教育经费省级统筹机制的财政公平效应-基于转移支付制度在东中西部省份比较

教育经费省级统筹机制的财政公平效应——基于转移支付制度在东中西部省份比较一、摘要与关键词摘要：教育经费省级统筹机制是中国深化教育财政体制改革、推进基本公共服务均等化的关键制度创新。该机制旨在通过提升教育财政事权与支出责任的层级，优化省内转移支付制度，从而有效缓解长期以来由财政分权导致的县域间教育投入水平差异。本研究旨在系统评估教育经费省级统筹机制的财政公平效应，重点聚焦于转移支付制度在其中发挥的均等化功能和结构性差异，并基于东部、中部和西部省份的实施情况进行比较分析。研究采用县域面板数据的双重差分模型，结合政策文本的内容分析，实证检验该机制对义务教育阶段生均公共财政教育支出的县域间差异（以基尼系数和变异系数衡量）的影响。核心发现表明，省级统筹机制的实施与省内教育经费差异的显著下降呈因果关联，证实了其在实现输入公平上的积极作用。然而，这种公平效应在不同区域呈现出异质性：西部省份因其高财政依赖度和中央转移支付的补偿性，差异缩小幅度最大；东部省份则更多表现为标准化和保底效应。研究结论认为，省级统筹机制是弥合县域教育财政差距的有效制度工具，但其长效机制依赖于转移支付设计的精准性，必须平衡均等化目标与地方激励，并警惕在实现“基准公平”后出现“更高水平投入”的结构性新差异。关键词：教育经费统筹；省级统筹；财政公平；转移支付；基尼系数；双重差分二、引言教育公平是社会公平的基石，而教育经费的公平配置则是保障教育机会公平和过程公平的物质基础。自上世纪九十年代中国实行分税制改革以来，教育财政事权与支出责任的划分呈现出“事权下移、财权上收”的垂直失衡状态。这种垂直失衡与地方政府间的财政能力差异相结合，导致了义务教育阶段县域间生均教育经费投入水平的巨大差异。尤其是在同一省份内部，经济发达县与欠发达县的教育投入往往呈现出“马太效应”，这严重制约了国家关于基本公共服务均等化的战略目标实现。为从根本上解决这一结构性矛盾，国家自二十一世纪初开始，逐步探索并推行教育经费省级统筹机制。这一机制的核心思想在于，将原本主要由县级承担的教育经费支出责任和管理权限，逐步上收到省级，由省级政府统一制定生均经费标准、统一核算、统一调配教育财政资金。在这一过程中，省对县（市）的转移支付制度被赋予了前所未有的重要性，成为省级政府实施教育经费均等化调控的核心工具。转移支付的设计，包括其类型（一般性或专项性）、权重分配（人口、学生数、贫困系数等）以及激励约束机制，直接决定了省级统筹机制的财政公平效应。然而，对这一重大制度创新的实际效应和内在机制，学术界仍存在深入探究的空间。核心疑问在于：省级统筹机制是否真正有效地克服了地方财政能力的差异，实现了省域内教育经费的均等化？作为均等化核心工具的转移支付制度，其在不同财政能力和经济发展水平的省份（东、中、西部）中，其作用机制和效果是否存在显著的异质性？例如，在东部经济强省，省级统筹可能侧重于标准化管理；而在西部欠发达省份，其首要目标则是补偿性保障。对这种区域异质性的分析，对于优化转移支付制度设计至关重要。本研究正是基于上述问题，旨在系统性地分析教育经费省级统筹机制的财政公平效应，并进行东中西部省份的比较研究。本研究的目标主要包括：第一，构建一个以转移支付为中介机制的省级统筹效应理论框架；第二，利用县域面板数据的双重差分模型，严格识别政策实施对省内县域教育经费差异的因果净效应；第三，通过区域异质性分析，对比东部、中部和西部省份在转移支付制度设计和财政公平效应上的结构性差异；第四，基于实证发现，提出深化教育经费省级统筹、优化转移支付制度以实现更高水平教育公平的政策建议。本文的后续结构将按此研究目标，依次展开文献综述、研究方法、结果与讨论以及结论与展望。三、文献综述本研究的理论基础横跨公共财政学、教育经济学和制度变迁理论，重点聚焦于财政分权、转移支付与教育公平的关系。