组织的密切联系，深入了解其业务运作和风险特征，及时发现和解决问题。相比之下，中央金融管理部门由于距离地方金融市场较远，获取信息的及时性和准确性可能受到一定限制。因此，根据信息优势原则，将部分金融监管权下放给地方政府，能够充分发挥地方政府的信息优势，提高金融监管的效率和质量。例如，地方金融监管机构可以利用其地缘优势，对本地小额贷款公司、融资担保公司等地方金融组织进行实时监测，及时掌握其资金流向、业务合规性等信息，有效防范风险。同时，中央金融管理部门也应加强与地方金融管理机构的信息共享和沟通协作，实现信息的互通有无，共同提升金融监管的效能。3.2.2划分标准分析我国央地金融监管权划分采用了多种标准，这些标准从不同角度界定了中央与地方金融监管权的范围和边界，对金融监管体系的有效运行具有重要影响。以金融机构类型为标准划分金融监管权是常见的方式之一。不同类型的金融机构具有不同的业务特点、风险特征和监管要求，根据金融机构类型划分监管权，能够实现专业化监管，提高监管的针对性和有效性。在我国，中央金融管理部门主要负责对全国性大型金融机构，如国有商业银行、股份制商业银行、证券公司、保险公司等的监管。这些金融机构规模庞大、业务复杂、涉及面广，对国家金融稳定和经济发展具有重要影响，需要中央金融管理部门从宏观层面进行统一监管，制定统一的监管政策和标准，确保其合规经营，防范系统性金融风险。而地方金融管理机构则主要负责对地方金融组织，如小额贷款公司、融资担保公司、融资租赁公司、商业保理公司、地方资产管理公司等的监管。这些地方金融组织具有明显的地方性特征，业务范围主要集中在本地，服务于地方经济发展，地方金融管理机构能够根据本地实际情况，制定更具针对性的监管政策和措施，对其进行有效监管。例如，地方金融监管机构可以根据本地中小企业的融资需求和风险特点，对小额贷款公司的业务范围、贷款利率、贷款期限等进行合理规范，引导其更好地服务地方实体经济。以业务范围为标准划分金融监管权也是重要的划分方式。金融业务种类繁多，不同业务的风险程度和监管重点各不相同，根据业务范围划分监管权，能够实现对金融业务的精细化监管。对于跨区域、跨行业的金融业务，由于其涉及多个地区和多个金融领域，风险传播范围广、影响大，需要中央金融管理部门进行统一监管，以协调各方利益，防范系统性金融风险。例如，证券市场的股票发行、交易等业务，涉及全国范围内的投资者和金融机构，需要中国证券监督管理委员会进行统一监管，制定统一的发行审核标准、交易规则和信息披露要求，维护证券市场的公平、公正、公开。而对于区域性、地方性的金融业务，如地方政府债券发行、区域性股权市场交易等，由地方金融管理机构进行监管更为合适。地方金融管理机构能够根据本地经济发展需求和金融市场特点，对这些业务进行有效监管，促进地方金融市场的健康发展。例如，地方金融监管机构可以对地方政府债券的发行规模、用途、偿债能力等进行监管，确保债券资金的合理使用和按时偿还，防范地方政府债务风险。风险程度是央地金融监管权划分的另一个重要标准。金融风险具有不同的程度和影响范围，根据风险程度划分监管权，能够使监管资源得到合理配置，提高监管的效率和效果。对于系统性金融风险，由于其可能对整个金融体系和国家经济造成严重冲击，需要中央金融管理部门集中力量进行监管和防范。中央金融管理部门可以通过制定宏观审慎政策、加强对系统重要性金融机构的监管、建立金融风险监测预警体系等措施，及时发现和化解系统性金融风险。例如，在2008年全球金融危机期间，中国人民银行等中央金融管理部门采取了一系列措施，如降低利率、增加流动性投放、加强金融机构监管等，有效防范了金融危机对我国金融体系的冲击，维护了金融稳定。