美国特许学校（Charter Schools）的绩效问责机制-基于《每个学生成功法案》（ESSA）

美国特许学校（CharterSchools）的绩效问责机制——基于《每个学生成功法案》（ESSA）美国特许学校的绩效问责机制——基于《每个学生成功法案》一、摘要与关键词摘要特许学校作为美国教育改革中“自主换问责”理念的核心产物，其绩效问责机制一直是政策与学术界关注的焦点。2015年《每个学生成功法案》的通过，标志着美国联邦教育政策从《不让一个孩子掉队法案》时期高度统一、以考试为中心的问责模式，转向一个赋予各州巨大自主权的、多元化的新时代。这一根本性转变如何重塑了特许学校的问责生态，是本研究的核心议题。本文旨在深入剖析在《每个学生成功法案》框架下，美国特许学校绩效问责机制的演变、现状与挑战。本研究采用定性政策文本分析法，选取了加利福尼亚、佛罗里达、纽约和俄亥俄四个拥有大规模且成熟特许学校部门的州作为案例，对其经联邦批准的州级问责计划进行了深度比较与内容编码。核心发现指出，《每个学生成功法案》并未形成一个统一的特许学校问责模式，而是催生了一个“双轨并存且日益碎片化”的问责景观。一方面，特许学校需遵守其与授权者签订的绩效合同，这是其生存的“第一轨道”；另一方面，它们又必须被纳入各州为所有公立学校设计的、包含多元评估指标（如学业成长、毕业率、学校氛围等）的州级问责体系，这是“第二轨道”。研究表明，这两条轨道在目标、指标和干预措施上时常存在不一致甚至冲突，导致问责信号模糊、监管负担加重，并可能为低绩效学校提供了规避关闭的制度空间。主要结论认为，《每个学生成功法案》赋予的州级灵活性在理论上为更全面、更合理的问责创造了可能，但在实践中却加剧了特许学校问责机制的复杂性和不确定性，挑战了“自主换-问责”这一运动的初衷。关键词：特许学校，绩效问责，《每个学生成功法案》，教育政策，授权者二、引言自二十世纪九十年代初诞生以来，特许学校运动已成为美国基础教育领域最具活力和争议的改革浪潮。作为公立学校的一种特殊形式，特许学校的诞生基于一个核心的“交易”理念：学校运营者获得在课程设置、人员聘用、预算管理等方面的巨大自主权，以此为交换，他们必须在预设的绩效目标上接受严格的问-责，并最终为其办学成果负责。如果绩效不达标，特许学校将面临被关闭的风险。这种“自主换问责”的契约精神，被认为是打破传统公立教育体系僵化局面、激发创新、提升教育质量的关键。因此，一个清晰、有力且公正的绩效问责机制，不仅是特许学校运动的生命线，也是其获得公众信任与合法性的基石。在长达十余年的时间里，特许学校的问责生态被笼罩在2002年《不让一个孩子掉队法案》的巨大阴影之下。该法案建立了一个以标准化考试成绩为唯一核心、以“年度进步充分率”为衡量标尺的、自上而下的联邦问责体系。所有公立学校，包括特许学校，都必须在这一刚性的框架下接受评判。然而，这种单一维度的问责模式因其过于严苛、忽视学生成长、导致教学“应试化”等弊病而备受批评。2015年，《每个学生成功法案》的签署标志着美国联邦教育政策的根本性转向。该法案废除了《不让一个孩子掉队法案》的诸多强制性规定，将设计和实施学校问责体系的主要权力下放给各州。根据新法案，各州必须建立一个包含多重指标的问责系统，除了传统的学业水平测试结果外，还必须包括一个学业进展指标（如学生成长模型）、一个衡量高中毕业率的指标，以及至少一个非学业性的“学校质量或学生成功”指标（如学生出勤率、学校氛围、大学与职业准备度等）。这一从“联邦集权”到“州级自主”的巨大转变，为整个公立教育系统的问责带来了新的机遇与挑战，而对于特许学校而言，其影响尤为复杂和深远。特许学校的问责原本就具有双重属性：它们既要对作为其“举办者”和“监管者”的授权者负责，又要像所有公立学校一样，对州和联邦政府负责。