完善我国土壤污染防治立法：基于现状、问题与国际经验的分析

完善我国土壤污染防治立法：基于现状、问题与国际经验的分析一、引言1.1研究背景与意义土壤，作为生态环境的关键构成部分，是人类赖以生存的主要资源之一，也是物质生物地球化学循环的储存库，在生态系统中发挥着不可替代的重要作用。它不仅为植物生长提供必要的养分和支撑，还是众多生物的栖息地，对维持生态平衡意义重大。然而，随着我国工业化、城市化进程的加速以及农业生产方式的转变，土壤污染问题日益凸显，形势愈发严峻。根据《全国土壤污染状况调查公报》数据，全国土壤总的点位超标率为16.1%，其中耕地土壤点位污染物超标率达19.4%。南方土壤污染重于北方，长三角、珠三角、东北老工业基地等部分区域土壤污染问题较为突出，西南、中南地区土壤重金属超标范围较大。从污染类型看，以无机型为主，超标点位数占全部超标点位的82.8%，有机型次之，复合型污染比重较小。在污染来源方面，工业活动排放的“三废”、农业生产中化肥农药的不合理使用、生活垃圾和危险废物的不当处置以及污水灌溉等，都成为了土壤污染的重要源头。例如，一些重污染企业周边土壤，因长期受工业废气、废水、废渣的影响，重金属含量严重超标，导致土壤生态系统遭到破坏，农作物无法正常生长；大量使用化肥农药，不仅使土壤板结、肥力下降，还导致农药残留和重金属在土壤中不断积累，威胁农产品质量安全。土壤污染对生态安全、食品安全和人体健康产生了严重的负面影响。土壤污染会破坏土壤生态系统的平衡，导致土壤生物多样性减少，影响土壤的自净能力和生态功能。受污染的土壤会导致农作物生长不良，产量下降，农产品质量降低，甚至含有有害物质，通过食物链进入人体，危害人体健康。长期食用受污染土壤中生产的农产品，可能引发各种疾病，如癌症、神经系统疾病等，严重威胁人们的生命健康。在这样的背景下，加强土壤污染防治立法显得尤为重要且紧迫。完善的土壤污染防治立法，能够为土壤污染的预防、治理和修复提供明确的法律依据和行为准则，规范各类主体的行为，明确责任和义务，加强对土壤污染的监管和执法力度，有效遏制土壤污染的恶化趋势。通过法律手段，可以引导和激励社会各界积极参与土壤污染防治工作，加大对土壤污染防治的投入，推动土壤污染防治技术的研发和应用，提高土壤污染防治的效率和水平。同时，健全的土壤污染防治法律体系，也是我国生态文明建设和可持续发展战略的重要组成部分，对于保障国家生态安全、食品安全和人民群众的身体健康，促进经济社会的协调发展，具有不可估量的深远意义。1.2国内外研究现状在国外，土壤污染防治立法研究起步较早，成果丰硕。美国针对土壤污染问题，构建了完备的法律体系。20世纪30年代的《土壤保护法》，开启了美国土壤保护的立法进程，后续又相继颁布《联邦危险物质法》《固体废物处理法》等。1980年制定的《综合环境污染影响、赔偿和责任认定法案》（又称超级基金法）影响深远，明确了“谁污染谁治理”原则，对污染者责任认定、治理资金来源等作出详细规定，针对污染者不明的土地，由超级基金先行拨款治理再追责。日本在土壤污染防治立法方面也独具特色。20世纪70年代，因“痛痛病”事件催生了《农业用地土壤污染防治法》，随后配套出台《农药取缔法》《公害对策基本法》等一系列法律法规，形成完整政策体系。在污染土地修复责任划分上，优先由土地所有者承担责任，除非能证明污染由使用者造成，同时赋予所有者向使用者追偿权利。英国通过《环境保护法》等相关法律，对污染土地进行严格管控，明确污染土地的定义及治理要求。德国的《联邦土壤保护法》从土壤保护规划、污染预防、治理与修复等多方面进行规范，强调预防为主、综合治理。国内对于土壤污染防治立法的研究，随着土壤污染问题的日益凸显而逐渐深入。早期研究主要集中在对土壤污染现状的调查分析以及对国外立法经验的介绍借鉴上。学者们通过对我国土壤污染状况的调研，揭示了土壤污染类型多样、污染来源广泛、防治法律体系不健全等问题。在借鉴国外经验方面，深入剖析了美国、日本、英国等国的土壤污染防治法律制度，提出我国应结合国情，吸收国外先进理念和制度设计，如明确污染责任主体、建立土壤污染治理基金、完善土壤环境标准体系等。近年来，研究更加注重从我国实际出发，探讨适合我国国情的土壤污染防治立法路径和制度构建。有学者主张制定专门的《土壤污染防治法》，构建系统全面的法律体系，明确政府、企业、社会组织和个人在土壤污染防治中的权利义务；也有学者从具体制度层面，如土壤污染监测制度、风险评估制度、修复责任制度、公众参与制度等展开研究，提出完善建议。尽管国内外在土壤污染防治立法研究方面取得了一定成果，但仍存在不足之处。部分研究对土壤污染防治立法的系统性和整体性把握不够，未能充分考虑法律制度之间的协同配合。对土壤污染防治中新兴问题，如土壤污染责任保险制度、土壤污染修复市场监管等研究相对薄弱。在公众参与土壤污染防治立法和实施方面，缺乏深入的实证研究和有效的实践探索。本文的创新点在于，综合运用多学科研究方法，从法学、环境科学、经济学等角度，全面深入地分析土壤污染防治立法问题。在研究内容上，不仅关注土壤污染防治立法的宏观体系构建，还对具体制度设计进行细化研究，提出具有可操作性的建议。重点方向在于完善我国土壤污染防治法律体系，从明确立法目的、健全法律制度、强化法律责任等方面入手，结合我国土壤污染实际情况和发展趋势，为我国土壤污染防治立法的完善提供理论支持和实践参考。1.3研究方法与思路本文主要运用以下研究方法对我国土壤污染防治立法的完善进行深入探究。文献研究法，广泛搜集国内外土壤污染防治立法相关的学术论文、法律法规、研究报告等资料。通过对这些文献的梳理与分析，全面了解国内外土壤污染防治立法的研究现状、发展历程以及主要成果。例如，研读美国《综合环境污染影响、赔偿和责任认定法案》等法律条文及相关解读文献，深入剖析其在污染责任认定、治理资金筹集等方面的制度设计；梳理国内学者对土壤污染防治立法的研究观点，把握国内研究动态，为本文的研究提供坚实的理论基础和丰富的素材来源。案例分析法，选取具有代表性的土壤污染案例，如湖南湘潭镉污染事件、常州外国语学校毒地事件等。通过对这些案例的详细分析，深入了解土壤污染事件的发生原因、危害后果以及在处理过程中面临的法律问题。从法律适用、责任认定、治理措施等角度进行剖析，总结经验教训，为我国土壤污染防治立法的完善提供实践依据，使研究更具针对性和现实意义。比较研究法，对美国、日本、英国、德国等发达国家的土壤污染防治立法进行比较分析。对比各国在立法模式、法律制度、监管机制、责任追究等方面的特点和差异，如美国的超级基金制度、日本的污染土地修复责任划分原则、英国对污染土地的严格管控措施等。通过比较，汲取国外先进的立法经验和成熟的制度设计，结合我国国情，为我国土壤污染防治立法的完善提供有益借鉴。本文的研究思路是，从我国土壤污染防治立法的背景和意义入手，通过对国内外研究现状的梳理，明确研究的重点和方向。接着，详细阐述我国土壤污染防治立法的现状，分析存在的问题及原因。然后，运用比较研究法，对国外土壤污染防治立法进行深入分析，总结可借鉴的经验。在此基础上，提出完善我国土壤污染防治立法的具体建议，包括明确立法目的、健全法律制度、强化法律责任等方面。最后，对研究进行总结和展望，强调完善土壤污染防治立法对我国生态文明建设和可持续发展的重要性。在结构安排上，本文共分为六个部分。第一部分为引言，阐述研究背景与意义、国内外研究现状以及研究方法与思路；第二部分介绍我国土壤污染防治立法的现状，包括现有法律法规、政策文件以及相关制度；第三部分分析我国土壤污染防治立法存在的问题，如立法体系不完善、法律制度不健全、监管机制薄弱、公众参与不足等；第四部分对国外土壤污染防治立法进行比较分析，选取典型国家介绍其立法经验；第五部分提出完善我国土壤污染防治立法的建议，从宏观体系构建到具体制度设计进行全面阐述；第六部分为结论与展望，总结研究成果，对未来我国土壤污染防治立法的发展进行展望。