而对于区域性金融风险，地方金融管理机构能够利用其信息优势和地缘优势，及时发现和处置风险，防止风险扩散。地方金融管理机构可以通过加强对地方金融组织的监管、建立风险预警机制、协调地方政府资源等方式，对区域性金融风险进行有效防范和化解。例如，当地方金融机构出现流动性风险时，地方金融监管机构可以协调地方政府和其他金融机构，提供资金支持，帮助其渡过难关，维护地方金融稳定。3.3存在的主要问题3.3.1监管目标冲突中央与地方在金融监管目标上存在显著差异，这种差异在一定程度上导致了监管冲突，影响了金融监管的整体效果。中央金融监管部门的核心目标是维护国家金融稳定，保障金融体系的安全运行，防范系统性金融风险的发生。这一目标的实现需要从宏观层面出发，对全国金融市场进行统筹规划和监管，制定统一的金融政策和监管标准，确保金融市场的公平、公正和透明。例如，在货币政策的制定和执行上，中央金融监管部门需要综合考虑全国经济形势、通货膨胀水平、就业状况等因素，通过调整利率、货币供应量等手段，实现经济的稳定增长和金融市场的平稳运行。而地方政府在金融监管方面，往往更侧重于促进地方经济发展，将金融作为推动地方经济增长的重要手段。地方政府希望通过发展地方金融机构和金融市场，为本地企业提供更多的融资渠道，促进地方产业的发展和升级，增加地方财政收入，解决就业问题。在这种目标导向下，地方政府可能会对地方金融机构采取较为宽松的监管态度，鼓励其加大对本地企业的信贷投放，甚至在一定程度上干预金融机构的经营决策，以满足地方经济发展的资金需求。例如，一些地方政府为了支持本地的重点项目和企业，可能会要求地方金融机构提供贷款支持，而忽视了贷款的风险评估和管理。这种做法虽然在短期内可能促进地方经济的发展，但从长期来看，可能会导致地方金融机构的资产质量下降，增加金融风险。当地方金融机构为了追求短期经济效益而忽视风险控制时，可能会引发金融风险事件，如不良贷款率上升、非法集资等。这些风险事件不仅会影响地方金融市场的稳定，还可能通过金融市场的传导机制，对国家金融稳定构成威胁。而中央金融监管部门为了维护国家金融稳定，可能会采取收紧货币政策、加强监管力度等措施，这可能会与地方政府促进地方经济发展的目标产生冲突。例如，中央金融监管部门为了防范系统性金融风险，加强对地方金融机构的监管，要求其提高资本充足率、加强风险管理等，这可能会导致地方金融机构的信贷投放能力下降，影响地方经济的发展。这种监管目标的冲突，使得中央与地方在金融监管中难以形成有效的协同效应，降低了金融监管的效率和效果。3.3.2监管职责不清在我国现行金融监管体制下，央地之间在金融监管职责上存在诸多模糊地带，这导致了监管重叠与空白并存的现象，严重影响了金融监管的有效性和金融市场的健康发展。在一些新兴金融领域，如互联网金融、金融科技等，由于业务创新速度快、涉及领域广，央地金融监管职责的划分不够明确，容易出现监管推诿和监管套利的问题。互联网金融平台的业务涉及网络借贷、网络支付、股权众筹等多个领域，既可能涉及中央金融监管部门的监管范围，也可能与地方金融监管机构的职责相关。但由于缺乏明确的监管职责界定，中央和地方金融监管部门在对互联网金融平台进行监管时，可能会出现相互推诿责任的情况，导致监管不到位。一些互联网金融平台利用央地监管职责的模糊性，在不同地区开展业务时，选择监管宽松的地区进行注册和运营，从而实现监管套利，逃避监管约束。对于一些跨区域、跨行业的金融业务，央地之间的监管职责划分也不够清晰，容易出现监管重叠或空白的情况。例如，一些大型企业集团的金融业务涉及银行、证券、保险等多个行业，且业务范围覆盖多个地区。