宏观调控视角下小产权房清理的法律困境与破解路径探究

宏观调控视角下小产权房清理的法律困境与破解路径探究一、引言1.1研究背景与动因在我国城市化进程持续推进的大背景下，房地产市场蓬勃发展，然而，小产权房这一特殊现象也随之大量涌现。小产权房通常是指在农民集体土地上建设的房屋，未缴纳土地出让金等费用，其产权证不是由国家房管部门颁发，而是由乡政府或村政府颁发，所以也被称为“乡产权房”，这是我国城乡二元土地所有制下的独特产物。据相关估算，全国小产权房建筑面积达数亿甚至数十亿平方米，广泛分布于城乡结合部以及农村地区。在一些大城市，如北京、深圳等地，小产权房占当地房地产市场的相当比例，部分区域甚至超过半数，已然成为房地产市场中不可忽视的一部分。小产权房的大量存在，有着多方面复杂原因。从经济层面来看，城市商品房价格的持续高涨，远远超出了众多中低收入群体的购买能力。小产权房因土地成本低等因素，价格往往仅为同地段商品房的三分之一甚至更低，这对那些渴望拥有住房却又无力承担高价商品房的人群而言，具有极大的吸引力，市场需求强劲。从制度层面分析，城乡二元土地制度的长期存在，使得集体土地与国有土地在使用、流转等方面存在显著差异，集体土地在一定程度上缺乏合理的流转和开发途径，为小产权房的产生提供了土壤。此外，部分地方政府在土地规划、监管等方面存在漏洞，对小产权房的建设和销售未能及时有效地加以管控，也助长了小产权房的蔓延之势。小产权房的存在虽然在一定程度上满足了部分人群的住房需求，在房地产市场中提供了多样化的选择，但是也带来了诸多严重问题。在法律层面，小产权房的建设和交易缺乏明确的法律依据，与现行的土地管理法、城市房地产管理法等法律法规存在冲突，导致购房者的权益难以得到有效保障。一旦出现纠纷，如房屋质量问题、拆迁补偿问题等，购房者往往处于弱势地位，难以维护自身合法权益。在土地资源利用方面，许多小产权房违规占用耕地、宅基地等土地资源，打乱了土地利用总体规划和城乡建设规划，严重影响了土地资源的合理配置和有效利用，对国家的粮食安全和可持续发展构成威胁。在房地产市场秩序方面，小产权房的无序发展，干扰了正常的房地产市场竞争，造成不公平竞争的局面。由于小产权房建设成本低，价格便宜，在市场上与正规商品房竞争，影响了房地产市场的健康发展，也导致国家土地出让金、税费等大量流失，损害了国家利益。面对小产权房带来的种种问题，国家高度重视，出台了一系列宏观调控政策，将小产权房清理工作提上重要日程。早在2004年，国土资源部就发布《关于加强农村宅基地管理的意见》，严禁城镇居民在农村购买宅基地，严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证。2007年，建设部发布《关于购买新建商品房的风险提示》，明确指出城市居民不要购买在集体土地上建设的房屋，“乡产权”“小产权”均不符合法律规定，不受法律保护。2013年，国土资源部、住房城乡建设部联合下发《关于坚决遏制违法建设、销售“小产权房”的紧急通知》，强调要坚决遏制小产权房的建设和销售行为。2020年以来，随着房地产市场调控的持续深化，小产权房清理工作再次成为焦点，相关部门不断加大监管和整治力度，力求规范房地产市场秩序，维护国家法律尊严和社会公共利益。在此背景下，深入研究宏观调控下的小产权房清理法律问题显得尤为紧迫和必要。通过对小产权房相关法律问题的研究，能够进一步明确小产权房在法律上的地位和性质，为解决小产权房纠纷提供准确的法律依据，切实保障购房者的合法权益。有助于梳理小产权房与现行法律法规的冲突点，为完善我国土地制度和房地产法律体系提供参考，促进法律制度的健全和完善。研究如何依法清理小产权房，能够为政府部门制定科学合理的政策和措施提供有力的理论支持，确保小产权房清理工作在法治轨道上有序推进，实现土地资源的合理利用和房地产市场的健康、稳定、可持续发展。1.2研究价值与意义在我国社会经济发展进程中，小产权房问题已成为不容忽视的重要议题。深入研究宏观调控下的小产权房清理法律问题，无论是在理论层面还是实践层面，都具有重大的价值与意义。从理论价值来看，小产权房现象涉及到土地制度、房地产法律制度以及物权制度等多个法学领域的交叉与碰撞。对其进行深入研究，能够进一步丰富和完善我国在这些领域的理论体系。例如，通过剖析小产权房与现行土地制度中关于土地所有权、使用权流转规定的冲突，可以为土地制度改革的理论研究提供现实案例和实践依据，推动土地制度理论在适应社会发展需求方面不断创新。在物权制度方面，小产权房的产权界定模糊，研究如何在法律框架内合理确定其产权归属，有助于深化物权理论中关于不动产产权取得、公示公信等原则的理解和应用，填补理论研究在特殊房产类型产权问题上的空白，为法学理论的发展注入新的活力。在实践意义上，小产权房清理法律问题的研究成果具有多方面的重要应用价值。在维护法律权威与尊严方面，小产权房的建设和交易游离于现有法律体系之外，大量存在的小产权房对法律的权威性造成了严重挑战。明确小产权房清理的法律依据和程序，依法对小产权房进行整治和处理，能够彰显法律的严肃性和权威性，使法律在房地产领域得到切实有效的执行，维护社会法治秩序。保障各方合法权益是研究小产权房清理法律问题的关键实践意义之一。对于购房者而言，小产权房交易存在诸多风险，其权益在现行法律框架下难以得到充分保障。通过完善相关法律规定，明确购房者在小产权房交易中的权利和救济途径，能够最大程度地减少购房者的损失，维护其基本的居住权益和财产权益。对于农民集体和农村集体经济组织来说，合理的法律规范可以保障他们在土地开发利用过程中的合法权益，防止土地资源被非法侵占和滥用，确保农村集体土地资产的保值增值，促进农村经济的健康发展。房地产市场的健康发展离不开规范的市场秩序。小产权房的无序发展扰乱了正常的房地产市场竞争，破坏了市场规则。研究制定科学合理的小产权房清理法律政策，能够有效遏制小产权房的违规建设和销售行为，恢复房地产市场的正常秩序，促进房地产市场各主体之间的公平竞争，推动房地产市场朝着健康、稳定、可持续的方向发展。同时，规范的房地产市场秩序也有利于国家对房地产市场进行宏观调控，实现房地产市场与国民经济的协调发展。此外，解决小产权房问题还关系到社会的稳定与和谐。小产权房引发的纠纷和矛盾日益增多，如果不能依法妥善解决，容易引发社会不稳定因素。通过法律手段解决小产权房问题，能够化解社会矛盾，促进社会公平正义，维护社会的和谐稳定，为经济社会的发展创造良好的社会环境。1.3国内外研究综述在国外，由于土地制度与我国存在显著差异，并不存在与我国完全相同概念的小产权房。然而，一些国家存在类似在非正式土地上进行建设的住房现象，国外学者对这类住房问题的研究成果，对我国小产权房研究具有一定的借鉴意义。在拉丁美洲、南亚等地区，存在大量的“非正式住房”，这类住房建设在未经过合法规划和审批的土地上，与我国小产权房在建设合法性方面有相似之处。国外学者对非正式住房的研究主要集中在其产生的社会经济背景、对城市发展的影响以及解决路径等方面。有学者通过对巴西里约热内卢的贫民窟研究发现，城市化进程中大量农村人口涌入城市，城市正规住房供应不足，房价高昂，使得低收入群体只能选择在城市边缘的非正式土地上自行建造住房，这与我国小产权房产生的经济背景类似，即城市住房供需矛盾和房价因素促使部分人群选择非正规住房。在解决路径上，国外一些学者提出通过土地合法化、提供基础设施改善等措施来解决非正式住房问题，如对符合一定条件的非正式住房所在土地进行确权，使其合法化，并为其提供水、电、交通等基础设施，改善居住条件，这些思路为我国解决小产权房问题提供了一定的参考方向。在国内，小产权房问题一直是学术界和社会各界关注的焦点，相关研究成果丰硕，主要集中在以下几个方面：在小产权房的概念与性质界定上，学者们尚未达成完全一致的观点。部分学者认为小产权房是指在农村集体土地上建设，未缴纳土地出让金等费用，且未取得国家颁发的房屋所有权证书的房屋，其本质是违反现行土地和房产管理制度的产物；也有学者强调小产权房的“小产权”特征，即其产权证书由乡镇政府或村委会颁发，不具有国家颁发产权证的法律效力，在市场交易、抵押、继承等方面受到诸多限制。