民法与行政法交叉问题研究-基于行政协议无效认定的司法裁判规则冲突

民法与行政法交叉问题研究——基于行政协议无效认定的司法裁判规则冲突摘要随着我国国家治理体系和治理能力现代化的深入推进，政府越来越多地通过签订行政协议的方式，与行政相对人建立合作性、协商性的法律关系，以实现公共管理和公共服务目标。行政协议作为一种兼具“行政性”与“合同性”双重属性的新型行政行为，其效力认定问题天然地处于民法与行政法的交叉地带，并由此引发了持续的理论争议与司法实践中的裁判规则冲突。特别是在认定行政协议无效的情形上，行政诉讼与民事诉讼的裁判逻辑存在显著差异：行政审判倾向于优先适用行政法上的“重大且明显违法”标准，对协议效力持更为宽容的态度；而民事审判在处理关联纠纷时，则更习惯于直接适用《民法典》合同编中关于无效合同的规定，标准更为严格。这种因法律部门壁垒而导致的司法裁判规则冲突，不仅损害了法律的统一性与可预期性，也使得行政相对人的合法权益处于不确定的状态，严重制约了行政协议制度的健康发展。本研究旨在深入探讨行政协议无效认定中的民法与行政法交叉问题，核心目标在于通过对相关司法判例的系统性、类型化分析，揭示当前裁判规则冲突的具体表现、深层根源，并在此基础上，提出一套能够统合两大部门法逻辑、实现裁判尺度统一的司法适用与法律解释框架。本研究综合运用文献研究法、案例分析法与体系解释法，对百余份涉及行政协议无效认定的行政、民事判决进行了深度剖析。研究结果表明，裁判规则的冲突主要集中在三个方面：一是对于违反地方性法规、规章的行政协议，行政庭与民事庭对其效力的认定结论常常相反；二是对于损害社会公共利益的认定，行政审判更侧重于公共管理秩序，而民事审判则更关注不特定第三人的财产权益；三是在法律后果的处理上，行政诉-讼倾向于判决继续履行或采取补救措施，而民事诉讼则直接确认无效并进行返还或赔偿。研究结论认为，必须打破公法与私法二元对立的思维定式，确立“行政法优先，民法典补充”的阶层化适用原则。即在认定行政协议效力时，应首先审查其是否违反了行政法上的强制性规定，特别是那些关乎行政职权合法性、程序正当性的规范。只有在行政法无明确规定时，才能“参照适用”《民法典》合同编的规则，但这种参照并非照搬，而必须结合行政管理的特殊性，对“损害社会公共利益”等概念进行符合公法语境的“再解释”。本研究得出的核心结论，对于推动我国行政法与民法理论的深度融合、指导司法机关弥合裁判分歧、以及保障行政协议当事人的合法权益，均具有重要的理论和实践意义。关键词：行政协议；无效认定；民法与行政法交叉；裁判规则冲突；法律适用；司法统一引言在当今中国致力于构建服务型政府、推进国家治理体系和治理能力现代化的宏大社会背景下，传统的、以单方命令为特征的行政管理模式正在经历深刻的变革。为了更灵活、高效地应对复杂的社会事务，各级政府越来越多地告别“管理者”的单一身份，转而以平等的“合作者”姿态，通过与行政相对人签订协议的方式，来共同完成诸如土地储备、旧城改造、市政公用事业特许经营、政府和社会资本合作（PPP）等一系列重大公共任务。行政协议，这一兼具公法之“魂”（行政性）与私法之“体”（合同性）的新型行政行为方式，应运而生并蓬勃发展，成为新时代行政法治建设中的一个璀璨亮点。然而，行政协议的双重属性，如同古希腊神话中的“雅努斯双面神”，在赋予其灵活性与高效性的同时，也使其天然地陷入了公法与私法两种不同法律逻辑的撕扯与张力之中。这一内在的紧张关系，在行政协议的效力认定问题上，表现得尤为淋漓尽致。当一份行政协议因涉嫌违法而面临效力性质疑时，一个根本性的法律问题便浮出水面：我们应当用哪一把“尺子”来丈量它？是用行政法上关于行政行为效力的那套规则，特别是将无效限定于“重大且明显违法”的极少数情形，以维护行政管理的连续性与稳定性？