二、我国土壤污染防治立法的现状剖析2.1土壤污染现状及危害2.1.1现状呈现我国土壤污染现状严峻，呈现出面积广、类型多样、负荷不断加大的特点，不同区域和用地类型有着各异的污染特征。从污染面积来看，全国土壤总的点位超标率为16.1%，其中耕地土壤点位污染物超标率达19.4%。以18亿亩耕地面积计算，约3.49亿亩耕地被污染。这意味着我国有相当比例的土地受到不同程度的污染，对农业生产和生态环境构成了严重威胁。在一些经济发达地区，如长三角、珠三角等地，由于工业化和城市化进程快速，大量工业企业和人口聚集，土壤污染问题尤为突出。这些地区的工业活动排放的废气、废水、废渣中含有大量重金属、有机污染物等，长期积累导致土壤质量下降，污染面积不断扩大。在长三角地区的某些工业园区周边，土壤中的重金属含量严重超标，一些地块甚至已无法用于农业生产。在污染类型方面，我国土壤污染以无机型为主，超标点位数占全部超标点位的82.8%，有机型次之，复合型污染比重较小。无机污染主要包括重金属污染，如镉、汞、砷、铅、铬等重金属在土壤中的含量超标。重金属污染具有富集性强、滞留时间长、降解难、移动性差等特点，一旦进入土壤，很难通过自然过程去除，会长期存在并对土壤生态系统和人体健康造成危害。在湖南湘潭等地，由于长期的有色金属开采和冶炼活动，大量含镉废水、废渣排放，导致周边土壤镉污染严重，引发了“镉大米”事件，对当地居民的身体健康造成了极大威胁。有机污染主要是有机农药、酚类、氰化、石油、合成洗涤剂、3,4-苯并芘等有机化合物在土壤中的积累。有机污染物具有蓄积性、收放性、半挥发性等特点，会对土壤微生物群落和土壤生态系统功能产生负面影响，同时也可能通过食物链进入人体，危害人体健康。我国约有1300万-1600万亩的农田土壤受到农药的不同程度的污染，在一些蔬菜种植区，由于长期过量使用农药，土壤中的农药残留超标，影响了蔬菜的品质和安全。从区域分布来看，南方土壤污染重于北方。南方地区气候湿润，降水丰富，土壤中的污染物更容易迁移和扩散，同时南方地区的工业结构以制造业、化工业等为主，排放的污染物较多，导致土壤污染问题更为严重。在西南、中南地区，土壤重金属超标范围较大，这与当地丰富的矿产资源开发密切相关。在云南、贵州等地，矿产资源开采过程中产生的大量尾矿、废渣随意堆放，其中的重金属通过雨水淋溶等方式进入土壤，造成了大面积的土壤重金属污染。而东北老工业基地等部分区域，由于长期的工业生产活动，土壤中也积累了大量的污染物，土壤污染问题不容忽视。在东北地区的一些老工业城市，如沈阳、鞍山等地，工业企业长期排放的废气、废水、废渣导致周边土壤受到重金属、有机污染物等的污染，土壤生态系统遭到破坏。不同用地类型的土壤污染情况也有所不同。耕地土壤点位超标率高于其他土地利用类型，主要污染物为镉、镍、铜、砷、汞、铅、滴滴涕和多环芳烃等。耕地是农业生产的基础，耕地土壤污染直接影响农产品的质量和安全，进而威胁到人们的身体健康。在一些蔬菜种植区，土壤中的重金属和农药残留超标，导致蔬菜中有害物质含量过高，不符合食品安全标准。林地和草地土壤的点位超标率分别为10.0%和10.4%。林地和草地是生态系统的重要组成部分，土壤污染会影响植被的生长和生态系统的稳定性。在一些山区，由于不合理的矿产开发和森林砍伐，导致林地土壤受到破坏，土壤污染加剧，影响了森林植被的恢复和生长。2.1.2危害探究土壤污染带来的危害是多方面且深远的，对生态环境、食品安全、人类健康以及经济发展都造成了严重的影响。在生态环境方面，土壤污染会严重损害土壤生态系统的平衡和功能。土壤中的污染物会破坏土壤的结构，使土壤板结，通气性和透水性变差，影响土壤微生物的生存和繁殖。土壤微生物是土壤生态系统的重要组成部分，它们参与土壤中的物质循环和能量转化，对维持土壤肥力和生态平衡起着关键作用。当土壤受到污染后，微生物群落结构和功能会发生改变，一些有益微生物的数量减少，而有害微生物可能会大量繁殖，导致土壤生态系统失衡。在重金属污染严重的土壤中，微生物的活性会受到抑制，土壤的自净能力下降，使得污染物在土壤中不断积累，进一步加剧土壤污染。土壤污染还会导致土壤生物多样性减少，许多依赖土壤生存的生物，如蚯蚓、昆虫等，因生存环境恶化而数量减少甚至灭绝。生物多样性的减少会影响整个生态系统的稳定性和功能，降低生态系统的抗干扰能力。土壤污染对食品安全的影响也十分显著。受污染的土壤会导致农作物生长不良，产量下降。土壤中的污染物，如重金属、有机污染物等，会被农作物吸收并在体内积累，从而降低农产品的质量。“镉大米”事件就是土壤镉污染导致大米中镉含量超标，严重影响了大米的食用安全。长期食用受污染土壤中生产的农产品，会对人体健康造成潜在威胁。农产品中的有害物质通过食物链进入人体，会在人体内不断积累，引发各种疾病。重金属污染可能导致神经系统损害、癌症等严重疾病，有机污染物也可能对人体的内分泌系统、免疫系统等造成损害。人类健康也受到土壤污染的直接威胁。除了通过食物链摄入受污染的农产品外，土壤中的有害物质还可能通过呼吸、皮肤接触等途径进入人体。在一些工业污染严重的地区，土壤中的挥发性有机污染物会挥发到空气中，人们吸入这些污染物后，会对呼吸系统造成损害。土壤中的重金属还可能通过皮肤接触进入人体，尤其是在一些从事农业生产或与土壤密切接触的工作中，人们更容易接触到受污染的土壤。长期暴露在受污染的土壤环境中，会增加人体患各种疾病的风险，严重威胁人们的生命健康。从经济发展角度看，土壤污染破坏了经济发展的基础。土壤污染导致耕地质量下降，农作物产量减少，直接影响农业经济的发展。为了治理和修复受污染的土壤，需要投入大量的资金和资源，这增加了企业和社会的经济负担。在一些污染严重的地区，土地的价值降低，影响了土地的开发和利用，制约了当地经济的发展。土壤污染还可能引发社会矛盾，影响社会稳定，间接对经济发展造成负面影响。二、我国土壤污染防治立法的现状剖析2.2现有立法体系及主要内容2.2.1法律法规梳理我国土壤污染防治立法经历了逐步发展和完善的过程，形成了以《土壤污染防治法》为核心，多部相关法律法规协同配合的立法体系。《土壤污染防治法》于2018年8月31日由第十三届全国人民代表大会常务委员会第五次会议全票通过，自2019年1月1日起施行。这部法律的出台，填补了我国土壤污染防治领域的专门立法空白，是我国土壤污染防治立法的重要里程碑。该法共7章99条，涵盖总则、规划、标准、普查和监测、预防和保护、风险管控和修复、保障和监督、法律责任、附则等内容。它明确了土壤污染防治应当坚持预防为主、保护优先、分类管理、风险管控、污染担责、公众参与的原则。在责任主体方面，规定土地使用权人从事土地开发利用活动，企业事业单位和其他生产经营者从事生产经营活动，应当采取有效措施，防止、减少土壤污染，对所造成的土壤污染依法承担责任。在监管体制上，国务院生态环境主管部门对全国土壤污染防治工作实施统一监督管理；国务院农业农村、自然资源、住房城乡建设、林业草原等主管部门在各自职责范围内对土壤污染防治工作实施监督管理。地方人民政府生态环境主管部门对本行政区域土壤污染防治工作实施统一监督管理；地方人民政府农业农村、自然资源、住房城乡建设、林业草原等主管部门在各自职责范围内对土壤污染防治工作实施监督管理。《环境保护法》作为环境保护领域的综合性法律，对土壤污染防治也作出了原则性规定。它强调保护和改善环境，防治污染和其他公害，保障公众健康，推进生态文明建设，促进经济社会可持续发展。其中关于环境影响评价、“三同时”制度、排污许可制度等规定，对土壤污染的源头预防起到了重要作用。在环境影响评价方面，要求对可能造成土壤污染的建设项目进行全面、科学的评价，提出相应的污染防治措施。《土地管理法》主要从土地资源管理的角度，对土壤污染防治相关的土地利用规划、耕地保护等内容作出规定。