对于小产权房产生的原因，国内学者从多个角度进行了深入剖析。从制度层面来看，城乡二元土地制度是小产权房产生的根本原因之一。我国现行土地制度将土地分为国有土地和集体土地，集体土地在流转、开发等方面受到严格限制，这使得农村集体土地的价值难以得到充分体现，而城市对住房的旺盛需求与农村集体土地的潜在开发价值相结合，为小产权房的产生提供了制度土壤。在土地征收制度方面，征地补偿标准较低，农民从土地征收中获得的收益有限，这导致部分农村集体和农民试图通过建设小产权房来获取更多的土地收益。从经济因素分析，城市商品房价格的持续上涨，远远超出了中低收入群体的购买能力，小产权房因价格低廉，成为了这部分人群解决住房问题的无奈选择，市场需求的存在推动了小产权房的发展。在房地产市场中，保障性住房供应不足，无法满足广大中低收入群体的住房需求，这也使得小产权房在一定程度上填补了市场空白。此外，监管层面的漏洞也是小产权房泛滥的重要原因。一些地方政府在土地规划、建设审批、市场监管等方面存在执法不力、监管不到位的情况，未能及时有效地遏制小产权房的建设和销售行为，使得小产权房得以在监管缺失的环境下不断发展壮大。在小产权房清理的法律困境方面，学者们指出了诸多问题。首先，小产权房涉及的法律法规众多且存在冲突，如《土地管理法》《城市房地产管理法》《物权法》等法律法规对小产权房的规定不一致，导致在小产权房的认定、处理等方面缺乏统一的法律依据。其次，小产权房的产权界定模糊，购房者的权益难以得到有效保障。由于小产权房没有合法的产权证书，在房屋买卖、租赁、抵押等交易过程中，容易引发纠纷，一旦发生纠纷，购房者往往难以通过法律途径维护自己的权益。在小产权房的清理过程中，还面临着如何平衡各方利益的难题，如农民集体的利益、购房者的利益、开发商的利益以及国家的利益等，如何在法律框架内妥善协调这些利益关系，是小产权房清理工作面临的一大挑战。关于小产权房清理的法律对策，国内学者提出了多种建议。部分学者主张通过立法完善来解决小产权房问题，制定专门的小产权房处理法规，明确小产权房的法律地位、处理原则和程序，为小产权房的清理提供明确的法律依据。在完善土地制度方面，有学者建议推进农村集体土地制度改革，赋予农村集体土地更多的权能，如允许农村集体经营性建设用地在符合规划的前提下进入市场流转，使小产权房的土地合法化，从而解决小产权房的产权问题。在清理程序上，学者们强调要依法依规进行，保障当事人的合法权益，对于符合一定条件的小产权房，可以通过补缴土地出让金、补办相关手续等方式使其合法化；对于违法违规严重、不符合规划的小产权房，则应依法予以拆除。在监管方面，要加强对小产权房建设和交易的全过程监管，建立健全多部门联合监管机制，加大执法力度，防止新的小产权房产生。1.4研究方法与创新点在研究宏观调控下的小产权房清理法律问题时，本研究综合运用多种研究方法，以确保研究的全面性、深入性和科学性。文献研究法是本研究的基础方法之一。通过广泛搜集国内外与小产权房相关的学术文献、法律法规、政策文件以及政府报告等资料，对已有的研究成果进行系统梳理和分析。例如，深入研读《土地管理法》《城市房地产管理法》《物权法》等相关法律法规中与小产权房有关的条款，以及国土资源部、住房城乡建设部等部门发布的关于小产权房的政策文件，如《关于坚决遏制违法建设、销售“小产权房”的紧急通知》等，了解国家在不同时期对小产权房的态度和政策导向。同时，查阅国内外学术期刊上发表的关于小产权房的研究论文，掌握学术界在小产权房概念界定、产生原因、法律困境及解决对策等方面的研究动态，为后续研究提供坚实的理论基础。案例分析法在本研究中也发挥着重要作用。选取具有代表性的小产权房纠纷案例，如北京市宋庄画家村小产权房买卖纠纷案件，对案件的具体情况进行详细剖析。从案件的起因、发展过程到最终的判决结果，深入分析其中涉及的法律问题，包括小产权房买卖合同的效力认定、购房者权益的保护、法律适用的冲突等。通过对这些案例的研究，能够更加直观地了解小产权房在实际交易和使用过程中存在的问题，以及现行法律在处理小产权房纠纷时面临的困境，为提出针对性的法律对策提供实践依据。比较分析法也是本研究采用的重要方法。对不同国家和地区在处理类似小产权房问题上的法律制度和政策措施进行比较研究。例如，对比一些发达国家在解决城市低收入群体住房问题时采取的保障性住房政策、土地制度改革措施等，以及一些发展中国家在处理非正式住房问题上的经验和教训。同时，对国内不同地区在小产权房清理工作中的实践做法进行比较，分析各地政策的差异和效果，如某些地区在小产权房合法化试点过程中的具体操作模式、面临的问题及取得的成效等。通过比较分析，从中汲取有益的经验，为我国小产权房清理法律问题的解决提供参考和借鉴。本研究在研究视角和解决思路上具有一定的创新点。在研究视角方面，突破了以往单纯从法学角度研究小产权房问题的局限，采用多维度分析视角。不仅从法律制度层面深入剖析小产权房与现行法律法规的冲突及解决途径，还从社会经济、土地资源利用、房地产市场发展等多个维度探讨小产权房问题产生的深层次原因和影响。例如，在分析小产权房产生原因时，综合考虑城乡二元土地制度、城市住房供需矛盾、房地产市场结构等因素，全面揭示小产权房产生的复杂背景，为制定更加全面、有效的法律对策提供更广阔的视野。在解决思路上，本研究提出了一些创新性的观点和建议。针对小产权房清理过程中面临的产权界定模糊、利益平衡难等问题，提出构建多元化的产权解决机制和利益协调机制。在产权解决机制方面，根据小产权房的不同类型和实际情况，制定差异化的产权处理方案，如对于符合一定条件的小产权房，通过完善手续、补缴费用等方式使其合法化；对于违法违规严重的小产权房，则依法予以拆除。在利益协调机制方面，注重平衡农民集体、购房者、开发商和国家等各方利益，通过建立合理的利益分配和补偿机制，确保小产权房清理工作在保障各方合法权益的前提下顺利推进，实现社会公平正义和房地产市场的健康发展。二、小产权房及清理政策概述2.1小产权房的内涵剖析2.1.1定义辨析小产权房，作为我国房地产领域中一个独特且复杂的现象，其定义具有明确的特征指向。从土地性质来看，小产权房是指在农村集体土地上进行建设的房屋。我国土地所有权分为国有土地和集体土地，农村集体土地归农民集体所有，这是小产权房区别于在国有土地上建设的商品房的关键所在。在城市房地产开发中，开发商需通过合法的土地出让程序，从国家手中获得国有土地使用权，进而开展商品房建设；而小产权房则是直接利用农村集体土地进行建造，绕开了国有土地出让这一环节。在建设过程中，小产权房未缴纳土地出让金等相关税费。土地出让金是国家作为土地所有者，将土地使用权在一定年限内让与土地使用者时所收取的费用，是土地市场中重要的经济调节手段。对于正规的房地产开发项目，缴纳土地出让金是获取土地合法开发权的必要条件之一，同时还需缴纳一系列与房地产开发相关的税费，如契税、城市维护建设税等。小产权房由于其建设的特殊性，并未履行这些缴纳义务，这不仅导致了其建设成本相对较低，也使其在合法性方面存在明显瑕疵。从产权证书的角度而言，小产权房的产权证不是由国家房管部门颁发，而是由乡政府或村政府颁发，这也是其被称为“乡产权房”的原因。国家房管部门颁发的产权证，是房屋产权合法性的重要标志，具有权威性和公信力，受到国家法律的全面保护。购房者拥有这样的产权证，意味着对房屋拥有完整的所有权，包括占有、使用、收益和处分的权利，在房屋交易、抵押、继承等方面能够依法享有相应的权益。而小产权房由乡政府或村政府颁发的所谓“产权证”，在法律层面上不被国家认可，其证明效力极为有限，购房者凭借这样的“产权证”，无法获得与正规商品房购房者同等的法律保障，在面临房屋产权纠纷、拆迁补偿等问题时，往往处于劣势地位。2.1.2特征总结小产权房在建设主体、价格、产权及交易等方面呈现出与普通商品房截然不同的特征。在建设主体上，小产权房的建设主体具有显著的多样性。