教育财政支出结构对公平与效率的权衡-基于Musgrave公共支出三分法

教育财政支出结构对公平与效率的权衡——基于Musgrave公共支出三分法摘要：教育作为一种准公共产品，其财政支出在促进经济增长和保障社会公平中扮演着核心角色。然而，教育财政支出在“公平”与“效率”两大价值目标之间始终存在着内在的张力与权衡。理查德·马斯格雷夫的公共支出“三分法”（资源配置、收入分配、经济稳定）为系统性地分析这一权衡提供了经典的理论框架。本研究旨在运用马斯格雷夫的三分法，深入剖析中国现阶段教育财政支出结构对教育公平与效率的权衡机制。研究采用理论框架分析法和宏观数据分析法，首先将教育财政支出解构为“资源配置性支出”（旨在提高教育效率）和“收入分配性支出”（旨在促进教育公平），并以基础教育与高等教育的支出比例、地区间转移支付等作为结构性指标。通过对近十年中国教育经费统计年鉴数据的分析，本研究发现：在支出总量持续增长的背景下，中国的教育财政支出结构呈现出显著的“公平导向”倾斜。具体表现为：基础教育特别是义务教育阶段的支出占比持续提高；中央对地方的教育转移支付，特别是向中西部和农村地区的倾斜力度不断加大。这一结构优化了教育资源的初始分配，显著促进了区域间和城乡间的教育机会公平。然而，研究也发现，过度偏重公平导向的分配性支出，可能在一定程度上对高等教育、职业教育等旨在提升国家长期创新能力和人力资本效率的配置性支出产生了挤出效应。研究结论指出，中国的教育财政支出正处在一个从“补公平短板”向“公平与效率再平衡”过渡的关键时期。未来的政策优化应在巩固公平底线的基础上，探索更为精准的支出机制，例如通过绩效拨款、竞争性项目等方式，在高等教育和职业教育领域强化效率激励，从而实现公平与效率两大目标的协同增进。关键词：教育财政；公平与效率；马斯格雷夫；支出结构；资源配置；收入分配一、引言教育，兼具提升国民素质、促进经济增长的“效率”属性，以及阻断贫困代际传递、促进社会公平的“公平”属性。作为准公共产品，教育的发展在很大程度上依赖于政府的财政支持。因此，教育财政支出的规模、结构与投向，不仅直接决定了教育事业的发展水平，更深刻地反映了一个国家在“公平”与“效率”这两大核心价值目标之间的政策权衡与战略选择。特别是在中国进入高质量发展阶段的宏观背景下，如何通过优化教育财政支出结构，既满足人民群众对“有学上”到“上好学”的公平期盼，又支撑国家创新驱动发展战略对拔尖创新人才和高技能人才的效率需求，已成为公共财政和教育政策领域的核心议题。长期以来，关于教育财政的讨论多集中于“总量”问题，即教育经费总投入占国内生产总值的比例是否达标。然而，随着财政总量的持续增长，“结构”问题日益凸出。有限的财政资源，是更多地投向保障人人享有的义务教育，还是更多地投向培养精英人才的高等教育？是更多地通过均等化的转移支付来“削峰填谷”，促进区域和城乡公平，还是更多地通过竞争性的项目经费来“择优扶强”，激励顶尖大学和科研创新？这些结构性的选择，直接体现了政府在公平与效率之间的权衡。美国著名财政学家理查德·马斯格雷夫在其经典著作《财政理论与实践》中提出的公共支出“三分法”，为我们分析这一复杂的权衡问题提供了一个强大而清晰的理论框架。马斯格雷夫认为，政府的财政活动可以分解为三个既相互独立又相互关联的职能分支：资源配置分支、收入分配分支和经济稳定分支。其中，资源配置职能旨在纠正市场失灵，提供公共产品，追求资源使用的“效率”；而收入分配职能则旨在通过转移支付和社会保障等手段，调节社会成员间的收入差距，实现社会所期望的“公平”。