在这种情况下，中央金融监管部门和地方金融监管机构可能会对该企业集团的不同业务板块进行重复监管，导致监管资源的浪费；也可能出现由于职责不清，对某些业务环节无人监管的情况，形成监管空白，增加金融风险。在地方金融组织的监管方面，虽然地方金融监管机构承担主要监管职责，但中央金融监管部门在某些方面也存在一定的监管权限，这使得央地之间的监管职责存在交叉和重叠。例如，地方资产管理公司的设立和运营，既需要地方金融监管机构的审批和监管，也需要中央金融监管部门在政策指导和风险监测等方面发挥作用。但在实际操作中，央地之间对于地方资产管理公司的监管职责划分不够明确，容易出现监管冲突和协调困难的问题。监管职责不清还体现在央地金融监管机构在风险处置责任方面的不明确。当地方金融机构出现风险时，中央和地方金融监管机构在风险处置中的责任划分不够清晰，容易导致风险处置效率低下。在一些地方金融机构的风险事件中，中央金融监管部门和地方金融监管机构可能会在风险处置资金的筹集、风险处置方案的制定等方面存在分歧，导致风险处置工作进展缓慢，无法及时有效地化解金融风险。这种监管职责不清的状况，不仅削弱了金融监管的权威性和公信力，也增加了金融市场的不确定性和风险隐患，亟待通过明确监管职责划分加以解决。3.3.3监管协调困难央地金融监管机构之间在信息共享、政策协同等方面存在诸多障碍，严重制约了金融监管的协同效率和整体效果。在信息共享方面，央地金融监管机构之间缺乏有效的信息沟通机制，信息共享渠道不畅，导致信息传递不及时、不准确，难以实现信息的互联互通。中央金融监管部门主要负责全国性金融机构和金融市场的监管，掌握着宏观金融数据和全国性金融机构的经营信息；而地方金融监管机构则侧重于对地方金融组织和区域性金融市场的监管，拥有地方金融机构的详细信息和区域性金融市场的动态数据。但由于缺乏统一的信息共享平台和规范的信息共享流程，央地金融监管机构之间难以实现信息的实时共享和有效整合，导致双方在监管决策时无法充分利用对方的信息资源，影响了监管的精准性和有效性。例如，在对跨区域金融机构的监管中，中央金融监管部门可能由于缺乏地方金融监管机构掌握的该机构在地方的业务信息，无法全面了解其风险状况，从而难以制定针对性的监管措施；而地方金融监管机构也可能由于不了解中央金融监管部门对该机构的整体监管要求，在监管中出现偏差。在政策协同方面，央地金融监管机构之间的政策目标和政策重点存在差异，导致政策协同困难。中央金融监管部门制定的金融政策往往着眼于全国金融市场的稳定和发展，注重宏观调控和系统性风险防范；而地方金融监管机构制定的政策则更侧重于满足地方经济发展的需求，关注地方金融机构的发展和区域性金融风险的防范。这种政策目标和重点的差异，使得央地金融监管机构在政策制定和执行过程中难以形成有效的协同效应。例如，中央金融监管部门为了防范系统性金融风险，可能会采取收紧货币政策、加强金融机构监管等措施；而地方政府为了促进地方经济发展，可能希望地方金融监管机构采取较为宽松的监管政策，鼓励地方金融机构加大对本地企业的信贷支持。这种政策冲突使得央地金融监管机构在政策协同方面面临较大困难，无法形成合力，影响了金融监管的效果。此外，央地金融监管机构之间的协调机制不完善，缺乏明确的协调规则和有效的协调手段。在面对金融风险事件或重大金融监管问题时，央地金融监管机构之间往往缺乏统一的协调指挥，各自为政，导致监管效率低下，无法及时有效地应对金融风险。例如，在处理区域性金融风险时，央地金融监管机构可能需要共同制定风险处置方案，协调各方资源进行风险处置。但由于缺乏完善的协调机制，双方在沟通协调过程中可能会出现意见分歧、决策迟缓等问题，延误风险处置的最佳时机，增加金融风险的损失。因此，加强央地金融监管机构之间的信息共享和政策协同，完善协调机制，是提高金融监管协同效率的关键所在。