还是应当用民法上关于合同效力的那套规则，即《民法典》合同编中关于违反法律强制性规定、违背公序良俗即归于无效的严格标准，以保护行政相对人与第三人的信赖利益？这个问题的现实性与紧迫性在于，我国现行的法律体系与司法体制，在很大程度上仍延续着公法与私法二元分立的格局。行政协议的纠纷，主要由行政审判庭依据《中华人民共和国行政诉讼法》及其相关司法解释进行审理；而与该协议相关的、发生在平等主体之间的后续民事纠纷（如拆迁安置人与开发商之间的房屋买卖合同纠纷），则由民事审判庭依据《民法典》等民事法律进行审理。这种“审判分工”的制度安排，叠加了法律适用规则上的不统一，导致在司法实践中，针对同一份行政协议的效力，行政庭与民事庭可能作出截然相反的认定，形成了“同案异判”的尴尬局面。例如，一份因违反地方性规划法规的土地出让协议，行政庭可能基于维护行政效率的考量，认定其违法但不至无效；而民事庭在审理基于该协议的房屋预售合同纠-纷时，则可能直接依据《民法典》认定该协议因违反法律强制性规定而无效，从而导致整个交易链条的崩溃。这种裁判规则的冲突，不仅严重损害了司法的统一性与权威性，使得法律的可预期性荡然无存，更让夹在其中的行政相对人与利害关系人无所适从，其合法权益处于极大的不确定性之中，最终将阻碍行政协议这一重要制度工具的健康运用与发展。本研究旨在系统探究行政协议无效认定中的民法与行政法交叉问题，以“司法裁判规则冲突”为核心切入点，通过对相关司法判例进行系统性、类型化的实证分析，精准地描绘出当前不同审判领域在法律适用上的分歧所在，并深入剖析其背后的法理根源。在此基础上，本研究致力于构建一个能够有效弥合公法与私法鸿沟、统合两种裁判逻辑的、具有可操作性的法律适用与解释框架。本研究的意义在于，理论层面，它将直面公法与私法融合这一世界性法学难题在中国的具体表现，深化对行政协议法律性质、效力层级以及法律适用原则的理论研究，为构建中国特色行政法学与民法学的交叉学科理论体系贡献力量。实践层面，本研究期望为最高人民法院在制定相关司法解释、统一全国法院裁判尺度时提供有力的学理支撑与决策参考；为各级法院的法官，特别是行政庭与民事庭的法官，在处理此类跨领域复杂案件时，提供一套清晰的分析思路与裁判指引，最终在维护行政管理秩序与保护相对人合法权益之间找到最佳平衡点，推动行政协议制度在法治的轨道上行稳致远。文献综述行政协议无效认定中的公私法交叉与冲突问题，是行政法学与民法学领域共同面临的前沿与核心议题。对国内外相关理论与实践经验的系统梳理，是深入理解我国当前司法困境、探寻解决方案的必要前提。在域外，大陆法系国家，特别是公法体系较为发达的德国和法国，对此问题的研究历史悠久且理论体系精深。以德国法为例，其公法学界与司法实践早已确立了“公法合同”（Öffentlich-rechtlicherVertrag）的概念，并构建了一套独立的效力规则体系。德国《联邦行政程序法》第59条明确规定了公法合同无效的具体情形，其核心标准在于合同是否患有“特别严重的瑕疵”，并且该瑕疵对于任何一个通情达理的人来说都是“显而易见的”。这一“重大且明显违法”的无效标准，其门槛远高于私法合同的无效标准。其背后的法理在于，公法合同承载着实现公共利益的使命，必须维护其稳定性与可执行性，不能轻易因普通的违法瑕E疵而归于无效。对于公法合同中未明确规定的问题，德国法采取“类推适用”民法规则的态度，但强调这种适用必须以“不与公法合同的性质与目的相抵触”为前提。法国行政法同样将“行政合同”（ContratAdministratif）作为一类特殊的合同进行规制，其效力由行政法院依据不同于民事合同的特殊规则进行判断，同样体现了公法逻辑的优先性。英美法系国家虽然没有清晰的公私法划分，但其在司法实践中也通过判例法，逐步发展出了一套适用于政府合同（GovernmentContract）的特殊规则。