淮河流域（片）水土保持规划-编制说明

一、规划定位

按照水土保持法第二章规定，《淮河流域（片）水土保

持规划》（以下简称《规划》）是在流域层面对预防和治理

水土流失、保护和合理利用水土资源作出的整体部署。因此，

本《规划》定位于流域水土保持综合规划。

《规划》经水利部批复后，将成为今后一段时期淮河流

域（片）水土保持工作的指导性文件，也是贯彻落实党中央、

国务院有关生态文明建设战略部署、推动新时期水土保持改

革与发展的重要依据。

二、规划组织方式与编制过程

（一）规划组织方式

2023年3月30日，淮河水利委员会（以下简称淮委）印

发了《淮委贯彻落实<关于加强新时代水土保持工作的意见>

实施方案》，方案中明确要求编制《规划》，系统谋划水土

流失防治格局。

2023年8月31日，为高质量做好《规划》编制工作，淮

委召开了2023年淮河流域水土保持工作会议，组织流域内相

关省市县对下一阶段水土保持规划工作进行了研究部署，成

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立了由委有关部门和各省（市）水利厅（局）水土保持机构

相关人员组成的《规划》工作组，负责开展《规划》编制工

作。

淮委为《规划》的总负责编制单位，流域各省（市）水

利厅（局）配合。淮委全面统筹协调《规划》编制工作，2023

年10月完成招标工作，确定中水淮河规划设计研究有限公司

为《规划》编制承担单位。水土保持监测中心站作为技术支

撑和服务单位，与中水淮河规划设计研究有限公司联合成立

了“《规划》编制项目组”，开展了《规划》编制相关工作。

（二）规划编制过程

1.任务书阶段

2022年7月~10月，根据《水利部水土保持司关于印发<

流域水土保持规划任务书编制要求>的通知》（水保规划便

字〔2022〕13号），淮委组织编制完成了《淮河流域（片）

水土保持规划任务书》，并报送至水利部。后又根据七大流

域水土保持规划编制项目任务书审查会议纪要、流域水土保

持规划编制技术大纲、中共中央办公厅、国务院办公厅印发

的《关于加强新时代水土保持工作的意见》（以下简称《意

见》）等文件要求对任务书进行了多次修改完善，于2023年

1月定稿上报水利部水利水电规划设计总院。

2.规划编制阶段

为扎实推进《规划》编制工作，2022年12月23日，淮委

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以《关于征求<淮河流域“十四五”水土流失治理任务与水土保