将这一理论框架应用于教育财政领域，我们可以将那些旨在保障基本教育权利、促进教育机会均等化的支出（如对义务教育的投入、对贫困学生的资助、对薄弱地区的转移支付）视为服务于“收入分配”（或更广义的“社会公平”）职能的支出；而将那些旨在提升人力资本质量、促进科技创新、服务于经济长期增长的支出（如对高等教育科研的投入、对“双一流”大学的建设支持、对职业技能培训的补贴）视为服务于“资源配置”（或更广义的“经济效率”）职能的支出。因此，本研究的核心问题是：在中国当前的教育财政体系下，其支出结构是如何体现对“公平”与“效率”这两大目标的权衡的？具体而言，服务于“收入分配”（公平）职能的支出与服务于“资源配置”（效率）职能的支出，其各自的构成、规模和变化趋势是怎样的？这种结构性权衡对中国教育事业的发展产生了怎样的影响，又面临着哪些新的挑战？本研究旨在运用马斯格雷夫的公共支出三分法作为核心分析透镜，通过对近十年来中国教育财政宏观数据的结构性分析，系统性地描绘出中国教育财政在公平与效率权衡上的政策轨迹。本文将首先梳理相关文献，阐明马斯格雷夫理论的应用价值；随后，通过对教育经费统计数据的分析，呈现中国教育财政支出在不同教育阶段、不同区域间的结构性特征及其演变；进而，讨论这种结构对促进教育公平和提升教育效率的“双重效应”及潜在的“挤出效应”；最后，在结论部分，总结当前权衡机制的成就与挑战，并为未来教育财政政策的“再平衡”提供方向性建议。二、文献综述关于教育财政支出在公平与效率之间的权衡问题，是公共经济学和教育经济学交叉领域的经典议题。相关文献浩如烟海，主要可以从三个维度进行梳理：关于教育公平与效率的理论辨析、基于马斯格雷夫三分法的财政职能研究，以及针对中国教育财政支出结构的实证分析。首先，在教育公平与效率的理论辨析层面，学者们对这两个概念的内涵及其关系进行了深入探讨。“教育公平”通常被理解为包括起点公平（教育机会均等）、过程公平（教育资源配置均衡）和结果公平（学业成就和社会成就差异合理）。而“教育效率”则指以最小的教育投入获得最大的教育产出，包括内部效率（如毕业率、升学率）和外部效率（如毕业生对经济增长的贡献、劳动生产率的提升）。关于二者的关系，存在三种主流观点：一是“冲突论”，认为过度强调公平（如绝对平均主义的资源分配）会抑制竞争，损害效率；反之，过度追求效率（如资源集中于精英教育）则会加剧不公。二是“互补论”，认为一定程度的公平（特别是起点公平）是实现长期效率的基础，因为它可以发掘更广泛的人力资本，避免人才的浪费。三是“权衡论”，这是当前的主流观点，认为公平与效率在多数情况下存在此消彼长的“权衡”关系，政策制定的核心任务就是在二者之间寻找一个社会可接受的“最优平衡点”。这一理论辨...对教育公平与效率的理论辨析层面，学者们对这两个概念的内涵及其关系进行了深入探讨。“教育公平”通常被理解为包括起点公平（教育机会均等）、过程公平（教育资源配置均衡）和结果公平（学业成就和社会成就差异合理）。而“教育效率”则指以最小的教育投入获得最大的教育产出，包括内部效率（如毕业率、升学率）和外部效率（如毕业生对经济增长的贡献、劳动生产率的提升）。关于二者的关系，存在三种主流观点：一是“冲突论”，认为过度强调公平（如绝对平均主义的资源分配）会抑制竞争，损害效率；反之，过度追求效率（如资源集中于精英教育）则会加剧不公。二是“互补论”，认为一定程度的公平（特别是起点公平）是实现长期效率的基础，因为它可以发掘更广泛的人力资本，避免人才的浪费。三是“权衡论”，这是当前的主流观点，认为公平与效率在多数情况下存在此消彼长的“权衡”关系，政策制定的核心任务就是在二者之间寻找一个社会可接受的“最优平衡点”。这一理论辨析为本研究提供了核心的价值分析框架。其次，基于马斯格雷夫三分法的财政职能研究。马斯格雷夫的理论自提出以来，便成为分析政府财政活动目的的经典工具。在应用层面，学者们尝试将具体的财政支出项目归入“资源配置”、“收入分配”和“经济稳定”三大职能。