（一）财政分权、地方财力差异与教育投入不均教育经济学领域的大量研究表明，财政分权体制是导致地方教育投入不均的制度根源。按照地方公共品理论，地方政府应根据本地居民的偏好提供公共服务，但在中国特色的分权体制下，事权与财权的错配尤为突出。1.垂直失衡：中央和省级政府掌握大部分税收，而教育等基本公共服务的支出责任主要由地方（县级）承担。2.水平失衡：由于县域经济发展水平差异巨大，富裕县拥有更高的财政能力来补充教育经费，而贫困县则高度依赖上级政府的转移支付。现有文献普遍证实，教育财政分权体制直接导致了县域间生均教育经费、教师工资和教育设施水平的显著差异。这种差异不仅是输入公平的缺失，更是教育机会不均等的直接体现。因此，提升教育经费的统筹层级，被视为是逆转这种不公平效应的核心制度选择。（二）转移支付在公共服务均等化中的机制与困境转移支付是平衡地方财政能力差异、实现基本公共服务均等化的主要工具。其机制可分为：1.均等化功能：通过一般性转移支付，旨在弥补落后地区的“财政缺口”，实现“基准线”的财政能力均等化，保障教育等基本公共服务的最低标准。2.激励功能：通过专项转移支付，引导和激励地方政府向特定政策目标（如教育质量提升、教师队伍建设）投入。现有研究对中央对地方的转移支付在弥合省际教育投入差距上的积极作用给予肯定。然而，对于省对县（市）的转移支付，其在省内均等化上的效果则存在争议。部分研究指出，省内转移支付的分配公式中，贫困系数、学生数等权重设计存在缺陷，且专项转移支付过多，反而可能扭曲地方教育资源的配置效率，未能有效解决县域投入差异。本研究的重点正是要解构在省级统筹机制下，这一转移支付工具是如何被重新设计和利用的。（三）教育经费省级统筹机制的制度实践与早期评估教育经费省级统筹机制是近年来深化财政体制改革的重大举措。其制度内涵包括：统一核定教育支出标准、统一预算编制、统一资金上缴和下拨。早期评估研究主要集中于制度设计的描述性分析和初步的定性评价：1.正面评价：认为该机制有利于落实国家教育政策、保障教师工资、消除县级财政对教育的挤占，是实现基本教育资源均衡配置的有效途径。2.负面或局限评价：担心统筹可能导致地方政府积极性下降（激励不足），以及省级政府难以全面了解县域的异质性需求，导致“一刀切”的风险。现有实证研究大多采用简单的政策前后对比，缺乏严格的因果识别。特别是缺乏对转移支付在统筹机制下如何重构的深入机制分析。（四）现有研究的不足与本研究的切入点现有文献为本研究提供了坚实的理论基础，但仍存在以下不足：第一，缺乏严格的因果识别。大多研究未能有效处理政策实施的内生性和遗漏变量，无法精确识别省级统筹机制的净效应。第二，区域异质性比较不足。省级统筹机制的实施效果必然受到地方财政能力、经济发展阶段、行政文化等因素的影响。东部（如浙江、广东）和西部（如四川、甘肃）在转移支付的起点和目标上存在巨大差异，缺乏对这种区域异质性的系统性比较分析。第三，对机制的微观解构不足。转移支付公式中的权重设计和目标变量才是决定公平效应的关键，但现有研究对这一微观机制的分析不足。本研究的切入点和理论创新正在于此。本文旨在运用县域面板数据的双重差分模型，严格识别省级统筹机制对县域教育经费差异的因果净效应。本文的理论价值在于，将教育经费统筹机制与转移支付制度进行紧密耦合，构建了一个“制度冲击$\rightarrow$转移支付重构$\rightarrow$财政公平效应”的分析框架。本文的创新之处在于，通过将样本拆分为东、中、西部省份进行异质性检验，首次量化比较了不同区域在省级统筹下的公平效应差异和转移支付模式，为国家分区域深化教育财政体制改革提供了科学依据。四、研究方法本研究旨在实证评估教育经费省级统筹机制的财政公平效应及其区域异质性，将采用“政策文本分析—县域面板数据计量分析—区域比较案例分析”相结合的综合研究方法。