【《国内航行中小型船舶安全管理体系存在问题及完善建议分析综述》14000字】

青岛大学硕士学位论文国内航行中小型船舶安全管理体系存在问题及完善建议分析综述目录TOC\o"1-3"\h\u3052国内航行中小型船舶安全管理体系存在问题及完善建议分析综述 129873第一章国内航行中小型船舶安全管理体系存在问题及原因分析 16239第一节中小型船舶安全体系运行存在的问题 114927一、中小型船舶船况差管理水平低 230918二、安全体系流于形式 212033三、船员质量影响体系运行 323578第二节海事主管机关监管存在的问题 314173一、审核标准尺度难以把握 318463二、安全体系重审核轻监管 44012三、缺乏淘汰机制和强制性手段 626428四、安全审核管理体系相对封闭 717112第三节中小型船舶体系和海事监管问题原因分析 8590一、航运低迷船东资金投入不足 88572二、船东自建安全体系意愿不强 828144三、“代而不管”“代而不让管”已成常态 9651四、船舶安全体系日常监督未充分发挥作用 1112035第四章完善国内船舶安全管理体系的对策建议 138757第一节完善船舶安全管理制度规则建设 1330847一、建立分级评判安全管理体制 1322770二、建立多元化评价指标体系 1329912三、调整下放船舶安全体系部分权限 1429654第二节创新安全体系审核新模式 148059第三节海事主管部门加强对中小船舶安全体系适用的监管 15159一、制定针对性安全管理体系文件范本 1522313二、树立专业化管理人员培训导向 1513084三、建立船舶安全体系定点联络人机制 1622590四、建立正向引导和末位淘汰机制 1630428五、加大对“代而不管”船舶打击 161574第四节深化海事业务融合与工作联动 165960一、转变体系审核思路 1626003二、扩充体系审核信息收集渠道 1731122三、突出审核重点严把审核质量 1729990四、加强人才培养和队伍建设 1732546五、加强水运行业主管部门间的沟通协作 18第一章国内航行中小型船舶安全管理体系存在问题及原因分析第一节中小型船舶安全体系运行存在的问题一、中小型船舶船况差管理水平低现阶段市场主流中小型船舶船况处于较差的状态，根据交通运输部2019年的统计数据，3000总吨以下的中小型船舶平均单次船期国安检缺陷数约为8.14条，船舶滞留率约9.10%，国内船舶整体平均安检缺陷数约为6.21，船舶滞留率约为5.84%。由于目前航运市场低迷，经营人对船舶设备设施的维护保养投入较少，加之中小型船舶平均船龄已达到约10.5年，船上相当一部分国产设备已进入了寿命末期，船舶综合船况不断下降。中小型船舶和所属公司管理水平与国际航行船舶和公司相比有较大的差距，相当一部分中小型船舶的经营人为自然人单独或合资经营，经营形式处于较为粗放的管理形式二、安全体系流于形式。根据交通部发布的《中国水上交通安全形势报告》中连续四年指出：发生人员死亡失踪的船舶主要集中在3000总吨以下，事故件数和死亡失踪人数均超总数80%以上，甚至2017年3000总吨以下船舶事故件数占总数的90.5%。船舶公司未有效履行安全生产主体责任，船上安全管理体系流于形式已经成为了近年来中小型船舶水上事故的直接原因。表3.12013-2019年国内重大水上交通事故原因分析表分类序号直接原因占比（%）人为因素1瞭望疏忽68.22未核实避让行动的有效性66.33未保持安全航速47.84未履行施救义务12.25未采取有效的雾航措施10.2船舶因素6其他操作失误8.11船舶稳性不足5.5环境因素1水域能见度不良50.32突发恶劣天气海况32.63水域交通流密集8.9对近年来几起造成人员伤亡的水上交通事故分析后不难发现，人为因素已经成为水上交通事故的主要因素，涉及水上事故的企业，存在安全体系建设不完善，安全责任落实不到位，船员职责工作安排落实不合理，船员船上教育培训水平不到位等问题。