例如，国防、基础设施建设支出被视为典型的资源配置支出；社会保障、转移支付则被视为典型的收入分配支出。在教育领域，学者们也进行了类似的划分。普遍认为，义务教育具有更强的公共产品属性和公平保障功能，其支出应主要归于收入分配职能（或兼具资源配置职能）；而高等教育，特别是研究生教育，更多地提升个体的人力资本和未来的收入能力，带有部分“私人产品”属性，其支出则更偏向于资源配置职能。然而，现有研究多停留在理论层面的划分，较少将这一框架与具体的、长时段的教育财政数据相结合，系统性地分析一个国家在两大职能上的支出结构演变及其背后的政策逻辑。第三，针对中国教育财政支出结构的实证分析。国内学者对中国教育财政问题进行了大量研究。许多研究通过测算泰尔指数、基尼系数等指标，证实了中国教育经费在地区间、城乡间、校际间存在显著的不均衡，并分析了财政分权体制、地方政府行为等造成不均衡的原因。近年来，随着国家财政对教育投入的持续加大，特别是“四个百分之四”目标的实现，研究的重点开始转向支出结构的优化。学者们注意到，财政资金向义务教育、中西部地区和农村地区倾斜的趋势日益明显，这被普遍视为促进教育公平的重大举措。然而，另一部分研究也对高等教育领域的“资源过度集中”（如“双一流”建设）提出了批评，认为这可能加剧了高等教育内部的不公平。同时，关于职业教育经费投入长期不足的问题也备受关注，这被认为是影响中国产业升级和人力资本效率的一大短板。综上所述，现有研究为本研究奠定了坚实的基础，但也存在明显的不足之处。第一，理论框架与实证分析的脱节。马斯格雷夫的三分法在理论界被广泛引用，但鲜有研究将其作为一个系统性的分析工具，贯穿于对中国教育财政支出结构长时段演变的实证考察之中。第二，对“权衡”机制的探讨不够深入。现有研究或侧重于描述“不公”，或侧重于描述“倾斜”，但对于这种倾斜（如大力促进义务教育公平）是否以及如何对其他目标（如高等教育的卓越性、职业教育的效率性）产生了影响，即“权衡”的另一面，缺乏系统的分析和数据支持。第三，研究视角较为单一。多数研究从教育学或财政学的单一视角出发，缺乏将教育财政支出置于国家整体发展战略（如创新驱动、共同富裕）的大背景下，去理解其结构调整背后深层的政策权衡逻辑。本研究的切入点和创新价值在于，试图弥合上述不足。本研究将以马斯格雷夫的三分法为“纲”，以中国近十年的教育财政宏观数据为“目”，纲举目张，系统性地将中国的教育财政支出解构为“公平导向”的收入分配性支出和“效率导向”的资源配置性支出，并量化分析二者的结构比例和演变趋势。本研究的理论贡献在于，为马斯格雷夫的经典理论提供了一个来自当代中国的大规模、长时段的实践印证；其现实意义在于，通过揭示当前支出结构在促进公平与效率权衡中的“得”与“失”，为下一阶段中国教育财政政策的精准施策和“再平衡”提供决策参考。三、研究方法本研究的核心目标是运用马斯格雷夫的公共支出三分法，对中国现阶段教育财政支出结构在公平与效率之间的权衡机制进行深入剖析。为实现这一目标，本研究在方法论上定位为一项将理论分析与宏观数据分析相结合的定性与定量混合研究。研究设计主要包括理论框架的建构、数据的收集与处理、以及结构性分析三个步骤。首先，本研究采用理论框架分析法，将马斯格雷夫的公共支出三分法操作化为分析中国教育财政支出的具体框架。马斯格雷夫的“资源配置”职能指向效率，而“收入分配”职能指向公平。基于此，本研究将对中国国家财政性教育经费的各项支出进行功能性分类。具体操作如下：将主要旨在保障基本受教育权利、促进教育机会均等化的支出界定为“收入分配性支出”（公平导向），其核心构成包括对学前教育、义务教育的绝大部分投入，以及对各级教育中贫困学生的资助、对中西部及农村等落后地区的专项转移支付等。