部分小产权房由农村集体经济组织自行建设，这些组织利用集体土地的优势，为改善村民居住条件或增加集体收入而进行房屋开发；还有一些是由村民个人在自家宅基地上进行超标准建设，除满足自身居住需求外，将多余房屋对外出售；此外，甚至有一些不法开发商与农村集体或个人勾结，在未取得合法开发手续的情况下，大规模开发建设小产权房，以谋取高额利润。这种多样的建设主体，使得小产权房的建设缺乏统一规范和有效监管，导致房屋质量、配套设施等方面存在诸多隐患。价格优势是小产权房吸引众多购房者的重要因素之一。由于小产权房建设在集体土地上，无需缴纳高昂的土地出让金，且建设过程中逃避了大量的税费，使得其建设成本大幅降低。据相关统计数据显示，在许多城市，小产权房的价格往往仅为同地段商品房价格的三分之一至二分之一，甚至更低。以北京为例，在一些城乡结合部地区，同地段的商品房均价可能达到每平方米5-8万元，而小产权房的价格却仅为每平方米1-3万元，如此巨大的价格差距，对于那些收入不高、购房资金有限的中低收入群体来说，具有极大的吸引力，成为他们解决住房问题的一种选择。产权不完整是小产权房的核心特征之一。如前文所述，小产权房无法取得国家房管部门颁发的合法产权证，其所谓的“乡产权”在法律上存在诸多缺陷。这使得购房者对小产权房仅拥有有限的使用权，而在房屋的处分权、收益权等方面受到极大限制。在处分权方面，小产权房难以像普通商品房一样自由上市交易，其转让往往受到诸多限制，如只能在本村集体经济组织内部成员之间进行流转，且需要经过严格的审批程序；在收益权方面，由于产权的不稳定性，购房者在将小产权房用于出租、抵押等获取收益时，面临着较高的法律风险，一旦发生纠纷，其收益难以得到法律保障。交易受限也是小产权房的一个重要特征。由于小产权房的合法性存在争议，其交易行为受到法律和政策的严格限制。在我国现行法律法规框架下，城镇居民购买农村集体土地上的小产权房被明确禁止，这种交易行为不受法律保护，所签订的购房合同往往被认定为无效合同。即使是农村集体经济组织内部成员之间的小产权房交易，也需要满足一系列严格的条件和程序，如符合宅基地分配条件、经过村民会议或村民代表会议同意等。这些限制使得小产权房的交易市场相对狭窄，流动性较差，不仅增加了购房者的交易成本和风险，也影响了小产权房的市场价值。2.1.3分类探究小产权房可以依据不同的标准进行分类，常见的分类方式包括按建设土地性质、建设主体以及建设手续完备程度等。按照建设土地性质划分，小产权房主要可分为三类。一是在宅基地上建成的小产权房。宅基地是农村集体经济组织为保障本集体成员的居住权益，分配给农户用于建造住宅及其附属设施的集体建设用地，具有福利性质和社会保障功能。在宅基地上建设的小产权房，部分是村民在原有宅基地上进行翻建、扩建后超出规定面积的房屋，还有一些是村民将宅基地上的房屋出售给非本集体经济组织成员而形成的小产权房。这类小产权房与农民的切身利益密切相关，在处理时需要充分考虑农民的居住权益和农村社会的稳定。二是在集体建设用地上建造的小产权房。集体建设用地是指用于兴办乡镇企业、村民建设住宅、乡（镇）村公共设施和公益事业建设的土地。一些农村集体经济组织或企业利用集体建设用地进行房地产开发，建设小产权房对外销售，这种类型的小产权房在建设过程中往往缺乏必要的规划和审批手续，土地使用存在违规现象。三是占用耕地违法建设的小产权房。这种类型的小产权房严重违反了国家的耕地保护政策，将本应用于农业生产的耕地擅自改变用途，用于房屋建设。此类小产权房不仅破坏了土地资源的合理利用，对国家的粮食安全构成威胁，而且在建设过程中往往存在诸多安全隐患，是小产权房清理整治的重点对象。从建设主体的角度分类，小产权房可分为村民自建的小产权房、农村集体经济组织建设的小产权房以及开发商与农村集体合作建设的小产权房。村民自建的小产权房通常是村民个人出于改善居住条件或增加经济收入的目的，在未取得合法建设手续的情况下，在宅基地或其他集体土地上自行建造并出售的房屋。这类小产权房规模较小，分布较为分散，但数量众多，涉及的利益主体广泛。农村集体经济组织建设的小产权房，是农村集体经济组织为了发展集体经济、增加集体收入，利用集体土地进行统一规划建设的小产权房项目。这些项目在建设过程中可能会打着新农村建设、旧村改造等旗号，但实际上往往超出了政策允许的范围，存在违规销售的情况。开发商与农村集体合作建设的小产权房，是开发商看中农村集体土地的低成本优势，与农村集体经济组织或村民个人勾结，以合作开发的名义进行小产权房建设。在这种合作模式下，开发商负责提供资金和技术，农村集体提供土地，双方共同分享开发收益。这类小产权房由于有开发商的参与，往往规模较大，建设标准相对较高，但违法性质也更为严重，对房地产市场秩序的冲击更大。依据建设手续完备程度，小产权房又可分为手续严重缺失的小产权房和有部分手续的小产权房。手续严重缺失的小产权房，在建设过程中几乎未办理任何合法的建设审批手续，从土地使用、规划许可到施工建设等各个环节均存在违法违规行为。这类小产权房不仅建设质量难以保证，而且在法律层面上处于完全非法的状态，一旦被查处，往往面临被强制拆除的命运。有部分手续的小产权房，虽然在某些环节办理了一定的手续，如取得了农村集体经济组织的同意、办理了部分规划手续等，但整体上仍不符合国家关于房地产开发的完整手续要求。这类小产权房的处理相对较为复杂，需要根据具体情况，综合考虑各种因素，制定合理的解决方案，在保障法律严肃性的前提下，尽量平衡各方利益。2.2小产权房的发展历程与现状小产权房的发展历程可以追溯到改革开放初期，随着城市化进程的加速和房地产市场的发展，其经历了不同的发展阶段，在各个阶段呈现出独特的发展状况和特点。20世纪80年代末至90年代初，是小产权房的萌芽阶段。改革开放后，沿海开放地区经济迅速发展，大量企业、工厂落地建设，城市人口不断聚集，城市土地供不应求。在此背景下，人们开始将目光投向城市郊区的集体土地。1986年中国颁布的《土地管理法》将土地从所有权角度划分为国有和集体所有两种类型，并规定了集体土地宅基地规划和使用的限制，包括不得出让、转让等。然而，由于村委会在集体土地管理中存在困难和不足，监管相对薄弱，一些村民开始将集体土地转让给城市居民，城市居民则在集体土地上自建房屋或购买现有房屋，小产权房由此开始出现。此时的小产权房规模较小，主要以村民自发建设、零星交易为主，多为满足自住需求或少量对外出租，尚未形成大规模的开发和市场交易。90年代至2007年，是小产权房的快速发展阶段。随着住房市场化改革的推进，商品房房价逐步上涨，许多有住房需求但买不起商品房的人将目光转向了价格更为低廉的小产权房。在利益的驱动下，不仅村民个人建设小产权房，农村集体经济组织和一些不法开发商也纷纷参与其中。农村集体经济组织为了发展集体经济、增加集体收入，利用集体建设用地进行房地产开发，建设小产权房对外销售；一些开发商与农村集体或个人勾结，以合作开发的名义大规模建设小产权房。这一时期，小产权房的建设规模不断扩大，分布范围也从城市郊区逐渐向农村地区延伸，交易市场日益活跃。在一些大城市的城乡结合部，如北京的宋庄、深圳的城中村等地，小产权房大量涌现，形成了较大规模的聚居区。2007年至今，小产权房进入整治清理与持续发展并存的阶段。2007年，政府部门开始引用“小产权房”这一称谓，并连续多年发布多项政策通知，明令禁止小产权房的交易、开发建设等行为。2007年，建设部发布《关于购买新建商品房的风险提示》，明确指出城市居民不要购买在集体土地上建设的房屋；2013年，国土资源部、住房城乡建设部联合下发《关于坚决遏制违法建设、销售“小产权房”的紧急通知》。然而，尽管政府加大了监管和整治力度，小产权房在一些地区仍有一定程度的发展。一方面，由于城市住房供需矛盾依然突出，房价居高不下，小产权房的价格优势依然吸引着部分中低收入群体；另一方面，一些地方在政策执行过程中存在漏洞和不足，监管未能完全到位，导致小产权房的建设和交易难以完全杜绝。如今，小产权房在全国范围内广泛存在，其规模庞大，分布范围涵盖了城市郊区、城中村以及广大农村地区。