完善我国政策性银行法律体系：困境与突破

完善我国政策性银行法律体系：困境与突破一、引言1.1研究背景与意义政策性银行作为我国金融体系的重要组成部分，在国家经济发展中扮演着举足轻重的角色。自1994年我国设立国家开发银行、中国进出口银行和中国农业发展银行以来，政策性银行在贯彻国家产业政策、推动区域协调发展、支持重点领域建设等方面发挥了不可替代的作用。在基础设施建设领域，国家开发银行通过提供长期、大额的资金支持，助力交通、能源等重大项目的顺利推进，为经济发展奠定坚实基础。中国进出口银行积极支持我国的对外贸易和对外投资，推动了我国企业“走出去”，提升了我国在国际经济舞台上的地位。中国农业发展银行专注于农业农村领域，为保障国家粮食安全、促进农业现代化和农村经济发展提供了有力的金融支持。然而，随着我国经济社会的快速发展和金融体制改革的不断深化，政策性银行面临着一系列新的挑战和问题。其中，法律体系不完善成为制约政策性银行可持续发展的重要因素之一。目前，我国尚未出台专门的政策性银行法，相关法律规定主要散见于一些行政法规、部门规章和规范性文件中，缺乏系统性、权威性和可操作性。这导致政策性银行在运营过程中存在诸多法律风险和不确定性，如法律地位不明确、监管职责不清、业务范围界定模糊等。这些问题不仅影响了政策性银行的运行效率和风险管理能力，也制约了其在国家经济发展中作用的充分发挥。完善政策性银行法律体系对于保障其可持续发展和维护国家经济稳定具有重要意义。从政策银行自身角度来看，健全的法律体系能够明确政策性银行的性质、职能、定位和业务范围，为其提供明确的法律依据和行为准则，有助于规范其运营管理，提高风险防范能力，实现可持续发展。从国家经济稳定角度而言，政策性银行作为国家宏观调控的重要工具，其稳健运行对于促进经济增长、调整经济结构、保障民生等方面具有重要作用。完善的法律体系能够为政策性银行发挥职能提供有力保障，进而维护国家经济的稳定和发展。1.2研究方法与创新点本研究综合运用多种研究方法，确保研究的全面性、深入性和科学性。在研究过程中，主要采用了以下几种方法：文献研究法：通过广泛查阅国内外相关的学术文献、法律法规、政策文件以及研究报告等资料，全面梳理政策性银行的发展历程、理论基础和实践经验，深入了解国内外学者对政策性银行法律问题的研究现状和研究成果，为本文的研究提供坚实的理论支撑和丰富的资料来源。通过对《中国人民银行法》《银行业监督管理法》以及原银监会出台的《国家开发银行监督管理办法》等相关法律法规和部门规章的研究，明确了我国政策性银行现行的法律框架和监管要求。比较分析法：对国内外政策性银行的法律制度、运营模式和监管体系进行对比分析，借鉴国际上成熟的经验和做法，为完善我国政策性银行法律体系提供有益的参考。将我国政策性银行与日本的“二行九库”体系、韩国的政策性银行等进行比较，分析其在法律定位、职能定位、业务范围、监管机制等方面的异同，从中汲取适合我国国情的经验。通过比较发现，国外许多国家对政策性银行都实行“一行一法”的立法模式，明确政策性银行的设立目的、法律属性、职能定位和业务范围等，这为我国政策性银行立法提供了重要的启示。案例研究法：选取我国政策性银行在实际运营过程中的典型案例，深入分析其面临的法律问题及解决方案，从实践层面探讨完善政策性银行法律体系的路径和措施。在研究政策性银行与政府关系的法律问题时，以国家开发银行支持某重大基础设施建设项目为例，分析在项目实施过程中政策性银行与政府相关部门的合作机制、风险分担方式以及政策调整等问题，总结经验教训，提出针对性的建议。实证分析法：收集和整理相关数据，运用定量分析方法对政策性银行的发展现状、运营绩效和风险状况等进行评估和分析，为研究结论提供数据支持和实证依据。通过收集三大政策性银行的资产规模、贷款投向、不良贷款率等数据，分析其运营状况和风险水平，为研究政策性银行的法律问题提供了客观的数据支持。本文的创新点主要体现在以下几个方面：研究视角的综合性：从多个维度对政策性银行法律问题进行研究，不仅关注政策性银行自身的法律定位、监管机制和业务运作等问题，还深入探讨了政策性银行与政府、商业银行以及其他金融机构之间的法律关系，为构建完善的政策性银行法律体系提供了全面的视角。问题分析的深入性：在对政策性银行法律问题进行分析时，不仅剖析了表面现象，还深入挖掘了问题的本质和根源，如从金融体制改革、国家宏观经济政策调整以及法治建设等方面分析了政策性银行法律体系不完善的深层次原因。建议提出的系统性：基于对政策性银行法律问题的深入研究，提出了具有系统性和可操作性的法律完善建议，涵盖了立法、监管、风险防控等多个方面，为我国政策性银行的可持续发展提供了切实可行的法律保障方案。二、我国政策性银行法律体系现状2.1我国政策性银行的发展历程我国政策性银行的发展历程可以追溯到20世纪90年代初期。当时，随着我国经济体制改革的不断深化，市场经济体制逐步确立，为了适应经济发展的需要，解决商业银行在支持国家重点项目和特定领域时存在的不足，我国开始筹备设立政策性银行。1993年12月，国务院发布了《关于金融体制改革的决定》，明确提出要组建国家开发银行、中国进出口银行和中国农业发展银行，标志着我国政策性银行的设立进入实质性阶段。1994年，三大政策性银行相继成立，开启了我国政策性金融发展的新篇章。在成立初期，政策性银行的主要任务是贯彻国家产业政策和区域发展战略，为国家重点项目和特定领域提供资金支持。国家开发银行重点支持基础设施、基础产业和支柱产业等领域的建设项目，如交通、能源、通信等基础设施项目，以及国家重点扶持的大型企业和产业园区的建设。中国进出口银行主要致力于促进我国机电产品、高新技术产品出口以及支持对外承包工程和境外投资项目，为我国企业拓展国际市场提供金融支持。中国农业发展银行则专注于农村金融领域，承担国家政策性农村金融服务，支持粮棉油收购、国家扶贫攻坚、农业开发等项目，保障国家粮食安全和促进农村经济发展。这一阶段，政策性银行的资金主要来源于财政拨款、发行金融债券和向中央银行借款等。在业务运作上，政策性银行严格按照国家政策导向开展业务，具有较强的政策性和计划性。由于成立时间较短，相关法律法规和制度建设尚不完善，政策性银行在运营过程中面临着一些问题，如资金来源不稳定、风险管控能力较弱等。随着我国经济的快速发展和金融体制改革的不断推进，政策性银行在实践中逐渐完善，业务范围得到拓展。在这一时期，国家开发银行除了继续支持传统的基础设施领域外，还开始涉足高新技术产业、中小企业融资等领域，为产业升级和经济结构调整提供支持。中国进出口银行加大了对战略性新兴产业出口的支持力度，同时积极参与国际金融合作，拓展海外业务。