《每个学生成功法案》的实施，意味着特许学校现在必须在一个由各州自行定义的、更加多元和复杂的问责框架内运作。由此，本研究的核心问题应运而生：在《每个学生成功法案》所构建的新的政策环境下，美国特许学校的绩效问责机制呈现出何种形态？州级自主权的扩大，是加强了还是削弱了对特许学校的绩效问责？特许学校原有的、基于授权合同的问责机制，与各州新设计的、基于《每个学生成功法案》的多元指标问责体系之间，是如何互动、衔接、甚至冲突的？为了回答这些问题，本研究的目标是：首先，系统梳理特许学校问责机制的理论基础与历史演变；其次，通过对美国四个主要州份的《每个学生成功法案》州级计划进行深度比较分析，识别和归纳出新法案下特许学校问责机制的几种典型模式；再次，深入探讨这种新的问责景观所带来的潜在问题，特别是“双轨制”问责可能导致的责任模糊和监管套利风险；最后，基于研究发现，为优化未来特许学校的问责政策提供理论与实践层面的启示。三、文献综述围绕美国特许学校绩效问责机制的研究，是一个内容丰富且不断演进的学术领域。相关文献大体可以分为三个主要脉络：特许学校问责的理论基础与核心要素、在《不让一个孩子掉队法案》背景下的实证研究，以及对《每个学生成功法案》早期影响的初步探讨。第一，关于特许学校问责的理论基础与核心要素。学术界普遍将特许学校的问责机制置于“公共选择理论”和“新公共管理”的框架下理解。其核心理念是引入市场化的竞争与选择机制，通过建立学校与授权者之间的“绩效合同”，来确保公共资金的有效使用。在这一理论框架下，“授权者”（Authorizer）的角色至关重要。文献强调，一个高质量的授权者应当具备清晰的申请审批标准、严谨的绩效监督流程以及在合同到期时基于证据做出续约或关闭决定的“政治意愿”。理想的问责机制被认为是一种结果导向的模式，即在过程上给予学校充分自主，但在结果上进行严格评估。然而，早期的理论探讨也指出了这种模式的内在张力：过于强调标准化考试成绩可能会扼杀特许学校的创新初衷，而过于宽泛的绩效标准又可能导致问责的“空心化”。第二，在《不让一个孩子掉队法案》背景下的实证研究。这一时期的研究文献浩如烟海，主要聚焦于两大问题：特许学校的学业表现及其问责机制的有效性。关于学业表现，以斯坦福大学教育成果研究中心的大规模研究为代表，得出的结论是特许学校的整体表现与传统公立学校相比并无显著优势，但存在巨大的内部差异，一些特许学校（尤其是一些特许学校管理组织运营的学校）表现卓越，而另一些则表现不佳。在问责机制的有效性方面，研究发现《不让一个孩子掉队法案》的实施，在很大程度上“覆盖”了特许学校原有的问责体系。该法案以“年度进步充分率”为核心的刚性指标，成为了评判所有学校（包括特许学校）的“最高标准”，使得授权者在评估学校时，不得不将这一联邦指标置于首位。批评者认为，这导致了问责的同质化，削弱了特许学校基于其特殊使命（如服务特定学生群体、采用创新教学模式）进行评估的可能性。第三，对《每个学生成功法案》早期影响的初步探讨。《每个学生成功法案》将问责权力下放给州，引发了学者们对其潜在影响的广泛预测和初步分析。早期的文献主要集中于分析各州提交的问责计划草案，发现各州在选择“第五指标”（非学业指标）、设定学校评分体系和识别低绩效学校的方法上表现出巨大的多样性。一些研究赞扬这种灵活性，认为它为构建更全面、更贴合地方实际的问责体系提供了可能。另一些研究则表达了担忧，认为联邦监督的减弱和州级标准的“五花八门”，可能导致一场“逐底竞争”，即各州为了让本州学校看起来更好而降低问责标准。综上所述，现有文献为我们理解特许学校的问责机制提供了坚实的理论和历史基础。然而，一个显著的研究空白在于，缺乏对《每个学生成功法案》时代特许学校问责机制复杂性的系统性研究。具体而言，现有研究较少深入探讨以下问题：在各州自主设计问责体系的背景下，特许学校面临的州级问责与其固有的授权者问责这两种机制是如何相互作用的？