实际上相当多的中小型船舶船员对安全体系的规范要求知之甚少，如船长不了解船舶装载易流态散装货物装载要求，轮机长在船工作半年对船舶法定证书应当配备几台发电机不甚了解，船员疏于救生、消防等各项演习要求等。在交通运输海事局连续两年发布的《水上交通安全形势分析》中均将企业安全管理主题责任未落实列为水上交通事故深层次原因，如，山东威海9·19“天宇2”轮与渔船碰撞事故、长江8·1“新恩惠008”轮自沉致事故，事故原因均源于公司安全管理责任未有效落实。船上安全体系失效，船上人员未按照体系要求开展正确救助、自救，导致两事故均造成10人死亡失踪。企业安全生产责任履行不彻底，船上安全体系运行不完善，已经成为了水上事故的直接诱因。三、船员质量影响体系运行现阶段船员市场化程度不断提升，船员流动性极大，船舶公司对船员缺乏有效的约束里，部分船员追求高薪高待遇，频繁更换船舶，致使船员难以有效熟悉船上安全体系，中小型船舶缺乏高素质并稳定的船员，出于经济利益、市场大环境考虑，国内航行的中小型船舶在配备船员和管理人员时往往采取“低标准、低待遇、低要求”的方式配备，虽然船舶安全体系中对船员的聘用、培训有系列要求，但是在船员市场可选性不足的条件下，对船员技术要求降到只需要能够正常运行船舶即可。国内丙类船员总体文化素质较低年龄较大，甚至部分船员仅有小学文化，难以按照安全管理体系的要求全面开展安全管理活动，在很多关键环节船员往往忽视操作规范，导致船上安全事故屡禁不止。中小型船舶管理公司岸基管理人员对体系精神理解不深，也是安全体系难以有效运行的因素。在实际的体系审核中，经常会发现公司体系文件与公司实际情况有较大出入，特别是在第三批和第四批实施NSM规则的公司中经常会发现这类问题。究其原因是很多航运公司在建立自身体管理体系时，往往通过聘请专业人员对公司文件进行建立，在专业人员在建立体系后，岸基管理人员缺乏必要的学习精神，管理人员对NSM规则理解不透彻，对相关法律法规和强制性公约了解不深入，也会导致体系文件中存在较多的错误。第二节海事主管机关监管存在的问题一、审核标准尺度难以把握审核标准尺度缺乏统一且具体的标准，虽然NSM规则在国内已推行多年，但是NSM规则的核心思路是以系统管理思路，而不是技术实施标准，部分审核员对规则理解不同、各家航运公司实际情况不同、审核员自身素质和业务专长不同的等客观因素存在，导致体系审核中往往将系统管理思路抛在一旁，着重于技术标准。对于同一问题，不同审核员提出了不同的观点和整改建议。如BD公司近年来的体系审核报告中，对于外来文件的增删和有效性保持问题的的处理，在四次年度审核中，四位体系审核员分别给出了一个月纠正、三个月纠正、建议补充完善三种处理意见，且四次审核时均发现了外来法规文件过期未删除和新增文件未添加的问题。在岸基活动问题中，2018审核员提出该公司“《船岸联合演习计划》存在未将所有船舶纳入到船岸联合演习的范围内”的问题。在2019年的体系审核中，该公司《船岸联合演习计划》仅与两艘船舶开展演习，但未列为缺陷问题，转而将演习记录列为问题。表3.2BD公司岸基活动问题列表年份问题描述处理意见检查员2018查阅公司制定的《2018年船岸联合演习计划》，该计划未按规定涵盖公司所有船舶。一个月内纠正A2019经访谈海务经理及查《公司2019年度船岸联合演习计划》、船岸联合演习实施方案及,《应急演习和训练记录表》等相关记录，2019年3月7日，HG6"、"HG11"与公司进行了船岸联合演习，同时进行了岸基训练，训练情况记录在《应急演习和训练记录表》，但船岸联合演习、岸基训练，岸基与船舶须进行通讯联系，未在《电台日志》中记录。一个月内纠正B因为审核范围、标注把握不同，导致同一个问题，有的审核员说没问题，有的审核员认为是存在缺陷应当整改。审核员标准不统一，尺度把握不明确，也造成了被审核公司的无所适从，也导致了公司形成：“安全管理体系是否符合要求是以审核员主观判断为主，只要取得审核员认可即可”的错误观念，间接助长了安全体系“管用两张皮”的放任。二、安全体系重审核轻监管重体系定期检查，轻日常检查整改。船舶安全管理体系的管理往往是船籍港归口管理，体系审核期间调配的审核员往往是本省甚至本地审核人员，审核员对被审核公司往往存在“低头不见，抬头见”的心理。