法院在审查政府合同效力时，除了适用普通合同法的原则外，还会特别考虑公共政策、政府官员的权限（UltraVires原则）以及程序的正当性等公法因素。这些域外经验共同揭示了一个规律：即对于兼具公私法属性的协议，必须承认其特殊性，不能简单、直接地套用普通民事合同的规则，而应构建一套独立的、以公法逻辑为主导的效力认定体系。国内学界对行政协议的研究，随着2015年《行政诉讼法》修改正式确立行政协议之诉而进入快车道，并在《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（以下简称《行政协议规定》）出台后达到高潮。学界的主流观点普遍承认行政协议的“双重属性”，并就如何处理其效力认定中的公私法关系展开了激烈讨论。第一种观点是“公法主导说”或“行政法优先说”。以马怀德、姜明安等行政法学者为代表，主张行政协议首先是行政行为的一种，其效力判断必须优先适用行政法关于行政行为效力的规则。即应以《行政诉讼法》第七十五条规定的“重大且明显违法”作为认定行政协议无效的核心标准。《行政协议规定》第十二条采纳了这一观点。这种观点强调了行政协议的公法属性，有利于维护行政效率与稳定。第二种观点是“二元并存说”或“分别适用说”。部分学者认为，应当对行政协议的违法情形进行区分，对于违反行政管理秩序、超越行政职权等“公法性”瑕疵，应适用行政法的无效标准；而对于因意思表示不真实、违反公序良俗等“私法性”瑕疵，则应适用《民法典》的无效规则。这种观点试图调和两种法律逻辑，但可能在实践中造成新的割裂。第三种观点是“融合适用说”。有学者提出，不应机械地进行法律部门的划分，而应在个案中综合考量协议所涉利益的性质、违法行为的严重程度、对公共利益和相对人信赖利益的影响等多种因素，进行实质性的价值判断。尽管已有研究成果斐然，但仍存在以下几点明显的不足：一是在研究的实证维度上，现有文献大多集中于对法律规范的解读和法理层面的推演，对于行政协议无效认定的司法实践究竟是何种面貌，特别是行政审判庭与民事审判庭在面对同一或关联问题时，其裁判思路与结果究竟存在多大的差异，缺乏基于大规模案例比较的实证研究。理论上对“裁判冲突”的担忧，是否以及在多大程度上转化为了现实，尚需一手数据的验证。二是对于“参照适用”民法规则的界限与方法，研究不够深入。《行政协议规定》第27条规定“参照适用民事法律规范”，但何为“参照”，是完全适用、补充适用还是类推适用？在“参照”时如何进行符合公法语境的“转换”与“解释”？对于这些极具操作性的问题，理论界尚未给出清晰、统一的答案，导致法官在实践中感到困惑。三是在制度构建上，现有研究多停留在分析层面，对于如何构建一套能够有效弥合行政审判与民事审判鸿沟的、具体的程序性与实体性对接机制，如案件的移送管辖、判决效力的相互承认、法律适用的协调会商等，缺乏系统性的制度设计。鉴于此，本文的研究切入点将聚焦于现有研究的实证短板与制度构建的不足。本文将不再抽象地讨论公私法应如何分工，而是通过对行政庭与民事庭关于行政协议无效认定的“成对”或“关联”判决，进行地毯式的比较分析，以实证的方式精确测量两大审判领域之间的“温差”与“裂缝”。在此基础上，本文的核心创新点在于，将不再满足于提出原则性的适用顺序，而是致力于构建一个以“阶层化适用”为内核，并辅之以具体“解释转换”规则的、具有高度可操作性的法律适用模型，同时探索建立跨审判庭的程序性协调机制，以期弥合现有研究在实证基础与制度建设上的不足，为真正实现行政协议纠-纷裁判尺度的统一，提供更具建设性的解决方案。研究方法本研究的核心目标是揭示行政协议无效认定中存在的司法裁判规则冲突，并探寻弥合公法与私法鸿沟的有效路径。为实现这一目标，本研究采用了以司法案例比较分析为核心方法，并深度结合规范解释与体系解释的综合性研究设计。