它们是相互补充、彼此加强，还是相互矛盾、彼此削弱？当一个特许学校在州级问责体系中被评为“优秀”，但在其授权者的绩效评估中却“不合格”时（反之亦然），决策者应当如何应对？本研究的创新之处正在于此。本研究的理论切入点是将特许学校的问责机制视为一个“双轨系统”（Dual-TrackSystem），并聚焦于分析这两条轨道在《每个学生成功法案》背景下的对接与错位。本研究将超越对州级问责计划的一般性描述，直接深入到四个拥有大规模特许学校部门的州的具体政策文本中，通过比较分析，来揭示“双轨问责”在实践中可能产生的“问责模糊”（AccountabilityAmbiguity）和“监管套利”（RegulatoryArbitrage）等新问题。本文旨在论证，《每个学生成功法案》所带来的灵活性，并未自动简化或强化特许学校的问责，反而催生了一个更加碎片化和需要更精细治理的问责新景观。四、研究方法本研究的核心目标在于剖析《每个学生成功法案》框架下美国特许学校绩效问责机制的复杂形态与内在挑战。鉴于研究问题的政策导向性和比较性，本研究在整体研究设计上采用定性研究范式，具体结合比较案例研究法与政策文本分析法。本研究不旨在测量特许学校的学业产出，而是旨在描绘和解释问责机制这一“制度安排”本身的结构与逻辑。（一）案例选择本研究采用目的性抽样（PurposiveSampling）的方法，选取了四个州作为比较案例：加利福尼亚州、佛罗里达州、纽约州和俄亥俄州。选择这四个州基于以下三个标准：1.特许学校部门的规模与成熟度：这四个州拥有全美数量最多、历史最悠久的特许学校，其特许学校部门在学生人数和学校数量上均位居前列。这确保了案例具有足够的代表性，其问责政策的实践与挑战也更为凸显。2.授权者类型的多样性：这四个州的特许学校授权者生态各具特色。例如，纽约州以州立大学系统授权为主，加州以地方学区授权为主，而俄亥俄州则存在大量非营利组织等多元授权主体。这种多样性为我们观察州级问责体系如何与不同类型的授权者互动提供了丰富的情境。3.政策环境的差异性：这四个州在政治光谱和教育治理哲学上存在差异，其制定的《每个学生成功法案》州级计划也因此可能体现出不同的问责侧重点。通过对它们进行比较，可以更好地识别出问责机制中的共性问题与个性特征。（二）数据收集本研究的数据来源主要为官方政策文件和法律文本，这些均为公开可获取的第一手资料。具体包括：1.核心数据：上述四个州向美国教育部提交并获得批准的最终版《每个学生成功法案》州级综合计划（ConsolidatedStatePlans）。这些计划是本研究分析的核心对象，它们详细阐述了各州如何定义学校绩效、使用何种指标、如何识别低绩效学校以及相应的干预措施。2.辅助数据：四个州的特许学校法（CharterSchoolLaws）及其相关州级法规，用以理解各州对特许学校授权、监督和续约的法律框架。部分代表性授权者（如纽约州立大学特许学校研究所、加州洛杉矶联合学区）公开发布的特许学校绩效框架（PerformanceFrameworks）或年度报告，用以分析“第一轨道”即授权者问责的具体内容。联邦教育部发布的关于《每个学生成功法案》的实施指南和政策解读文件，用以理解联邦层面的宏观政策要求。（三）数据分析本研究的数据分析采用定性内容分析（QualitativeContentAnalysis）的方法，通过建立一个分析框架，对四个州的政策文本进行系统性的编码和比较。分析框架主要围绕以下几个核心主题构建：1.州级问责体系的构成：指标选择：编码各州在《每个学生成功法案》框架下选择了哪些学业指标（如成绩水平、学业成长、毕业率）和非学业“第五指标”（如出勤率、学校氛围、大学准备度等）。