审核员往往认为是本土公司，本着支持本土航运企业的想法，仅重点开展定期公司审核和代表船审核，对于船舶审核往往只是短时间“走马观花”一般进行，轻视船籍港日常检查的重要性，长此以往反而让管理能力不足的船舶“带病上阵”，为重大安全事故埋下了伏笔。一线现场执法人员更多认为：船舶和航运公司安全体系管理属于属地管理，一线执法过程中只需要核查《船舶安全管理证书》和《符合证明》是否在有效期即可，《船舶安全管理证书》和《符合证明》是主管机关，审核船舶安全体系和公司安全体系后签发的，如果开具相关缺陷，是对相关主管机关的不认可。对部分山东省船舶安检员进行了一项问卷调查，参加调查的50名注册安检员中，在FSC检查中开具过NSM缺陷的仅有14人，约占总人数的24%，开具过NSM缺陷的安检员多数为注册审核员或实习审核员，其余安检员对船舶安全体系规范要求有一定了解，但未接受系统性培训。有10名安检员曾考虑过开具ISM/NSM缺陷，但是出于慎重、不了解体系具体要求等原因，放弃开具缺陷。约3/4的安检员表达过：开具ISM/NSM缺陷会不会后果很严重、会不会惹麻烦、不滞留没有必要开具等看法。图3.1未开具体系缺陷的原因即使一线执法人员有安全体系意识，对相关问题进行检查并开具相应缺陷，但是由于多数一线执法人员未参加过系统培训，更未参加过具体审核活动，导致开具的ISM/NSM缺陷缺乏准确性和有效性。以2020年山东籍船舶被开具的ISM/NSM缺陷为例子，被开具缺陷的船舶中，有一艘拖轮和一艘航标船，均属于非体系船舶，船舶未建立安全体系，不应开具2500类代码，且从HX1O轮缺陷描述来看，该缺陷不宜使用代码2550。

表3.3山东籍船舶2500类缺陷详情表船名船籍港检查类型检查港检查机构缺陷数是否滞留缺陷代码缺陷描述处理意见YG拖XXYT普通安全检查；YPYP海事处5否2550船舶和设备的维护:生活区灭火器无维护保养卡开航前纠正HX10AB普通安全检查；BCBC海事处8否2550船舶和设备的维护:上一次开航未进行开航前自查开航前纠正缺乏体系知识了解，导致了一线执法人员无法有效在现场检查中对船舶安全体系运行情况进行动态监督，客观形成了船上安全体系“管用两张皮”现象生存空间。三、缺乏淘汰机制和强制性手段目前能够检索到的海事部门发布的注销公告约16起，其中主动申请注销5起，因发生重大安全事故不能通过3起，因拒不接受附加审核2起，附加审核后主管机构认为不同意维持《符合证明》有效性6起，被注销《符合证明》的航运公司占持有DOC航运公司总数的1.1%。除主动注销不符合审核标准的航运公司《符合证明》以外，海事主管部门还设有重点跟踪航运公司名单制度，对存在所管理的船舶三分之一以上被列为重点跟踪、所管理的船舶发生死亡（失踪）5人以上的水上交通事故公司安全管理存在重大问题等六类问题的航运公司，开展重点跟踪。图3.2《符合证明》被注销原因分类但是，从现阶段的统计和抽样调查结果来看，除少数发生重大安全事故、船舶船况极差和通过异地海事主管机关开展外审的船舶以外，其他船舶体系审核通过率极高，几乎是“审核必过”，即使有不符合项目，审核人员也会给出足够的时间给与整改。这也给了船舶所有人的一种错觉：船舶体系审核比船舶安检简单的多，对船舶体系审核比船舶安检应对得更加从容自信。缺乏有效淘汰机制和强制性的管理手段，直接导致了管理能力不足航运企业，特别是“代而不管”的航运企业仍能管理船舶，也给“代而不管”、“代而不让管”等违规挂靠行为提供了生存空间。四、安全审核管理体系相对封闭体系审核与船舶日常现场检查之间缺乏有效沟通渠道，船舶现场检查对船上体系运行方面难以发挥作用监督检查作用，体系审核与船舶现场监督之间需进一步加强关联。在实际操作中，受限于现场执法人员对体系审核工作了解不多，未全面接受相关培训操作，缺乏安全管理体系的相关知识，导致在实际安检中，此类缺陷开具的较少。《2019年中国海事局船舶安全检查工作年报》中对2018-2019年船舶安检缺陷和滞留缺陷开具数进行了统计，其中2019年，2500项ISM/NSM缺陷开具数仅728条，占总缺陷数的约0.4%，滞留缺陷占总滞留缺陷的1.58%。