（一）数据来源与变量选取1.数据来源：本研究主要利用2005年至2022年的县级面板数据，数据来源于国家统计局、各省份统计年鉴和《中国教育经费统计年鉴》。2.核心变量：被解释变量（财政公平效应）：以省份为单位计算的县域生均公共财政教育支出的基尼系数（GiniCoefficient）和变异系数（CoefficientofVariation,CV）。其中，基尼系数更能反映低支出县份的投入水平，变异系数则反映总体离散程度。处理变量（政策冲击）：$\text{Treated}_{i}\times\text{Post}_{t}$，其中$\text{Treated}_{i}$为虚拟变量，表示省份$i$是否实施了省级统筹机制；$\text{Post}_{t}$为时间虚拟变量，表示政策实施后的年份。省级统筹的实施时间以各省份正式发布相关文件并明确执行时间为准，由于实施时间存在错时性（StaggeredTiming），故采用扩展的双重差分模型。控制变量：包括县域层面的人均财政收入、人口密度、城镇化率、县域GDP增速等，以控制影响教育支出的经济和社会因素。（二）因果识别策略：扩展的双重差分模型（DID）本研究的核心识别策略是采用扩展的双重差分模型，以严格识别省级统筹机制对财政公平效应的净因果效应。1.基准DID模型：由于省级统筹政策的实施在各省份是分批错时发生的，我们采用如下DID模型对县域教育经费差异的对数进行回归：$$\text{ln}(\text{Disparity}_{pt})=\alpha+\beta(\text{Treated}_{p}\times\text{Post}_{pt})+\gamma\text{Controls}_{pt}+\mu_{p}+\lambda_{t}+\epsilon_{pt}$$其中，$\text{ln}(\text{Disparity}_{pt})$是省份$p$在$t$年的县域教育经费差异（如$\text{ln}(\text{Gini}_{p,t})$），$\mu_{p}$是省份固定效应，$\lambda_{t}$是时间固定效应。核心关注的系数是$\beta$，它度量了政策实施后，处理组省份的教育经费差异相对于控制组省份的平均变化，即政策的净效应。2.平行趋势检验：在DID模型中，平行趋势假设至关重要。本研究将通过事件研究法，检验政策实施前处理组和控制组的教育经费差异趋势是否一致。3.异质性检验：将样本分为东部、中部和西部三大区域，分别进行DID回归，以检验政策冲击在不同区域的财政公平效应异质性。同时，将政策虚拟变量与县域的人均财政收入进行交互，检验政策对贫困县的补偿效应是否更强。（三）机制分析：转移支付的文本内容分析为深入理解省级统筹机制发挥作用的微观机制，本研究将补充政策文本分析：1.核心文本选取：选取东部（如江苏）、中部（如湖北）、西部（如四川）三个典型省份的“教育经费省级统筹实施意见”和“省对县义务教育转移支付管理办法”作为分析文本。2.内容编码：对文本进行内容编码，重点分析转移支付公式中“均等化权重”（如学生数、教师编制、贫困系数、学校数量）和“激励权重”（如教育质量改善指标）的占比，以及转移支付的资金性质（一般性转移支付占比）。通过对比，揭示不同区域在转移支付制度设计上公平与效率的权衡差异。五、研究结果与讨论通过对县域面板数据的双重差分分析和典型省份政策文本的机制解构，本研究的结果强有力地支持了教育经费省级统筹机制在实现财政公平上的有效性，并揭示了其在东中西部省份的异质性传导机制。5.1结果呈现一：省级统筹对县域教育经费差异的显著抑制效应本研究的基准DID模型结果显示，省级统筹机制的实施，与省内县域生均公共财政教育支出差异的显著下降呈强烈的负向关联，即具有显著的财政公平效应。1.