它规定了土地用途管制制度，严格限制农用地转为建设用地，保护耕地的数量和质量。在耕地保护方面，要求加强对耕地的保护和管理，防止耕地污染和破坏。对因土地开发利用导致土壤污染的行为，规定了相应的法律责任。除了上述法律外，还有一系列与土壤污染防治相关的法律法规，如《水污染防治法》《固体废物污染环境防治法》《农业法》《基本农田保护条例》等。《水污染防治法》对污水排放的标准和监管进行了规定，防止因污水灌溉等导致土壤污染。《固体废物污染环境防治法》对固体废物的产生、收集、贮存、运输、利用、处置等环节进行规范，减少固体废物对土壤的污染。《农业法》对农业生产中的环境保护作出规定，要求合理使用化肥、农药、兽药、饲料添加剂等农业投入品，防止农业面源污染。《基本农田保护条例》对基本农田的保护范围、保护措施等进行了明确，加强对基本农田的保护，防止土壤污染对基本农田的破坏。这些法律法规从不同角度、不同层面，对土壤污染防治的各个环节进行了规范，共同构成了我国土壤污染防治的立法体系。2.2.2主要制度解读我国土壤污染防治立法确立了一系列重要制度，这些制度对于有效防治土壤污染，保障土壤环境安全具有关键作用。预防为主、保护优先是土壤污染防治的首要原则。土壤污染具有隐蔽性、滞后性和累积性等特点，一旦发生，治理难度大、成本高、周期长。因此，法律强调从源头预防土壤污染的产生，加强对未污染土壤的保护。在工业生产领域，要求企业采取清洁生产工艺，减少污染物的产生和排放。对新建、改建、扩建项目，严格执行环境影响评价制度和“三同时”制度，确保污染防治设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。在农业生产中，鼓励合理使用化肥、农药、农膜等农业投入品，推广绿色农业生产技术，减少农业面源污染。加强对未利用地的保护，防止因不合理开发利用导致土壤污染。分类管理是根据土壤的不同用途和污染状况，采取不同的管理措施。对于农用地，按照土壤污染程度和相关标准，将其划分为优先保护类、安全利用类和严格管控类。对优先保护类农用地，采取严格的保护措施，确保其土壤环境质量不下降；对安全利用类农用地，采取农艺调控、替代种植等措施，降低农产品超标风险；对严格管控类农用地，采取种植结构调整、退耕还林还草等措施，严禁种植食用农产品。对于建设用地，建立土壤污染风险管控和修复名录制度。对列入名录的地块，明确污染状况、风险管控和修复要求等，严格限制其开发利用，确保建设用地土壤环境安全。风险管控是通过科学的方法和手段，对土壤污染风险进行评估和控制。法律规定要建立土壤污染状况调查、监测制度，及时掌握土壤污染状况和变化趋势。通过土壤污染风险评估，确定土壤污染对人体健康和生态环境的风险程度，为风险管控提供科学依据。根据风险评估结果，采取相应的风险管控措施，如设置隔离带、限制土地利用方式、进行土壤修复等。对污染地块的开发利用，要求进行土壤污染状况调查和风险评估，符合相应标准后，方可进行开发建设。污染担责原则明确了土壤污染责任人对土壤污染承担治理和修复的责任。土地使用权人从事土地开发利用活动，企业事业单位和其他生产经营者从事生产经营活动，应当采取有效措施，防止、减少土壤污染，对所造成的土壤污染依法承担责任。当土壤污染责任人无法认定时，由土地使用权人实施风险管控和修复。污染责任人应当承担实施风险管控和修复的费用。这一原则强化了污染者的责任意识，促使其在生产经营活动中注重土壤污染防治。公众参与制度保障了公众在土壤污染防治中的知情权、参与权和监督权。法律规定各级人民政府及其有关部门、基层群众性自治组织和新闻媒体应当加强土壤污染防治宣传教育和科学普及，增强公众土壤污染防治意识，引导公众依法参与土壤污染防治工作。公众有权了解土壤污染状况、防治措施等信息，对土壤污染违法行为有权进行举报和投诉。鼓励公众参与土壤污染防治的监督管理，对土壤污染防治工作提出意见和建议。2.3立法实施成效与问题2.3.1实施成效《土壤污染防治法》等相关法律法规实施以来，在多个方面取得了显著成效，为我国土壤污染防治工作奠定了坚实基础。在遏制污染趋势方面，相关部门积极行动，采取了一系列有效措施，使土壤污染加重的趋势得到初步遏制。通过加强对工业污染源的管控，实施重金属减排工程850多个，整治耕地周边涉镉等重金属行业企业污染源1400多家。严格控制进口固体废物种类和数量，2020年底前基本实现零进口目标，减少了外来污染物对土壤的影响。在农业面源污染防治上，推进测土配方施肥，化肥农药施用量连续四年负增长。大力整治非正规垃圾堆放点，截至2020年6月底，全国排查出2.4万个非正规垃圾堆放点，整治完成率96.6%。这些举措有效减少了土壤污染物的输入，保障了土壤环境质量总体稳定。全社会的土壤生态环境保护意识明显增强。随着土壤污染防治相关法律法规的宣传普及，各级政府、企业和公众对土壤污染问题的重视程度不断提高。政府更加注重土壤污染防治工作，将其纳入重要议事日程，加大了政策支持和资金投入。企业的环保意识逐渐提升，自觉履行土壤污染防治义务的主动性不断增强，积极采取措施减少生产经营活动对土壤的污染。公众对土壤污染问题的关注度日益增加，参与土壤污染防治的积极性提高，形成了全社会共同关注和参与土壤污染防治的良好氛围。在基础工作方面，依法开展土壤污染普查、调查、监测等工作，取得了重要进展。完成了农用地普查，推进重点行业企业用地调查，对11.4万个地块开展了调查。共布设约8万个监测点位，初步建成国家土壤环境质量监测网。这些工作为全面掌握土壤污染状况，科学制定土壤污染防治政策和措施提供了有力的数据支持。通过土壤污染普查，详细了解了我国土壤污染的类型、分布范围和污染程度等信息，为后续的分类管理和精准治理提供了依据。法规标准体系建设也得到加强。《土壤污染防治法》的颁布实施，填补了我国土壤污染防治领域的专门立法空白，为土壤污染防治工作提供了基本的法律框架和依据。在此基础上，相关部门制定和完善了一系列配套法规和标准，如土壤污染风险管控标准、土壤环境监测方法标准等。这些法规标准的出台，进一步规范了土壤污染防治工作的各个环节，使土壤污染防治工作有法可依、有章可循。2.3.2存在问题尽管我国土壤污染防治立法在实施过程中取得了一定成效，但由于土壤污染防治历史欠账多、治理难度大、工作起步晚、技术基础差等原因，仍然存在不少问题。法律的学习宣传普及不够到位。部分地区和部门对土壤污染防治法律法规的重视程度不足，宣传教育工作开展不够深入，导致一些企业和公众对土壤污染防治的法律责任和义务认识模糊。一些企业对自身在土壤污染防治中的主体责任缺乏清晰认识，没有严格按照法律法规要求采取污染防治措施。公众对土壤污染防治的参与意识和监督意识有待提高，缺乏主动参与土壤污染防治的积极性和能力。法律责任落实存在差距。一些地方政府对土壤污染防治重视程度不够，责任落实不实，存在压力传导逐级递减和“政热企冷”等现象。一些部门对法定职责认识模糊，履行职责不到位，多偏重于本部门、本行业的管理，协调协作不够。在一些土壤污染事件中，相关部门之间存在推诿扯皮的情况，导致问题得不到及时有效的解决。一些企业履行土壤污染防治义务不够到位，存在侥幸心理，对土壤污染隐患排查和治理工作不积极、不主动。配套法规标准不够健全，规划制度未有效落实。《土壤污染防治法》中的一些规定需要进一步细化和完善配套法规标准，以增强其可操作性。目前，土壤污染责任人认定有关办法尚未出台，在土壤污染责任人不明确或存在争议时，污染者担责原则难以有效落实。污染和修复的标准不够全面、明确、具体，农用地土壤污染风险评估标准体系尚未建立，农用地风险评估规范性、权威性不够。农田灌溉用水水质标准关于重金属的控制指标与农用地土壤污染风险管控标准相比存在缺陷，可能产生“水质可达标，土壤仍污染”的问题。