中国农业发展银行进一步加强了对农村基础设施建设、农业产业化经营和农村生态环境建设等方面的支持，推动农村经济的全面发展。为了适应业务发展的需要，政策性银行在治理结构和风险管理方面也取得了一定进展。各政策性银行逐步建立了董事会、监事会等治理机构，完善了内部管理制度和决策机制。加强了风险管理体系建设，制定了一系列风险管理制度和流程，提高了风险识别、评估和控制能力。随着金融市场的发展，政策性银行的资金来源渠道也更加多元化，除了传统的资金来源外，还通过资产证券化等方式拓宽融资渠道。2003年，中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定中指出要“深化政策性银行改革”，标志着政策性银行进入改革转型阶段。2007年，第三次全国金融工作会议进一步明确按照分类指导、“一行一策”的原则推进政策性银行改革，并且提出要对政策性业务实行公开透明的招投标制度。在这一阶段，国家开发银行率先进行商业化改革试点，于2008年成立国家开发银行股份有限公司，探索向开发性金融机构转型。通过引入市场机制，国家开发银行在业务运作上更加注重经济效益和风险控制，同时继续发挥其在支持国家战略和重点项目建设方面的作用。中国进出口银行和中国农业发展银行也在各自的领域内进行改革探索，进一步明确政策性职能定位，优化业务结构，加强风险管理。中国进出口银行强化了对国家重大战略和重点领域的支持，如“一带一路”倡议、国际产能合作等，同时加强了与商业银行的合作，共同推动业务发展。中国农业发展银行则加大了对农村金融市场的开拓力度，创新金融产品和服务，提高服务“三农”的能力和水平。随着科技创新和金融市场的发展，政策性银行在业务模式、服务手段、风险管理等方面不断创新，提升服务水平和综合实力。在业务模式创新方面，政策性银行积极探索互联网金融、绿色金融、科技金融等新兴业务领域，为国家战略和实体经济发展提供更加多元化的金融服务。通过开展线上业务，提高服务效率和便捷性，满足客户的多样化需求。在绿色金融领域，政策性银行加大对节能环保、清洁能源等绿色产业的支持力度，推动经济可持续发展。在科技金融方面，政策性银行积极支持科技创新企业发展，为科技成果转化和产业化提供资金支持。在服务手段创新方面，政策性银行充分利用大数据、云计算、人工智能等金融科技手段，提升金融服务的精准性和智能化水平。通过大数据分析，深入了解客户需求，为客户提供个性化的金融服务方案。利用人工智能技术，实现风险评估、信贷审批等业务流程的自动化和智能化，提高工作效率和风险管控能力。在风险管理创新方面，政策性银行加强了对各类风险的监测和预警，建立了更加完善的风险防控体系。通过运用量化风险管理工具和模型，对风险进行实时监测和动态评估，及时采取风险应对措施，确保金融安全。政策性银行开始探索国际化发展道路，加强与国际金融机构和国内其他金融机构的合作。在“一带一路”倡议的推动下，政策性银行积极参与国际基础设施建设和投资项目，为沿线国家提供融资支持，促进了国际经济合作和交流。加强了与国际金融机构的合作与交流，学习借鉴国际先进经验，提高国际化水平。与国内其他金融机构的合作也不断深化，通过开展银团贷款、联合授信等业务，实现资源共享和优势互补，共同支持国家经济发展。2.2现行法律体系构成我国政策性银行的现行法律体系主要由法律、行政法规和规章三个层面构成。虽然目前尚未出台专门的政策性银行法，但相关的法律规定散见于其他法律法规和部门规章之中，在一定程度上为政策性银行的运营提供了法律依据和规范。在法律层面，与政策性银行相关的主要有《中国人民银行法》和《银行业监督管理法》。《中国人民银行法》第五十二条规定“本法所称银行业金融机构，是指在中华人民共和国境内设立的商业银行、城市信用合作社、农村信用合作社等吸收公众存款的金融机构以及政策性银行”，明确了政策性银行属于银行业金融机构的范畴，在货币政策执行、金融市场监管等方面需遵循中国人民银行的相关规定。中国人民银行有权对政策性银行执行货币政策的情况进行监督检查，如对政策性银行的存款准备金率、利率政策执行情况等进行监管，以确保政策性银行的运营符合国家宏观金融政策的要求。《银行业监督管理法》第二条同样将政策性银行纳入银行业金融机构的监管范围，规定国务院银行业监督管理机构负责对全国银行业金融机构及其业务活动监督管理的工作。该法为银保监会对政策性银行实施监管提供了法律依据，涵盖了市场准入、业务运营、风险防控等多个方面的监管内容。银保监会依据该法对政策性银行的设立、变更、终止等市场准入环节进行审批，对其业务活动进行合规性和风险性监管，包括对贷款业务、投资业务等的监管，以保障政策性银行的稳健运营。在行政法规层面，国务院审定批准的《国家开发银行章程》《中国进出口银行章程》和《中国农业发展银行章程》具有重要意义。这些章程在业务范围、公司治理、风险管控、监督评价等方面作出了针对性安排，是政策性银行运营管理的重要依据。《国家开发银行章程》明确了国家开发银行的业务范围包括向国家基础设施、基础产业、支柱产业的大中型基本建设和技术改造等政策性项目及其配套工程发放贷款等，为国家开发银行的业务开展提供了明确的指导。在公司治理方面，规定了董事会、监事会等治理机构的职责和运作机制，保障了银行决策的科学性和监督的有效性。在风险管控方面，制定了相应的风险管理制度和措施，以防范和化解各类风险。在规章层面，原银监会出台的《国家开发银行监督管理办法》《中国进出口银行监督管理办法》和《中国农业发展银行监督管理办法》进一步完善了开发性、政策性金融监管要求。这些管理办法对政策性银行的公司治理、风险管理、内部控制、资本管理等方面作出了详细规定，推动了监管的法制化进程。《国家开发银行监督管理办法》对国家开发银行的风险管理提出了明确要求，包括建立健全风险管理体系，对信用风险、市场风险、操作风险等各类风险进行有效的识别、评估和控制。在内部控制方面，要求国家开发银行建立完善的内部控制制度，确保各项业务活动的合规性和风险可控性。2.3对政策性银行运营的影响现有法律体系对政策性银行运营产生了多方面的影响，通过具体案例可以更直观地展现其积极和不足之处。以国家开发银行支持某重大基础设施建设项目为例，在项目推进过程中，现行法律体系在业务开展方面提供了一定的依据。《国家开发银行章程》明确了国家开发银行可向国家基础设施等政策性项目发放贷款，这使得国家开发银行能够依法依规为该项目提供长期、大额的资金支持，保障了项目的顺利启动和建设。从风险防控角度来看，原银监会出台的《国家开发银行监督管理办法》要求国家开发银行建立健全风险管理体系，对信用风险、市场风险等各类风险进行有效识别、评估和控制。