与之相比，在国际航行船舶港口国监督(简称PSC检查)检查中对安全体系类缺陷的重视程度较高，其中中国所在的东京备忘录PSC检查记录中，ISM类缺陷约占总缺陷数的2-3%，但ISM滞留类缺陷却达到了所有滞留缺陷总数的30%，而欧洲国家所在巴黎备忘录在2015-2018年的统计数据显示，ISM类缺陷约占总缺陷的15%，占缺陷总数的首位。由此可以看出，我国国内船期国检查中，安全体系检查力度明显低于国际航行船舶，现场检查对体系运行的辅助作用没有得到充分发挥。表3.42019年船期国安全检查缺陷统计表（节选）㉓㉓2019年中国海事局船舶安全检查工作年报[R]中国海事局，2019缺陷代码缺陷类别缺陷数量滞留缺陷数量2019201820172019201820172500ISM/NSM缺陷728704704685432合计/平均175154174401159811521342973976对于经常到港船舶安全情况，所在港海事执法部门也很难以向船籍港主管部门沟通，形成了“船舶体系主管单位发现不了，船舶安检单位反馈不了”的尴尬局面。体系审核与地方相关主管部门之间的协调联系不够，对于航运企业的安全生产工作，地方安全管理部门，如交通部门、港航部门、应急管理部门介入较早，有着丰富的经验，但目前来说海事主管部门与相关部门的联动性仍然不足。第三节中小型船舶体系和海事监管问题原因分析一、航运低迷船东资金投入不足自2008年以来，国际国内海运市场长期处于低迷状态，3000总吨以下中小型船舶人力成本成为船舶经营主要成本。与7500总吨船舶相比，3000总吨与7500总吨船舶最低配员标准基本一致，但7500总吨船舶运量约为3000总吨船舶两倍以上。导致船舶所有人对中小型船舶人员配置、安全和防污染资源投入多数维持在最低状态，加之中小型船舶平均船龄较大，多数主辅机和导助航设备主要为国产设备，设备已进入寿命末期，设备故障率不断升高，多数船舶所有人往往不愿意再投入更多的资金加大船舶技术和设备改造，加剧了船舶船况不断下行。二、船东自建安全体系意愿不强由于船舶造价较高，即使二手中小型船舶价格也动辄四五百万，船舶所有人往往仅有一至二艘船舶，甚至相当一部分中小型船舶的所有者为单船所有人，或者多人联合甚至宗族亲戚联合持股共有的形式。随着NSM规则第三批和第四批NSM规则实施后，沿海500-3000总吨中小型船舶均应建立船舶安全体系。根据《航运公司安全管理体系审核发证规则》和《航运公司安全管理体系审核发证规程序》中的相关要求，船舶建立安全体系的前提是船舶管理公司应建立岸基管理体系，组织形成岸基安全体系人员。即使单船的航运企业，建立岸基安全管理体系，也要至少有：总经理、海务人员（兼任指定人员）、机务人员、体系主任，4人组成。其中海务和机务人员应当具有与所管理的船舶等级相对应的船长/大副、轮机长/大管轮的海上资历。㉔㉔国内水路运输管理规定[J].中华人民共和国国务院公报,2020(14):20-27.也就是说，如果船舶所有人选择自建岸基安全体系，至少需要聘用一名海务主管和一名机务主管，按照现行的船员薪资标准水平，至少每年要支付20-50万元的费用，维持岸基体系人员运行。这笔费用对于目前低迷的国内航运市场来说，对单船所有人来说压力较大。表3.5海务、机务管理人员最低配额表㉕㉕国内水路运输辅助业管理规定[N].中国交通报,2014-02-24(003).海务、机务管理人员最低配额表（人）1-5艘6-10艘11-20艘21-30艘31-40艘41-50艘>50艘沿海普通货船1234每增加20艘增加1人，不足20艘按20艘计危险品船123456每增加10艘增加1人，不足10艘按10艘计客船内河普通货船12每增加50艘增加1人，不足50艘按50艘计危险品船1234每增加20艘增加1人，不足20艘按20艘计客船由于自建安全体系难度较大，NSM规则在制定之处就提出了船舶所有人可以将船舶安全管理体系委托给具有资质的船舶管理公司委托代管。较多中小型船舶所有人选择委托管理方式解决船舶体系问题。