各地普遍存在未编制土壤污染防治规划或规划编制不科学等问题，法律制度落实不到位。农用地分类管理有待加强。虽然国家建立了农用地分类管理制度，但在实际执行过程中，还存在一些问题。部分地区对农用地的分类不够精准，分类依据不够科学，导致一些农用地的管理措施不恰当。对优先保护类农用地的保护措施不够严格，存在被非法占用和污染的风险。对安全利用类和严格管控类农用地的治理和修复措施落实不到位，未能有效降低农产品超标风险和保障土壤环境安全。建设用地风险管控亟待强化。在建设用地土壤污染风险管控方面，存在一些薄弱环节。部分地区对建设用地土壤污染状况调查和风险评估工作不够重视，调查和评估的覆盖率较低，导致一些污染地块未能及时被发现和处理。对列入土壤污染风险管控和修复名录的地块，监管力度不够，存在违规开发利用的情况。建设用地土壤污染修复市场不够规范，修复技术水平参差不齐，修复效果难以保证。法律实施保障不足，监督执法不够到位。土壤污染防治工作需要充足的资金、技术和人才支持，但目前在这些方面还存在一定的欠缺。土壤污染防治资金投入不足，尤其是在土壤污染治理和修复方面，资金缺口较大。土壤污染防治技术研发和应用相对滞后，一些关键技术难题尚未得到有效解决。专业人才队伍建设有待加强，基层一线执法人员和技术人员短缺，执法能力和技术水平难以满足实际工作需要。在监督执法方面，存在执法人员不足、配置不合理，防治专业能力较低，执法能力不足、违法问题发现不及时、违法行为查处不够等问题。土壤污染调查、修复过程环境监管不到位，“二次污染”隐患突出。现场执法缺少具体指导性文件，执法规范性有待加强。三、我国土壤污染防治立法现存问题分析3.1立法体系不完善3.1.1缺乏专门性统领法在我国土壤污染防治立法领域，专门性统领法的缺失是一个突出问题。目前，虽然存在多部与土壤污染防治相关的法律法规，如《环境保护法》《土地管理法》《水污染防治法》《固体废物污染环境防治法》等，但这些法律大多是从各自的领域出发，对土壤污染防治进行原则性规定或附带性规范，缺乏一部全面、系统、专门针对土壤污染防治的统领性法律。这使得土壤污染防治的法律规定较为分散，难以形成一个有机的整体，在实际操作中缺乏系统性和权威性。以《环境保护法》为例，它作为环境保护领域的综合性法律，对土壤污染防治作出了一些原则性规定，如保护环境的基本方针、环境影响评价制度、“三同时”制度等，这些规定对土壤污染的源头预防起到了一定作用。但它毕竟不是专门针对土壤污染防治的法律，无法对土壤污染防治中的特殊问题，如土壤污染的监测、风险评估、修复责任等进行详细、具体的规范。在土壤污染的监测方面，《环境保护法》没有明确规定监测的主体、频率、方法和标准等，导致在实际监测工作中存在操作不规范、数据不准确等问题。《土地管理法》主要侧重于土地资源的管理和利用，对土壤污染防治的相关规定相对较少。它虽然规定了土地用途管制制度，强调保护耕地的数量和质量，但对于如何防治土壤污染以保障耕地质量，缺乏具体的措施和制度设计。在耕地保护方面，对于因农业生产活动导致的土壤污染问题，如化肥、农药的不合理使用造成的土壤污染，《土地管理法》没有明确规定相应的监管措施和法律责任。由于缺乏专门性统领法，土壤污染防治的各个环节缺乏统一的规范和协调。在土壤污染的预防、治理和修复等方面，不同部门依据不同的法律法规进行管理，容易出现职责不清、相互推诿的情况。在土壤污染治理资金的筹集和使用上，由于没有专门的法律规定，导致资金来源不稳定，使用效率不高。这不仅影响了土壤污染防治工作的顺利开展，也降低了法律的实施效果，使得土壤污染问题难以得到有效的解决。3.1.2法律之间协调性不足我国现行的土壤污染防治相关法律法规之间，存在着协调性不足的问题，这严重影响了土壤污染防治工作的有效开展。在实际情况中，不同法律法规之间的衔接性较差，缺乏有效的协调配合机制。《土壤污染防治法》虽然对土壤污染防治的各个环节进行了规范，但在与其他相关法律法规的衔接上存在漏洞。与《固体废物污染环境防治法》的衔接方面，对于固体废物中有害物质进入土壤导致的污染问题，两部法律在责任认定和处理程序上存在不一致的地方。《固体废物污染环境防治法》主要关注固体废物的产生、收集、贮存、运输、利用和处置等环节，对于固体废物污染土壤后的责任认定，侧重于固体废物产生者和处理者的责任。而《土壤污染防治法》则更强调土地使用权人和污染责任人的责任。当出现固体废物污染土壤的情况时，容易导致两部法律在适用上的冲突，使得责任主体难以明确，污染问题难以得到及时有效的解决。不同法律法规之间的规定还可能出现矛盾和冲突。在土壤污染监测标准方面，《土壤环境质量农用地土壤污染风险管控标准（试行）》和《土壤环境质量建设用地土壤污染风险管控标准（试行）》与《农田灌溉水质标准》之间存在不一致的地方。《农田灌溉水质标准》中关于重金属的控制指标与农用地土壤污染风险管控标准相比，存在缺陷，可能导致在农田灌溉过程中，虽然灌溉水质符合《农田灌溉水质标准》，但长期灌溉后仍会造成土壤污染的情况。这种标准之间的矛盾，使得在土壤污染防治工作中，相关部门和企业难以准确把握标准，容易出现监管不到位或过度监管的问题。法律之间协调性不足，还体现在不同部门在执行法律时缺乏有效的沟通和协作。环保部门、农业部门、国土资源部门等在土壤污染防治工作中都承担着重要职责，但由于各自依据的法律法规不同，在实际工作中容易出现各自为政的情况。在对农用地土壤污染的监管上，农业部门主要依据《农业法》《基本农田保护条例》等法律法规，侧重于农业生产活动的管理；环保部门则依据《环境保护法》《土壤污染防治法》等法律法规，侧重于对土壤环境质量的监测和污染防治。由于缺乏有效的沟通和协作机制，两个部门在监管过程中可能出现重复监管或监管空白的情况，降低了监管效率，影响了土壤污染防治工作的效果。三、我国土壤污染防治立法现存问题分析3.2立法内容不健全3.2.1责任主体界定模糊在我国土壤污染防治立法中，责任主体界定模糊是一个亟待解决的关键问题。尽管《土壤污染防治法》确立了“污染担责”原则，但在实际操作中，由于缺乏明确的责任人认定办法，导致在许多土壤污染事件中，责任主体难以确定，污染者担责原则难以有效落实。目前，国务院生态环境主管部门会同有关部门制定的土壤污染责任人认定办法尚未出台。这使得在面对复杂的土壤污染情况时，相关部门在认定责任主体时缺乏明确的依据和标准，容易出现认定困难或争议。在一些历史遗留的土壤污染问题中，由于时间跨度长，涉及企业的变迁、改制、倒闭等情况，导致污染责任人难以追溯。一些早期的小型化工企业，在生产过程中对土壤造成了严重污染，但随着时间的推移，这些企业已经倒闭或改制，其资产和责任关系变得复杂，难以确定具体的污染责任人。在这种情况下，由于缺乏明确的认定办法，土地使用权人往往成为责任主体，承担起土壤污染治理和修复的责任，这对于土地使用权人来说可能并不公平。在责任主体界定方面，还存在着一些规定不够明确的问题。对于一些特殊情况，如多个主体共同造成土壤污染时，各主体之间的责任如何划分，法律没有作出具体规定。在一些工业园区，多家企业相邻，其生产活动可能共同导致了周边土壤污染。在这种情况下，如何确定各企业在污染中的责任份额，缺乏明确的法律依据，容易引发各企业之间的推诿扯皮，使得土壤污染问题难以得到及时有效的解决。对于土地使用权人在何种情况下可以免责，法律也没有给出明确的界定。当土地使用权人能够证明土壤污染是由不可抗力或第三方的过错造成时，其是否可以免除责任，目前尚无明确规定，这给责任认定带来了不确定性。3.2.2监管制度存在漏洞我国土壤污染防治的监管制度存在诸多漏洞，严重影响了土壤污染防治工作的有效开展。在监管体制方面，存在不合理之处。目前，我国土壤污染防治工作涉及多个部门，如生态环境部门、农业农村部门、自然资源部门、住房城乡建设部门、林业草原部门等。