3.3.4地方监管能力不足地方金融监管机构在专业人才、技术手段、监管经验等方面存在明显短板，难以有效应对日益复杂的地方金融监管需求。在专业人才方面，地方金融监管机构缺乏具备金融、法律、信息技术等多领域知识的复合型专业人才。随着金融市场的快速发展和金融创新的不断涌现，地方金融组织的业务种类日益丰富，涉及互联网金融、金融科技等新兴领域，对监管人员的专业素质提出了更高的要求。但由于地方金融监管机构的工作环境和待遇相对有限，难以吸引和留住高素质的专业人才，导致监管人员的专业知识和技能水平难以满足监管工作的需要。例如，在对互联网金融平台的监管中，需要监管人员具备扎实的金融知识和信息技术知识，能够对平台的业务模式、风险控制、数据安全等方面进行全面监管。但目前地方金融监管机构中，具备这些专业知识的人员相对较少，使得监管工作难以深入开展。在技术手段方面，地方金融监管机构的信息化建设相对滞后，缺乏先进的监管技术和工具，难以实现对地方金融机构的实时监测和有效监管。相比中央金融监管部门，地方金融监管机构在技术投入和技术创新方面存在较大差距，无法利用大数据、人工智能、区块链等现代信息技术手段，对地方金融市场进行全面、准确的分析和监测。例如，中央金融监管部门可以通过建立金融大数据平台，对全国性金融机构的业务数据进行实时采集和分析，及时发现潜在的金融风险。而地方金融监管机构由于缺乏相应的技术手段，往往只能依靠传统的监管方式，如现场检查、报表分析等，对地方金融机构进行监管，监管效率低下，且难以发现隐蔽性较强的金融风险。在监管经验方面，地方金融监管机构成立时间相对较短，在应对复杂金融风险和监管挑战方面的经验相对不足。与中央金融监管部门相比，地方金融监管机构在处理金融风险事件和应对金融市场变化方面的实践经验较少，缺乏成熟的监管模式和有效的风险处置机制。例如，在面对地方金融机构的流动性风险时，地方金融监管机构可能由于缺乏经验，无法及时采取有效的风险处置措施，导致风险进一步扩大。此外，地方金融监管机构在与其他部门的协调合作方面也缺乏经验，难以形成有效的监管合力，共同应对金融风险。因此，提升地方金融监管机构的监管能力，加强专业人才培养、技术手段创新和监管经验积累，是提高地方金融监管水平的重要任务。四、央地金融监管权划分的案例分析4.1小额贷款公司监管案例4.1.1监管权分配情况在我国，小额贷款公司作为地方金融组织的重要组成部分，其监管权呈现出中央与地方协同但各有侧重的分配模式。从中央层面来看，原银保监会在2020年发布《关于加强小额贷款公司监督管理的通知》，对小额贷款公司的部分经营规则和监管规则予以明确，为全国小额贷款公司的监管提供了基本框架和指导原则。该通知从业务经营、风险管理、监督管理等多方面进行规范，例如明确了小额贷款公司的资金来源、贷款用途、利率限制等关键经营规则，在风险管理方面对风险集中度、贷款损失准备计提等提出要求，构建起全国性的小额贷款公司监管基本规范体系，体现了中央在把握行业整体方向、防范系统性金融风险方面的宏观调控职能。2024年8月23日，国家金融监督管理总局发布《小额贷款公司监督管理暂行办法（征求意见稿）》，进一步明确了地方金融管理机构和金融监管总局及其派出机构之间的职责分工。金融监管总局负责制定小额贷款公司监管规则，对地方政府承担小额贷款公司监管职能的机构进行业务指导和监督，从宏观层面保障小额贷款公司监管政策的一致性和协调性。省级地方金融管理机构在小额贷款公司监管中承担着核心职责，负责对本地区小额贷款公司实施监督管理和风险处置。小额贷款公司设立、终止等重大事项统一由省级地方金融管理机构负责，不得下放。