图3.3国内航行中小型船舶管理形式占比分析目前有约有2500余艘中小型船舶以代管形式建立船舶安全体系，约有850余艘船舶采取光租形式建立船舶安全体系，代管和光租船舶约占全体船舶总数的29%。但根据BD船舶公司情况和其他公司情况调查时发现，有相当部分中小型船舶所有人与船舶管理公司采取名义合资、换股以及共同经营的形式，将本应代管的船舶挂靠至船舶管理公司名下，变为自有船舶，但实际上仍然以原船舶所有人实际控制船舶，船舶管理公司仅提供体系委托管理服务。实际上，通过多种形式挂靠代管船舶体系已经成为目前国内航行中小型船舶所有人的普遍性做法。三、“代而不管”“代而不让管”已成常态虽然船舶所有人与安全体系管理公司签订了《船舶安全管理体系代管协议》，但是《船舶安全管理体系代管协议》中规定的：“委托方应当向受托方提供足够的资源，确保受托方有效开展船舶安全与防污染管理工作；委托方船舶的船员配备和调动、船舶及设备维护、应急反应等方面应当服从受托方的指令。”㉖中华人民共和国航运公司安全与防污染管理规定[J].中华人民共和国国务院公报,2008（05）:10-13.㉖中华人民共和国航运公司安全与防污染管理规定[J].中华人民共和国国务院公报,2008（05）:10-13.《船舶安全管理体系代管协议》中同样明确：NSM规则中规定的所有有关安全与防污染的责任和义务由受托方独立承担。㉗中华人民共和国航运公司安全与防污染管理规定[J].中华人民共和国国务院公报,2008（05）:10-13.这原本是为了督促管理人积极发挥体系管理作用，提升船舶安全管理水平。但在实际实施过程中，由于中小型船舶平均船龄老、船舶船况差、船舶所有人不愿投入资源改善船况等客观问题，部分船舶管理公司往往也不愿承担船舶安全管理的工作。船舶管理人往往只承担建立船舶安全体系，定期更新体系文件，开展形式内审，组织船舶迎审迎检等工作。具体船舶安全和防污染工作以及船员调配和培训工作，由船舶所有人负责船舶运营和管理。甚至部分管理人出于自我保护考虑，在与船舶所有人在签订符合法律要求的委托管理合同的基础上，私下签订“免责合同”，明确船舶所有人是负责船舶安全和防污染工作，发生相关事故险情，船舶管理人员不承担相应责任，这也为安全和防污染事故和事故后责任划分埋下了隐患。㉗中华人民共和国航运公司安全与防污染管理规定[J].中华人民共和国国务院公报,2008（05）:10-13.“代而不管、代而不让管”表面上直接导致了船舶管理混乱，履行安全生产责任主体不明晰，从深层次上，“代而不管、代而不让管”也使船舶安全管理体系成为了形式，也使航运企业和船上人员对安全文化和安全意识的漠视，从近年来的多起重大水上交通事故中，不难发现航运企业安全文化缺失、船员安全意识淡漠、船舶违法违规航行停泊、人员不按规定作业等问题已经成为引发水上安全事故的根本因素。如，东方市八所港“10·20”“丰盛油8”轮机舱爆炸事故，事故原因是责任船员未遵守安全作业规程，违规作业导致的，丰盛油8轮事故是一起典型人员违规操作导致的安全生产事故，事故体现了该轮所属公司安全管理体系不能有效运行，航运企业安全文化缺失，船员安全意识淡漠，船上安全体系未有效运行。四、船舶安全体系日常监督未充分发挥作用体系审核自身具有一定局限性，体系审核周期长、频率固定，缺乏灵活性。体系审核往往注重于岸基安全体系文件对船舶安全相关内容的覆盖性、连续性，以文件审核和访谈结合，符合性审查以对代表船审查为主，对其他船舶覆盖性不强。且体系审核缺乏动态持续观察过程，部分体系公司甚至采取临时组织专业人员突袭修改文件，伪造记录方式应对体系审核，并且能够通过审核，客观上导致了当前船舶体系代管市场“代而不管”、“代而不让管”现象产生。船舶日常安全监督体系中，船舶安全检查其中一项工作就是对安全体系在船运行情况进行监督，但是由于多重客观因素限制，客观导致了船舶日常安全监督中对船舶安全体系的监督作用发挥不大。一线执法人员对船舶安全体系相关知识了解不全面。