据相关专家预估，截至2007年，全国小产权房面积大概共计66亿平方米，再加上2007年以后新增的约10亿平方米，城镇小产权房总面积约达75亿平方米，若按每套100平方米计算，相当于全国约有7500万套小产权房。在一些大城市，小产权房占当地住房市场的比例相当高。以深圳为例，小产权房在解决大量底层人民住房问题上发挥了重要作用，早期80%的人居住在城中村的小产权房内。虽然2014年光明滑坡事故后，深圳出台严厉整治政策，基本遏制了小产权房的新建，但已有的小产权房数量依然庞大，且在市场上继续存在交易和流转。在北京，小产权房也大量分布于城市周边的农村地区，如昌平、大兴、顺义等地，部分区域小产权房的比例甚至超过当地住房总量的三分之一。这些小产权房不仅在居住功能上满足了大量中低收入群体的住房需求，还在一定程度上形成了独特的社区和社会生态，但也因合法性问题、产权纠纷、质量隐患等，给城市规划、社会管理和居民权益保障带来了诸多挑战。2.3宏观调控下小产权房清理政策梳理2.3.1政策演进脉络小产权房清理政策随着时间推移不断演进，呈现出从初步规范到严厉遏制，再到探索试点清理的发展轨迹。早期，国家主要通过政策文件对农村集体土地上的房屋建设与交易进行初步规范，旨在防范小产权房的无序发展。1999年，国务院办公厅发布《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》，明确规定“农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证”。这一政策从土地流转和产权登记角度，对小产权房的建设和交易进行了限制，为后续政策的制定奠定了基础，初步确立了对小产权房的否定态度，表明国家对小产权房问题开始重视并采取行动，以维护土地管理秩序和农民的合法权益。2004年，国土资源部印发《关于加强农村宅基地管理的意见》，再次强调“严禁城镇居民在农村购置宅基地，严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证”。该政策进一步细化了对农村宅基地的管理，加强了对城镇居民购买农村房屋行为的管控，从宅基地这一关键土地资源入手，遏制小产权房的产生，因为宅基地是小产权房建设的重要土地来源之一，规范宅基地管理能有效减少小产权房的建设规模。这一时期的政策虽然在一定程度上遏制了小产权房的发展，但由于政策执行力度和监管手段有限，小产权房仍在部分地区继续发展。随着小产权房规模的不断扩大，其对房地产市场秩序和土地管理的负面影响日益凸显，国家开始采取更为严厉的遏制措施。2007年，建设部发布《关于购买新建商品房的风险提示》，明确指出城市居民不要购买在集体土地上建设的房屋，强调“乡产权”“小产权”均不符合法律规定，不受法律保护。这一提示直接向消费者揭示了购买小产权房的风险，从消费端入手，减少小产权房的市场需求，试图通过市场手段遏制小产权房的交易。同年，国务院办公厅下发《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》，再次强调农村集体建设用地的使用必须符合规划，严禁通过“以租代征”等方式使用农民集体所有农用地进行非农业建设，擅自扩大建设用地规模。该通知从土地使用的合法性和规划角度，加强了对农村集体建设用地的管理，严厉打击了小产权房建设中常见的违法用地行为，对小产权房的建设源头进行了严格把控。2013年，国土资源部、住房城乡建设部联合下发《关于坚决遏制违法建设、销售“小产权房”的紧急通知》，要求各地对在建、在售的小产权房坚决叫停，严肃查处，切实维护群众合法权益。这一紧急通知表明国家对小产权房问题的高度重视，以及坚决遏制小产权房的决心，在全国范围内掀起了打击小产权房的高潮，各地纷纷加大执法力度，对违法建设、销售小产权房的行为进行严厉打击，有效遏制了小产权房的快速增长势头。近年来，随着对小产权房问题认识的不断深入，国家开始探索更为科学合理的试点清理政策。一些地区开展了小产权房清理试点工作，尝试根据不同类型的小产权房，制定差异化的处理方案。对于符合一定条件的小产权房，如符合土地利用总体规划和城乡规划、房屋质量合格、相关手续相对完备等，通过补缴土地出让金、补办相关手续等方式，使其合法化；对于违法违规严重、不符合规划的小产权房，则依法予以拆除。这些试点工作为全国范围内的小产权房清理提供了宝贵经验，有助于探索出一条符合我国国情的小产权房清理之路，推动小产权房问题的逐步解决。2.3.2现行政策要点解读现行小产权房清理政策在清理范围、方式和原则等方面具有明确的要点，旨在全面、科学地解决小产权房问题。在清理范围上，现行政策覆盖了各类违法建设和销售的小产权房。无论是在宅基地、集体建设用地还是耕地上建设的小产权房，只要其建设和销售行为违反了法律法规和相关政策规定，均属于清理范畴。对于在宅基地上超标准建设并对外出售的小产权房，由于其违反了宅基地的使用规定和农村房屋的流转限制，将被纳入清理范围；在集体建设用地上未经合法审批进行房地产开发建设的小产权房，以及占用耕地违法建设的小产权房，更是重点清理对象，因为它们严重破坏了土地利用规划和耕地保护制度。此外，对于一些以新农村建设、旧村改造等名义进行的小产权房建设项目，如果存在违规操作，如超出政策允许范围进行房屋销售等，也在清理之列，以确保政策执行的严格性和全面性，维护土地管理秩序和房地产市场的正常秩序。在清理方式上，现行政策采取了多元化的手段。对于在建的小产权房项目，坚决予以叫停，责令停止施工，并依法依规进行处理。这是为了防止违法建设行为进一步扩大，减少资源浪费和社会矛盾的产生。对于已经建成并销售的小产权房，根据其具体情况进行分类处理。对于符合一定条件的小产权房，如符合土地利用总体规划和城乡规划、房屋质量安全有保障、购房者是本集体经济组织成员等，可通过补缴土地出让金、补办相关建设和销售手续等方式，使其合法化，纳入正规的房地产管理体系。例如，在某些试点地区，对于符合条件的小产权房，购房者需按照规定补缴土地出让金，并办理土地使用证、房产证等相关证件，从而使房屋产权得到合法确认，购房者的权益得到保障。对于违法违规严重、不符合规划且无法通过整改使其合法化的小产权房，则依法予以拆除。在拆除过程中，充分保障当事人的合法权益，严格遵循法定程序，如提前通知当事人、听取当事人的陈述和申辩等。对于因拆除小产权房给当事人造成合法财产损失的，依法给予合理补偿，确保清理工作在法治轨道上进行，既维护法律的严肃性，又保障社会的公平正义。在清理原则上，现行政策强调依法依规、分类处理、维护稳定和保障权益。依法依规是清理工作的首要原则，要求在小产权房清理过程中，严格依据国家法律法规和相关政策规定进行操作，确保清理工作的合法性和规范性。所有的清理行为都必须有明确的法律依据，遵循法定程序，杜绝随意执法和滥用职权的现象。分类处理原则是根据小产权房的不同类型、违法程度以及实际情况，制定差异化的处理方案，避免“一刀切”的简单做法。对于不同建设土地性质、建设主体和建设手续完备程度的小产权房，采取不同的处理方式，以实现清理工作的科学性和合理性。维护稳定原则要求在清理小产权房过程中，充分考虑社会稳定因素，避免因清理工作引发社会矛盾和不稳定事件。在制定清理政策和实施清理行动时，充分听取各方意见，做好宣传解释工作，妥善处理好各方利益关系，确保社会秩序的稳定。保障权益原则是要切实保障农民集体、购房者和其他相关方的合法权益。对于农民集体，确保其在土地开发利用过程中的合法权益不受侵害，合理补偿其因清理工作造成的损失；对于购房者，对于符合条件的合法化处理，保障其房屋产权和居住权益；对于因清理工作受到损失的其他相关方，依法给予合理补偿，体现政策的公平性和人文关怀，促进社会和谐发展。三、小产权房清理中的法律问题及案例分析3.1法律适用争议3.1.1相关法律条文冲突在我国现行法律体系中，涉及小产权房的相关法律条文存在诸多冲突，这给小产权房的清理工作带来了极大的法律适用难题。《土地管理法》作为规范土地管理的重要法律，对农村集体土地的使用和流转作出了明确规定。