在坚持省级负总责的前提下，省级地方金融管理机构可以授权计划单列市、地市级、县级承担小额贷款公司监管职能的机构，开展非现场监管、现场检查、违法违规行为查处等监管工作。省级地方金融管理机构依据中央的政策要求，结合本地区经济发展水平、金融市场环境、产业结构特点等实际情况，制定具体的监管实施细则。例如，一些经济发达地区的省级金融管理机构，针对本地小额贷款公司服务中小企业和创新创业的需求特点，在监管细则中对小额贷款公司的业务范围、贷款额度上限、贷款利率浮动区间等进行更为细致的规定，引导小额贷款公司更好地服务地方实体经济。同时，省级地方金融管理机构还负责统筹协调本地区小额贷款公司的风险处置工作，在小额贷款公司出现流动性风险、信用风险等问题时，及时组织相关部门和机构进行风险评估和处置，维护地方金融市场的稳定。4.1.2监管成效与问题近年来，央地协同监管在小额贷款公司领域取得了显著成效。在监管政策的引导下，小额贷款公司行业整体合规性得到有效提升。随着监管规则的不断完善，小额贷款公司在业务经营上更加规范，资金来源与运用更加透明合规。许多小额贷款公司严格按照监管要求，规范资金募集渠道，杜绝非法集资等违法违规行为，确保资金来源合法合规；在资金运用方面，严格遵守贷款用途规定，将资金主要投向“三农”和小微企业，切实服务实体经济。以重庆市为例，通过持续加强监管，对小贷行业进行规范，出台相关监管政策加大对小贷公司的监管力度，对“失联”“空壳”和“重大违法违规”等重点问题小贷公司进行查处，推动小贷行业扶优限劣。截至2022年三季度末，重庆小额贷款公司实收资本约为1197亿元、贷款余额为2376亿元，均为全国第一，其中贷款余额在全国的占比高达26.18%，头部集聚效应明显，全国注册资本超过50亿元的12家小贷公司中，有7家在重庆。在服务实体经济方面，小额贷款公司发挥了积极作用。它们为中小企业和“三农”提供了重要的融资支持，成为传统金融体系的有益补充。小额贷款公司凭借其审批流程简便、贷款期限灵活、对客户信用要求相对较低等特点，满足了许多无法从银行等传统金融机构获得贷款的中小企业和农户的资金需求。一些地区的小额贷款公司针对当地特色农业产业，推出了专门的贷款产品，为农户提供生产资金，助力农业产业发展和农民增收致富。然而，小额贷款公司监管仍存在一些问题。监管手段信息化水平有待提高，在信息技术飞速发展的当下，小额贷款公司的业务模式逐渐向线上化、数字化转变，但部分地方金融监管部门的监管技术未能跟上这一变化。非现场监管技术面临诸多挑战，人工智能、大数据等技术在金融监管领域的运用尚处于起步阶段，难以精准分析和预测小额贷款公司的经营风险和潜在问题。地方金融监管部门因监管经验不足、自身职能繁杂和监管专业化程度不够高，缺乏足够的资源对小额贷款公司监管方式进行信息化创新，仍主要依赖传统的现场检查和报表分析等监管手段，效率低下且难以发现隐蔽性风险。金融技术创新手段不足也是一个突出问题。小额贷款公司行业信用体系建设滞后，社会信用观念淡薄，惩罚机制不健全，导致信用数据难以有效收集和整合，难以形成有效的信用报告揭示金融市场风险，增加了小额贷款公司的信用风险管理难度。央行征信系统中的征信数据获取困难，小额贷款公司客户的信用信息难以被征信系统收录，各省市对小额贷款公司监管方式不一，进一步增加了信用体系建设的难度。由于无法及时、准确、完整地获取行业信息，金融监管技术创新缺乏数据支持，难以有效防范金融风险，信息不对称现象依然严重，交易成本居高不下。4.1.3经验教训与启示小额贷款公司监管案例为央地金融监管权划分带来了多方面的经验教训与启示。明确央地职责分工至关重要，在小额贷款公司监管中，中央制定统一的监管规则，把握行业发展方向，防范系统性风险；地方依据中央政策，结合本地实际情况制定具体监管细则并负责日常监管和风险处置，这种分工模式有效发挥了央地双方的优势。