学校识别：分析各州用于识别“综合性支持与改进学校”（CSI）和“目标性支持与改进学校”（TSI）的具体方法和标准。2.特许学校在州级问责中的特殊规定：编码州级计划中是否有专门针对特许学校的条款。例如，一个特许学校如果被州级系统识别为低绩效学校，其后续的干预措施是由州政府直接执行，还是交由其授权者执行？3.“双轨问责”的对接与错位：这是分析的核心。本研究将比较州级问责体系的评估结果与授权者绩效框架的评估结果。指标的对齐性：州级问责使用的指标，与授权者在绩效合同中约定的指标，其重合度有多高？是否存在冲突？干预的协调性：当一个特许学校同时在两个系统中被标记为“低绩效”时，干预措施是否协调？当评估结果不一致时（即“州优-授权差”或“州差-授权优”），政策规定了何种处理程序？通过对这四个案例州进行系统性的跨案例比较分析，本研究旨在归纳出《每个学生成功法案》时代特许学校绩效问责机制的几种典型模式，并深入探讨“双轨制”所带来的内在张力和治理挑战。五、研究结果与讨论通过对加利福尼亚、佛罗里达、纽约和俄亥俄四个州的《每个学生成功法案》州级问责计划及相关政策文本的深度比较分析，本研究发现，《每个学生成功法案》所赋予的州级自主权，并未导向一个更清晰、更统一的特许学校问责机制，反而催生了一个显著的“双轨并存且日益碎片化”的复杂问责景观。特许学校的绩效问责，正是在其固有的“授权者-学校”契约轨道与新建的、多元化的州级问责轨道之间的互动、重叠与张力中被重新定义的。（一）结果呈现：州级问责体系的多元化图景分析显示，四个案例州在构建其《每个学生成功法案》问责体系时，均遵循了联邦的基本要求，但具体指标选择和权重分配上展现出显著的多样性，直接塑造了特许学校面临的“第二轨道”问责环境。1.指标的多元化：所有四个州都将标准化考试的成绩水平（Proficiency）和学业成长（Growth）作为核心学术指标。然而，在“第五指标”即学校质量或学生成功指标的选择上，差异巨大。加利福尼亚州开发了一个包含“学校氛围”、“学生参与度”和“家长参与度”在内的复杂仪表盘系统。纽约州则将“大学、职业和公民准备度”作为高中阶段的关键指标。佛罗里达州和俄亥俄州则更侧重于学业相关的指标，如加速课程的参与率。2.学校识别机制的差异：各州识别低绩效学校（即需要综合性或目标性支持的学校）的方法也各不相同。加州采用的是“颜色编码”的仪表盘，避免给学校打出单一的总结性评分，强调多维度诊断。而佛罗里达州则延续了其传统的“A-F”学校分级制度，提供了一个清晰但可能过于简化的问责信号。纽约和俄亥俄则采用了更为复杂的指数得分和百分位排名方法。（二）分析与讨论：特许学校“双轨问责”的内在张力本研究的核心发现是，所有特许学校都同时生活在这两个平行的问责宇宙中：一个是由其与授权者签订的、通常更具个性化的绩效合同（第一轨道），另一个是由州政府设计的、适用于所有公立学校的《每个学生成功法案》问责体系（第二轨道）。这两条轨道之间的关系，并非总是协调一致，其间的张力主要体现在以下三个方面。1.指标的错位与“问责信号”的混淆研究发现，州级问责体系所使用的指标，与特许学校授权者在其绩效框架中使用的指标，时常存在显著的错位（Misalignment）。例如，一个特许学校可能在其与授权者签订的合同中，承诺以“项目式学习”和“学生作品集评估”作为其创新的核心，并以此作为衡量其成功的主要标准。然而，在州级的问责体系中，这些创新性的评估方式可能完全不被采纳或权重极低，学校的最终评级仍然主要由标准化考试成绩决定。这种错位直接导致了“问责信号的混淆”。一个特许学校可能因为其在州级考试中的优异表现而被州政府评为“模范学校”，但同时，它可能因为未能实现其在绩效合同中承诺的特殊教育使命（如服务高风险学生群体）而被其授权者认定为“不合格”，面临关闭风险。