该法第六十三条规定，农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设，这一规定从根本上限制了农村集体土地用于房地产开发和小产权房建设的合法性。然而，在现实中，大量小产权房正是在农村集体土地上建设并出售，这显然与《土地管理法》的规定相悖。与此同时，《民法典》中关于物权和合同的相关规定，在小产权房问题上与《土地管理法》产生了冲突。《民法典》第二百零九条规定，不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但是法律另有规定的除外。这意味着，合法的房屋产权应当经过登记才能得到法律的认可和保护。而小产权房由于无法取得国家房管部门颁发的合法产权证，其产权在《民法典》的框架下难以得到充分保障。在小产权房的买卖交易中，《民法典》关于合同效力的规定也与《土地管理法》存在矛盾。根据《民法典》第一百四十三条规定，具备下列条件的民事法律行为有效：（一）行为人具有相应的民事行为能力；（二）意思表示真实；（三）不违反法律、行政法规的强制性规定，不违背公序良俗。从表面上看，小产权房买卖合同只要满足上述条件，似乎应当认定为有效。但是，由于小产权房建设和交易违反了《土地管理法》关于农村集体土地使用和流转的强制性规定，在司法实践中，大多数小产权房买卖合同被认定为无效合同。此外，《城市房地产管理法》对房地产开发、交易等行为进行了规范，要求房地产开发必须符合土地利用总体规划、城市规划，并取得相应的土地使用权证书和建设工程规划许可证等。小产权房的建设和销售往往缺乏这些法定手续，与《城市房地产管理法》的规定不符。这种不同法律之间的条文冲突，使得在小产权房清理过程中，难以确定统一的法律适用标准，导致执法和司法实践中出现混乱和不一致的情况，严重影响了小产权房清理工作的顺利开展。3.1.2法律适用难题探讨在小产权房买卖环节，法律适用面临着诸多困境。由于小产权房的合法性存在争议，其买卖合同的效力认定成为关键问题。根据现行法律规定，小产权房买卖合同通常被认定为无效合同。如前文所述，小产权房建设违反了《土地管理法》关于农村集体土地使用的强制性规定，依据《民法典》中关于合同效力的规定，违反法律、行政法规强制性规定的合同无效。然而，在实际情况中，小产权房买卖行为大量存在，涉及众多购房者的切身利益。如果一概认定合同无效，可能会导致购房者的权益受到严重损害，引发社会不稳定因素。在一些案例中，购房者购买小产权房后，已经实际居住多年，并对房屋进行了装修和改造，投入了大量资金。若合同被认定无效，购房者可能面临失去房屋且无法获得合理补偿的困境，这显然有失公平。因此，如何在维护法律严肃性的同时，兼顾购房者的合理权益，是小产权房买卖法律适用中的一大难题。在拆迁补偿环节，小产权房的法律适用同样面临困境。小产权房在面临拆迁时，由于其产权的特殊性，拆迁补偿问题变得复杂。一方面，小产权房没有合法的产权证书，按照相关拆迁政策和法律规定，可能无法获得与正规商品房同等的拆迁补偿。另一方面，小产权房的购房者往往是中低收入群体，他们购买小产权房是为了满足基本的居住需求，拆迁可能使他们失去住所，生活陷入困境。在确定拆迁补偿对象时，也存在争议。是将补偿给予小产权房的实际居住者，还是给予土地所有者农村集体经济组织，缺乏明确的法律依据。一些地区在处理小产权房拆迁补偿问题时，采取了不同的做法，有的给予购房者一定的补偿，有的则将补偿全部给予农村集体经济组织，这种差异导致了不同地区小产权房拆迁补偿的不公平性，也容易引发社会矛盾。产权认定是小产权房清理中法律适用的又一难题。小产权房由于建设和交易的不规范性，其产权归属往往模糊不清。在一些情况下，小产权房可能存在多个交易环节，涉及多个当事人，每个当事人都声称对房屋拥有产权。在没有合法产权证书的情况下，如何依据现有证据和法律规定，准确认定小产权房的产权归属，成为困扰执法和司法部门的难题。在一些小产权房纠纷案件中，由于产权认定困难，导致案件久拖不决，当事人的权益无法得到及时保障，也影响了社会的和谐稳定。3.2产权认定困境3.2.1认定标准模糊小产权房的产权认定标准模糊，这主要源于其复杂的建设土地性质、建设手续等因素。从建设土地性质来看，小产权房涵盖了宅基地、集体建设用地和耕地等多种类型。在宅基地上建设的小产权房，虽然宅基地归农村集体经济组织所有，农户拥有宅基地使用权，但部分农户超标准建设或向非本集体经济组织成员出售房屋，使得产权关系变得复杂。按照相关规定，宅基地只能在本集体经济组织成员内部流转，且一户只能拥有一处宅基地。然而，实际中存在大量违反这些规定的情况，导致宅基地上小产权房的产权难以认定。例如，某村村民将自家宅基地上超建的房屋卖给了城市居民，在面临房屋产权纠纷时，由于宅基地流转的限制和买卖行为的违法性，很难确定该房屋的合法产权归属。集体建设用地上的小产权房同样存在认定难题。集体建设用地的使用需要符合严格的规划和审批程序，但许多小产权房建设并未履行这些程序。一些农村集体经济组织或企业在未取得合法审批手续的情况下，擅自利用集体建设用地进行房地产开发，建设小产权房对外销售。这些小产权房缺乏合法的土地使用手续和建设规划许可，其产权在法律上缺乏依据，难以得到有效认定。在一些地区，集体建设用地上的小产权房项目因土地性质和建设手续问题，在产权认定上陷入僵局，购房者无法获得合法的产权证书，权益受到严重威胁。占用耕地建设的小产权房，由于其严重违反了国家的耕地保护政策，产权认定更是困难重重。耕地是国家重要的土地资源，受到严格的保护，严禁擅自改变用途用于非农业建设。占用耕地建设的小产权房属于违法建筑，从法律层面讲，不应获得合法产权认定。然而，在实际处理中，由于涉及到众多购房者的居住权益和社会稳定等问题，不能简单地一概否定其产权，如何在保障耕地保护和维护购房者权益之间找到平衡，成为此类小产权房产权认定的关键难题。建设手续的不完备也是导致小产权房产权认定标准模糊的重要因素。正规的房地产开发项目需要办理一系列完备的手续，包括土地出让、规划许可、施工许可、竣工验收等，只有完成这些手续，房屋才能获得合法的产权证书。小产权房在建设过程中，往往跳过了这些法定程序，缺乏必要的手续文件。有的小产权房只有农村集体经济组织的同意建设证明，没有经过规划部门的审批；有的甚至连最基本的建设合同和施工图纸都不齐全。在产权认定时，由于缺乏这些关键的手续证明，无法依据现行的产权认定标准来确定房屋的产权归属，使得小产权房的产权处于一种不确定的状态。3.2.2特殊情况处理难题在小产权房的产权认定中，历史遗留小产权房和部分手续完备的小产权房等特殊情况，给处理工作带来了极大的难题。历史遗留小产权房是指在过去特定历史时期，由于政策不完善、监管不到位等原因形成的小产权房。这些小产权房存在时间较长，涉及的利益主体众多，情况十分复杂。在一些早期的城乡结合部开发过程中，由于当时对农村集体土地开发的政策不够明确，一些农村集体经济组织在未取得完整建设手续的情况下，建设了大量小产权房用于安置村民或对外出售。随着时间的推移，这些小产权房周边的城市建设不断发展，房屋价值大幅提升，产权问题也日益凸显。在认定这类小产权房的产权时，面临着诸多困难。一方面，要考虑到当时的历史背景和政策环境，不能简单地按照现行法律规定来否定其产权；另一方面，又要在保障法律严肃性的前提下，妥善解决产权问题，维护社会稳定。由于缺乏明确的处理政策和标准，不同地区对历史遗留小产权房的处理方式存在差异，导致同类问题处理结果不一致，引发了新的矛盾和纠纷。部分手续完备的小产权房，虽然在某些环节办理了一定的手续，但整体上仍不符合国家关于房地产开发的完整手续要求，其产权认定也存在争议。这类小产权房可能取得了农村集体经济组织的同意建设文件，或者办理了部分规划手续，但在土地出让、施工许可、竣工验收等关键环节存在缺失。在产权认定时，对于这些已有的部分手续应如何认定其效力，以及如何处理手续缺失的部分，缺乏明确的法律规定和操作指引。在一些案例中，购房者购买了部分手续完备的小产权房，在房屋面临拆迁或产权纠纷时，由于产权认定不明确，购房者与开发商、农村集体经济组织之间产生了激烈的争议。