持率分解初步成果>意见的函》（淮水保便字〔2022〕第50

号），向淮河流域河南、湖北、安徽、江苏、山东省水利厅

水土保持主管部门征求意见，各部门于2023年1月反馈书面

意见。

依据经批准的《淮河流域（片）水土保持规划任务书》

和水利部有关工作部署，2023年6月，淮委成立《规划》编

制项目组，落实了规划编制人员及分工；2023年7月，编制

完成了《淮河流域（片）水土保持规划工作大纲》，并根据

规划工作技术大纲，拟定了规划编制提纲。2023年12月，在

开展基础资料搜集、专项调查、目标任务分解、专题研究等

规划相关工作的基础上，编制完成了《规划》（初稿）。

3.修改完善阶段

（1）咨询研讨

2023年12月7日，淮委组织对《规划》初稿进行内部研

究讨论，共有规计处、政法处、水资源处、节约保护处、建

管处、河湖处、监督处、水保处及规划编制单位等10个相关

部门参加。

2023年12月16日，淮委组织对《规划》进行咨询和研讨，

共有流域5省1市水利厅（局）水土保持部门相关人员及水利

部水土保持监测中心、水利部水利水电规划设计总院特邀专

家参加。

2023年12月22日，水利部水利水电规划设计总院组织召

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开了《规划》咨询会。

（2）征求意见

2024年2月27日，书面征求5省水行政主管部门意见，

共收集意见28条，其中完全采纳18条，部分采纳2条，不采

纳8条，部分采纳和不采纳主要原因为提出的意见与规划基

准年、规划目标任务与流域实际情况不符。

（3）向水利部汇报

2024年3月5日，向水利部水土保持司汇报。

2024年4月9日，水利部召开部长专题办公会，朱程清副

部长听取《规划》汇报。

经过多轮修改，充分吸收了各方的意见，形成了《淮河

流域（片）水土保持规划（送审稿）》。

2024年5月22日，水利部水利水电规划设计总院组织召

开了《规划》审查会，根据审查意见再次进行修改，形成《淮

河流域（片）水土保持规划（报批稿）》。

三、规划有关数据和内容的说明

（一）基础数据

本次规划基础数据主要包括流域多时相遥感影像、全国

水土保持区划图、国家级水土流失重点防治区划分图、省级

水土流失重点防治区划分资料、2021年度淮河流域水土流失

动态监测成果、淮河流域先后编制的一系列水土保持相关规

划、流域内五省水土保持规划（2016-2030年）、临沂市、沂

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源县、青岛市等市县级水土保持规划相关资料。同时，基于

流域水土保持规划数据共享管理平台，搜集了2025年、2030

年、2035年流域各县水土保持率目标值，对水土保持率目标

值分片区分阶段进行了统计分析；搜集了2005~2022年度《治

淮年鉴》，查找了流域内自然、社会经济、水土保持成效等

方面的内容。

（二）规划范围和水平年

规划范围为淮河流域（片），包括淮河流域和山东半岛。

规划基准年为2021年。规划水平年为2035年（同时明确

2030的阶段性目标指标），远景展望到2050年。

（三）预防保护与综合治理范围

1.划分原则及依据

（1）淮河流域（片）预防范围划分原则为需加强保护

的生态状况较好的区域、水土流失轻微经生态修复与保护后

可销号的区域、不宜不需治理的区域。确定预防保护重点范

围主要包括：淮河干流及南岸主要支流上游，包括白马尖-

九峰尖-鸡公山-太白顶一线中低山植被良好区域以及其他仅

需采取预防保护的中高覆盖林草区域。涡河上游及南四湖湖

西，包括重点预防区内已改良的风沙化土壤、防风固沙林、

集中连片的生态林等区域。其他主要河流源头区及重要水源

地，洪汝沙颍河上游主要区域为伏牛山区，包括石人山、嵩

山和白沙、昭平台、白龟山、孤石滩、石漫滩、板桥、鸭河

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口、薄山、燕山等水库上游林草植被良好区域；沂沭泗河及

小清河上游主要区域为沂蒙山区，包括鲁山、尼山、峄山、

抱犊崮等森林区域，田庄、青蜂岭、跋山等大型水库上游，

潍河、弥河、小清河源头植被良好区域，以及其他难以治理

的石化区域；胶东诸河上游主要区域为胶东半岛，包括昆嵛

山、崂山和门楼、王屋等水源区上游植被良好区域；淮河中

游池河上游主要区域为江淮丘陵区，包括池河、白沙河、白

塔河源头水源涵养植被良好区域；其他重要湿地、自然保护

区、水功能区、风景名胜区、地质公园、森林公园、世界文

化和自然遗产地等限制性开发的植被良好需要保护的区域。

（2）淮河流域（片）综合治理重点范围主要包括：“三

区”重点治理，即沂沭泗河及小清河上游、洪汝沙颍河上游、

胶东诸河上游国家级重点治理区和部分省级重点治理区；

“两带”功能提升，即淮河干流中游重点蓄滞洪区水土保持样

板建设和南水北调东线重要调蓄湖泊水土保持样板建设；其

他区域治理，即桐柏大别山山地丘陵水源涵养保土区重点预

防范围以外的水土流失相对严重区域。

2.划分成果

本次规划划分淮河流域（片）预防保护重点范围4.19万

平方公里，涉及65个县级行政单位；淮河流域（片）综合治

理重点范围5.14万平方公里，涉及73个县级行政单位。预防

保护重点范围和综合治理重点范围在空间上不重叠交叉。

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（四）规划目标任务的确定

依据国务院批复的《全国水土保持规划（2015-2030）》