虽然《土壤污染防治法》规定了各部门在土壤污染防治工作中的职责，但在实际执行过程中，由于部门之间的职责划分不够清晰，协调协作不够顺畅，导致出现“九龙治水”的局面，容易出现相互推诿、监管重叠或监管空白的问题。在对农用地土壤污染的监管上，农业农村部门负责农业生产活动的管理，生态环境部门负责土壤环境质量的监测和污染防治。但在实际工作中，对于一些涉及农业生产活动导致的土壤污染问题，两个部门之间的职责划分不够明确，容易出现相互推诿的情况。在对建设用地土壤污染的监管上，自然资源部门负责土地的规划和管理，生态环境部门负责土壤污染的监测和治理。但在土地开发利用过程中，对于土壤污染状况的调查和风险评估，两个部门之间的协调协作不够顺畅，容易出现监管不到位的情况。执法能力不足也是监管制度存在的一个重要问题。土壤污染防治工作具有专业性强、技术要求高的特点，需要执法人员具备丰富的专业知识和技能。然而，目前我国基层一线执法人员和技术人员短缺，执法人员的专业素质和业务能力参差不齐，难以满足土壤污染防治工作的实际需要。一些基层执法人员对土壤污染防治的法律法规和政策标准了解不够深入，在执法过程中难以准确判断违法行为，导致执法不规范。一些执法人员缺乏土壤污染监测、风险评估等方面的专业知识，无法对土壤污染问题进行科学有效的监管。在监管过程中，还存在着监管不到位的问题。部分地区对土壤污染防治工作的重视程度不够，监管力度不足，对土壤污染违法行为的发现和查处不及时。一些企业为了降低成本，存在侥幸心理，违法排放污染物，对土壤造成污染。但由于监管不到位，这些违法行为未能及时被发现和制止，导致土壤污染问题日益严重。在一些农村地区，由于监管力量薄弱，对农业面源污染的监管几乎处于空白状态，大量的农药、化肥、农膜等农业投入品的不合理使用，以及畜禽养殖废弃物的随意排放，对土壤环境造成了严重破坏。3.2.3经济激励机制缺失我国土壤污染防治立法中经济激励机制的缺失，严重制约了土壤污染防治工作的开展。在财政政策方面，对土壤污染防治的投入相对不足。土壤污染防治工作需要大量的资金支持，包括土壤污染监测、风险评估、治理修复等环节。然而，目前我国财政对土壤污染防治的资金投入相对较少，难以满足实际需求。在一些经济欠发达地区，由于财政资金有限，对土壤污染防治的投入更是捉襟见肘，导致这些地区的土壤污染防治工作进展缓慢。土壤污染防治资金的分配也不够合理，存在着重点不突出、使用效率不高的问题。一些资金被分散用于多个项目，未能集中力量解决重点区域和重点问题，影响了土壤污染防治工作的效果。税收政策在土壤污染防治方面的作用也未能充分发挥。目前，我国缺乏专门针对土壤污染防治的税收优惠政策，无法有效引导企业和社会资本参与土壤污染防治工作。对于积极采取措施减少土壤污染的企业，没有给予相应的税收减免或优惠，难以调动企业的积极性。对于从事土壤污染治理和修复的企业，也没有税收支持，增加了企业的运营成本，阻碍了土壤污染治理和修复产业的发展。在价格政策方面，未能形成有效的激励机制。土壤污染防治相关的产品和服务价格不合理，导致市场机制在土壤污染防治中难以发挥作用。土壤污染治理和修复服务的价格过高，使得一些企业和土地使用权人难以承担，从而影响了土壤污染治理和修复工作的推进。一些环保型农业投入品，如有机肥、生物农药等，由于价格较高，农民在使用时存在顾虑，不利于减少农业面源污染。金融政策对土壤污染防治的支持力度也有待加强。目前，金融机构对土壤污染防治项目的贷款支持不足，融资渠道狭窄。土壤污染防治项目往往具有投资大、周期长、风险高的特点，金融机构出于风险考虑，对这类项目的贷款审批较为严格，使得许多土壤污染防治项目难以获得足够的资金支持。缺乏针对土壤污染防治的金融创新产品，如土壤污染责任保险等，无法有效分散土壤污染防治的风险。3.3标准体系不科学3.3.1标准滞后于发展需求我国现行的土壤污染防治标准在一定程度上滞后于经济社会发展和环境管理的实际需求，缺乏前瞻性和科学性，难以有效应对日益复杂的土壤污染问题。随着我国工业化、城市化进程的加速，新的工业活动和生产方式不断涌现，由此带来了更多种类的土壤污染物。一些新兴的有机污染物，如全氟化合物、抗生素、微塑料等，在土壤中的检出频率逐渐增加，对土壤生态系统和人体健康构成了潜在威胁。现行的土壤污染防治标准主要侧重于传统的重金属和有机污染物，对这些新兴污染物的关注不足，缺乏相应的标准和监测方法。在土壤污染监测中，对于全氟化合物等新兴污染物，由于缺乏统一的监测标准和分析方法，导致不同地区和机构的监测数据缺乏可比性，难以准确评估土壤污染状况。我国的经济社会发展水平不断提高，人们对土壤环境质量的要求也日益提升。现行的土壤污染防治标准在某些方面已经不能满足人们对高品质土壤环境的需求。在一些城市的居民区和商业区，土壤中的污染物不仅要满足基本的环境安全标准，还应考虑对居民生活舒适度和健康的长期影响。现行标准在这方面的考量相对不足，对于一些低浓度、长期暴露的污染物风险评估不够全面，无法为这些区域的土壤环境管理提供充分的依据。土壤污染防治标准的更新周期较长，难以适应快速变化的环境形势。从标准的制定、修订到发布实施，需要经过多个环节和较长的时间，这使得标准在面对新的污染问题和科学研究成果时，不能及时进行调整和完善。随着土壤污染防治技术的不断进步，一些新的监测技术和修复方法已经出现，但由于标准未能及时更新，这些新技术和方法在实际应用中受到限制，影响了土壤污染防治工作的效率和效果。3.3.2标准之间缺乏衔接我国土壤污染防治标准之间存在着缺乏协调统一、相互矛盾和冲突的问题，这严重影响了标准的实施效果，给土壤污染防治工作带来了诸多困难。在不同类型的土壤污染防治标准之间，缺乏有效的协调统一机制。农用地土壤污染风险管控标准和建设用地土壤污染风险管控标准，虽然都属于土壤污染防治标准体系，但在制定过程中，由于不同部门的职责和关注点不同，导致这两类标准在污染物种类、风险筛选值、管控措施等方面存在差异。在污染物种类方面，农用地土壤污染风险管控标准主要关注对农作物生长和农产品质量安全有影响的污染物，如镉、汞、砷、铅、铬等重金属以及滴滴涕、多环芳烃等有机污染物。而建设用地土壤污染风险管控标准则更侧重于对人体健康有潜在危害的污染物，除了常见的重金属和有机污染物外，还包括一些挥发性有机化合物、半挥发性有机化合物等。这种差异使得在实际工作中，当涉及到土地用途变更，如农用地转为建设用地时，难以准确判断土壤是否符合新的用途标准，容易出现标准适用的混乱。土壤污染防治标准与其他相关标准之间也存在矛盾和冲突。土壤污染防治标准与农田灌溉水质标准、大气污染物排放标准等之间的协调性不足。在农田灌溉水质标准中，对于一些污染物的限值与农用地土壤污染风险管控标准不一致。农田灌溉水中的某些重金属含量虽然符合农田灌溉水质标准，但长期灌溉后，可能会导致土壤中重金属含量超标，对土壤环境造成污染。大气污染物排放标准主要关注大气污染物的排放浓度和排放量，对于大气污染物沉降对土壤的污染影响考虑不够充分。一些工业企业排放的大气污染物中含有重金属、有机污染物等，这些污染物通过大气沉降进入土壤，可能会导致土壤污染，但由于缺乏与土壤污染防治标准的有效衔接，难以对这种污染进行有效的防控。标准之间缺乏衔接还体现在不同地区的土壤污染防治标准存在差异。由于我国地域辽阔，不同地区的土壤类型、气候条件、经济发展水平和污染状况各不相同，一些地方根据本地实际情况制定了地方土壤污染防治标准。这些地方标准与国家标准之间，以及不同地区的地方标准之间，缺乏统一的协调和规范，存在标准不一致的情况。在相邻地区，由于土壤污染防治标准的差异，可能会导致污染企业向标准较低的地区转移，或者在跨区域的土壤污染治理中，出现治理标准不统一、治理效果参差不齐的问题。四、国外土壤污染防治立法经验借鉴4.1美国立法模式与实践4.1.1《超级基金法》解析20世纪后半叶，美国经济变革导致众多企业搬迁，留下大量被工业废物污染的“棕色地块”，对人体健康和生态环境构成严重威胁。