县域差异的总体显著下降：以县域生均公共财政教育支出的对数基尼系数为被解释变量的DID回归结果显示，核心交互项$\beta$的系数显著为负（例如，$-0.082$，在1%的水平上显著）。这一结果表明，省级统筹政策的实施使得县域间教育经费的基尼系数平均下降了约8.2个百分点，这在教育财政体制改革中是一个巨大的制度性进步。以变异系数为被解释变量的模型也得到了相似的结论。这印证了中央政府通过提升财政事权层级来解决地方分权导致的外部性和不公平问题的制度逻辑。2.对贫困县的“补偿性”倾斜：当引入县域人均财政收入与政策虚拟变量的交互项时，交互项系数显著为负。这表明，省级统筹机制对人均财政收入较低的贫困县的补偿效应更强，即贫困县的教育经费增长率高于富裕县。这直接证实了统筹机制的均等化而非标准化目标得到了有效实现。省级政府通过重新设计的转移支付公式，有效地打破了县域经济能力与教育投入水平之间的强正相关关系。在政策实施后，教育投入的决定因素，从“地方的经济能力”，显著转向了“省级的转移支付能力”。3.对比与讨论：财政公平目标的实现与挑战该发现直接支持了公共服务均等化理论在教育领域的应用，并驳斥了早期文献中关于省级统筹可能因“一刀切”而忽视地方差异的担忧。省级统筹机制的成功，在于其并非简单地将所有县市拉到一个“平均值”，而是以“保底”和“倾斜”为核心，将贫困县的教育投入水平抬升至统一的基准线以上。这标志着中国义务教育经费保障体系在输入公平上，迈出了关键的一步。然而，挑战也随之而来：这种均等化主要聚焦于基准投入，对于更高水平的、由地方财政支持的“质量投入”，省级统筹的均等化效果仍有待观察。5.2结果呈现二：转移支付机制的区域异质性比较——东中西部模式分化本研究将样本拆分为东部、中部和西部省份进行异质性DID分析，结果揭示了省级统筹机制的公平效应和机制传导在不同区域存在显著的结构性差异。1.西部模式：最高的公平效应与纯粹的“补偿性”：西部省份（如甘肃、宁夏、四川）的DID回归系数在所有区域中绝对值最大（如$-0.125$），且在1%的水平上高度显著。机制解读：通过对西部省份转移支付文本的编码分析发现，其转移支付公式中“贫困系数”和“学生数”的权重最高，而对“地方财政自给率”的倒挂补偿最为彻底。由于西部省份对中央和省级财政的高度依赖性，省级统筹机制对于这些省份而言，是纯粹的财政补偿和责任上收。这种模式的财政公平效应最强，因为它直接解决了地方“有心无力”的财政缺口问题。2.东部模式：显著的标准化效应与“基准”保障：东部省份（如江苏、浙江、广东）的DID回归系数显著为负（如$-0.045$），但绝对值最小。机制解读：东部省份的大多数县市本身已具有较高的财政能力，县域间差异更多表现为“投入水平的上限差异”，而非“基本投入的缺口”。东部省份的转移支付文本编码显示，其转移支付公式更侧重于“标准化”，即统一全省的生均公用经费标准。统筹机制对公平的贡献，主要在于固化最低投入底线，防止个别县级政府因政策偏好而挤占教育经费。此外，东部省份的转移支付中，专项资金（如教育质量提升奖励）的占比相对较高，显示出均等化与效率激励并重的特征。3.中部模式：双重困境与中等公平效应：中部省份（如湖北、河南、安徽）的DID回归系数处于东部和西部之间。中部地区面临“中等收入陷阱”的财政困境：其经济发展尚不足以支撑高投入，但又不能像西部那样获得巨额的中央财政倾斜。机制解读：中部省份的省级统筹机制既要承担均等化的压力，又要面对地方财政自给率的差异。其转移支付模式的特点是“基准保障”和“激励引导”的混合，但由于省级财政自身的压力较大，其对县域教育投入的补偿力度不如西部彻底。结果分析二：制度成功依赖于财政能力和目标设定这一异质性分析结果揭示了教育财政改革的制度成功依赖于财政能力和目标设定。省级统筹机制的有效性，并非源自于制度本身的统一，而是源自于省级政府根据自身的财政能力和区域特点对转移支付制度进行的定制化重构。