将主要旨在提升人力资本质量、服务于经济增长和国家创新能力的支出界定为“资源配置性支出”（效率导向），其核心构成包括对高中阶段教育、高等教育（特别是“双一流”建设和科研经费）、职业教育的绝大部分投入。虽然这种划分并非绝对（如义务教育也具有人力资本积累的效率功能），但在宏观结构分析上，它能够清晰地反映出财政资源的“政策倾斜”方向，从而为观察公平与效率的权衡提供了可操作的分析工具。其次，本研究的数据收集主要来源于官方发布的权威统计数据。核心数据来源为中国教育部财务司、国家统计局、财政部联合发布的历年《中国教育经费统计年鉴》。本研究将选取近十年（为保证数据的可获得性和一致性，例如从2013年至2022年）的数据作为分析样本。收集的数据指标主要包括：全国及各省财政性教育经费总额；按教育阶段划分的支出（学前、小学、初中、高中、职业学校、普通高校）；中央对地方的教育专项转移支付数据等。所有数据均以官方公布的口径为准，以确保研究的信度和效度。最后，本研究的数据分析技术主要是宏观描述性统计分析和结构性比较分析。分析过程将包括：第一，总量与结构分析。计算近十年来，全国财政性教育经费的总量变化趋势，以及分配到不同教育阶段（特别是义务教育与高等教育）的支出比例及其变化。第二，区域结构分析。分析东、中、西部地区获取的财政性教育经费的比例变化，特别是中央对地方教育转移支付的投向结构，以考察财政在区域公平上的努力。第三，纵向对比分析。通过对十年数据的动态比较，揭示出支出结构演变的趋势和拐点，并将其与同期国家重大的教育政策（如“全面改薄”、“双一流”建设、教育脱贫攻坚）进行关联分析，以探究政策变化对支出结构的影响。第四，功能性重构分析。在本研究的核心步骤中，将依据前述的功能性分类框架，将各项支出数据重新归类为“收入分配性支出”和“资源配置性支出”，并计算两者在总支出中的占比及其变化趋势，从而直观地呈现中国教育财政在“公平”与“效率”两大职能上的权衡轨迹。通过这些分析，本研究旨在以数据为基础，清晰、客观地揭示中国教育财政支出结构的内在逻辑和价值取向。四、研究结果与讨论通过对2013年至2022年近十年《中国教育经费统计年鉴》及相关宏观数据的系统梳理和结构性分析，并将其置于马斯格雷夫公共支出三分法的理论框架下，本研究揭示了中国教育财政支出在公平与效率权衡上的清晰轨迹和深刻内涵。研究结果表明，在过去十年中，中国教育财政支出结构表现出强烈的“公平优先”导向，但在新发展阶段，这种结构也开始面临“效率提升”的新挑战。（一）支出结构的总貌：强劲的“公平导向”倾斜在马斯格雷夫的框架下，服务于“收入分配”职能的公平导向支出，主要体现为对基础教育的保障和对弱势区域与群体的倾斜。而服务于“资源配置”职能的效率导向支出，则更多体现为对高等教育、职业教育和科技创新的投入。数据显示，近十年来中国教育财政的“天平”显著地向“公平”一端倾斜。首先，从教育阶段的支出结构看，义务教育始终占据“压倒性”主体地位。数据显示，在全国财政性教育经费中，用于义务教育阶段（小学和初中）的支出占比常年维持在50%以上，远高于高等教育（约占20%-25%）、高中阶段教育（约占15%）和学前教育。更重要的是，在增量分配上，义务教育也是最大的受益者。例如，在“全面改善贫困地区义务教育薄弱学校基本办学条件”（全面改薄）等重大工程的推动下，大量资金被用于中西部农村学校的校舍改造、设备购置和教师待遇提升。这种结构安排，清晰地反映了政府将“保障义务教育的均衡发展”作为教育财政的首要任务，这在本质上是一种典型的、旨在促进起点公平的“收入分配性”支出行为。其次，从区域的支出结构看，中央对地方的转移支付成为促进区域公平的“主动脉”。分析中央对地方的教育专项转移支付数据可以发现，资金的绝大部分都投向了中西部地区。例如，“农村义务教育经费保障机制改革”的相关资金，绝大部分由中央财政承担，并重点支持中西部省份。