1978年拉夫运河事件成为导火索，该事件中，某塑料公司自1940年后在拉夫运河就地填埋大量有害化学物质，多年后有害物质渗透，引发严重土地污染和饮用水污染，800多户居民被迫迁居，造成重大人身和财产损失。以此为契机，1980年美国国会通过《综合环境反应、赔偿和责任法》（简称《超级基金法》），旨在解决危险物质泄漏的治理及其费用负担问题。《超级基金法》的核心内容围绕责任主体认定、超级基金设立及污染地块治理展开。在责任主体方面，该法第107(a)条明确规定，泄漏危险废物或有泄漏危险的设施的所有人或营运人、危险废物处理时处理设施的所有人或营运人、危险物品的生产者以及对危险废物的处置、处理和运输做出安排的人、由其选择危险废物处理场或设施的运输者，都属于治理费用的承担主体。这些责任主体对治理费用承担严格责任和连带责任，且责任溯本追源。即使当初的丢弃行为合法，若按现行标准构成环境污染，丢弃企业仍需负治理责任，现在的业主及使用人也负有治理的法定责任。连带责任使超级基金或联邦政府可向任何一个找到的责任人追索全部治理费用，且这种责任不受责任方有限责任形式的限制，若责任方无力负担费用，其控股或参股的组织和个人可能成为责任对象。超级基金的设立为污染地块治理提供了资金保障。初始基金为16亿美元，13.8亿美元来自对生产石油和某些无机化学制品行业征收的专门税，2.2亿美元来自联邦财政。1996年国会修改该法时，基金总数扩大到85亿美元，其中25亿来自年收入在200万美元以上企业的附加税，27.5亿来自联邦普通税，3亿来自基金利息，3亿来自费用承担者追回的款项等。超级基金主要用于治理全国范围内闲置不用或被抛弃的危险废物处理场，并对危险物品泄漏做出紧急反应。具体支付对象包括联邦政府和州政府实施的针对不符合《全国应急计划》的废物处置进行的迁移和补救行为的全部费用、任何个人实施的针对不符合《全国应急计划》的废物处置进行的其他“必须”的责任费用，以及因泄漏危险物质而造成的对“天然资源”的破坏等费用。只有当责任主体不能确定，或无力或不愿承担治理费用时，超级基金才可用于支付治理费用，之后再向能找到的责任主体追索。在污染地块治理流程上，法案第103条要求危险物品的业主和股东通知美国环保局（EPA），在他们那里发现的或者是从处理场地了解到的，怀疑的或者是有可能渗漏的危险物质的总量和类型。EPA从中选出需要长期治理的地区，列入“国家优先名单”。随后，由EPA或委托私人机构分析该地区的危险程度，选择、设计清理方案，以进一步采取相应的清理行动。法案第102条授权环保局局长颁布规章，指定只要渗漏到环境中去就可能对公众健康、福利和环境造成“实质性危害”的物质为“危险性物质”。当事人不管有无过错，任何一方均有承担全部清理费用的义务，法案也允许EPA先行支付清理费用，然后再通过诉讼等方式向责任方索回。4.1.2实施成效与启示《超级基金法》实施以来，取得了显著成效。据统计，自实施超级基金计划以来，共清理有害土壤、废物和沉淀物1亿多立方米，清理有害液体、地下水、地表水3410亿加仑，同时该项目还为数万人提供了饮用水源。被列入《国家优先名录》中67%的污染地块得到了治理修复，130万英亩的土地恢复了生产功能，多数污染地块在修复后达到了商业交易之目的。该法对土壤的可能污染者形成了有力震慑，促使企业在生产经营活动中更加谨慎地处理危险物质，减少了土壤污染的发生。从责任主体认定来看，美国《超级基金法》明确、严格的责任主体界定和连带责任规定，为我国提供了重要借鉴。我国在完善土壤污染防治立法时，应尽快出台明确的责任人认定办法，清晰界定各类责任主体在土壤污染防治中的责任。对于多个主体共同造成土壤污染的情况，应制定详细的责任划分规则，避免出现责任推诿现象。在土地使用权人责任方面，应明确其在不同情况下的责任范围和免责条件，确保责任认定的公平、公正和合理。超级基金制度也给我国带来诸多启示。我国可考虑建立专门的土壤污染治理基金，拓宽基金来源渠道。除了政府财政投入外，可以借鉴美国经验，对一些高污染、高风险行业征收专门税，作为基金的重要来源。鼓励社会资本参与，通过税收优惠、财政补贴等政策，引导企业和社会组织为基金提供资金支持。明确基金的使用范围和管理机制，确保基金用于土壤污染的治理和修复，提高资金使用效率。在污染地块治理程序上，美国的做法也值得学习。我国应建立科学的土壤污染风险评估和治理修复程序。加强对土壤污染状况的监测和调查，及时掌握土壤污染信息。建立专业的评估机构和评估标准，对污染地块的风险程度进行准确评估。根据评估结果，制定合理的治理修复方案，选择合适的治理修复技术和方法。加强对治理修复过程的监管，确保治理修复工作的质量和效果。四、国外土壤污染防治立法经验借鉴4.2日本立法特点与举措4.2.1《农用地土壤污染防治法》与《土壤污染对策法》20世纪中叶，日本发生了举国惨痛的“四大公害事件”，其中1955-1972年的“痛痛病事件”，是由于冶炼厂排放的含镉废水污染了河水，两岸居民使用河水灌溉农田，致使土壤含镉量明显增高，土壤受到镉污染进而造成当地居民身体受到损害。这一事件直接促使日本政府于1970年颁布了《农业用地土壤污染防治法》，旨在防止生产出对人类健康有害的农畜产品，防止农作物生长受到干扰，其适用对象仅限于农业用地。该法规定，当土壤中特定有害物质含量超过一定标准时，将对该区域进行调查和监测，采取相应的防治措施。对于受到污染的农用地，根据污染程度的不同，实施不同的治理和修复措施，包括土壤改良、种植结构调整等。该法还明确了污染者的责任，要求污染者承担治理和修复的费用。随着工业化进程的加快，在近几十年城市土地的开发过程中，以六价铬等重金属污染为代表的城市型土壤污染不断涌现出来。资料显示，从1974-2003年的29年间，累计查明的土壤污染物超出环境省《土壤污染相关的环境基准》设置的标准的事例已经达到了1458件，其中2003年已经查明的污染物超标事例达349件，248件属于重金属超标，占了总数的约71.1%（该调查不包括农业土壤污染事例和二恶英等有毒物质污染事例）。严峻的国土资源情况和恶化趋势的土壤污染状况引起了日本政府对土壤污染的高度关注，由于早在1970年已经制定了关于农业用的土壤污染防治的《农业用地土壤污染防治法》，政府加紧了对工业用的土壤污染防治专项立法的进程，以大力整治被污染的土地，使其恢复到可利用状态，改善土壤污染恶化的趋势。在此背景下，2002年日本颁布了《土壤污染对策法》，弥补了城市用地土壤污染防治法律方面的空白，成为日本土壤污染防治的主要法律依据。该法旨在调整工业用地土壤污染的整治，通过制定措施确定特定有毒物质给土壤造成的污染的范围来保护公众健康，以及预防土壤污染给健康造成的损害。该法明确规定了“特定物质”包括“铅、砷、三氯乙烯及其它物质”。其使用前提是公众因直接接触受污染的土壤，或者饮用受污染的地下水而健康受到损害或者可能受到损害。只有当对健康的损害已经发生或者可能发生时候，官方才可以宣布土地为污染区，并要求采取措施排除危险。在实施土壤调查方面，《土壤污染对策法》规定在两种情形下要求土壤调查，一是某些用来生产、使用或者处理有害物质的设施停用或者转用；二是发布了行政令。县级行政首长（都、道、县、府、知事）可以签发行政令要求对土壤污染进行调查并公布调查结果，只要他有理由怀疑存在有害的土壤污染并有可能损害公众健康。对于前一种情形又有例外规定，即如果该设施仍在使用，则土地所有人不负责土壤调查。此外该法不适用该法通过之前有关设施已经停用的工业用地以及行政机关认为土壤污染不会对公众健康造成损害的工业用地，因此这些土地不受《土壤污染对策法》调整，只能寄希望于有关企业自愿展开调查。有义务开展土壤调查的是该设施所在的土地的所有人，由被授权的调查员或机构负责实施土壤调查，但被检查的物质仅限于可能污染土地的有毒物质。