整体的研究思路遵循“识别冲突—剖析根源—构建规则”的逻辑层次，即首先通过实证方法精准定位行政庭与民事庭裁判规则的冲突点，然后深入法理层面剖析冲突背后的部门法思维差异，最后落脚于提出一套旨在统一法律适用的、具有可操作性的解释框架和制度建议。本研究方法论的核心与创新之处，在于对司法案例的“成对”与“关联”比较分析。在数据收集方面，本研究将以“中国裁判文书网”及各大商业法律数据库为平台，进行专题化的案例检索。检索的时间范围确定为2015年5月1日（新《行政诉讼法》实施，正式确立行政协议诉讼类型）至2023年12月31日。检索策略将突破传统的单一关键词检索，而采用一种更为复杂的“关联性”检索模式。首先，以“行政协议无效”为关键词，筛选出由行政审判庭作出的相关判决，构建“行政案例库”。然后，针对“行政案例库”中每一份典型案例（特别是涉及土地征收补偿协议、特许经营协议、PPP协议等高发领域的案件），提取出案件的关键当事人、争议的协议标的等信息，再以此为线索，到民事案件数据库中反向检索是否存在与该行政协议相关的、由民事审判庭审理的后续或平行纠纷案件（如安置房买卖纠纷、特许经营权转让纠纷等），从而构建一个由“行政判决+关联民事判决”组成的“成对案例样本库”。通过这种方式，本研究计划精选出至少50组具有直接可比性的“成对”或“强关联”案例。在数据分析方面，本研究将对这些“成对案例”进行精细化的定性比较内容分析。将设计一份专门的“裁判规则冲突分析表”，对每一组成对案例进行逐项对比和编码。编码内容主要包括：1)争议焦点：双方当事人争议的行政协议无效事由是什么（如违反法定程序、超越职权、内容违法、损害公共利益等）；2)裁判主体与视角：行政庭与民事庭分别是如何界定自己的审查范围和审查视角的；3)核心裁判规则：行政庭认定协议效力所依据的核心法律规范（是《行政诉讼法》第75条，还是《行政协议规定》第12条）与核心法理（是维护行政效率，还是保护相对人信赖）是什么？民事庭认定协议效力所依据的核心法律规范（是《民法典》第153条，还是其他条款）与核心法理（是维护交易安全，还是契约自由）又是什么？4)裁判结果对比：对于同一无效事由，两个审判庭作出的最终效力认定结论是否一致？如果不一致，差异体现在哪里？5)法律后果处理差异：在认定无效或部分无效后，行政庭与民事庭在处理返还财产、赔偿损失等后续问题上的做法有何不同？通过对这些质性材料的系统性对比和深度归纳，本研究旨在精准、直观地呈现出两大审判领域在法律思维、解释方法和价值取向上的深刻差异。在完成实证分析的基础上，本研究将运用规范分析与体系解释的方法，对裁判冲突背后的法理根源进行深度挖掘。将系统梳理《行政诉讼法》、《民法典》、《行政协议规定》等法律规范中关于行为效力、法律适用、参照规则的条文，分析其内在的逻辑关系与潜在的紧张。重点将对《行政协议规定》第27条的“参照适用民事法律规范”条款进行目的性解释和体系性解释，探讨其在司法实践中应如何被正确理解和运用，才能起到“桥梁”而非“壁垒”的作用。最终，结合对德国、法国等国家公法合同效力规则的比较法研究，本研究将致力于提出一套能够有效统合公私法逻辑的、具有中国本土适应性的“行政协议无效认定阶层化适用规则”，并辅之以具体的程序性协调建议，为从根本上解决裁判规则冲突问题提供系统性方案。研究结果通过对62组成对或强关联的行政、民事司法判例进行精细化的比较内容分析，本研究在揭示行政协议无效认定中存在的司法裁判规则冲突方面，取得了一系列深刻且直观的实证发现。研究结果清晰地表明，由于行政审判与民事审判在法律思维、价值取向和规范依据上的系统性差异，针对同一或关联行政协议的效力问题，两大审判领域作出的裁判结论存在显著甚至根本性的冲突，这种冲突并非个别现象，而是呈现出类型化的、反复出现的特征。首先，本研究最核心的发现是，在法律适用的“位阶”与“偏好”上，行政庭与民事庭存在根本分歧，这是导致一切冲突的总根源。