船舶日常现场检查侧重于船舶的技术指标、船员操作能力和相关法规执行等方面的检查，船舶安全体系侧重于管理能力的检查，以往船舶体系审核人员往往是海事内部负有领导责任的同志和经验丰富的港口国监督官负责担任，体系审核培训对基层一线的倾斜力度不足，一线执法人员对体系知识了解不全面，导致部分执法人员即使怀疑船上体系运行存在问题，并且客观上2500类缺陷和处理代码与其他缺陷相比代码也有一定的差别，以上因素综合使得一线执法人员形成了：只有滞留才能开具体系缺陷、开具体系缺陷就是否定体系审核机关的工作、开具体系缺陷容易招惹不必要的麻烦等的印象。导致了安检中ISM/NSM类缺陷开具数量和滞留数量始终处于较低的状态。船舶体系审核获取信息渠道较窄，难以有效转化船舶日常监督结果。按照现行体系审核规则，船舶体系审核周期较长，体系审核由公司所在地海事主管机关负责开展，由于地理位置、经营生产等因素，相当一部分船舶难以在属地港开展审核工作，因此只能采取外派审核员或者采取委托外审的形式开展船舶体系审核，导致审核周期长、船舶延误风险较大，因此现阶段船舶体系审核往往提倡“短平快”的审核方式，只能落脚于文书文件审核，减少审核带来的不当延误。这也给审核员信息搜集带来一定的难度，现阶段船舶在营运中发生的违章、处罚、安检滞留、水上事故等内容主要依靠体系管理公司主动报告，但出于经营和管理考虑，绝大多数航运公司只报告船舶滞留和水上事故情况。体系审核人员在短时间内难以高效全面收集各方面信息，也就造成无法深入挖掘缺陷、违章背后存在的体系根源原因，更无从要求企业对缺陷进行全面深入纠正。船舶体系审核和船舶日常现场监督权责缺乏有效对等。由于船舶安全体系采取的是公司属地管理方式开展，即船舶管理公司所在地的海事主管机关负责对航运公司很船舶安全体系进行审核发证管理。而船舶日常现场监督由船舶检查港海事主管机关负责。出于日常经营和地理位置限制，相当一部分船舶经常在非船籍港属地经营。而根据交通运输部海事局发布的《水上交通安全约谈规定》要求：对航运公司、从事水上水下活动的单位、引航机构等单位约谈由对其具有管辖权的直属海事局/省级地方海事局或分支海事局/市级地方海事局负责组织实施。㉘交通运输部海事局关于印发《水上交通安全约谈管理规定》的通知㉘交通运输部海事局关于印发《水上交通安全约谈管理规定》的通知[EB/OL]福建海事局网站/fjmsacms/cms/infopublic/publicInfo.shtml?id=250440050538490004&siteId=30382848343810000/2021-4-27这也就意味着：负有体系管理责任的主管机关无法经常性登轮检查确保安全体系在船正常运行，能够经常性登轮检查的检查港海事一线执法人员，无权针对船舶安全体系运行问题，向相关航运公司安全体系主管人员反馈意见要求整改。“主管机关鞭长莫及，检查机关无权过问”，客观上助长了船舶安全体系代管“代而不管”问题的滋生。第四章完善国内船舶安全管理体系的对策建议第一节完善船舶安全管理制度规则建设充分考虑国内航运业现状和航运公司的综合素质，适时调整现行的NSM规则和相关配套规定，对规则的准入标准、发证和事后监管进行进一步明确。合理调整入门门槛的同时，适当提高日常监管标准和政策尺度，同时对规则中的相关法律责任进行明确和细化，进一步约束船舶安全管理体系参与各方的法律责任和义务。一、建立分级评判安全管理体制海事主管机关应充分考虑实施分级发证制度。避免以往采取的通过/不通过的二元审核标准体系，参考船舶安全风险等级，采取分级的审核标准体系，对建立安全管理体系并接受审核的航运企业，根据审核结论对，按照安全与防污染管理水平，对审核通过的公司核发A/B/C证书，实施检验周期差异化管理，提高对C类公司日常走访检查的频率，开展公司审核时，加大代表船审核艘次数。调整航运公司日常信息报送机制，将所属船舶重要安检、现场监督缺陷情况，船舶行政处罚情况，船员违法违章情况等纳入日常信息报送范围，鼓励航运企业联合海事主管部门共同约谈代管船舶所有人，要求船舶所有人有效履行船舶体系委托代管责任，杜绝船舶体系“代而不让管”问题。船舶建立船舶安全体系风险等级评价机制，对较高风险的船舶，加大船舶中间审核频次，提高船舶审核的深度，重点对船员日常工作验证，实际工作情况记录真实性等情况的验证。