但在实际操作中，仍需进一步细化央地职责边界，避免出现职责不清导致的监管推诿或重复监管现象。应在相关法律法规和政策文件中明确规定中央与地方在小额贷款公司设立审批、业务监管、风险处置等各个环节的具体职责，确保监管工作的高效开展。加强监管协调与合作是提升监管效能的关键。央地金融监管机构之间以及地方各相关部门之间需要建立有效的协调合作机制，实现信息共享、监管协同。在小额贷款公司监管中，地方金融监管部门与工商、税务、公安等部门应加强协作，共同打击小额贷款公司的违法违规行为。中央金融监管部门与地方金融监管机构应建立常态化的信息沟通机制，及时传递监管政策、行业动态、风险预警等信息，形成监管合力。可以建立央地金融监管信息共享平台，运用大数据、区块链等技术实现信息的实时共享和安全传输，提高监管协同效率。提升地方监管能力是保障小额贷款公司健康发展的重要支撑。地方金融监管机构应加强专业人才队伍建设，吸引和培养具备金融、法律、信息技术等多领域知识的复合型专业人才，提高监管人员的专业素质和业务能力。加大对监管技术手段的投入，推进监管信息化建设，运用大数据、人工智能、区块链等先进技术手段，实现对小额贷款公司的实时监测、风险预警和精准监管。同时，地方金融监管机构应不断总结监管经验，建立健全监管制度和风险处置机制，提高应对复杂金融风险的能力。通过定期组织监管人员培训、开展监管经验交流活动、建立监管案例库等方式，提升地方监管机构的监管水平和风险应对能力。4.2区域性股权市场监管案例4.2.1监管体制与权力配置区域性股权市场作为多层次资本市场的重要组成部分，在服务地方中小企业融资、促进地方经济发展方面发挥着重要作用。其监管体制呈现出中央与地方协同监管的模式，权力配置具有鲜明特点。在监管体制方面，2017年国务院办公厅印发的《关于规范发展区域性股权市场的通知》明确规定，区域性股权市场由所在地省级人民政府按规定实施监管，并承担相应风险处置责任。这一规定确立了地方政府在区域性股权市场监管中的主体地位。同时，中国证券监督管理委员会负责制定统一的业务规则和监管规则，对地方政府的监管工作进行指导、协调和监督。这种央地协同监管的体制，旨在充分发挥地方政府对本地市场熟悉的优势，同时借助中央监管部门的专业经验和宏观视角，确保区域性股权市场的规范发展。从权力配置来看，地方政府拥有对区域性股权市场的直接监管权力，包括对区域性股权市场运营机构的设立审批、日常运营监管以及风险处置等职责。省级人民政府通常指定地方金融监管部门负责具体监管工作，如地方金融监督管理局。地方金融监管部门依据中央制定的规则，结合本地实际情况，制定区域性股权市场的具体监管细则，对市场的交易行为、挂牌企业资质审核、信息披露等方面进行监管。例如，地方金融监管部门会对区域性股权市场的挂牌企业进行严格的资格审查，确保企业符合一定的财务状况、治理结构等要求，保障投资者的合法权益。中央层面，中国证券监督管理委员会主要承担规则制定、业务指导和监督检查的权力。证监会制定的业务规则和监管规则，为区域性股权市场的发展提供了基本框架和规范，如明确了区域性股权市场的业务范围、投资者适当性管理、信息披露要求等。通过对地方政府监管工作的指导和监督，证监会确保地方监管工作符合国家金融政策和整体监管目标，防止出现地方保护主义和监管套利行为。例如，证监会会定期对区域性股权市场进行检查，评估地方监管工作的成效，对存在的问题提出整改意见，促进区域性股权市场的健康发展。4.2.2运行中存在的问题在实际运行过程中，区域性股权市场暴露出一系列问题，对市场的健康发展和金融稳定构成挑战。