和中办、国办印发的《意见》，在淮河流域（片）经济社会

发展形势以及水土保持需求的基础上拟定规划目标。

1.水土保持率

基于规划协作平台中各县的目标值，采用了跨流域非完

整县以国土面积占比计算、跨流域非完整县以水土流失面积

占比计算、流域内所涉及县均按完整县计算、以图幅实际面

积计算等多方案进行了分省分阶段水土保持率目标值的测

算，同时，还采用水土流失动态监测成果水土流失面积多年

平均降幅进行了推算。涉及淮河流域内的分省水土保持率已

征求各省意见后形成成果，山东半岛为多方案测算后综合分

析确定的数据。

根据上述测算方法，确定淮河流域（片）到2030年水

土保持率达到92.69%，到2035年水土保持率达到93.58%。

2.新增水土流失治理面积

依据《全国水土保持规划（2015-2030年）》，基于流域

内各省国土面积占比、水土流失面积占比、中度及以上水土

流失面积占比等多方案进行流域及流域内省级治理任务分

解。涉及淮河流域内的分省治理任务已征求各省意见后形成

成果，山东半岛为多方案测算并征求山东省意见后综合分析

确定的数据。

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根据上述计算方法，经多部门协同，确定淮河流域（片）

到2030年新增水土流失治理面积1.36万平方公里，到2035年

新增水土流失治理面积2.12万平方公里。

3.中度及以上占水土流失总面积比例

通过对比淮河流域（片）2019至2022年四个年度动态监

测数据中中度及以上占水土流失总面积比例，计算不同年度

间变化的平均值，以2021年为基准年，计算至2030年中度及

以上水土流失面积占比降低0.74%，至2035年中度及以上水

土流失面积占比降低1.14%。

根据动态监测成果，2021年，淮河流域（片）中度及以

上占水土流失总面积的5.14%，主要分布在坡耕地、低标准

梯田和水蚀坡林地中，其中耕地中度及以上占水土流失总面

积的3.03%，园地中度及以上占水土流失总面积的0.39%。

2023年，中度及以上占水土流失总面积已减少到4.64%。根

据小流域专项调研以及动态监测野外调查成果，通过对坡耕

地实施坡改梯及完善截排水措施，对低标准梯田进行梯田改

造及完善截排水措施，对水蚀坡林地实施和完善坡改梯、挡

土埂、林下树盘、截排水等措施，可有效拦蓄地表径流泥沙，

降低水土流失强度，预计到2035年，较2021年基准年新增治

理中度及以上水土流失面积344km2，中度及以上水土流失面

积可减少23km2/年的目标可达。

4.水蚀坡林地中度及以上占其水土流失面积比例

淮河流域（片）水蚀坡林地指存在水力侵蚀的坡式经济

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林（园）地。2021年，淮河流域（片）水蚀坡林地中度及以

上占其水土流失总面积的5.60%，通过对比淮河流域（片）

2018至2022年五个年度动态监测数据中水蚀坡林地中度及

以上占其水土流失面积比例，结合2023年度动态监测结果、

水蚀坡林地治理及水土保持率目标分解等综合因素分析，

2025年较2023年，预计可减少0.6%，2026年至2030年连片易

治理的水蚀坡林地得到有效治理，预计年均可减少0.1%，

2031至2035年随着水蚀坡林地治理难度增加，预计年均可减

少0.05%，综上，经测算，至2030年水蚀坡林地中度及以上

占其水土流失面积比例减少至2.44%，至2035年水蚀坡林地

中度及以上占其水土流失面积比例减少至2.19%。

淮河流域（片）水蚀坡林地主要分布在桐柏山大别山区、

伏牛山区山核桃、板栗、茶园等坡式经济林地，不合理抚育

管理的缓坡经果林和茶园存在中度及以上强度水土流失。根

据动态监测成果，2023年水蚀坡林地中度及以上占其水土流

失面积比例已减少到3.54%，根据小流域专项调研以及动态

监测成果野外调查成果，现有核桃、板栗、茶园水蚀坡林地

主要分布在小于25度的坡地上，且部分存在因管护不到位或

年久失修的低标准水平阶等整地措施，对水蚀坡林地实施和

完善坡改梯、挡土埂、林下树盘、截排水等措施，加强抚育

管理，可有效降低水土流失强度，充分考虑水蚀坡林地治理

难度和可治理区域逐年减少的实际，预计到2035年，较2021

年基准年新增治理水蚀坡林地中度及以上水土流失面积

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66.8km2，水蚀坡林地中度及以上水土流失面积可减少

4.5km2/年的目标可达。

5.淮河源头及上游桐柏大别山国家重点生态功能区林

草地中度及以上占其水土流失面积比例

通过对比淮河源头及上游桐柏大别山国家重点生态功

能区2019至2022年四个年度动态监测数据中林草地中度及

以上占其水土流失面积比例，计算不同年度间变化的平均

值，以2021年为基准年，计算至2030年林草地中度及以上占

其水土流失面积比例减少0.24%，至2035年林草地中度及以

上占其水土流失面积比例减少0.29%。

6.沂沭泗河及小清河上游泰山沂蒙山区坡耕地中度及

以上占其水土流失面积比例

通过对比沂蒙山区2019至2022年四个年度动态监测数

据中坡耕地中度及以上占其水土流失面积比例，计算不同年

度间变化的平均值，以2021年为基准年，至2030年坡耕地中

度及以上占其水土流失面积比例减少2.74%，至2035年坡耕

地中度及以上占其水土流失面积比例减少2.94%。

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