在该项目中，国家开发银行依据此规定，对项目的风险进行了全面评估，制定了相应的风险防控措施。通过对项目建设单位的信用状况进行严格审查，设定合理的贷款条件和还款计划，有效降低了信用风险。密切关注市场利率波动等市场风险因素，采取相应的套期保值措施，减少了市场风险对项目的影响。在监管方面，《银行业监督管理法》赋予银保监会对政策性银行实施监管的权力，确保其合规运营。银保监会依据该法对国家开发银行在该项目中的业务活动进行监管，检查其贷款发放是否符合规定程序，资金使用是否合规等。这种监管保障了国家开发银行在项目中的运营符合法律法规和政策要求，维护了金融市场秩序。然而，现有法律体系也存在一些不足之处。由于缺乏专门的政策性银行法，政策性银行的法律地位不够明确。在实际运营中，容易导致政策性银行与政府、商业银行等主体之间的关系界定模糊。在该项目中，国家开发银行在与政府相关部门的合作过程中，可能会出现职责不清、协调困难等问题。政府可能过度干预项目决策，影响国家开发银行的自主经营权；或者在项目出现风险时，政府与国家开发银行之间的风险分担机制不明确，容易引发争议。业务范围的界定不够清晰也给政策性银行的运营带来困扰。随着经济社会的发展，一些新兴领域的融资需求不断涌现，政策性银行在拓展业务时，由于缺乏明确的法律规定，可能会面临业务合规性的质疑。在支持绿色金融、科技金融等新兴领域时，政策性银行可能会因为现有法律体系对其业务范围的限制，无法充分发挥其政策支持作用，影响对国家战略和实体经济的支持力度。现有法律体系在一定程度上保障了政策性银行的运营，但也存在诸多亟待完善的地方。明确政策性银行的法律地位和业务范围，完善相关法律法规，对于促进政策性银行的可持续发展具有重要意义。三、我国政策性银行面临的法律问题3.1立法滞后我国政策性银行立法滞后是当前面临的突出法律问题之一。自1994年三大政策性银行成立以来，虽然在经济发展中发挥了重要作用，但至今仍未出台专门的政策性银行法。相关规定主要散见于一些行政法规、部门规章和规范性文件中，这种立法现状导致政策性银行在运营过程中缺乏明确、统一的法律依据，存在诸多不确定性和风险。缺乏专门立法使得政策性银行的法律地位不够明确。在我国现行法律体系中，对于政策性银行属于何种性质的法人，缺乏明确规定。虽然从实践和相关政策文件来看，政策性银行具有独立法人资格，但在具体法律适用和权利义务界定上存在模糊地带。这使得政策性银行在与政府、商业银行以及其他市场主体的交往中，容易产生法律关系不清晰的问题。在与政府的关系方面，由于法律对政府与政策性银行的职责权限划分不明确，可能导致政府过度干预政策性银行的经营决策，影响其自主经营和市场化运作。政府可能会出于短期政策目标的考虑，要求政策性银行对某些项目提供贷款支持，而忽视了银行自身的风险承受能力和可持续发展需求。在与商业银行的竞争合作关系中，由于法律地位不明确，也容易引发不公平竞争等问题。政策性银行在某些业务领域可能会因其特殊的政策支持而具有竞争优势，这可能会对商业银行的市场份额和经营效益产生一定影响，引发市场竞争的不公平性。业务范围界定模糊也是立法滞后带来的重要问题。随着我国经济社会的快速发展和金融市场的不断创新，政策性银行的业务范围逐渐拓展，但由于缺乏专门立法的明确规定，其业务边界不够清晰。在支持新兴产业发展、小微企业融资等领域，政策性银行的业务范围和支持方式缺乏明确的法律依据，导致在实际操作中存在较大的随意性和不确定性。这不仅可能导致政策性银行与商业银行在业务上的重叠和竞争加剧，也可能使政策性银行面临一定的合规风险。在支持小微企业融资时，政策性银行可能会因为业务范围界定不清晰，而与商业银行在客户选择、贷款条件等方面产生竞争，影响金融市场的有序竞争。由于缺乏明确的法律规定，政策性银行在开展业务时可能会面临合规审查的困难，一旦出现问题，难以确定责任归属。监管标准不明确同样是立法滞后的体现。目前，我国对政策性银行的监管主要依据《银行业监督管理法》等相关法律法规，但这些法律法规并未充分考虑政策性银行的特殊性，导致监管标准不够明确和针对性不强。在监管指标的设定上，对政策性银行的资本充足率、风险资产权重等监管指标的要求与商业银行类似，没有充分体现政策性银行的业务特点和风险特征。这使得监管部门在对政策性银行进行监管时，难以准确评估其风险状况和经营绩效，无法有效实施差异化监管。由于监管标准不明确，还可能导致监管部门之间的职责划分不清，出现监管重叠或监管空白的情况。银保监会与中国人民银行在对政策性银行的监管职责上存在一定的交叉和模糊地带，可能会导致监管效率低下和监管效果不佳。立法滞后还导致政策性银行在市场准入、退出机制等方面缺乏明确的法律规定。在市场准入方面，对于政策性银行的设立条件、审批程序等缺乏具体的法律规定，不利于规范政策性银行的设立和发展。在市场退出方面，由于缺乏明确的法律依据，当政策性银行出现经营困境或风险时，难以按照法定程序进行重组、清算等操作，可能会对金融市场的稳定产生不利影响。以中国农业发展银行在农村金融领域的业务开展为例，由于缺乏专门立法对其业务范围和支持方式的明确规定，在实际操作中，中国农业发展银行在支持农村基础设施建设、农业产业化发展等方面，与商业银行的业务存在一定的重叠和竞争。在支持农村基础设施建设项目时，中国农业发展银行和商业银行都可能提供贷款支持，但由于缺乏明确的业务边界划分，可能会导致双方在项目竞争、资金投放等方面产生矛盾和冲突，影响金融资源的合理配置和农村金融市场的稳定。在监管方面，由于监管标准不明确，监管部门对中国农业发展银行的监管存在一定的难度，难以准确评估其在支持农村经济发展过程中的风险状况和政策效果。我国政策性银行立法滞后带来的法律地位不明确、业务范围界定模糊、监管标准不明确等问题，严重制约了政策性银行的可持续发展和功能发挥。加快政策性银行立法进程，完善相关法律法规，是解决这些问题的关键所在。3.2法律定位不清晰我国政策性银行法律定位不清晰，是长期制约其发展的关键问题，在法人性质界定、与政府关系以及业务范围划分等方面均有体现。从法人性质来看，我国政策性银行虽具有独立法人资格，但具体属于何种性质的法人，在法律层面缺乏明确规定。在《民法通则》规定的企业法人、机关法人、事业单位法人和社会团体法人类别中，政策性银行难以准确归类。这一模糊性使得政策性银行在法律适用和权利义务界定上存在诸多不确定性。在实际运营中，法人性质不明确导致政策性银行在与其他市场主体进行经济活动时，面临诸多法律风险。在签订合同、参与市场交易等活动中，由于其法人性质的模糊，对方可能对其主体资格和履约能力产生疑虑，从而影响合作的顺利开展。