反之亦然，一个在服务特殊学生群体方面做得非常出色、深受社区认可的学校，也可能因为其学生的州考平均分偏低，而被州政府标记为“需要改进的学校”。这种矛盾的信号让学校管理者、教师、家长乃至授权者自身都感到困惑：究竟哪个“问责”才是最重要的？学校应当优先满足哪个系统的要求？2.“双重负担”与“监管套利”的风险“双轨制”还为特许学校带来了潜在的“双重负担”（DoubleBurden）。学校不仅需要收集和报告数据以满足其授权者的要求，还需要为州级的问责体系准备一套可能完全不同的数据和报告。这对于资源本就有限的独立特许学校而言，构成了巨大的行政负担，可能挤占其用于教学和创新的核心资源。更值得警惕的是，这种双轨并存的复杂性为“监管套利”（RegulatoryArbitrage）创造了空间。一个在授权者层面表现不佳、本应被关闭的特许学校，可能会利用其在州级问责体系中获得的尚可的评级（可能因为州级体系的指标权重对其有利），来向公众和立法者进行辩护，从而逃避被关闭的命运。反之，一些质量不高的授权者，也可能利用州级问责体系的“及格”评级作为借口，继续为那些表现平庸的特许学校续约，从而逃避其作为“守门人”的核心职责。3.干预权责的不明确当一个特许学校被州级问责体系识别为需要“综合性支持与改进”（CSI）时，谁来主导干预成了一个核心问题。在传统公立学校中，干预的责任主体是学区和州教育部门。但对于特许学校，其直接监管者是授权者。《每个学生成功法案》的文本在这一问题上并未提供清晰的指导。案例分析显示，各州对此的处理方式各不相同。一些州的计划（如纽约）倾向于将干预的主导权交给授权者，州政府扮演监督和支持的角色。而另一些州的法规环境则可能导致州政府与授权者在干预策略上的冲突。例如，州政府可能要求学校采用一套标准的“学校改进方案”，而授权者则认为基于其对学校的了解，另一种更具针对性的方案才更有效。这种权责不清的局面，可能导致干预措施的延误或失效，最终损害学生的利益。（三）理论贡献与实践启示：从“单一契约”到“复合问责网络”本研究的发现，对传统的特许学校“自主换问责”理论提出了重要的修正。在《每个学生成功法案》时代，特许学校的问责不再是一个简单的、线性的“授权者-学校”之间的单一契约关系，而是一个复杂的、多节点的“复合问责网络”。在这个网络中，特许学校需要同时回应来自授权者、州教育部门、联邦政府、家长和社区等多个主体的、有时甚至是相互矛盾的问责要求。这一发现的理论贡献在于，它揭示了在联邦分权制的教育治理体系下，政策权力的下放（从联邦到州）并不必然带来问责的简化和强化，反而可能因为增加了行动者的数量和互动关系，而导致问责体系的“碎片化”（Fragmentation）。实践启示是深刻的。对于政策制定者而言，仅仅设计一个包含多元指标的州级问责体系是远远不够的。成功的关键在于促进“双轨”的对齐与协调。州政府需要与特许学校授权者建立常态化的沟通与合作机制，共同开发既能满足《每个学生成功法案》要求、又能反映特许学校多样化使命的绩效评估框架。例如，州政府可以为授权者提供一个“菜单式”的指标库，允许授权者在州级核心指标的基础上，选择更符合其所辖学校特色的额外指标，并将其纳入官方的问责评级。此外，必须明确当两个系统的评估结果出现冲突时，应以何为准，以及后续干预的责任划分。如果不能有效解决“双轨”的错位问题，《每个学生成功法案》所带来的灵活性，最终可能损害而非增进特许学校问责制的严肃性和有效性。六、结论与展望本研究通过对《每个学生成功法案》框架下美国四个关键州的特许学校绩效问责机制进行比较分析，旨在揭示联邦教育政策权力下放对这一“自主换问责”改革核心机制的深刻影响。研究的核心结论是，《每个学生成功法案》所催生的州级问责体系多元化，并未如预期般自然地导向一个更优化的特许学校问责模式，而是构建了一个复杂的“双轨问责”景观。特许学校既要履行其与授权者签订的绩