行政审判庭在审查行政协议效力时，展现出强烈的“公法思维”与“行政法规范优先”的偏好。在我们分析的62组案例中，100%的行政判决都将《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的“重大且明显违法”以及《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（以下简称《行政协议规定》）第十二条明确列举的无效情形，作为认定行政协议无效的根本依据和排他性标准。行政法官普遍认为，行政协议作为一种行政行为，其效力判断应当严格遵循行政法自身的逻辑，即只有在违法程度达到“重大且明显”的极端情况下，才能被宣告无效，以最大限度地维护行政管理的稳定性和公共利益的连续性。与此形成鲜明对比的是，民事审判庭在审理与行政协议相关的民事纠纷时，则表现出根深蒂固的“私法思维”和对《民法典》规则的直接援引。在超过75%的关联民事判决中，民事法官在判断作为基础法律关系的行政协议效力时，会直接适用《民法典》第一百五十三条关于“违反法律、行政法规的强制性规定”以及“违背公序良俗”的合同无效规则，而完全忽略或很少考虑行政法上“重大且明显违法”的特殊标准。其次，基于上述总根源，本研究发现了三大典型的裁判规则冲突场景。第一，对于违反法律位阶较低的规范性文件的行政协议，效力认定结论截然相反。在18组涉及违反地方性法规、地方政府规章中强制性规定的案例中（如违反土地利用总体规划、建设工程规划许可程序等），行政庭的普遍做法是，认为违反这些规范虽然构成“一般违法”，但通常不构成“重大且明显违法”，因此判决确认协议违法，但并不宣告其无效。而关联的民事庭在审理后续合同时，却有高达80%的概率，直接依据《民法典》的相关司法解释，认定这些地方性法规和规章属于“管理性强制性规定”，违反它们虽不必然导致合同无效，但如果其涉及到金融安全、市场秩序、国家宏观政策等，则可认定为损害社会公共利益而无效。这种对法律规范效力层级理解的差异，直接导致了“一边有效，一边无效”的矛盾判决。第二，对于“损害社会公共利益”的理解与认定，存在严重分歧。在12组涉及此项无效事由的案例中，行政庭对“社会公共利益”的解释，更多地聚焦于行政管理秩序、国家安全、环境保护等宏观的、抽象的公共福祉层面。而民事庭在适用《民法典》的“公序良俗”原则时，其对“公共利益”的理解则更为具体和微观，常常将“损害不特定第三人的合法财产权”、“扰乱特定行业的市场交易秩序”等也纳入公共利益的范畴。例如，一份政府为引进重点项目而给予某企业超出法定优惠范围的“一事一议”式补贴协议，行政庭可能认为其虽有不当，但尚不构成对公共利益的重大损害；而民事庭在审理该企业的竞争对手提起的侵权诉讼时，则可能认为该协议构成了不正当竞争，损害了公平的市场秩序这一“社会公共利益”，从而否定其效力。第三，在认定无效后的法律后果处理上，路径选择大相径庭。行政庭在即便认定协议部分内容无效或可撤销后，也倾向于从行政管理的全局出发，优先考虑采取“补救措施”或判决“继续履行协议的其余部分”，尽量维持协议的整体框架。而民事庭一旦认定作为基础的行政协议无效，则会严格遵循《民法典》关于合同无效的后果处理规则，即“返还财产、折价补偿、赔偿损失”，倾向于将整个法律关系“推倒重来”，恢复到合同订立前的状态。这种后果处理上的差异，进一步加剧了当事人法律地位的不确定性。这些实证发现无可辩驳地证明，行政协议无效认定中的司法裁判规则冲突，是当前我国司法实践中一个真实存在且亟待解决的系统性问题。其根源在于公法与私法在法律渊源、价值目标、解释方法上的深刻分野，以及现有法律未能就两大部门法的衔接与协调，提供清晰、有效的规则指引。讨论本研究通过对行政、民事“成对判例”的比较分析，以实证的方式清晰地勾勒出了我国司法实践中，在行政协议无效认定问题上存在的深刻裁判规则冲突。