在某些重大项目的投资合作中，合作方可能会因对政策性银行法人性质的不明确，而对合作协议的法律效力和执行保障存在担忧，进而导致合作谈判陷入僵局或合作项目推进受阻。政策性银行与政府之间的关系也缺乏明确的法律界定，这是法律定位不清晰的另一个重要表现。政策性银行作为贯彻国家政策的金融机构，与政府有着紧密的联系，但目前的法律体系未能清晰划分两者的职责权限。这容易导致政府对政策性银行的过度干预，影响其自主经营和市场化运作。政府可能出于短期政策目标的考虑，要求政策性银行对某些项目提供贷款支持，而忽视了银行自身的风险承受能力和可持续发展需求。在一些基础设施建设项目中，政府为了推动项目尽快实施，可能会指令政策性银行提供超出其风险承受范围的贷款，这不仅增加了政策性银行的经营风险，也可能导致资源配置的不合理。从资金来源上看，政府财政资金是政策性银行的重要资金来源之一，但在资金拨付、使用和监管等方面，缺乏明确的法律规定。这可能导致资金拨付不及时、使用效率低下以及监管不到位等问题。在一些需要政策性银行支持的农业项目中，由于财政资金拨付的延迟，可能导致项目无法按时启动或推进，影响农业生产和农村经济发展。在业务范围划分方面，政策性银行与商业银行存在重叠和竞争的情况，这也是法律定位不清晰的结果。由于缺乏明确的法律规定来界定政策性银行和商业银行的业务边界，导致两者在某些业务领域出现竞争，影响了金融市场的有序竞争和资源的合理配置。在支持中小企业融资方面，政策性银行和商业银行都在开展相关业务，但由于业务范围界定不清晰，可能导致两者在客户选择、贷款条件等方面产生竞争，使得中小企业在融资过程中面临困惑，也不利于金融市场的稳定。在一些新兴产业的融资领域，政策性银行和商业银行也可能因为业务边界的模糊而产生竞争，导致金融资源的浪费和配置效率的低下。以中国进出口银行支持某企业海外投资项目为例，由于法律定位不清晰，在项目实施过程中，中国进出口银行面临着诸多问题。在与政府相关部门的沟通协调中，由于职责权限不明确，导致信息传递不畅，决策效率低下。在与商业银行的竞争中，由于业务范围界定模糊，中国进出口银行可能需要付出更高的成本来争取项目，增加了自身的经营压力。由于缺乏明确的法律保障，中国进出口银行在项目中面临的风险难以得到有效的分担和化解。我国政策性银行法律定位不清晰带来的法人性质界定模糊、与政府关系不明确以及业务范围划分不清等问题，严重制约了政策性银行的发展和功能发挥。明确政策性银行的法律定位，是解决这些问题的关键所在。3.3监管法律制度不完善我国政策性银行监管法律制度不完善，在监管主体、职责及方式等方面存在诸多问题，严重影响风险管控，不利于政策性银行的稳健运营和可持续发展。在监管主体方面，存在职责不清的情况。目前，对政策性银行的监管涉及多个部门，包括中国人民银行、银保监会、财政部等。然而，相关法律法规对各监管主体的职责划分不够明确，导致在实际监管过程中，容易出现监管重叠或监管空白的现象。中国人民银行负责货币政策的制定和执行，对政策性银行的货币政策执行情况进行监督，但在与银保监会的监管职责上，对于政策性银行的某些业务，如信贷业务的监管，存在一定的交叉和模糊地带，容易导致监管效率低下，增加监管成本。财政部作为政策性银行的重要出资方，在对政策性银行的资金使用和财务状况监管方面，与银保监会的监管职责也存在协调困难的问题，可能导致对政策性银行的全面监管出现漏洞。监管职责方面，缺乏明确的针对性规定。现有监管职责主要依据《银行业监督管理法》等适用于商业银行的法律法规，没有充分考虑政策性银行的特殊性。在资本充足率监管方面，对政策性银行的要求与商业银行类似，没有根据政策性银行的业务特点和风险特征进行差异化设定。政策性银行的业务多为支持国家重点项目和特定领域，具有较强的政策性和长期性，风险状况与商业银行有很大不同。采用相同的资本充足率监管标准，无法准确评估政策性银行的风险承受能力，也不利于其充分发挥政策支持作用。在风险资产权重的设定上，没有充分考虑政策性银行贷款对象的特殊性，导致对其风险状况的评估不够准确，影响了监管的有效性。监管方式上，过于依赖传统的合规性监管，对风险性监管重视不足。合规性监管主要关注政策性银行的业务活动是否符合法律法规和监管规定，而对其面临的潜在风险，如信用风险、市场风险、操作风险等的监测和评估不够深入。在对政策性银行的贷款业务监管中，主要检查贷款发放是否符合程序、文件是否齐全等合规性问题，对于贷款对象的信用状况、还款能力以及市场环境变化对贷款风险的影响等方面的评估不够全面和深入。这种监管方式难以适应金融市场的快速变化和政策性银行业务创新的需求，无法及时发现和防范潜在的风险，容易导致风险积累，威胁政策性银行的稳健运营。以中国进出口银行支持某大型企业海外投资项目为例，在监管过程中，由于监管法律制度不完善，各监管主体职责不清，导致在项目审批和资金监管过程中，出现了多个部门重复审查和监管空白并存的情况。在项目审批阶段，中国人民银行、银保监会和财政部都参与其中，但由于职责划分不明确，出现了重复要求企业提供相同资料、审批流程繁琐等问题，降低了审批效率，延误了项目进度。在资金监管方面，由于各部门之间缺乏有效的协调配合，导致对项目资金的使用情况监管不到位，无法及时发现企业在资金使用过程中的违规行为和潜在风险。由于监管方式主要以合规性监管为主，对项目投资过程中面临的市场风险、汇率风险等风险性因素关注不足，未能及时提出有效的风险防范措施，使得该项目在实施过程中面临较大的风险，一旦项目失败，将给中国进出口银行带来巨大的损失，也会影响国家海外投资战略的实施。我国政策性银行监管法律制度不完善带来的监管主体职责不清、监管职责针对性不足以及监管方式不合理等问题，严重影响了风险管控效果，制约了政策性银行的发展。完善监管法律制度，明确监管主体职责，加强风险性监管，是解决这些问题的关键所在。3.4风险防范与补偿法律机制缺失我国政策性银行在风险防范与补偿法律机制方面存在明显缺失，这对其应对各类风险带来了严峻挑战，不利于政策性银行的稳健运营和可持续发展。在信用风险方面，由于缺乏完善的法律机制，政策性银行在贷款业务中面临较高风险。我国尚未建立专门针对政策性银行贷款信用风险的法律规范，导致在贷款发放、回收以及违约处置等环节缺乏明确的法律依据和操作流程。在贷款发放环节，对于贷款对象的信用审查标准和程序缺乏明确的法律规定，使得政策性银行在评估贷款对象的信用状况时存在较大的主观性和随意性，难以准确判断贷款对象的还款能力和信用风险。在贷款回收环节，当贷款对象出现违约情况时，政策性银行缺乏有效的法律手段来追讨贷款，面临着诉讼周期长、执行难度大等问题，导致贷款损失的可能性增加。