购房者认为自己已经支付了购房款，且房屋有部分合法手续，应当享有合法的产权；而开发商和农村集体经济组织则以手续不完备为由，对购房者的产权主张提出异议。这种情况下，由于缺乏统一的产权认定标准和处理机制，使得纠纷难以得到妥善解决，严重影响了购房者的合法权益和社会的和谐稳定。3.3合同效力认定复杂3.3.1合同效力的不同观点在学界和司法实践中，对于小产权房买卖合同的效力，存在着截然不同的观点。一种观点认为，小产权房买卖合同应认定为无效。这种观点的主要依据在于，小产权房建设违反了我国土地管理法等相关法律法规的强制性规定。如前文所述，《土地管理法》明确规定，农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设，小产权房在农村集体土地上建设并向非本集体经济组织成员出售，显然违背了这一规定。从合同效力的角度来看，根据《民法典》第一百五十三条规定，违反法律、行政法规的强制性规定的民事法律行为无效，因此小产权房买卖合同应属无效合同。在一些司法实践中，法院也大多秉持这一观点，如北京市通州区宋庄画家村小产权房买卖纠纷案件中，法院最终认定房屋买卖合同无效，判决房屋返还给出卖人。这一判决体现了法律对小产权房建设和交易违法行为的否定性评价，维护了法律的权威性和土地管理制度的严肃性。另一种观点则主张，小产权房买卖合同在一定条件下应认定为有效。该观点认为，虽然小产权房建设存在违法性，但一概认定合同无效，会对购房者的权益造成严重损害，有失公平。在一些情况下，购房者购买小产权房是出于善意，且已经实际居住多年，对房屋进行了大量投入和改造，若认定合同无效，购房者将面临巨大的损失，这不符合公平原则和诚实信用原则。从合同的本质来看，只要合同双方当事人具有相应的民事行为能力，意思表示真实，且合同内容不损害国家、集体和第三人利益，就应当尊重当事人的意思自治，认定合同有效。在某些地区的司法实践中，也开始出现支持这一观点的案例。对于本集体经济组织成员之间买卖小产权房的合同，由于交易双方身份符合宅基地流转的主体要求，且交易行为未损害集体利益，法院倾向于认定合同有效，以保护交易的稳定性和当事人的合法权益。3.3.2影响合同效力的因素分析买卖双方身份是影响小产权房买卖合同效力的关键因素之一。如果买卖双方均为本集体经济组织成员，那么这类小产权房买卖合同在符合其他法定条件的情况下，往往被认定为有效。因为在本集体经济组织内部，宅基地的流转是被允许的，其目的主要是为了满足本集体成员的居住需求，且不会改变土地的集体所有性质和用途，符合农村土地制度的基本要求。在一些农村地区，村民之间相互转让宅基地上的房屋，这种交易行为在经过村集体经济组织同意后，是被认可和保护的，所签订的买卖合同具有法律效力。当买卖双方中一方为非本集体经济组织成员，尤其是城镇居民购买农村小产权房时，合同效力则存在较大争议。根据现行法律规定和政策导向，城镇居民购买农村集体土地上的小产权房的行为通常被禁止，此类买卖合同大多被认定为无效。这是因为城镇居民不具备农村集体经济组织成员身份，无法享受宅基地的分配和使用权益，其购买小产权房的行为可能导致农村集体土地资源的流失，破坏农村土地的社会保障功能和农村社会的稳定。在司法实践中，大量涉及城镇居民购买小产权房的纠纷案件，法院均以违反法律强制性规定为由，判决合同无效。合同内容对小产权房买卖合同效力也有着重要影响。如果合同内容违反法律法规的强制性规定，如买卖的房屋是在耕地上违法建设的小产权房，或者合同约定的土地用途与国家土地规划严重不符，这类合同必然会被认定为无效。因为此类合同内容严重违反了国家的土地管理制度和规划要求，损害了国家利益和社会公共利益，不具备法律效力。若合同内容存在欺诈、胁迫等情形，也会影响合同的效力。根据《民法典》的相关规定，一方以欺诈、胁迫的手段，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受欺诈、胁迫方有权请求人民法院或者仲裁机构予以撤销。在小产权房买卖中，如果卖方故意隐瞒房屋的真实情况，如房屋存在严重质量问题、产权存在争议等，诱使买方签订合同，买方在知晓实情后，可以依法请求撤销合同。合同中关于违约责任、产权办理等条款的约定是否明确合理，也会对合同效力产生一定影响。如果这些条款约定不明，在发生纠纷时，可能导致合同无法履行，进而影响合同的效力认定。政策变化也是影响小产权房买卖合同效力的重要因素。随着国家对小产权房政策的不断调整，合同效力也可能发生变化。在政策较为宽松时期签订的小产权房买卖合同，在政策收紧后，可能面临效力认定的困境。如果在政策调整前，小产权房买卖合同符合当时的政策规定，但后来政策发生变化，明确禁止此类交易，那么对于合同效力的认定就需要综合考虑多种因素。一方面，要尊重合同签订时的政策环境和当事人的合理预期；另一方面，也要考虑政策调整的目的和法律的严肃性。在这种情况下，法院通常会根据公平原则、诚实信用原则以及保护交易安全等原则，对合同效力进行审慎认定，以平衡各方利益，确保法律效果和社会效果的统一。三、小产权房清理中的法律问题及案例分析3.4拆迁补偿纠纷频发3.4.1补偿主体与对象争议在小产权房拆迁过程中，原房主、购房者、村集体等各方围绕补偿主体与对象存在激烈争议，这源于小产权房复杂的产权关系和不明确的法律规定。原房主通常认为自己是房屋的最初建设者和所有者，对房屋拥有天然的权益。在宅基地上建设小产权房的原房主，基于宅基地的分配和使用关系，强调其对房屋及附属土地的权利。在一些案例中，原房主在宅基地上建造房屋后，虽将房屋出售给购房者，但认为土地的使用权仍归自己所有，拆迁补偿中的土地补偿部分应归其所有。他们主张，购房者只是通过购买行为获得了房屋的使用权，而非完整的产权，因此在拆迁时，原房主有权获得与房屋相关的部分补偿，特别是基于土地权益产生的补偿。购房者则认为自己通过合法交易，支付了购房款并实际占有和使用房屋，理应成为拆迁补偿的对象。尤其是那些购买小产权房用于自住且居住多年的购房者，他们对房屋进行了装修、改造，投入了大量的时间和资金成本。在他们看来，自己与原房主签订了购房合同，尽管合同的法律效力存在争议，但在实际生活中，他们已成为房屋的实际权利人。在深圳的一些小产权房拆迁案例中，购房者认为自己长期居住在房屋内，对房屋进行了维护和改善，为房屋增值做出了贡献，拆迁补偿应考虑他们的实际投入和居住权益。他们强调，若拆迁补偿全部或大部分给予原房主，对他们来说是不公平的，会使他们面临巨大的经济损失和居住困境。村集体作为土地的所有者，也对拆迁补偿提出了诉求。村集体认为小产权房建设在集体土地上，土地的所有权归集体所有，拆迁补偿中与土地相关的部分，如土地补偿费、安置补助费等，应归村集体所有。在一些农村地区，村集体利用集体建设用地建设小产权房并对外出售，在拆迁时，村集体主张对土地补偿款拥有支配权，用于发展集体经济、改善村民生活条件等。村集体还认为，小产权房的建设和交易虽然存在违法违规行为，但村集体在一定程度上对土地的使用和房屋的建设进行了管理，也应在拆迁补偿中获得相应的利益。这种补偿主体与对象的争议，导致在小产权房拆迁过程中，各方矛盾尖锐，难以达成一致意见。不同地区对小产权房拆迁补偿主体和对象的认定标准也不尽相同，进一步加剧了争议的复杂性。在某些地区，倾向于将补偿给予原房主，认为原房主与村集体存在土地使用关系，是房屋的原始所有者；而在另一些地区，则会综合考虑购房者的实际居住情况和投入，给予购房者一定的补偿。这种差异使得小产权房拆迁补偿纠纷在不同地区呈现出不同的处理结果，也给类似纠纷的解决带来了困难，影响了小产权房拆迁工作的顺利进行和社会的和谐稳定。3.4.2补偿标准缺失与混乱目前，我国小产权房拆迁补偿标准缺乏统一规范，呈现出严重的缺失与混乱状态。在国家层面，没有专门针对小产权房拆迁补偿的明确法律法规，导致各地在制定补偿标准时缺乏统一的法律依据和指导原则。现行的拆迁补偿法律法规主要是针对国有土地上房屋征收与补偿制定的，如《国有土地上房屋征收与补偿条例》，这些规定难以直接适用于小产权房拆迁补偿。