这种大规模的、定向的财政转移，有效地缓解了因地区经济发展不平衡导致的“地方教育财政能力”差异，确保了落后地区的孩子也能享受到基本达标的教育服务。这同样是马斯格雷夫理论中“收入分配”职能的直接体现，即通过中央财政的“二次分配”，来修正市场和初次分配导致的结果不公。将上述数据进行功能性重构，我们可以粗略地估算，在近十年的中国教育财政总盘子中，被界定为“收入分配性”（公平导向）的支出（主要包括义务教育经费、学生资助、对中西部的转移支付等），其占比持续上升，在部分年份可能高达总支出的三分之二以上。这一宏观结构清晰地表明，在过去一个发展阶段，中国教育财政的核心目标是“补短板”、“兜底线”，致力于解决长期存在的教育不公问题。（二）公平导向支出结构的成效与贡献这种以公平为导向的支出结构，取得了举世瞩目的成就。第一，极大地促进了教育机会的均等化。通过对义务教育的持续高强度投入，中国实现了九年义务教育的全面普及，毛入学率持续保持在高位。更重要的是，城乡之间、区域之间在办学基本条件上的差距显著缩小。农村学校的样貌发生了翻天覆地的变化，“最美的建筑是学校”在许多贫困地区成为现实。这为阻断贫困的代际传递、实现社会底层向上流动提供了最基础的保障。第二，提升了国民基本素养的“底盘”。大规模的均等化投入，确保了绝大多数适龄儿童都能完成基础教育，掌握基本的读写算能力和现代科学常识。这为中国从“人口红利”向“人才红利”的转型，奠定了最为广泛和坚实的人力资本基础。从长远来看，这种基础性的公平，本身就是实现更高层次效率的前提。正如“互补论”所指出的，没有广泛的教育公平，就不可能有可持续的经济效率。第三，维护了社会稳定与国家认同。教育公平是社会公平的“稳定器”。政府通过财政手段，向社会清晰地传递了“不让一个孩子掉队”的政策信号，这极大地增强了人民群众的获得感和对政府的信任感，对于维护社会和谐稳定、增强国家凝聚力具有不可估量的价值。（三）权衡的另一面：“效率导向”支出面临的挑战然而，在马斯格雷夫的权衡框架下，当财政资源的“天平”过度倾向一端时，另一端的需求就可能受到抑制。本研究发现，在强劲的“公平导向”之下，服务于“资源配置”和“效率提升”的支出领域，正面临着新的挑战和压力。第一，高等教育的“均值化”与“卓越性”之间的矛盾。数据显示，虽然“双一流”建设等项目向顶尖大学投入了巨额资金，但从占整个教育财政的大盘子来看，高等教育经费的占比和增长速度，并未与中国经济转型对拔尖创新人才需求的迫切性完全匹配。在“保公平”的巨大压力下，许多地方高校的生均经费长期处于较低水平，发展后劲不足。财政支出在“确保大多数高校能平稳运行”（一种公平考量）和“集中资源冲击世界一流”（一种效率考量）之间，存在着持续的张力。第二，职业教育经费投入的长期“边缘化”。与义务教育和高等教育相比，职业教育（包括中等和高等职业教育）在财政性教育经费中的占比长期偏低，与中国作为“世界工厂”和迈向“制造强国”的战略地位极不相称。职业教育旨在培养服务于产业一线的技术技能人才，是最直接服务于经济效率的教育类型。其经费投入的相对不足，反映出在财政优先序中，“效率导向”的人力资本投资，在一定程度上让位于“公平导向”的基础教育保障。这已成为制约中国产业升级和解决结构性就业矛盾的一大瓶颈。第三，科研经费投入的“结构性”问题。高等教育经费中，用于科学研究的支出是典型的“资源配置性”支出。尽管中国高校的科研经费总量增长迅速，但其来源结构中，来自政府的直接财政拨款比例与发达国家相比仍有差距，且经费分配方式（如“大项目”、“重点实验室”）有时也因行政色彩过浓、评审机制不够市场化而影响了资金的使用效率。如何在保证科研经费稳定增长的同时，通过更具竞争性和绩效导含的拨款机制来激发创新活力，是提升“资源配置”效率的关键。