调查结束后，实施调查的调查员或机构应将土壤调查的所有结果报告给县级行政首长。如果调查发现该土地上集中的某有毒物质超过限量或者说不符合了土壤质量标准，则就应该把该土地指定为污染区，并登记在指定污染区登记簿中。4.2.2制度创新与借鉴意义日本在土壤污染防治立法中，展现出了灵活多样的管理制度，为有效治理土壤污染提供了有力保障。在污染土地修复责任划分上，日本有着明确且独特的原则。优先由土地所有者承担责任，这是基于土地所有者对土地具有实际控制权和收益权，让其承担责任能够促使其更加关注土地的使用和保护。但土地所有者若能证明污染由使用者造成，便可免除自身责任，同时赋予所有者向使用者追偿的权利。这种责任划分方式，既明确了责任主体，又考虑到了实际情况的复杂性，保障了各方的合法权益。在一些工业用地中，土地所有者将土地出租给企业使用，若企业在生产过程中造成了土壤污染，土地所有者在证明污染是由企业造成后，可向企业追偿治理费用。日本的这些制度设计对我国有着重要的借鉴意义。在责任主体界定方面，我国可参考日本的经验，进一步细化责任主体的认定标准和责任划分规则。明确在不同情况下，如土地所有权与使用权分离、多个主体共同使用土地等情形下，各主体的责任范围和承担方式。对于历史遗留的土壤污染问题，可借鉴日本对污染责任追溯的做法，建立健全追溯机制，确保污染者承担应有的责任。在管理制度上，我国可以学习日本的灵活性，根据不同地区、不同类型的土壤污染，制定有针对性的管理措施。加强对土壤污染调查、监测、评估等环节的管理，建立科学合理的工作流程和标准，提高土壤污染防治工作的效率和质量。日本注重公众参与和信息公开，我国也应加强这方面的工作，保障公众在土壤污染防治中的知情权、参与权和监督权，提高公众的环保意识和参与积极性。4.3荷兰立法体系与发展4.3.1《土壤保护法》的演进荷兰在土壤污染防治立法方面有着较为完善的体系，其《土壤保护法》的发展历程体现了对土壤污染问题的不断重视和应对策略的逐步完善。1980年，荷兰的莱克尔克西部住宅区地下水管破裂，发现住宅区建在有害废物填埋区上方，受到甲苯、二甲苯等有毒化学品污染。这一事件引发政府高度重视，1983年荷兰制定发布《土壤修复（暂行）法案》，要求将土壤修复至统一标准值以下，拉开土壤/场地污染治理序幕。1986年，荷兰制订了《土壤保护法》，但由于《暂行土壤保护法》在土壤修复体制上存在不能充分应对土壤污染的问题，1994年5月，荷兰将1986年的《土壤保护法》和《暂行土壤保护法》两部法律合并为新的《土壤保护法》。此次合并整合了之前分散的法律规定，使土壤保护立法更加系统全面。新的《土壤保护法》明确了土壤污染防治的目标、原则和措施，加强了对土壤污染的监管和治理力度。此后，为适应土壤污染防治的需要，该法又分别于1996年、1997年、1999年、2000年、2001年、2005年、2007年、2013年进行了修订。2001年修订发布的土壤标准，规定了8种农药对于标准土壤的干预值（IVs），包括滴滴涕总量、狄氏剂和艾氏剂总量、六六六总量、甲萘威、克百威、代森锰、莠去津的IVs。2006年修订的《土壤保护法》第36条规定政府应制定条例，规定土壤污染对人体健康、土壤陆生生态系统造成危害或严重影响时的判别标准，2007年修订的《土壤质量条例》进一步明确规定制定土壤干预值标准。2013年《土壤保护法》修订后的最大特点在于其整合了此前制定的各种零散的土壤保护法案、决议和判决等，形成了更为系统、全面的新的《土壤保护法》。通过不断修订，荷兰《土壤保护法》在土壤污染的预防、治理、修复等方面的规定更加细化和完善，提高了法律的针对性和可操作性。4.3.2对我国的借鉴价值荷兰《土壤保护法》的发展历程和立法经验对我国土壤污染防治立法具有多方面的借鉴价值。在立法体系构建方面，荷兰通过不断整合和完善相关法律，形成了系统全面的《土壤保护法》。我国虽然已经颁布了《土壤污染防治法》，但仍需进一步完善相关配套法规和标准，形成一个有机的整体。我国应借鉴荷兰经验，加强不同法律法规之间的协调与衔接，明确各部门在土壤污染防治中的职责，避免出现职责不清、相互推诿的情况。制定统一的土壤污染防治规划，将土壤污染防治工作纳入国家和地方的经济社会发展规划中，确保土壤污染防治工作的系统性和连贯性。荷兰《土壤保护法》不断修订完善的过程，体现了其对土壤污染问题的动态跟踪和及时应对。我国土壤污染防治立法也应保持开放性和灵活性，根据土壤污染的新情况、新问题，及时修订和完善法律法规。随着我国工业化、城市化进程的加速，新的土壤污染物不断涌现，如新兴有机污染物、微塑料等。我国应及时关注这些新问题，对土壤污染防治法律法规进行修订，将新的污染物纳入监管范围，制定相应的标准和治理措施。加强对土壤污染防治法律法规实施效果的评估，根据评估结果及时调整和完善法律法规，提高法律的实施效果。在土壤污染标准制定方面，荷兰明确的土壤干预值标准等规定，为我国提供了参考。我国应进一步完善土壤污染防治标准体系，提高标准的科学性和实用性。根据不同地区的土壤类型、污染状况和土地利用方式，制定差异化的土壤污染风险管控标准。加强对土壤污染标准的宣传和培训，提高相关部门、企业和公众对标准的认识和理解，确保标准的有效实施。五、完善我国土壤污染防治立法的建议5.1优化立法体系架构5.1.1制定专门性基本法制定一部专门的土壤污染防治基本法，对于完善我国土壤污染防治立法体系具有至关重要的意义。当前，我国虽然有《土壤污染防治法》，但从实际情况来看，该法在一些方面仍存在不足，难以全面、系统地解决土壤污染防治中的各种问题。土壤污染问题具有复杂性和特殊性，其污染来源广泛，包括工业“三废”排放、农业面源污染、生活垃圾和危险废物处置不当等；污染类型多样，涵盖重金属污染、有机污染、生物污染等；治理难度大，需要长期的投入和科学的技术支持。现有的法律法规难以满足土壤污染防治工作的实际需求，缺乏一部能够统领全局、明确各方责任和义务、规范防治工作各个环节的专门性基本法。专门性基本法应在我国土壤污染防治立法体系中占据统领地位。它将整合现有分散的土壤污染防治相关法律法规，使土壤污染防治工作有一个统一的法律依据和行动指南。该法应明确土壤污染防治的目标，即保护和改善土壤环境质量，保障公众健康，推动土壤资源永续利用，促进经济社会可持续发展。确立预防为主、保护优先、分类管理、风险管控、污染担责、公众参与的基本原则，这些原则将贯穿于土壤污染防治工作的始终，指导各项制度和措施的制定与实施。在主要内容框架方面，应涵盖土壤污染的预防、治理、修复以及监管等各个环节。在预防环节，应加强对工业、农业、生活等各类污染源的管控，严格环境影响评价制度，从源头上减少土壤污染的发生。要求工业企业采用清洁生产工艺，减少污染物排放；规范农业生产中化肥、农药、农膜的使用，推广绿色农业技术；加强对生活垃圾和危险废物的分类收集、运输和处置，防止其对土壤造成污染。对于新建、改建、扩建项目，严格进行环境影响评价，评估其对土壤环境的潜在影响，并提出相应的污染防治措施。在治理和修复环节，应明确治理和修复的责任主体、程序和标准。当土壤污染发生后，能够迅速确定责任主体，要求其承担治理和修复的责任。制定科学合理的治理和修复程序，确保治理和修复工作的有序进行。明确治理和修复的标准，保证治理和修复后的土壤符合相应的环境质量要求。在监管环节，应强化监管体制，明确各部门的职责分工，加强部门之间的协调配合。建立健全土壤污染监测网络，实时掌握土壤污染状况；加强对土壤污染防治工作的监督检查，对违法行为进行严厉打击。5.1.2加强法律间协调统一为了有效解决我国土壤污染防治立法中存在的法律之间协调性不足的问题，需要对相关法律法规进行全面梳理整合。相关部门应组织专业力量，对《土壤污染防治法》《环境保护法》《土地管理法》《水污染防治法》《固体废物污染环境防治法》等与土壤污染防治密切相关的法律法规进行深入研究和分析。