由于小产权房建设在农村集体土地上，其土地性质、产权状况与国有土地上的房屋存在本质区别，无法简单套用国有土地房屋拆迁补偿标准。在地方层面，各地自行制定的小产权房拆迁补偿标准差异巨大。一些地区按照房屋的建筑面积和建筑结构进行补偿，对房屋的重置成新价进行评估，给予相应的货币补偿。在某城市的小产权房拆迁项目中，根据房屋的砖混结构、框架结构等不同类型，分别按照每平方米1000-2000元不等的标准进行补偿。然而，这种补偿方式往往忽略了小产权房的土地价值和购房者的权益，对于购房者来说，可能无法弥补其购房成本和实际损失。另一些地区则采取产权置换的方式，为被拆迁人提供新的住房，但在置换比例和房屋位置、质量等方面存在诸多问题。有的地区置换比例较低，如按照1:0.8甚至更低的比例进行置换，使得被拆迁人的居住面积减少；在置换房屋的位置上，可能远离原居住区域，给被拆迁人的生活带来不便；房屋质量也参差不齐，存在质量隐患，影响被拆迁人的居住安全和生活质量。还有一些地区在小产权房拆迁补偿中，对合法建设的小产权房和违法建设的小产权房未作明确区分，采取“一刀切”的补偿方式。对于那些虽然存在一定建设手续瑕疵，但符合当地规划和实际居住需求的小产权房，与严重违法建设的小产权房给予相同的补偿标准，这显然有失公平，也无法体现法律的严肃性和政策的合理性。在某些地方，无论是在宅基地上合法建设的小产权房，还是占用耕地违法建设的小产权房，在拆迁时都按照相同的标准给予少量补偿，这既损害了合法建设者的利益，也无法有效遏制违法建设行为。这种补偿标准的缺失与混乱，不仅导致小产权房拆迁补偿纠纷频繁发生，被拆迁人对补偿结果不满，容易引发群体性事件，影响社会稳定；也使得拆迁工作难以顺利推进，增加了拆迁成本和时间成本，阻碍了城市建设和发展的进程。3.5案例深度剖析3.5.1案例选取与背景介绍本研究选取了具有代表性的北京市宋庄画家村小产权房买卖纠纷案例。北京市通州区宋庄镇辛店村位于城乡结合部，具有典型的城乡交融特点，是小产权房集中出现的区域之一。在20世纪90年代末至21世纪初，随着城市化进程的加速，宋庄镇辛店村周边的城市建设不断发展，吸引了大量艺术家和城市居民前来居住。由于城市房价较高，而辛店村的小产权房价格相对低廉，许多艺术家和城市居民选择购买辛店村的小产权房。在这一背景下，李先生（化名）与宋庄镇辛店村村民王大爷（化名）于2002年签订了一份房屋买卖合同，王大爷将其位于辛店村的一处宅基地上的房屋以12万元的价格卖给了李先生。李先生是一位画家，购买房屋后对其进行了装修和改造，用于居住和创作。3.5.2案件争议焦点分析在该案例中，法律适用问题成为核心争议焦点之一。李先生认为，他与王大爷签订的房屋买卖合同是双方真实意思的表示，且他已经实际履行了合同义务，支付了购房款并实际居住多年，根据《民法典》中关于合同效力的相关规定，合同应当是有效的。然而，王大爷则主张，根据《土地管理法》第六十三条规定，农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设，他们之间的房屋买卖涉及集体土地使用权的转让，违反了该强制性规定，应属无效。这一争议体现了《民法典》与《土地管理法》在小产权房买卖问题上的法律适用冲突，如何在这两部法律之间找到合理的平衡点，准确适用法律，成为案件的关键。产权认定也是案件的重要争议点。李先生购买房屋后，对房屋进行了长期的占有和使用，并进行了装修改造，投入了大量资金。他认为自己已经成为房屋的实际产权人。王大爷则强调，房屋所占用的宅基地属于农村集体土地，他作为宅基地的使用权人，才是房屋的真正产权人。由于小产权房没有合法的产权证书，在没有明确法律规定和产权登记的情况下，如何依据现有证据和法律原则来认定房屋的产权归属，成为解决纠纷的难点。合同效力的认定同样存在争议。从合同签订的形式和内容来看，李先生与王大爷签订的房屋买卖合同具备合同的基本要素，双方意思表示真实，不存在欺诈、胁迫等情形。按照《民法典》中关于合同有效要件的规定，合同似乎应当有效。但由于该合同涉及小产权房买卖，违反了《土地管理法》关于集体土地流转的强制性规定，在司法实践中，此类合同大多被认定为无效。这种合同效力认定的不确定性，使得双方的权益处于不稳定状态，也给案件的处理带来了困难。在拆迁补偿方面，该案例也存在争议。在李先生购买房屋几年后，宋庄镇因城市规划需要进行拆迁改造，该房屋被纳入拆迁范围。李先生认为自己作为房屋的实际居住人和购买者，应当获得拆迁补偿。王大爷则认为，房屋的产权归他所有，拆迁补偿应当归他。由于小产权房拆迁补偿缺乏明确的法律规定和统一标准，双方对于补偿主体和补偿标准存在严重分歧，这一争议进一步加剧了双方的矛盾。3.5.3法院判决结果及依据解读法院最终判决李先生与王大爷签订的房屋买卖合同无效，李先生需将房屋返还给王大爷，王大爷则需返还李先生购房款12万元，并根据房屋增值情况和李先生的装修投入等因素，给予李先生一定的经济补偿。法院作出这一判决的主要依据是相关法律规定和公平原则。在法律规定方面，根据《土地管理法》第六十三条规定，农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设，李先生与王大爷之间的房屋买卖涉及集体土地使用权的转让，违反了这一强制性规定，根据《民法典》第一百五十三条规定，违反法律、行政法规的强制性规定的民事法律行为无效，因此法院认定房屋买卖合同无效。在考虑公平原则时，法院认为李先生购买房屋后，对房屋进行了装修和改造，且实际居住多年，房屋也因周边城市建设和发展而增值。如果仅仅判决合同无效，返还购房款，对李先生来说是不公平的，会使其遭受较大的经济损失。因此，法院综合考虑房屋增值情况、李先生的装修投入以及双方在合同签订和履行过程中的过错等因素，判决王大爷给予李先生一定的经济补偿，以平衡双方的利益，体现法律的公平正义。3.5.4案例启示与借鉴意义该案例为解决小产权房清理法律问题提供了多方面的启示与借鉴。在法律适用方面，明确了在处理小产权房纠纷时，应当优先适用《土地管理法》等关于土地管理的法律法规，因为土地管理涉及国家的基本土地制度和土地资源的合理利用，具有根本性和基础性。这也提醒我们，在完善小产权房相关法律制度时，要注重不同法律法规之间的协调和统一，避免出现法律适用冲突的情况。在产权认定上，案例表明不能仅仅依据合同或实际占有使用来确定小产权房的产权归属，而应当结合土地性质、建设手续等因素，严格按照法律规定进行认定。对于小产权房的产权问题，需要建立更加明确和规范的认定标准和程序，以减少产权纠纷的发生。在合同效力认定方面，该案例再次强调了小产权房买卖合同违反法律强制性规定通常无效的原则，但同时也提醒我们在处理合同无效后的法律后果时，要充分考虑公平原则，保护合同相对方的合理权益，避免一方因合同无效而获得不当利益，另一方遭受重大损失。在拆迁补偿方面，案例凸显了小产权房拆迁补偿缺乏明确法律规定和统一标准的问题。这启示我们，政府应当尽快制定和完善小产权房拆迁补偿的相关政策和法律规定，明确补偿主体、补偿标准和补偿方式，以保障被拆迁人的合法权益，减少拆迁纠纷的发生。同时，在处理小产权房拆迁补偿问题时，要充分考虑历史因素和现实情况，综合平衡各方利益，确保拆迁工作的顺利进行和社会的和谐稳定。四、小产权房清理法律问题的成因分析4.1土地制度二元结构弊端我国城乡二元土地制度是小产权房产生的根源性因素，其在土地所有权、使用权流转以及利益分配等方面存在诸多弊端，为小产权房的滋生提供了土壤。在土地所有权方面，我国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。城市的土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于农民集体所有。这种二元土地所有权结构，使得国有土地和集体土地在权利属性和权能上存在差异。国有土地所有权在土地出让、开发利用等方面具有更高的灵活性和市场化程度，能够通过招拍挂等方式在市场上进行自由流转，实现土地资源的优化配置。