以中国农业发展银行支持某农业产业化项目为例，该项目的贷款对象为一家农业企业。由于法律机制的缺失，在贷款发放前，中国农业发展银行对该企业的信用审查主要依赖于企业提供的财务报表和相关资料，缺乏深入的调查和评估。在贷款发放后，该企业因经营不善出现违约情况，中国农业发展银行在追讨贷款时，由于缺乏明确的法律依据和有效的法律手段，只能通过协商等方式解决，效果不佳。最终，该笔贷款形成不良贷款，给中国农业发展银行带来了较大的损失。市场风险也是政策性银行面临的重要风险之一，而法律机制的缺失使得其应对市场风险的能力受到制约。随着金融市场的不断发展和变化，政策性银行面临的市场风险日益复杂，如利率风险、汇率风险、价格风险等。由于缺乏相应的法律机制，政策性银行在进行金融衍生品交易、风险管理等方面存在法律障碍，难以有效地运用金融工具来对冲市场风险。我国目前对于金融衍生品交易的法律规定主要适用于商业银行和其他金融机构，对于政策性银行的适用性较差。政策性银行在进行利率互换、外汇远期等金融衍生品交易时，缺乏明确的法律规范来保障其交易的合法性和有效性，一旦出现纠纷，难以通过法律途径解决。在风险补偿方面，法律机制的缺失导致政策性银行缺乏稳定的风险补偿渠道。政策性银行的业务具有较强的政策性和公益性，其在支持国家重点项目和特定领域时，往往面临较高的风险。由于缺乏法律规定的风险补偿机制，政策性银行在遭受损失时，难以获得及时、足额的补偿。在一些基础设施建设项目中，由于项目周期长、投资大，政策性银行在提供贷款支持后，可能会面临项目失败、贷款无法收回等风险。在这种情况下，由于没有法律规定的风险补偿机制，政策性银行只能自行承担损失，这不仅影响了其自身的财务状况和可持续发展能力，也削弱了其对国家重点项目和特定领域的支持力度。由于缺乏有效的风险防范与补偿法律机制，政策性银行在面临风险时，其稳健运营和可持续发展受到严重威胁。为了应对这些挑战，必须尽快完善相关法律机制，为政策性银行的风险防范与补偿提供有力的法律保障。四、国外政策性银行法律制度的借鉴4.1日本政策性银行法律制度日本政策性银行体系以“二行九库”而闻名，其法律制度构建在机构设立、业务运营和监管等多方面具有鲜明特点，为日本经济发展提供了有力支持，对我国政策性银行法律制度完善具有重要借鉴价值。日本“二行九库”的设立均有明确的法律依据，实行“一行一法”的立法模式。《日本输出入银行法》《日本开发银行法》以及针对各公库的专门法律，如《日本国民金融公库法》《住宅金融公库法》等，在银行或公库成立之前便已颁布。这些法律明确规定了各政策性金融机构的设立目的、宗旨、性质、职能定位、业务范围等关键要素。日本开发银行法规定其设立目的是为了促进日本产业的发展，对电力、海运、煤炭和钢铁等基础工业部门以及后来的新兴工业领域提供资金支持。这种“一行一法”的模式使各政策性金融机构从诞生之初就有法可依，法律地位清晰明确，避免了运营中的模糊性和不确定性。在业务运营方面，法律对“二行九库”的业务范围进行了严格界定，各机构分工明确。日本输出入银行主要致力于促进日本的对外贸易和海外投资，为企业提供进出口信贷、海外投资贷款等金融服务。日本开发银行则侧重于支持国内产业发展，根据不同时期的经济发展战略，调整贷款投向，如在经济恢复阶段重点支持基础工业，在高速发展时期转向新兴工业领域。各公库也都有其特定的服务对象和业务领域，国民金融公库主要为中小企业和个人提供小额贷款，满足其日常生产经营和生活的资金需求；住宅金融公库专注于为居民提供住房贷款，推动住房建设和房地产市场的发展。这种明确的业务分工避免了各机构之间的业务重叠和无序竞争，提高了金融资源的配置效率。法律还对“二行九库”的资金来源和运用进行了规范。在资金来源上，主要依靠“财政投融资机制”，包括财政拨款、邮政储蓄、养老金等公共资金。这些资金来源稳定，成本较低，为政策性金融机构的业务开展提供了坚实的资金保障。在资金运用上，严格按照法律规定的业务范围和贷款条件进行投放，确保资金用于符合国家政策导向的项目和领域。日本开发银行在向企业提供贷款时，会严格审查企业的项目是否符合国家产业政策，只有符合条件的项目才能获得贷款支持。日本对“二行九库”建立了严格的监管体制。由于这些政策性金融机构不吸收活期存款，储蓄存款和定期存款也不用以转账，贷款多为专款专用，理论上不具派生存款与信用创造功能，所以与中央银行关系松散，不受日本银行直接管理。行政上，它们全归大藏省管理，银行总裁均由大藏省任命，业务上由大藏省和主管省厅领导。每季度的经营计划必须经主管大臣批准，并定期报告资金运用情况，以建立有效的风险防范机制。这种监管体制明确了监管主体和职责，强化了对政策性金融机构的监督管理，确保其运营符合国家政策目标，同时也有助于防范金融风险。为了减轻贷款和投资风险，日本政策性银行设立风险管理和融资事后评价委员会，对信贷和投资的效果进行评估。增设由外部专家、学者和金融界人士组成的“运营评议委员会”，对银行的融资内容以及经营、管理状况进行监督、评价，以减少不良债权的发生。这些风险防范和监督机制的建立，提高了政策性银行的风险管理能力和运营效率，保障了其稳健发展。日本“二行九库”体系的法律制度在机构设立、业务运营和监管等方面的成功经验，为我国完善政策性银行法律制度提供了有益的借鉴。我国可以学习日本的“一行一法”立法模式，明确政策性银行的法律地位和业务范围，加强监管体制建设，建立健全风险防范和监督机制，以促进我国政策性银行的可持续发展。4.2韩国政策性银行法律制度韩国政策性银行在韩国经济发展历程中扮演着关键角色，其法律制度涵盖多方面内容，为银行的稳健运营和政策目标实现提供了坚实保障。在法律框架构建上，韩国针对不同政策性银行制定了专门法律。1961年颁布的《韩国产业银行法》明确韩国产业银行旨在通过提供产业资金和促进企业财务健全化，推动产业发展和国民经济增长。1969年出台的《韩国进出口银行法》规定韩国进出口银行以提供中长期进出口信用、支援海外投资，促进以贸易为主的国际经济交流为目标。这些法律从设立目的、宗旨等方面，清晰界定了政策性银行的定位，使其运营有明确法律依据。在资金来源方面，法律规定为政策性银行提供了稳定保障。韩国产业银行资金来源广泛，包括政府财政拨款、发行产业金融债券、从韩国银行及其他金融机构借款等。《韩国产业银行法》规定政府对韩国产业银行产业金融债券的本金和利息偿还给予保证，这增强了债券信用度，降低了融资成本，为银行筹集大量资金用于支持产业发展提供便利。