监管套利现象较为突出，由于央地监管规则存在一定差异，部分市场主体利用规则漏洞进行监管套利。一些企业通过在不同地区的区域性股权市场之间转移业务，选择监管宽松的地区进行挂牌或交易，以规避严格的监管要求。某些企业在一个地区的区域性股权市场因不符合挂牌条件被拒绝后，可能会转向监管标准相对较低的其他地区市场，从而导致市场秩序混乱，增加了金融风险。部分区域性股权市场运营机构为了吸引更多企业挂牌和交易，可能会放松对企业的审核标准，降低监管要求，形成“监管洼地”，引发不正当竞争。市场秩序混乱问题不容忽视，部分区域性股权市场存在交易不规范、信息披露不充分等现象。在交易环节，一些市场存在操纵市场、内幕交易等违法违规行为，严重损害了投资者利益，破坏了市场的公平性和透明度。一些市场参与者通过合谋操纵股价，制造虚假交易信息，误导投资者，扰乱市场秩序。信息披露方面，部分挂牌企业未能按照规定及时、准确地披露企业财务状况、经营成果等重要信息，导致投资者难以做出合理的投资决策。一些企业甚至故意隐瞒重大信息，或者披露虚假信息，欺骗投资者。这些问题不仅影响了区域性股权市场的信誉，也阻碍了市场的健康发展。融资功能未能充分发挥，虽然区域性股权市场的设立初衷是为中小企业提供融资渠道，但在实际运行中，其融资功能受到一定限制。一方面，由于市场规模相对较小，投资者群体有限，导致市场流动性不足，企业融资难度较大。与沪深证券交易所等全国性资本市场相比，区域性股权市场的挂牌企业数量和市值相对较小，投资者参与度不高，使得企业在市场上的融资效率较低。另一方面，部分区域性股权市场对企业的融资支持方式较为单一，主要依赖股权融资，缺乏多元化的融资工具和服务，无法满足企业多样化的融资需求。一些企业除了股权融资外，还需要债权融资、供应链金融等多种融资方式的支持，但区域性股权市场在这方面的服务能力不足。4.2.3改进建议与措施为解决区域性股权市场监管中存在的问题，提升市场运行效率和稳定性，需要采取一系列针对性的改进建议与措施。完善监管规则是关键，中央和地方应加强沟通协调，进一步细化和统一监管规则，减少规则差异，堵塞监管套利空间。中央层面，证监会应根据市场发展情况和监管实践，及时修订和完善业务规则和监管规则，提高规则的科学性和可操作性。明确对监管套利行为的认定标准和处罚措施，加大对违法违规行为的打击力度。地方政府应严格按照中央规则，结合本地实际，制定具体的监管实施细则，确保监管工作的一致性和有效性。建立监管规则动态调整机制，根据市场变化和风险状况，及时调整监管规则，适应市场发展的需求。强化地方监管力度至关重要，地方金融监管部门应加强对区域性股权市场的日常监管，提高监管的精准性和有效性。加强对市场运营机构的监管，督促其完善内部控制制度，规范业务流程，提高服务质量。加大对挂牌企业的监管力度，严格审核企业的挂牌资格，加强对企业信息披露的监督，确保企业真实、准确、完整地披露信息。建立健全风险监测预警机制，利用大数据、人工智能等技术手段，对市场交易行为、企业财务状况等进行实时监测，及时发现和预警风险。加强对违法违规行为的查处力度，对操纵市场、内幕交易、虚假披露等行为依法予以严厉处罚，维护市场秩序。加强投资者保护是维护市场稳定的重要保障，应建立健全投资者保护机制，提高投资者的风险意识和自我保护能力。加强对投资者的教育，普及金融知识和投资技巧，引导投资者树立正确的投资理念，理性投资。建立投资者投诉处理机制，及时受理投资者的投诉和举报，依法维护投资者的合法权益。加强对市场信息的管理，提高信息披露的透明度，确保投资者能够获取充分、准确的信息，做出合理的投资决策。推动区域性股权市场引入投资者保护基金，在市场出现风险时，为投资者提供一定的补偿，降低投资者的损失。