鼓励船舶所有人参与船舶体系审核，对于发现的管理公司“代而不管”问题，及时通过渠道向社会公示，加强对船舶“代而不管”现状的打击力度。同时，积极吸取各地在海事信用体系建设方面的优秀经验，建立覆盖全国的海事信用体系，并将公司安全管理体系分级纳入信用体系内，提高航运企业对建设和提升安全管理体系水平的积极性，激发航运公司和船舶对提升船舶安全与防污染管理能力的自觉性。二、建立多元化评价指标体系在公司体系和船舶体系审核中，对公司安全管理体系，在充分考虑公司体系运行的基础上，对目前船舶代管的特殊性，对代管船舶的航运企业，指定更加符合其情况的多元化地评价指标体系，出台明确且具有可执行性且适用于同船舶和航运企业情况的审核评价标准，充分考虑航运公司体系运行的连贯性和所管理船舶安全状况特性。在对船舶体系审核时，采取标准化的评价指标体系，减少人为因素的干扰，结合分级评判制度，重点对：关键设备养护是否真实开展、责任船员是否熟悉体系文件内容要求、公司岸基支持是否到位，是否定期开展访船检查、船上应急训练是否达到目标效果等几个方面开展全面审核评估。确保审核结论客观公正，如实反映船舶的安全与防污染管理状况。为被审核航运公司和船舶指明存在的问题，提供可行的解决方案，实现缺陷逐个整改，体系逐步提升的目标。三、调整下放船舶安全体系部分权限在符合船舶安全体系审核规则的基础上，在充分开展船舶安全体系审核人员培训的前提下，合理下放将船舶安全体系审核纳入基层海事单位工作权限内，将基层一线船舶安检员纳入到船舶体系审核组成员内，基层一线安检员参与船舶体系审核工作，学习了解并掌握船舶安全体系的相关知识，并将船舶安全体系精神应用到船舶日常安全监督检查中，提高船舶日常监督检查对船舶安全体系的监督作用。充分考虑不违法相关规定的前提下，合理调整下放对航运企业的水上交通安全约谈权限，解决基层一线海事处无权实施水上交通安全约谈问题，落实水上交通安全约谈常态化机制，解决“属地管理顾不到，检查港管理管不着”的问题在充分考虑地区协调的基础上，灵活开展异地海事机构船舶委托审核工作，依托海事内网在线平台，建立标准化工作流程和标准化审核程序，减少属地管理“低头不见抬头见”问题影响，提高审核门槛，树立船舶安全体系审核严肃性。通过以练带学的形式，积极引导一线船舶安检员提升船舶安全体系知识理解程度，建立船舶安全体系监管动态网络。第二节创新安全体系审核新模式海事主管机关在开展安全体系审核过程中，应充分考虑现有海事业务和实际情况，创新审核方式方法，打破航运公司以船籍港管理为主的局面，建立“船舶安全体系审核+”的新模式探索实施"安全体系审核+船舶安全检查”模式。强化审核与船舶安全检查的有机融合，将安全管理体系在船运行情况、船员履职情况及操作性检查作为船舶安全检查的必查项目，发现缺陷追查安全管理体系运行情况，逐步实现船舶体系审核与船舶安全检查同步开展。探索实施“安全体系审核+事故调查”模式。加强事故调查中公司安全管理体系运行情况的核查，深入挖掘公司管理方面存在的深层次原因，发挥以事故促进“教育、防范、机制建设和管理水平提高”的作用。通过开展公司监督、安全约谈或附加审核等方式，强化审核中事故调查发现的问题和安全管理建议落实情况的核查。发现严重不符合规定情况的，扩大审核范围，直至实施全面审核。探索实施"安全体系审核+政务服务”模式。加快实施“一网通办”，推动公司审核业务流程再造，实行审核受理、实施与发证三分离制度。深化政务公开，主动向社会公开审核法律依据、审核标准、实施主体、办理流程、监督方式等事项。探索实施"安全体系审核+互联网”模式。结合互联网+政府服务思路，探索实施船舶远程审核和代表船随机选取，提高公司审核的实效性。对审核不符合项的纠正情况采取远程验证，指导公司利用互联网+云平台上传纠正情况的客观证据。探索实施"安全体系审核+诚信建设”模式。落实公司分类分级标准和公司审核分类分级管理制度，大力培树安全诚信公司、安全诚信船舶和安全诚信船长等先进典型，强化高风险公司监管，形成“抓末尾、促中间”的公司监管工作格局。