在韩国重化工业发展时期，韩国产业银行通过发行国民投资债券和从韩国银行及其他金融机构筹资等方式，为重化工业发展提供了50％的设备资金，有力推动了产业升级和经济发展。韩国进出口银行资金来源同样多元，有政府财政拨款、发行进出口金融债券、借款等。1978年韩国进出口银行发行第一期进出口金融债券，虽初期规模小，但随着发展，债券发行成为重要资金来源。政府财政拨款也为其开展业务提供坚实基础，在支持企业海外投资、促进进出口贸易等方面发挥关键作用。在风险管控方面，韩国政策性银行法律制度有严格规定和完善机制。韩国产业银行建立全面风险管理体系，对信用风险、市场风险、操作风险等各类风险进行有效识别、评估和控制。在贷款审批环节，严格审查贷款对象信用状况、还款能力和项目可行性，降低信用风险。利用金融衍生工具对冲市场风险，如通过利率互换、外汇远期等工具，减少利率和汇率波动对银行资产和负债的影响。设立风险管理委员会，由专业人员组成，定期对银行风险状况进行评估和监控，及时发现和解决风险问题。韩国进出口银行也高度重视风险管控，制定完善风险管理制度和流程。在海外投资贷款业务中，充分评估投资项目所在国家或地区的政治、经济、法律等风险，采取相应风险防范措施。要求借款企业提供足额担保，如资产抵押、第三方保证等，降低贷款违约风险。建立风险预警机制，实时监测贷款项目风险状况，一旦发现风险信号，及时采取措施化解风险。在与政府关系上，韩国政策性银行法律制度明确了双方职责权限。政策性银行在贯彻政府政策意图的同时，保持一定独立性。政府通过立法、财政支持等方式引导和支持政策性银行发展，政策性银行依据法律和政策开展业务，自主决策和经营。在亚洲金融危机期间，韩国产业银行代表政府在国际资本市场筹集资金，承担政府国际资金借款的转贷，向国内金融机构提供信用证和资金，对商业银行给予扶持和支持，充分体现了政策性银行在执行政府政策方面的作用，也展示了其在危机应对中的自主性和灵活性。韩国政策性银行法律制度在银行定位、资金来源、风险管控以及与政府关系等方面的规定和实践经验，为我国完善政策性银行法律制度提供了有益借鉴，有助于我国更好地发挥政策性银行在经济发展中的作用。4.3德国政策性银行法律制度德国政策性银行体系在德国经济发展进程中发挥着关键作用，其中德国复兴信贷银行（KfW）最为典型，其法律制度涵盖设立背景、业务运营、监管机制等多方面，对我国具有重要借鉴意义。德国复兴信贷银行成立于1948年，早于德国联邦政府，最初是为二战后联邦德国的紧急重建需求提供资金。1948年11月18日，《德国复兴信贷银行法》（以下简称《KfW法》）出台，确立了其法律地位和作用，为银行的运营提供了坚实的法律基础。该行原始资金来源于欧洲复兴计划（又称马歇尔计划），原始股本中联邦政府占80%，各州政府占20%，目前名义注册资本37.5亿欧元，实缴资本33亿欧元，股权结构维持不变，属于公法机构，总部位于法兰克福，并在全球设有众多代表处。在业务运营方面，《KfW法》明确规定了其业务领域，包括中小微企业及创业、风险投资、住房、环境保护、基础设施、技术创新、国际振兴、开发合作以及其他政府规定。该行始终以政策性业务为核心，支持领域根据国家发展需要动态调整。在德国经济发展的不同阶段，KfW遵循政策性要求并根据国家战略需要转换支持重点。20世纪50年代，注重扶持中小企业，大规模开展出口信贷，并为环境项目融资打下基础；60年代，获得政府授权，着力援助发展中国家，国外贷款占比达75%；70年代，转为国内能源节约与创新提供大量资金支持；80年代，以发展中国家重点项目和促进出口作为优先事项；90年代，致力于东德经济恢复，国内资金投入占比达70%；21世纪前10年，把气候环境保护提升至与中小企业、教育支持同等重要地位；2010年以来，更关注于德国可持续发展与创新、数字化经济以及欧洲合作，尤其是在可持续发展方面，关注气候环境保护主题下的能源效率提升、可再生能源发展。目前，重点关注气候环境保护、数字化与创新、全球化、社会转型等领域。KfW在支持中小企业发展方面尤为突出，自创建后就始终支持中小企业，几十年从未间断。《KfW法》业务相关规定中，第一条即为支持中小企业、自由职业与创业。2018年，KfW支持中小企业资金占比达到41%；2019年，中小企业领域资金投入占比仍高达40%以上。其通过与地方小型商业银行合作开展“转贷”模式，向中小企业提供贷款，有效解决了中小企业融资难的问题。在支持制造业发展方面，KfW为企业提供从研发到制造等环节稳定性较强的中长期贷款，满足企业长期发展的资金需求。在资金来源上，KfW主要通过在国际资本市场融资，政府为其提供担保，使其在信用等级上达到3A级，从而获得较低的融资成本。此外，KfW不用向国家缴纳股利，也不用上缴所得税，这为其业务开展提供了有利的财务条件。德国对KfW建立了严格的监管机制。董事会是KfW的最高权力机构，主要负责持续监督业务经营与资产管理，并对重大事项、年度报告等进行决策和批准。董事会下设决策和提名委员会、薪酬委员会、风险和信用委员会、审计委员会，行使日常的监督和决策权力。同时，董事会还设置咨询委员会，包括东德发展委员会（已基本停用）、中小企业顾问委员会。执行董事会具体负责业务经营与资产管理，下设三个业务部门，分别是中小企业及个人业务、定制金融及公共业务、KfW发展银行，拥有4家并表全资子公司，还设有三个风险委员会，以行使风险政策制定执行权力。这种监管机制明确了各部门的职责权限，确保了KfW的稳健运营。德国复兴信贷银行的法律制度在明确的法律依据、动态调整的业务支持、多元化的资金来源以及严格的监管机制等方面，为我国政策性银行法律制度的完善提供了宝贵的经验借鉴，有助于我国更好地发挥政策性银行在经济发展中的作用。4.4国际经验对我国的启示国外政策性银行法律制度的成功经验为我国提供了多方面的启示，有助于我国完善政策性银行法律体系，促进其可持续发展。明确的法律定位是政策性银行稳健运营的基石。日本“一行一法”的立法模式，使各政策性金融机构从设立之初就有明确的法律依据，法律地位清晰，职能定位、业务范围等关键要素得以明确界定。我国应借鉴这一模式，加快制定专门的政策性银行法，明确政策性银行的性质、宗旨和职能定位，使其在运营过程中有法可依，避免法律地位模糊带来的不确定性和风险。在法律中明确规定政策性银行作为贯彻国家政策的金融机构，其主要职责是为国家重点项目、特定领域和弱势群体提供金融支持，不以营利为目的，而是追求社会效益最大化。明确其业务范围，避免与商业银行产生不必要的竞争，确保金融资源的合理配置。完善的监管体系是政策性银行健康发展的保障。日本对“二行九库”建立了严格的监管体制，行政上归大藏省管理，业务上由大藏省和主管省厅领导，定期报告资金运用情况，建立了有效的风险防范机制。