拓展融资渠道，提升市场融资功能，区域性股权市场应积极创新融资工具和服务，满足企业多样化的融资需求。除了股权融资外，探索开展债券融资、资产证券化等业务，为企业提供多元化的融资选择。加强与银行、担保机构等金融机构的合作，建立合作机制，为企业提供综合金融服务。例如，通过开展投贷联动业务，将股权投资与银行贷款相结合，为企业提供更多的资金支持。推动区域性股权市场与全国性资本市场的对接，建立转板机制，为企业提供更广阔的发展空间。鼓励优质企业在区域性股权市场发展壮大后，转板到沪深证券交易所等全国性资本市场，实现企业的跨越式发展。五、影响央地金融监管权划分的因素5.1政治因素5.1.1国家治理结构我国国家治理结构深刻影响着央地金融监管权划分，其中中央集权与地方分权的关系在金融监管领域体现得尤为显著。我国是单一制国家，在国家治理体系中，中央政府处于主导地位，负责制定国家发展战略、宏观政策以及维护国家整体利益。在金融领域，中央政府承担着维护金融稳定、保障国家金融安全的重要职责，这使得中央金融监管权在整个金融监管体系中占据核心地位。中国人民银行作为我国的中央银行，负责制定和执行货币政策，对全国金融市场进行宏观调控，防范系统性金融风险。这种权力配置有助于从国家层面统筹协调金融资源，确保金融市场的稳定运行，避免地方政府因局部利益而忽视金融风险的整体防范。同时，我国也注重发挥地方政府在国家治理中的积极性和主动性，赋予地方政府一定的金融监管权。地方政府对本地金融市场具有信息优势，能够更深入地了解本地金融机构的经营状况、地方金融需求以及潜在的金融风险。因此，将部分与地方经济社会发展紧密相关的金融监管权下放给地方政府，有利于地方政府根据本地实际情况，制定更加贴合实际的金融监管政策，提高金融监管的针对性和有效性。地方金融监管机构对小额贷款公司、融资担保公司等地方金融组织的监管，能够根据本地中小企业的融资需求和风险特点，制定相应的监管措施，引导地方金融组织更好地服务地方实体经济。然而，在央地金融监管权划分过程中，如何平衡中央集权与地方分权的关系是一个关键问题。如果过度强调中央集权，地方金融监管权受到过多限制，可能会导致地方政府在金融监管中缺乏积极性和主动性，无法充分发挥地方政府的信息优势和地缘优势，影响地方金融市场的发展活力。反之，如果过度强调地方分权，可能会出现地方政府为了追求地方经济发展而忽视金融风险，导致地方金融市场秩序混乱，甚至引发区域性金融风险，进而影响国家金融稳定。因此，需要在中央集权与地方分权之间找到一个平衡点，合理划分央地金融监管权，既保证中央政府对金融市场的宏观调控能力，又充分发挥地方政府在金融监管中的作用。这需要通过完善相关法律法规和制度体系，明确央地金融监管权的边界和职责，建立健全央地金融监管协调机制，加强中央对地方金融监管的指导和监督，确保央地金融监管权的有效行使，共同维护金融市场的稳定和发展。5.1.2政策导向与战略目标国家金融政策导向和战略目标对央地金融监管权的配置产生着深远影响，是央地金融监管权划分的重要依据。国家的金融政策导向和战略目标具有宏观性和前瞻性，旨在促进金融市场的健康发展，服务实体经济，维护金融稳定。在不同的发展阶段，国家会根据经济形势和发展需求制定相应的金融政策导向和战略目标，这直接决定了央地金融监管权的配置方向和重点。在经济转型升级时期，国家为了推动产业结构调整和创新驱动发展，会出台一系列支持科技创新企业融资的金融政策。在这种政策导向下，中央金融监管机构会加大对资本市场的改革和监管力度，推动科创板、创业板等资本市场板块的建设和发展，为科技创新企业提供更多的融资渠道。同时，中央金融监管机构会加强对金融机构服务科技创新企业的引导和监管，要求金融机构创新金融产品和服务，提高对科技创新企