而集体土地所有权虽然归农民集体所有，但在实际行使过程中，受到诸多限制。农民集体对土地的处分权受到严格约束，集体土地很难像国有土地一样在市场上自由流通，其价值难以得到充分体现。在土地使用权流转方面，二元土地制度同样存在明显的不公平性。国有土地使用权可以依法出让、转让、出租、抵押等，流转方式多样，市场交易活跃。开发商通过合法的土地出让程序获得国有土地使用权后，能够按照市场规则进行房地产开发和销售，所建设的商品房可以在市场上自由交易，购房者能够获得合法的产权证书，其权益受到法律的充分保障。集体土地使用权的流转则受到重重限制。农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设，这一规定限制了集体土地的开发利用和增值空间。虽然法律规定了一些例外情况，如符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外，但这些例外情况在实际操作中条件苛刻，程序复杂，难以真正实现集体土地使用权的有效流转。这种土地使用权流转的限制，使得农村集体土地在城市化进程中无法充分分享土地增值收益，农民和农村集体经济组织的利益受到损害。在利益分配方面，二元土地制度导致土地增值收益分配不均衡。在城市化进程中，随着城市的扩张和土地需求的增加，城市周边的农村集体土地价值大幅提升。由于土地征收制度的不完善，农民在土地征收过程中获得的补偿相对较低，难以充分分享土地增值带来的收益。根据相关法律规定，土地征收补偿主要包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费，这些补偿标准往往是按照土地的原用途进行计算，没有充分考虑土地的市场价值和未来增值潜力。农民在失去土地后，不仅面临着生活保障问题，而且无法从土地增值中获得足够的经济回报，这使得农民和农村集体经济组织产生了通过建设小产权房来获取更多土地增值收益的动机。一些农村集体经济组织和农民为了追求更高的经济利益，在未取得合法手续的情况下，擅自将集体土地用于小产权房建设，并向城市居民出售，从而导致小产权房的大量出现。4.2法律体系不完善我国目前在小产权房清理方面，法律体系存在诸多不完善之处，这给小产权房清理工作带来了重重阻碍。在相关法律条文方面，存在规定不明确的问题。虽然我国多部法律对土地管理和房地产开发有所规范，但对于小产权房这一特殊现象，缺乏清晰、明确的法律界定和具体处理规定。《土地管理法》虽然规定了农村集体土地的使用和流转原则，但对于小产权房在集体土地上建设和交易的具体法律后果，并未给出明确的条文阐释。在面对小产权房纠纷时，执法和司法人员难以依据现有法律条文准确判断小产权房的合法性、产权归属以及合同效力等关键问题，导致处理结果存在不确定性和不一致性。小产权房清理缺乏配套细则。在现有的土地和房地产法律法规中，针对小产权房清理的具体操作流程、标准和措施等配套细则严重缺失。在小产权房的产权认定环节，如何根据不同类型的小产权房（如宅基地上的小产权房、集体建设用地上的小产权房、耕地上的小产权房等），准确认定其产权归属，缺乏详细的操作指南和标准。在小产权房的清理方式上，对于符合一定条件可合法化的小产权房，如何补缴土地出让金、补办手续，以及手续办理的具体流程和部门职责等，都没有明确的规定，使得在实际操作中，各地只能自行摸索，导致清理工作进展缓慢且不规范。法律之间的衔接不畅也是小产权房清理法律体系不完善的重要表现。如前文所述，《土地管理法》《城市房地产管理法》《民法典》等多部法律都与小产权房相关，但这些法律之间在小产权房问题上存在规定不一致甚至冲突的情况。《土地管理法》强调农村集体土地的严格管理和限制流转，而《民法典》中关于物权和合同的一般性规定，在小产权房问题上与《土地管理法》的规定难以协调。在小产权房买卖合同效力的认定上，《民法典》关于合同有效要件的规定与《土地管理法》禁止集体土地使用权出让、转让用于非农业建设的规定产生冲突，导致司法实践中在判断合同效力时无所适从。这种法律之间的衔接不畅，破坏了法律体系的统一性和协调性，增加了小产权房清理工作的难度，也影响了法律的权威性和公信力。3.3监管执行不力政府部门在小产权房建设、销售过程中存在严重的监管缺失和执行不到位的问题，这是小产权房泛滥的重要原因之一。在土地审批环节，部分地方政府土地管理部门未能严格履行职责，对土地用途变更和建设用地审批把关不严。一些农村集体或开发商为了建设小产权房，通过伪造材料、虚报项目等手段，骗取土地审批手续。在某些地区，本应作为农业用地的土地，被违规审批用于房地产开发建设小产权房。相关部门在审批过程中，没有对土地用途、建设项目的真实性和合法性进行深入调查和核实，导致大量不符合规定的土地被用于小产权房建设，使得小产权房在源头上就得以滋生。在建设过程中，监管部门对小产权房建设的监管存在漏洞。按照正常的建设程序，建设项目需要取得建设工程规划许可证、施工许可证等一系列手续，并接受建设行政主管部门的全程监管。许多小产权房建设项目在未取得这些合法手续的情况下就擅自开工建设，监管部门却未能及时发现和制止。一些小产权房建设现场，监管部门的巡查工作流于形式，没有真正深入施工现场进行检查，对违法建设行为视而不见。在一些城乡结合部，小产权房建设如火如荼，但监管部门却长期未采取有效措施，使得小产权房得以顺利建成并推向市场。在销售环节，监管同样存在不足。小产权房的销售违反了国家相关法律法规和政策规定，但部分地方政府的房地产市场监管部门对小产权房销售行为的打击力度不够。一些小产权房开发商公然进行广告宣传和销售活动，甚至在城市繁华地段设立售楼处，大肆招揽客户，而监管部门未能及时予以查处。在一些网络平台上，也存在大量小产权房的销售信息，但相关部门没有对这些平台进行有效的监管和整治，使得小产权房的销售渠道难以得到有效遏制。此外，在小产权房销售过程中，还存在一些违规的中介机构参与其中，为小产权房交易提供服务，而监管部门对这些中介机构的监管不力，进一步助长了小产权房的销售行为。监管部门之间缺乏有效的协调配合，也是导致监管执行不力的重要因素。小产权房的监管涉及土地管理、城乡建设、房地产市场监管等多个部门，需要各部门之间密切协作，形成监管合力。在实际工作中，各部门之间往往存在职责不清、推诿扯皮的现象，导致监管工作出现漏洞和空白。在发现小产权房违法建设和销售行为后，土地管理部门认为应由城乡建设部门负责处理，而城乡建设部门又认为应由房地产市场监管部门进行查处，最终导致问题得不到及时解决，小产权房得以继续发展。3.4利益驱动与博弈在小产权房利益链中，开发商、村集体、购房者等各方基于自身利益诉求展开激烈博弈，这是小产权房问题复杂难解的重要原因。开发商在小产权房开发中追求高额利润。由于小产权房建设在集体土地上，无需缴纳土地出让金，建设成本大幅降低。在一些城市，开发一套普通商品房，土地出让金可能占总成本的30%-50%，而小产权房则完全省去了这笔费用，同时还逃避了大部分的税费，使得开发商的利润空间大幅提升。在利益的驱使下，开发商积极与村集体合作，甚至不惜采取违规手段，如伪造审批文件、擅自改变土地用途等，进行小产权房开发。在某些地区，开发商与村集体勾结，在未取得任何合法手续的情况下，就在耕地上建设小产权房，以极低的成本获取高额利润。然而，随着国家对小产权房监管力度的加大，开发商面临着巨大的法律风险。一旦小产权房被认定为违法建筑并被拆除，开发商不仅投入的资金无法收回，还可能面临法律制裁，承担行政处罚甚至刑事责任。村集体在小产权房建设中，希望增加集体收入并改善村民生活条件。通过建设和销售小产权房，村集体能够获得比土地征收更高的收益。在一些农村地区，土地被征收时，村集体获得的补偿款相对较低，难以满足集体发展和村民生活改善的需求。而建设小产权房，村集体可以将土地的潜在价值充分挖掘出来，通过房屋销售获取可观的经济收益。部分村集体利用这些收益，改善了村里的基础设施，如修建道路、建设学校和医院等，提高了村民的生活质量。村集体也面临着政策风险和社会稳定风险。小产权房建设违反了国家的土地管理政策，村集体可