德国复兴信贷银行也有严格的监管机制，董事会作为最高权力机构，下设多个委员会行使监督和决策权力，确保银行的稳健运营。我国应明确监管主体的职责，加强中国人民银行、银保监会、财政部等部门之间的协调配合，避免监管重叠和监管空白。制定专门针对政策性银行的监管指标和标准，充分考虑其业务特点和风险特征，实行差异化监管。加强对政策性银行的风险监测和预警，建立健全风险防范和处置机制，及时发现和化解潜在风险。有效的风险补偿机制是政策性银行应对风险的重要手段。韩国政策性银行在资金来源方面，通过政府财政拨款、发行金融债券等多种方式，为其提供了稳定的资金保障，同时政府对债券的本金和利息偿还给予保证，增强了债券信用度，降低了融资成本。我国应建立多元化的风险补偿渠道，加大政府财政支持力度，设立风险补偿基金，对政策性银行的损失进行及时补偿。鼓励政策性银行通过发行金融债券、资产证券化等方式拓宽融资渠道，降低融资成本，增强风险抵御能力。完善信用担保体系，为政策性银行的贷款业务提供担保，降低信用风险。合理的业务定位和分工是政策性银行发挥作用的关键。日本“二行九库”体系中各机构分工明确，业务范围严格界定，避免了业务重叠和无序竞争，提高了金融资源的配置效率。德国复兴信贷银行始终以政策性业务为核心，支持领域根据国家发展需要动态调整，重点支持中小企业、环境保护、技术创新等领域。我国应明确各政策性银行的业务定位和分工，根据国家战略和经济发展需求，合理调整业务范围，避免盲目扩张和业务同质化。国家开发银行应重点支持基础设施建设、重大产业项目等领域，为经济发展提供长期、大额的资金支持；中国进出口银行应专注于促进对外贸易和对外投资，支持企业“走出去”；中国农业发展银行应加大对农村金融领域的支持力度，推动农业现代化和农村经济发展。国外政策性银行法律制度在法律定位、监管体系、风险补偿机制和业务定位等方面的成功经验，为我国完善政策性银行法律体系提供了有益的借鉴。我国应结合自身实际情况，吸收和借鉴这些经验，加快推进政策性银行法律制度建设，促进政策性银行的可持续发展，更好地发挥其在国家经济发展中的重要作用。五、完善我国政策性银行法律体系的建议5.1制定专门的政策性银行法制定专门的《政策性银行法》在当前我国金融发展格局下具有极大的必要性和紧迫性。从健全金融法律体系角度来看，我国金融领域现有《中国人民银行法》《商业银行法》等重要法律，但作为金融体系关键组成部分的政策性银行却缺乏专门法律规范。金融领域现有专项法律11部，却没有政策性银行法，这与政策性银行在经济社会发展中的独特地位和作用不匹配。尽快制定《政策性银行法》，能够填补金融法律体系的重要空白，使金融法律体系更加完整、协调，为金融市场的健康发展提供坚实的法律基础。从明确政策性银行定位和规范运营角度出发，自1994年我国政策性银行成立至今，一直缺乏专门法律对其进行系统规范。这导致政策性银行在运营过程中面临诸多问题，如法律地位不明确、业务范围界定模糊等。出台《政策性银行法》，可以从法律层面清晰界定政策性银行的性质、宗旨、职能定位、业务范围等关键要素，使其运营有明确的法律依据，摆脱外部不合理干预，提高运营效率和风险管理能力。《政策性银行法》应涵盖多方面主要内容。在机构设立方面，明确政策性银行的设立条件、审批程序以及组织架构。规定政策性银行应由政府发起设立，注册资本需达到一定规模且由财政出资保障，审批程序需经过严格的论证和多部门联合审核，以确保其设立符合国家战略和经济发展需求。组织架构上，应明确董事会、监事会等治理机构的职责和运作机制，保障决策的科学性和监督的有效性。董事会负责制定银行的战略规划和重大决策，监事会对银行的经营活动和财务状况进行监督，确保银行运营合规。在运营方面，要详细规定政策性银行的业务范围、经营原则和资金来源与运用。明确各政策性银行的核心业务领域，国家开发银行主要支持基础设施建设、重大产业项目等领域；中国进出口银行专注于促进对外贸易和对外投资，支持企业“走出去”；中国农业发展银行着重加大对农村金融领域的支持力度，推动农业现代化和农村经济发展。规定政策性银行不以营利为目的，坚持保本微利经营原则，在追求社会效益最大化的同时，确保自身的可持续发展。在资金来源上，可包括财政拨款、发行金融债券、向中央银行借款等多种渠道，同时明确资金运用需严格遵循国家政策导向，投向符合政策要求的项目和领域。在监管方面，《政策性银行法》应明确监管主体及其职责，建立有效的监管机制。明确中国人民银行、银保监会、财政部等部门在政策性银行监管中的职责分工，避免监管重叠和监管空白。中国人民银行负责对政策性银行的货币政策执行情况进行监督，银保监会负责对其业务合规性和风险性进行监管，财政部负责对其财务状况和资金使用进行监管。建立健全监管指标体系，根据政策性银行的业务特点和风险特征，制定差异化的监管指标，如资本充足率、风险资产权重等，加强对其风险状况的监测和评估，确保政策性银行稳健运营。5.2明确政策性银行的法律定位从法律层面明确政策性银行的性质、地位、职责和使命，对于其稳健运营和充分发挥作用至关重要。在性质上，应明确政策性银行是由政府发起、组织，以国家信用为基础，不以营利为目的，执行国家产业政策和区域政策，在特定领域从事资金融通，支持、保护相关生产与经营，促进国民经济协调发展的特殊金融机构。其具有政策性和金融性双重特征，但更侧重于政策性，这与商业银行以营利为目的、追求利润最大化的性质有着本质区别。在地位方面，政策性银行作为国家宏观调控的重要金融工具，在金融体系中占据独特地位。它是政府调节经济结构、促进区域协调发展、支持重点领域和薄弱环节的重要手段。通过提供长期、大额的资金支持，满足国家重大项目和特定领域的融资需求，弥补市场机制在资源配置中的不足。在支持基础设施建设、推动农村经济发展、促进对外贸易等方面，政策性银行发挥着不可替代的作用，是连接政府与市场的重要桥梁。明确政策性银行的职责和使命是发挥其功能的关键。其职责主要包括贯彻国家产业政策和区域发展战略，为符合政策导向的项目提供资金支持；引导社会资金流向，发挥示范和带动作用，促进资源合理配置；监督资金使用，确保资金用于规定的项目和领域，提高资金使用效益。其使命在于服务国家发展大局，促进经济社会的可持续发展，保障国家战略目标的实现。在推动乡村振兴战略实施中，中国农业发展银行应加大对农村基础设施建设、农业产业化发展、农村生态环境保护等方面的支持力度，助力农村经济繁荣和农民生活富裕；中国进出口银行在“一带一路”倡议中，要积极为沿线国家的基础设施建设、贸易往来和投资合作提供融资支持，推动国际经济合作与交流，提升我国在国际经济舞台上的影响力。