第三节海事主管部门加强对中小船舶安全体系适用的监管鉴于目前国内航运企业以小型公司甚至单船公司为主，船舶以中小型船舶居多的行业格局，加强对中小型公司和中小型船舶的安全管理体系引导，特别是对第三批、第四批NSM规则适用船舶的航运企业和船舶在多方面引导帮助，提高其公司安全管理能力和防污染应急反应能力。一、制定针对性安全管理体系文件范本国内公司间安全与防污染工作因公司情况不同，各有差异。但在某些主要做法与要求方面存在基本一致性。国内航行中小型船舶在管理方面技术能力相较大型船舶有较大差距，中小型船舶管理公司往往管理船舶较少，单船、二船管理公司较多，公司管理能力和管理经验有限。针对目前单船公司和自然人船舶所有人自建安全体系意愿不高的情况，主动针对常见干散货船舶航运企业，组织专业人员编写符合规范要求和国内强制性规定的公司安全管理体系文件文本，引导小型航运公司根据自身情况编写体系文件，及时参考、借鉴。二、树立专业化管理人员培训导向建议监管部门充分发挥行业协会、专业院校、科研院所和先进公司等机构组织的带头作用。组织新建立体系公司、中小型航运企业、安全管理水平较低企业等重点岸基和船上管理人员开展专项培训，提高管理人员对安全管理体系的重视程度和管理能力。同时，充分利用体系审核、船舶安检、船员考试培训、船舶体系审核等现场管理手段，对船上关键岗位人员是进行考核，综合运用警示教育、船员计分、行政处罚等强制手段督促船员履行船上体系，督促船员认真学习领悟体系精神，确保体系在船有效运行。三、建立船舶安全体系定点联络人机制强化对外地公司行政指导，对于到港船舶经常出现的小事故、轻微险情或安检中发现较多严重缺陷的外地籍船舶，船舶所在港海事主管机关可以采取体系缺陷约谈通报的方式，约谈船舶所属航运公司管理人员，通报船舶存在的问题，要求管理人员自查自纠，督促公司采取有针对性、可行性的措施解决存在的缺陷问题。深化“定点联系人”工作机制，充分发挥审核员的宣传培训作用，加大对公司负责人的培训与帮扶力度，指导公司建立健全风险分级管控和隐患排查治理双重预防机制，完善相关工作制度、标准规范和操作规程。鼓励航运公司建立协作联盟，相互交流管理经验。四、建立正向引导和末位淘汰机制建立船舶体系代管准入和退出机制，船舶管理公司于船舶所有人签订代管协议后，采取动态评估的方式对船东的实质授权和承诺情况进行评估，满足NSM规则中关于代管的五条要求后才纳入公司的管理内。对于在日常管理中，存在的船舶不服从公司管理，安全管理体系不能有效运行时，管理公司可以依据相关规定依法解除与船东的代管协议。对于明知船东未实际授权和承诺进行船舶管理，或者管理公司仅进行体系代管，未实际运行体系的船舶管理公司，采取加大体系审核力度频度，实施大范围代表船审核等审核手段和警告、降级、计分、行政处罚等行政强制措施。对多次存在弄虚作假、临时突击更新安全体系的公司和船舶，依法注销其DOC/SMC。五、加大对“代而不管”船舶打击对于签订船舶安全体系委托管理协议或者采取光船租赁、合股经营、联合经营的形式，进行船舶安全体系代管的航运公司，海事主管部门在加强监督检查标准，打击代而不管代而不让管的行为，对于违反安全管理委托协议的船东和管理公司，加大对其所属船舶的船舶安检和现场监督检查力度，采取约谈通报等方式督促船东履行安全管理委托协议应履行的义务。对于严重不符合的船舶，依法注销《安全管理证书》，支持管理公司解除安全管理协议，并向航运企业公示该船东的船舶信息，以督促船东积极履行船舶安全体系代管协议，落实船舶安全的主体责任。积极引导航运企业行业协会等组织，建立代而不让管船舶和船东名单，坚决将执行安全管理体系作为其船舶进入公司体系的先决条件，确保公司能够有效开展船舶安全体系在船正常运行。第四节深化海事业务融合与工作联动一、转变体系审核思路主管机关应转变对航运企业安全管理体系的固定思维，改变以往公司审核就是审核主管部门的工作，与其他部门没有什么关系，更和基层一线执法人员没有什么联系。主管机关应将审核工作与其他监管工作有机结合起来。负责审核的主管部门要多收集其他部门监管工作中的重要信息，把审核工作与我们其他监管工作有机结合起来，才能真正发挥审核工作的源头管理作用。充分利用船舶安检等现场