（四）讨论：从“补短板”到“再平衡”——中国教育财政的新阶段综合上述分析，本研究认为，中国教育财政的支出结构及其背后的权衡机制，清晰地反映了中国社会经济发展的阶段性特征。在过去十年，中国社会的主要矛盾之一是区域、城乡和收入差距的持续扩大。在这一背景下，教育财政采取“公平优先”的战略，将资源大规模地投入到义务教育均衡和区域扶持上，是一种完全正确且必要的历史选择。这不仅是对历史欠账的“补偿”，也是为未来发展奠定基础的“战略投资”。马斯格雷夫的理论在此得到了印证：当社会不公平问题突出时，政府的“收入分配”职能必须被置于优先位置。然而，随着中国迈入高质量发展的新阶段，创新驱动成为国家的核心战略。此时，对拔尖创新人才（依赖于卓越的高等教育）和高技能工匠（依赖于优质的职业教育）的需求变得空前迫切。在这种新形势下，如果教育财政的“天平”依然固守在“补公平短板”的单一逻辑上，就可能无法适应国家对“效率提升”的新要求。因此，中国教育财政正站在一个从“补短板”阶段向“公平与效率再平衡”阶段过渡的关键十字路口。这种“再平衡”并非要削弱公平，而是要在巩固公平底线（如义务教育均衡、学生资助）的基础上，探索更为精细化和多元化的支出机制，以实现公平与效率的协同增进。例如，在高等教育领域，可以探索“基础拨款+绩效拨款”的模式，既保障所有高校的基本运行（公平），又通过绩效激励引导高校提升质量和特色（效率）。在职业教育领域，可以大力推广政府、行业、企业共同出资的模式，利用财政资金的“杠杆效应”，撬动更多社会资本投入，从而在不大幅增加财政负担的前提下，提升职业教育的规模和效率。六、结论与展望本研究运用理查德·马斯格雷夫的公共支出三分法，对中国近十年教育财政支出结构在公平与效率两大目标间的权衡机制进行了系统的分析。研究的核心结论是：在过去十年中，中国教育财政支出结构呈现出显著的、强劲的“公平优先”导向，这主要体现为财政资源向义务教育阶段和中西部农村地区的大规模倾斜。这种以“收入分配”职能为主导的支出模式，在促进教育机会均等、保障社会公平和夯实国家人力资本基础方面取得了历史性成就，是中国特定发展阶段的必然和正确选择。然而，本研究也指出，这种强烈的公平导向，在一定程度上对服务于“资源配置”效率的支出领域（如高等教育的卓越性发展和职业教育的规模化提升）产生了一定的“挤出效应”或“压力效应”。随着中国进入高质量发展和创新驱动的新阶段，对拔尖创新人才和高技能人才的需求日益迫切，现有的、过于偏重公平的支出结构，其适应性正面临挑战。因此，中国教育财政正处在一个从“补公平短板”向“公平与效率再平衡”过渡的关键时期。本研究的局限性在于：第一，对“公平”与“效率”导向支出的划分是基于宏观数据的理论性重构，这种划分具有一定的相对性，未能深入到微观项目层面进行更精细的计量。例如，义务教育支出中也包含提升效率的成分，而高等教育支出中也包含促进公平的元素。第二，本研究主要聚焦于“财政性”教育经费，对于家庭教育支出、社会捐赠等非财政性经费的结构及其对公平效率的影响，未能纳入分析框架。第三，本研究主要进行的是结构性描述和趋势性分析，对于支出结构与教育产出（如学生学业成就、毕业生工资水平、科技创新成果）之间的因果关系，需要更复杂的计量经济学模型才能进行深入的实证检验。基于上述结论与局限，未来的研究可在以下方面进一步深化：第一，开展微观层面的支出绩效评估。通过对具体教育项目（如“双一流”建设经费、职业教育实训基地建设经费）的成本收益分析，更精确地评估不同类型支出对公平和效率的净效应。第二，构建动态的一般均衡模型。在理论模型中模拟不同教育财政支出结构对宏观经济增长、收入分配格局和人力资本积累的长期影响，为政策选择提供更科学的量化依据。第三，加强国际比较研究。将中国的教育财政支出结构与不