界定政策性银行与政府、商业银行的关系，是完善其法律定位的重要内容。政策性银行与政府之间应建立明确的职责分工和合作机制。政府作为政策性银行的发起者和主要出资者，应通过制定政策、提供资金支持和监管指导，引导政策性银行的发展方向，确保其服务于国家战略目标。政府应根据国家经济发展的需要，明确政策性银行的业务重点和支持领域，为其提供必要的财政补贴和税收优惠政策，增强其资金实力和风险抵御能力。政策性银行应保持相对的独立性，在执行政府政策的前提下，按照市场化原则进行运作，自主决策、自担风险，提高经营管理效率和资金使用效益。在项目审批和贷款发放过程中，政策性银行应根据自身的风险评估和业务标准，独立进行决策，避免政府的过度干预。与商业银行相比，政策性银行应明确业务边界，避免不正当竞争。政策性银行的业务范围应主要集中在商业银行不愿涉足或难以满足需求的领域，如社会效益高但经济效益相对较低的基础设施建设项目、风险较大的新兴产业发展项目、需要长期资金支持的农业农村项目等。商业银行则主要以市场为导向，追求经济效益最大化，业务范围更加广泛，涵盖各类商业性金融服务。通过明确业务边界，政策性银行和商业银行可以实现优势互补，共同服务于实体经济的发展。在支持中小企业融资方面，商业银行可以提供短期流动资金贷款等常规金融服务，政策性银行则可以通过设立专项贷款、提供担保等方式，为中小企业提供长期、低成本的资金支持，解决其融资难、融资贵的问题。5.3完善监管法律制度构建健全的监管法律框架，是完善我国政策性银行监管法律制度的首要任务。应制定专门针对政策性银行的监管法规，明确监管主体、职责和权限，确保监管工作有法可依、有章可循。在监管主体方面，进一步明确中国人民银行、银保监会、财政部等部门在政策性银行监管中的具体职责。中国人民银行负责对政策性银行执行货币政策的情况进行监督，确保其资金运作符合国家宏观金融政策导向，在货币供应量调控、利率政策执行等方面，对政策性银行进行严格监管，防止其因业务活动对货币政策产生不良影响。银保监会承担对政策性银行的业务合规性和风险性监管职责，制定详细的业务合规标准和风险监管指标，对其贷款业务、投资业务等进行全面监管，确保业务活动合法合规，有效防控各类风险。财政部则重点负责对政策性银行的财务状况和资金使用进行监管，严格审查其财务报表，监督资金的流向和使用效益，保障财政资金的安全和有效使用。建立协同监管机制，加强各监管主体之间的沟通与协作，是提高监管效率的关键。可设立政策性银行监管协调委员会，由中国人民银行、银保监会、财政部等相关部门的代表组成，定期召开会议，共同商讨政策性银行监管中的重大问题，协调各方监管行动。在对政策性银行进行年度监管检查时，监管协调委员会可组织各监管部门联合开展检查工作，避免重复检查和监管冲突。建立信息共享平台，各监管部门将掌握的政策性银行相关信息及时录入平台，实现信息的实时共享，提高监管决策的科学性和准确性。通过信息共享，银保监会在监管政策性银行业务合规性时，可及时获取财政部提供的财务信息，更全面地评估其业务活动的风险状况。加强对政策性银行的有效监管，还需强化风险性监管。制定适合政策性银行的风险监管指标体系，充分考虑其业务特点和风险特征。在信用风险监管方面，根据政策性银行贷款对象的特殊性，合理设定信用风险权重，加强对贷款对象信用状况的监测和评估。对于支持国家重点基础设施建设项目的贷款，由于项目周期长、风险因素复杂，应适当提高信用风险权重，加强对项目建设进度、资金使用情况以及还款能力的跟踪监管。在市场风险监管方面，密切关注市场利率、汇率、价格等因素的变化对政策性银行资产和负债的影响，建立风险预警机制。当市场利率波动较大时，及时评估其对政策性银行债券投资、贷款业务等的影响，提前采取风险防范措施，如进行利率互换等金融衍生品交易，对冲利率风险。完善监管法律制度，明确监管主体职责，建立协同监管机制，加强风险性监管，是保障我国政策性银行稳健运营和可持续发展的重要举措。通过完善监管法律制度，能够有效防范金融风险，提高政策性银行的经营管理水平，使其更好地发挥在国家经济发展中的重要作用。5.4建立风险防范与补偿法律机制制定专门的风险防范与补偿法律规定，是完善我国政策性银行法律体系的重要内容，对于保障政策性银行的稳健运营和可持续发展具有关键作用。在风险防范方面，应建立全面的风险预警机制。通过法律规定，要求政策性银行运用先进的信息技术和数据分析手段，对各类风险进行实时监测和动态分析。利用大数据技术收集和分析贷款对象的信用信息、市场数据以及宏观经济指标等，及时发现潜在的风险因素。当贷款对象的信用状况恶化、市场利率波动异常或宏观经济形势发生重大变化时，能够迅速发出预警信号，为银行采取风险防范措施提供及时的信息支持。风险评估机制也是风险防范的重要环节。法律应明确规定风险评估的标准和方法，确保评估结果的科学性和准确性。政策性银行应根据不同类型的风险，如信用风险、市场风险、操作风险等，制定相应的评估指标体系。在信用风险评估中，要综合考虑贷款对象的财务状况、信用记录、还款能力等因素；在市场风险评估中，要关注利率、汇率、价格等市场因素的变化对银行资产和负债的影响。运用量化分析方法，对风险进行精确评估，为风险决策提供可靠依据。当风险发生时，有效的风险处置机制至关重要。法律应规定政策性银行在面对风险时的应对措施和处置程序，确保风险能够得到及时、有效的控制和化解。在贷款出现违约时，政策性银行应依法采取催收、诉讼、资产处置等措施，减少贷款损失。对于重大风险事件，应建立应急处置机制，及时启动应急预案，组织专业团队进行风险处置，保障银行的稳健运营和金融市场的稳定。完善风险补偿机制是提高政策性银行风险抵御能力的重要手段。加大政府财政支持力度是风险补偿的重要途径。政府应通过财政拨款、补贴等方式，对政策性银行因支持国家重点项目和特定领域而产生的风险损失进行补偿。设立风险补偿基金，专门用于弥补政策性银行的风险损失。在支持农村基础设施建设项目中，政府可根据项目的风险状况和实际损失情况，从风险补偿基金中给予政策性银行一定的补偿，减轻其经营压力。鼓励政策性银行通过多元化渠道补充资本，增强风险抵御能力。政策性银行可以通过发行金融债券、资产证券化等方式筹集资金，增加资本实力。发行长期金融债券，吸引长期资金的投入，优化资金结构，提高银行的稳定性。积极推进资产证券化，将部分信贷资产转化为证券进行出售，盘活资产，提高资金流动性，同时也可以分散风险。建立健全信用担保体系，为政策性银行的贷款业务提供担保，降低信用风险。法律应规定信用担保机构的设立、运营和监管机制，鼓励各类信用担保机构为政策性银