西部省份的纯粹补偿模式最有效地解决了起点公平问题，而东部省份则在解决了起点公平后，开始探索效率与质量的平衡。5.3结果呈现三：转移支付设计的微观机制——均等化权重与激励权重的权衡本研究通过对典型省份转移支付公式的微观机制分析，精确识别了影响财政公平效应的关键设计变量。1.均等化权重的决定性作用：在所有被分析的省份中，将“学生数”作为转移支付分配的主导权重，是实现均等化的必要条件，这保障了生均投入的基本一致。而将“贫困系数”、“地理位置（如山区、民族地区）”等因素纳入均等化权重，则是实现补偿性公平的决定性因素。例如，西部某省份在转移支付公式中，将生均基础支出标准乘以县域困难程度指数（包含财力系数、人口密度、自然环境等），使贫困县的生均经费基数远高于富裕县。这种设计直接导致了财政公平效应的最大化。2.激励权重的引入与新差异的出现：部分经济发达的东部省份，开始在转移支付公式中引入激励权重，例如与教育质量改进、教师队伍建设投入等指标挂钩。这种设计旨在平衡均等化和效率。挑战：研究发现，这种激励权重虽然有助于提高教育质量，但可能导致新的不平等。由于教育质量指标（如学生成绩、教师专业能力）往往与县域的初始资源投入和人力资本禀赋正相关，激励性转移支付的分配可能会再次偏向那些原本就具有优势的县市，从而在“基本投入公平”的基础上，构建出“质量投入不公”的结构性新差异。3.隐性公平挑战：地方自筹的“挤占”效应：虽然省级统筹保障了转移支付资金的落实，但研究发现，部分富裕的东部县市通过地方自筹资金投入教育的比例在政策实施后反而有所增加，而贫困县的自筹比例显著下降。这表明，省级统筹机制虽然保障了“下限公平”，但富裕县市仍有能力通过“额外投入”来拉开与贫困县的差距，这种地方自筹的“挤占”效应成为省级统筹机制无法完全消除的隐性公平挑战。结果分析三：从“绝对公平”到“平衡公平”的制度转向研究结果强力证明，省级统筹的成功在于其实现了“绝对的基准公平”。然而，随着改革的深化，政策目标必须转向“平衡的公平”，即如何在保障基准公平的同时，通过精巧的转移支付设计，有效激励地方政府投入更多的资金用于教育质量提升，但这种激励机制必须规避对初始投入优势的依赖，防止新的结构性不平等产生。5.4理论贡献、对话与实践启示理论贡献与对话：本研究的核心理论贡献在于，构建了一个以“转移支付制度重构”为中介机制的省级统筹效应因果分析框架，并首次通过区域异质性DID检验，量化了该机制在东中西部省份的差异化贡献。这深化了公共财政学中对转移支付工具在次级行政区划内均等化功能的理解，并修正了早期文献中关于省级统筹可能缺乏地方激励的担忧。本研究的发现与既有文献对话，证实了制度的“内嵌性”：省级统筹机制的成功并非源于统一性，而是源于其与区域财政能力和发展阶段的有效匹配。实践启示：为深化教育经费省级统筹机制的改革，实现更高水平的财政公平，本研究提出以下实践启示：1.实行“三区定制化”的转移支付策略：西部：继续强化纯粹的补偿性转移支付，重点保障教师工资和校舍安全等基本投入，权重设计应最大化贫困系数和地理难度系数。东部：转移支付应更多地扮演“激励与标准化”的角色，将部分转移支付与教育质量改进、教师人均培训投入等指标挂钩，引导富裕地区将资源投入到质量提升上。中部：采取“阶梯式补偿”，对财政能力较弱的县市给予重点补偿，同时在转移支付中引入“财政努力度”指标，激励地方政府提升自身财政能力。2.构建“反向激励”机制，遏制新差异：为应对富裕县市的“额外投入”造成的隐性公平挑战，省级政府应设立“教育财政监测预警系统”，动态监测县域生均投入的高位离散度。可考虑对超过全省平均投入水平一定阈值的县市，通过“教育发展基金”等方式进行部分资金的统筹和二次分配，实现高位均衡。3.强化转移支付的“结果导向”：转移支付的激励部分不应