在梳理过程中，明确各法律法规在土壤污染防治中的定位和作用，找出它们之间的交叉点和矛盾点。对于存在矛盾和冲突的规定，进行统一协调，确保法律法规之间的一致性和连贯性。对不同法律法规中关于土壤污染监测标准、责任认定、处理程序等方面的规定进行比对，消除其中的差异和矛盾，制定统一的标准和规范。为了避免不同法律法规之间出现重复规定或规定不一致的情况，需要加强各法律法规之间的衔接配合。在制定新的法律法规或修订现有法律法规时，应充分考虑与其他相关法律法规的关联性，确保它们之间能够相互呼应、相互补充。在《土壤污染防治法》中，对于涉及固体废物污染土壤的问题，应与《固体废物污染环境防治法》进行有效衔接，明确在不同情况下两部法律的适用范围和责任划分。建立健全部门间的协调机制，加强环保部门、农业部门、国土资源部门等在土壤污染防治工作中的沟通与协作。通过定期召开联席会议、建立信息共享平台等方式，实现各部门之间的信息互通、资源共享，形成工作合力，共同推进土壤污染防治工作。五、完善我国土壤污染防治立法的建议5.2健全立法核心内容5.2.1明确责任主体与归责原则出台专门的责任人认定办法，是解决土壤污染责任主体界定模糊问题的关键举措。国务院生态环境主管部门应会同有关部门，尽快制定出详细、可操作的责任人认定办法。在制定过程中，需充分考虑各种复杂情况，明确不同情形下的责任主体认定标准。对于工业污染，若企业在生产经营过程中排放污染物导致土壤污染，该企业应被认定为责任主体。若企业存在多个股东，且股东对企业的污染行为存在过错，如未履行监督职责等，股东也应承担相应责任。对于农业面源污染，应根据污染的具体来源进行责任认定。若因农户不合理使用化肥、农药导致土壤污染，农户应承担主要责任；若农资生产企业生产的化肥、农药不符合质量标准，导致土壤污染，生产企业也应承担相应责任。对于历史遗留的土壤污染问题，应通过追溯历史资料、调查污染发生时的情况等方式，尽可能确定责任主体。若无法确定具体责任主体，可根据土地的权属关系、污染地块的实际使用情况等因素，合理确定责任承担者。在归责原则方面，应采用严格责任原则。即无论污染者是否存在主观过错，只要其行为造成了土壤污染，就应承担相应的法律责任。这是因为土壤污染具有隐蔽性、滞后性和累积性等特点，污染者往往难以察觉自己的行为对土壤造成的危害，采用严格责任原则能够有效避免污染者以无过错为由逃避责任。在某化工企业污染土壤案件中，该企业在生产过程中虽采取了一定的污染防治措施，但仍因设备老化等原因导致污染物泄漏，污染了周边土壤。根据严格责任原则，该企业应承担土壤污染治理和修复的责任。连带责任原则也是明确责任主体与归责原则的重要内容。当多个主体共同造成土壤污染时，各主体之间应承担连带责任。这意味着受害者可以向任何一个责任主体要求承担全部赔偿责任，被要求承担责任的主体不得拒绝。在某工业园区内，多家企业的排污行为共同导致了园区周边土壤污染，周边居民因土壤污染遭受了损失。在这种情况下，周边居民可以选择向其中任何一家企业要求赔偿全部损失，该企业在承担赔偿责任后，可以向其他责任主体进行追偿。追溯既往原则对于解决历史遗留的土壤污染问题至关重要。对于过去发生的土壤污染行为，即使当时的法律法规不完善，也应依法追究污染者的责任。在一些老工业基地，存在着大量历史遗留的土壤污染问题，这些污染行为虽然发生在多年前，但对土壤环境的危害至今仍在持续。通过追溯既往原则，可以对当时的污染者进行责任追究，要求其承担土壤污染治理和修复的费用。这不仅有助于解决历史遗留问题，还能对潜在的污染者起到警示作用，促使其在生产经营活动中更加重视土壤污染防治。5.2.2完善监管制度建立综合管理体系是完善土壤污染防治监管制度的核心。在这个体系中，应明确各部门的职责分工，确保土壤污染防治工作的全面覆盖和有效实施。生态环境部门作为土壤污染防治的主要监管部门，应负责制定和执行土壤污染防治的政策、法规和标准，对土壤污染状况进行监测、评估和预警，组织开展土壤污染治理和修复工作，对土壤污染违法行为进行查处。农业农村部门应负责农业面源污染的防治，指导农民合理使用化肥、农药、农膜等农业投入品，推广绿色农业生产技术，加强对畜禽养殖废弃物的处理和利用。自然资源部门应负责土地资源的管理和保护，严格土地用途管制，对建设用地的土壤污染状况进行调查和评估，加强对土地开发利用过程中的土壤污染防治监管。住房城乡建设部门应负责城市建设和房地产开发中的土壤污染防治，对建设项目的土壤污染状况进行调查和评估，监督建设单位采取有效的土壤污染防治措施。林业草原部门应负责林地、草地的土壤污染防治，加强对森林、草原生态系统的保护和管理，防止因森林砍伐、草原开垦等活动导致土壤污染。加强部门间的协调配合是提高监管效率的关键。各部门应建立健全协调机制，通过定期召开联席会议、建立信息共享平台、开展联合执法行动等方式，加强沟通与协作。在土壤污染状况调查和监测工作中，生态环境部门、农业农村部门、自然资源部门等应共同参与，共享调查和监测数据，确保数据的准确性和完整性。在土壤污染治理和修复工作中，各部门应协同作战，共同制定治理和修复方案，明确各自的职责和任务，确保治理和修复工作的顺利进行。在某地区的土壤污染治理项目中，生态环境部门负责项目的总体协调和监督，农业农村部门负责提供农业生产方面的技术支持，自然资源部门负责土地资源的调配和管理，住房城乡建设部门负责项目的工程建设和质量监督，各部门密切配合，使该项目取得了良好的治理效果。充实基层执法人员，提高执法能力，是加强土壤污染防治监管的重要保障。土壤污染防治工作具有专业性强、技术要求高的特点，需要执法人员具备丰富的专业知识和技能。因此，应加强对基层执法人员的培训，定期组织业务培训和考核，提高其对土壤污染防治法律法规、政策标准和专业知识的掌握程度。通过邀请专家授课、组织实地考察、开展案例分析等方式，不断提升执法人员的业务水平。还应引进专业人才，充实基层执法队伍，优化执法人员的专业结构。鼓励高校相关专业的毕业生投身土壤污染防治执法工作，为执法队伍注入新鲜血液。加强执法装备建设，配备先进的监测设备、检测仪器和执法工具，提高执法工作的科学性和准确性。为基层执法人员配备便携式土壤污染检测仪、无人机等设备，便于其及时发现和查处土壤污染违法行为。5.2.3构建经济激励机制构建经济激励机制，对于推动土壤污染防治工作具有重要意义。在财政政策方面，政府应加大对土壤污染防治的投入，设立专门的土壤污染防治专项资金。该专项资金应纳入财政预算，确保资金的稳定来源。资金主要用于土壤污染监测、评估、治理和修复等工作。在土壤污染监测方面，利用专项资金建立覆盖全国的土壤污染监测网络，配备先进的监测设备和专业的监测人员，实时掌握土壤污染状况。对于治理和修复项目，专项资金应优先支持重点区域和重大项目。在一些重金属污染严重的地区，安排专项资金用于开展土壤污染治理和修复试点项目，探索有效的治理技术和模式。对积极开展土壤污染防治工作的企业和单位，给予财政补贴。对于采用清洁生产工艺、减少污染物排放的企业，政府可以给予一定的资金补贴，鼓励其持续改进生产方式。税收政策也应在土壤污染防治中发挥积极作用。制定税收优惠政策，对从事土壤污染治理和修复的企业，减免企业所得税、增值税等。对购买环保设备用于土壤污染防治的企业，给予税收抵免。对于使用环保型农业投入品的农户，给予税收优惠。对购买有机肥、生物农药的农户，减免相关税费，鼓励其减少化肥、农药的使用，降低农业面源污染。对造成土壤污染的企业和个人，提高其税收征收标准，增加其污染成本。对违规排放污染物导致土壤污染的企业，除依法进行处罚外，还应提高其所得税和排污费的征收标准，促使其重视土壤污染防治工作。在价格政策方面，应建立合理的土壤污染防治产品和服务价格体系。对环保型农业投入品，如有机肥、生物农药等，通过价格补贴等方式，降