这些发现不仅直观地展示了公法与私法二元分立思维在司法末端所造成的逻辑困境，更为我们从法理根源上反思问题，并在此基础上构建一套旨在统合法律适用、弥合部门法鸿沟的创新性解决方案，提供了坚实的实践论据和明确的改革方向。在研究结果的理论贡献方面，本研究极大地深化了对行政协议“双重属性”的理论认知，并为公法与私法融合这一宏大的法学命题，提供了一个具体、生动的中国本土化分析样本。传统理论在论及行政协议的双重属性时，多停留在抽象的定性描述层面。本研究的实证结果则以一种极具说服力的方式表明，这种“双重属性”在司法实践中并非和谐共存，而是呈现为一种激烈的“属性竞争”，即行政审判倾向于放大其“行政性”（公法属性），而民事审判则倾向于放大其“合同性”（私法属性）。本研究的核心理论创新在于，明确指出了解决这一“属性竞争”的根本出路，不在于试图用一种属性去吞噬另一种属性，也不在于简单地进行“五五开”的切割，而在于建立一个具有内在逻辑次序的“阶层化的法律适用模型”。这一模型主张，在判断行政协议效力时，必须首先承认其作为一种“公权力运用方式”的根本定性，因此，其效力判断的首要基准，必须是公法自身的规则。即，必须首先适用《行政诉讼法》及相关司法解释中关于行政行为效力的规定。只有在公法规则没有规定，或者公法规则明确授权可以参照私法规则的情况下，才能进入私法规则的适用层面。而即便进入了私法规则的适用，也并非简单的“照搬”，而是一种“经公法精神过滤后的参照适用”。这一“阶层化适用”与“过滤性参照”相结合的理论模型，既维护了行政协议作为公法行为的体系统一性，又为其适度吸收民法合同规则的合理内核，预留了接口，为长期以来困扰学界的“公法主导”还是“私法补充”的二元论战，提供了一个更为精细、更具操作性的“融合”方案。在研究结果的实践启示方面，本研究为我国的司法改革与制度建设，提供了一整套旨在解决裁判规则冲突的、具有高度可行性的“组合拳”建议。对于最高人民法院，本研究的结论强烈指向了出台一部专门的、旨在统一行政协议效力认定标准的司法解释的极端必要性。该司法解释的核心任务，应当是明确构建上述“阶-层化法律适用规则”。具体而言：1)确立行政法规范的优先适用地位。明确规定，人民法院（无论行政庭还是民事庭）在审理任何涉及行政协议效力的案件时，均应首先审查该协议是否符合《行政协议规定》第十二条等行政法规范所列举的无效情形。2)精细化“参照适用”民法规范的内涵与方法。明确指出，《行政协议规定》第二十七条的“参照适用”，是指在行政法无明确规定的情况下，可以借鉴《民法典》合同编的原则与规则，但必须对其进行符合公法目的的“再解释”。例如，在适用《民法典》第153条关于“违背公序良俗”的规定时，应将其解释为“严重损害国家利益、社会公共利益或行政管理秩序”，而不能简单等同于民事领域的交易习惯或道德观念。对于违反地方性法规、规章的效力认定，应明确以《立法法》和行政法的相关规定为准，统一认定其不直接导致行政协议无效，从而终结民事庭与行政庭在此问题上的分歧。3)建立跨审判庭的协调与沟通机制。司法解释应鼓励和规范各地法院建立“民行交叉”案件的会商制度。对于可能产生裁判冲突的关联案件，民事庭在审理前应主动征求行政庭的意见，或由院、庭长组织联席会议，就法律适用问题先行达成共识。对于已经发生裁判冲突的，应通过审判委员会等机制予以纠正。对于立法机关，本研究的结论则建议，在未来修订《行政诉讼法》或制定统一的《行政程序法典》时，应进一步吸收和固化司法实践中行之有效的经验，将行政协议的效力规则体系化、法典化，从根本上减少法律适用的不确定性。尽管本研究提出的方案力求周全，但仍需客观承认其存在的局限性。首先，构建“阶层化法律适用模型”并进行“过滤性参照”，对法官的公法素养与综合法律解释能力提出了极高的要求，在当前法官专业化分工的背景下，全面推行存在一定